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Abstract

Cet article synthétise le cadre méthodologique sur lequel repose l’approche de l’administration électronique et de la simplification administrative en Belgique francophone. En intitulant cet article « Vers une administration orientée usager », nous posons l’orientation usager comme l’élément principal et central de ce cadre méthodologique. Ce principe fondateur permet, selon nous, de rendre très complémentaires des thématiques de gestion administrative souvent abordées séparément : la simplification administrative, l’administration électronique ou l’informatique administrative, les nouvelles méthodes de management public (en particulier la gestion de la qualité et des processus mais également celle de la cascade d’objectifs mise en place à partir des contrats d’administration), ainsi que le marketing public. En partant d’une perspective usager, il est possible d’articuler de manière cohérente la partie de l’administration qui est visible par l’usager (vue « front office ») avec le fonctionnement interne de l’administration (vue « back office »).

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Quelques éléments de contexte

  • 1 Il faut souligner la contribution primordiale du commissariat EASI-WAL dans l’élaboration du cadre (...)

1e-Wallonie-Bruxelles Simplification (eWBS) a été créé en 2013 comme service commun à la Fédération Wallonie-Bruxelles et à la Wallonie dans les domaines de la simplification administrative et de l’administration électronique. Cette structure succède au commissariat EASI-WAL dont il pérennise l’activité tout en élargissant le périmètre d’action1. eWBS bénéficie de l’expérience accumulée au fil des dix dernières années par les plans « Ensemble simplifions ». Le premier plan a couvert la période allant de 2005 à 2009. Le second couvre la période 2010-2015. Les éléments présentés ci-après synthétisent la vision d’eWBS après avoir réalisé, début 2015, un bilan approfondi de son action dans la perspective d’élaborer le prochain plan de simplification administrative qui doit débuter en 2016 pour se terminer en 2020.

2L’action d’eWBS couvre les administrations actives en Wallonie ainsi qu’en Fédération Wallonie-Bruxelles. Plus concrètement, il s’agit du Service Public de Wallonie (SPW) ainsi que du Ministère de la Fédération Wallonie-Bruxelles (MFWB) mais également de l’ensemble des Organismes d’Intérêt Public (OIP) de ces niveaux de pouvoir. Le SPW ou le MFWB sont organisés en directions générales (DG) ou administrations générales (AG) qui gèrent des matières administratives de nature très diversifiée : la culture, l’enseignement, les routes, la fiscalité, l’environnement, … Si l’on tient compte de ces DG ou AG, on comptabilise alors 44 structures organisationnelles qui contribuent à la prestation de service vis-à-vis de l’usager. Notre approche intègre partiellement (c’est--à-dire de manière beaucoup plus limitée) les administrations provinciales et locales wallonnes, principalement les 262 communes et CPAS de Wallonie. Pour des raisons institutionnelles évidentes, eWBS ne couvre pas les institutions régionales et locales relevant de la Région Bruxelles-Capitale (se référer alors à Easybrussels ou au Centre d’Informatique pour la Région Bruxelloise (CIRB).

3Un élément historique doit encore être mis en avant. Le commissariat EASI-WAL, opérationnel depuis novembre 2005 jusqu’en 2013, était lui-même issu de la fusion de deux entités préexistantes : Wall-on-line et le Commissariat à la simplification administrative. C’est à cette époque que remonte la décision de décloisonner et d’unir ces deux thématiques, la simplification administrative et l’administration électronique, ouvrant ainsi la porte à des synergies nouvelles dont on voit aujourd’hui, avec le recul, l’impact et la pertinence. Nous en donnerons quelques illustrations dans cet article. Il s’agit là d’une spécificité, voire même d’une clairvoyance wallonne. Citons, à titre de contre-exemples, le niveau fédéral, qui dispose depuis de nombreuses années d’institutions distinctes pour ces deux matières, l’Agence pour la Simplification Administrative (ASA) et Fedict (pour l’aspect administration électronique), et la Région bruxelloise (Easybrussels et le CIRB). La nécessaire complémentarité de la dématérialisation et de la simplification est aujourd’hui largement reconnue et la Wallonie peut être considérée à ce titre comme une pionnière.

4Entamons, à présent, la description de l’administration orientée usager telle que promue par eWBS. Nous introduirons dans un premier temps quelques notions relatives à l’orientation usager. A partir de celles-ci, nous aborderons la nécessité de disposer d’un catalogue des démarches administratives et d’un guichet intégré s’appuyant sur une approche multicanal. Ensuite, nous nous intéresserons à la simplification des démarches administratives à travers, notamment, la question de la mesure des résultats des actions de simplification administrative. Nous décrirons brièvement la manière de réaliser un diagnostic de simplification et nous montrerons que, parmi les différents types d’actions de simplification possibles, c’est l’échange de données qui apporte actuellement la plus grande contribution. Nous décrirons dès lors les progrès accomplis dans ce domaine, notamment à travers la mise sur pied d’une banque carrefour d’échange de données. Nous conclurons en évoquant les perspectives ouvertes par le plan Marshall 4.0, en particulier l’Administration 4.0.

I. L’orientation usager

5Dans l’approche orientée usager (« user-centric ») de la gestion administrative, l’usager est (ou doit devenir) le bénéficiaire ultime de l’action administrative. L’administration existe par et pour l’usager, pris individuellement ou collectivement. L’orientation usager est, en ce sens, assimilable à l’orientation « client » largement décrite et analysée dans le contexte du secteur privé.

6De toute évidence, la population belge est confrontée à un problème de complexité institutionnelle. Celle-ci s’est encore fortement renforcée à la suite de la 6e réforme de l’Etat. Face à ce contexte changeant et complexe, l’usager du service public se sent souvent perdu, ne sachant à qui s’adresser pour obtenir les informations et le soutien dont il a besoin. Cet élément constitue un des arguments majeurs en faveur d’une approche orientée usager. L’usager peine à « décoder » les multiples possibilités que lui offre le service public. A tel point que, souvent, il ne bénéficie pas de services qui sont à sa disposition, ou auxquels il a droit, par simple ignorance de leur existence.

7En réponse à ce problème, l’orientation usager implique, avant tout, de présenter l’offre de services publics selon le point de vue de l’usager. L’usager ne se préoccupe pas prioritairement de savoir quelle administration est compétente pour un domaine spécifique. Confronté à un problème concret, il tente simplement de trouver une solution concrète, la plus avantageuse possible.

8Comment développer une telle approche ? Celle-ci s’appuie entre autres sur l’identification de publics cibles, l’utilisation de thématiques ou d’évènements déclencheurs ainsi que sur un catalogue des démarches administratives.

I.1. Les publics cibles

9L’usager attend une prestation de service intégrée et centrée sur ses besoins. Il est par conséquent indispensable de s’appuyer sur une segmentation adéquate. La division en publics cibles suivante est actuellement utilisée activement par eWBS :

10Citoyens

11Entreprises

12Non-marchand

13Pouvoirs locaux

14D’autres publics cibles sont également utilisés de manière plus ponctuelle et selon le contexte (comme, par exemple, les écoles, les PME, les agriculteurs. Il y a aussi des « intermédiaires » comme les notaires, les architectes, les médecins, les assistants sociaux, …).

15Grâce à l’identification de ces publics cibles, des représentants des différents groupes d’usagers peuvent être impliqués dans les réflexions sur le développement de l’administration. Il s’agit là d’une gouvernance participative.

16eWBS utilise également un public cible « administration » qui est transversal. Il est ainsi possible de mettre en évidence le fait que l’amélioration de la qualité du service public pour l’usager amène souvent à une amélioration pour l’administration elle-même.

I.2. Les thématiques et les évènements déclencheurs

17Pour chaque public cible, eWBS identifie des thématiques qui lui sont spécifiques (emploi, logement, …). Elles permettent une structuration pertinente pour l’usager. La notion de « ligne de vie » permet dans certains cas d’enrichir cette approche en adoptant une vue séquentielle selon les principales étapes de vie : depuis la création jusqu’à la dissolution d’une entreprise ou depuis la naissance jusqu’à la fin de vie d’un citoyen.

18Les thématiques contiennent des évènements déclencheurs (par exemple : créer son entreprise, devenir parent) qui correspondent aux évènements de vie de l’usager susceptibles d’entrainer une prise de contact avec l’administration. Face à un évènement comme « devenir parent », de nombreuses administrations doivent en effet intervenir de manière coordonnée. L’orientation usager tente d’anticiper les besoins et de proposer proactivement les prestations de service public à l’usager.

I.3. Le catalogue des démarches administratives

19L’étape suivante consiste à associer aux thématiques et aux évènements déclencheurs les démarches administratives correspondantes dans les différentes institutions publiques. Un catalogue des démarches administratives a ainsi été constitué. Celui-ci permet d’identifier par public cible, par thématique, par évènement déclencheur et par administration la liste des démarches administratives actuellement accessibles à l’usager.

20Ce catalogue des démarches, que nous avons appelé « ABC des démarches », est actuellement consultable sur le portail « wallonie.be ». L’usager y choisit son public cible (le « A »), sa thématique (le « B ») et l’évènement déclencheur (le « C »).

L’ABC des démarches

  • 2 Certaines des fiches sont purement de type « informatives » et ne correspondent pas à une démarche (...)

21Cet outil propose alors, dans une présentation uniformisée et orientée usager, plus de 900 fiches d’information sur les démarches administratives2 organisées autour de 39 événements déclencheurs correspondant à autant de situations fréquemment rencontrées par les différentes catégories d’usagers (citoyens, entreprises, secteur non-marchand, pouvoirs locaux) au cours de leur existence.

22L’ABC des démarches du portail wallonie.be ne constitue en fait que l’une des manières de représenter l’ensemble des démarches administratives. D’autres canaux de diffusion et formes d’interactions sont possibles. C’est pourquoi, l’ABC des démarches repose en réalité sur un référentiel des démarches générique pouvant s’adapter à des usages et à des canaux multiples (outil de gestion des contenus appelé « Nostra »). Cette flexibilité a notamment permis :

23d’adopter une approche transversale reflétant les préoccupations des usagers indépendamment de la manière dont les démarches sont organisées au sein des pouvoirs publics ; 

24de créer des liens entre l’ABC des démarches et l’offre de services dématérialisés, lorsque l’information donnée dans l’ABC débouche sur une formalité à accomplir par voie électronique ; 

25de multiplier les canaux de diffusion d’une même information. En particulier, l’ABC des démarches est également disponible sur le portail infos-entreprises.be au départ de la même source d’informations gérée de manière centralisée (« Nostra »).

26Grâce à la participation de nouvelles administrations à ce projet, le nombre de démarches proposées dans « l’ABC » est amené à croître significativement dans les prochaines années. Ainsi, avant fin 2015, de nombreuses démarches de la Fédération Wallonie-Bruxelles seront ajoutées. Celles-ci seront mises en avant sur son portail.

27L’effet démultiplicateur du référentiel des démarches sera encore renforcé par son intégration prévue dans d’autres outils et portails. Grâce à une évolution récente de l’application Nostra (mai 2015), il est à présent possible de filtrer l’information en fonction du canal de destination. A terme, on pourrait donc voir se multiplier les canaux de diffusion à travers, par exemple, une coopération avec les autres niveaux de pouvoir. L’interaction avec le portail belgium.be est l’une des évolutions que nous espérons pouvoir réaliser. L’usager wallon disposerait ainsi d’une vue presque exhaustive des démarches qui lui sont accessibles en Belgique.

28Le catalogue des démarches constitue également une opportunité d’améliorer le pilotage de la simplification administrative et de l’administration électronique. Connaissant, grâce à lui, le nombre total des démarches, il est entre autres possible de calculer de manière beaucoup plus précise un taux de dématérialisation des démarches administratives en Wallonie et en Fédération Wallonie-Bruxelles.

I.4. L’espace personnel : un point d’entrée unique

29Si l’ABC des démarches permet de présenter sous une forme intégrée les différentes formalités administratives, il reste, pour compléter ce schéma, à offrir à l’usager un point d’entrée unique pour initier et consulter l’ensemble de ses démarches administratives, peu importe l’institution concernée. Grâce à ce guichet, il pourrait suivre l’état d’avancement de ses démarches et consulter les données que l’administration possède à son sujet (ce dernier élément constituerait un grand progrès au niveau de la transparence administrative).

30Dans cette optique, le développement d’un espace personnel pour les usagers sur le portail wallonie.be a été une des avancées visibles et majeures du plan « Ensemble simplifions » (2010-2014).

31Projet initié en 2010 et mis en place au printemps 2012, l’Espace personnel est le produit de la fusion du site « formulaires.wallonie.be » avec le portail actuel « wallonie.be » dans l’objectif de positionner ce dernier comme guichet unique. Les formalités administratives de nombreuses institutions et organismes sont ainsi accessibles via le portail wallonie.be.

32Depuis 2012, l’Espace personnel a fait l’objet d’évolutions constantes dans un souci d’amélioration continue. Parmi ces évolutions fonctionnelles, citons parmi d’autres :

33la mise en place d’une aide aux services en ligne pour encourager leur bonne utilisation ainsi que des enquêtes de satisfaction systématiques pour collecter le feedback des usagers des formulaires ;

34le développement de synergies avec les outils « back office » de plusieurs directions générales de manière directe ou, depuis 2014, au travers d’une plateforme d’échange informatique (l’ESB, Enterprise Service Bus) ; 

35la possibilité d’assurer le suivi des démarches, une fois celles-ci entamées (suivi de l’état d’avancement, données de contact du service chargé du traitement) ;

36des facilités de manipulation des formulaires sauvegardés (copie d’un formulaire précédemment soumis en vue d’une nouvelle demande) ;

37l’intégration de fonctionnalités cartographiques.

38Le travail d’enrichissement progressif des possibilités offertes par l’espace personnel est loin d’être terminé. Certaines démarches plus complexes posent de nouvelles exigences au niveau des fonctionnalités et de la sécurité. En réponse à celles-ci, l’espace personnel connaîtra des évolutions majeures durant les prochaines années.

I.4.1. Triplement du nombre de démarches en ligne

39Depuis 2009, le nombre de formulaires disponibles en ligne est passé de 73 à 211, ce qui correspond à un quasi triplement du nombre de ces formulaires en 5 ans. A la fin 2014, ces 211 formulaires sont répartis sur 143 démarches proposées à l’ensemble des publics cibles sur le portail wallonie.be.

Progression du nombre de formulaires électroniques entre 2009 et 2014.

40Il est important de noter que la dématérialisation des formulaires va de pair avec leur simplification et l’amélioration de leur lisibilité.

I.4.2. Augmentation de l’usage des démarches en ligne

41Depuis 2009, le nombre de démarches effectuées en ligne sur l’Espace personnel du portail Wallonie.be a été multiplié par 6,5. Sur la seule année 2014, le nombre de formulaires remplis par voie électronique via l’Espace personnel affiche une croissance de 58 %.

Nombre de formulaires soumis par an au travers de l’Espace personnel entre 2009 et 2014.

42Certaines démarches nécessitent la signature électronique. Le nombre de démarches signées électroniquement a également fortement augmenté.

Nombre de formulaires signés par an au travers de l’Espace personnel entre 2009 et 2014.

43Malgré cette augmentation, la dématérialisation recèle encore un grand potentiel de croissance. Les niveaux actuels de dématérialisation sont probablement encore assez faibles face au nombre total de démarches effectuées. eWBS ne dispose pas encore à ce stade d’une estimation globale suffisamment fiable du niveau de dématérialisation des démarches mais espère cependant pouvoir publier un premier chiffre prochainement.

Ce tableau est calculé sur une base de 93 formulaires, les annexes n’étant pas comptabilisées.

44Par ailleurs, l’existence d’un formulaire électronique n’implique pas forcément son utilisation par les usagers, qui lui préfèrent encore souvent la voie papier. Le taux de pénétration de l’électronique par rapport au papier permet de s’en faire une idée. Un usage de 27 % est encore relativement faible et met en évidence le besoin d’initier des mesures visant à stimuler l’usage des formulaires électroniques. Celles-ci peuvent servir, d’une part, à mieux faire connaître et rendre accessible l’offre de services dématérialisés et, d’autre part, à améliorer la convivialité de certains formulaires peu ou pas utilisés.

I.4.3. Deux principes pour l’administration électronique

45L’Espace personnel ainsi que l’ensemble des outils sur lesquels il s’appuie ou avec lesquels il interagit doivent garantir et promouvoir deux principes fondamentaux.

46La transparence administrative. Bien qu’étant un droit fondamental consacré par la Constitution et organisé par la loi du 11 avril 1994 sur la publicité de l’administration, il est relativement peu connu. L’informatisation est une opportunité de le concrétiser et de le développer. L’usager doit ainsi avoir la possibilité de savoir de quelles données l’on dispose à son sujet, de suivre en ligne l’avancée de son dossier, d’accéder à l’historique de ses interactions avec l’administration, de disposer d’une documentation lisible et accessible …

47Le respect de la vie privée. La relation avec l’usager repose sur la confiance. L’administration dispose de nombreuses données. Suite à l’augmentation de l’échange de données entre administrations, il faut accroître le degré de protection de la vie privée afin de garantir que toute donnée est utilisée de manière raisonnable et à de bonnes fins. Cette préoccupation doit notamment être prise en compte dès la conception des outils de traitement de données à caractère personnel. C’est ce que l’on appelle le « privacy by design ».

I.5. Les trois briques de l’orientation usager

48A ce stade du raisonnement, nous pouvons proposer une première synthèse de l’approche usager, telle que formalisée par eWBS, sous l’angle de trois aspects complémentaires :

49la connaissance de l’usager ;

50un catalogue de services intégrés et optimisés pour l’usager ;

51un guichet unique (espace personnel) en lien avec une proactivité de la communication voire une automaticité de l’octroi de certains droits.

52L’usager est en interaction avec un guichet unique (espace personnel ou professionnel) qui, lui-même, reflète une offre de services qui évolue et qui implique de très nombreuses institutions publiques.

53L’objectif de la simplification administrative consiste donc à réduire au maximum le niveau des charges administratives associées aux démarches présentées dans le catalogue. Il est important de préciser que la charge administrative est définie au sens large et peut aussi être qualitative, visant, par exemple, le manque de lisibilité d’un document ou de convivialité d’un site internet …

54Nous allons à présent développer plus en détail cette manière de concevoir l’approche usager.

II. Connaître l’usager

55Pour connaître l’usager, plusieurs types d’approche ont été utilisés jusqu’à présent par eWBS.

II.1. Les études

56Des études ont été réalisées par EASI-WAL auprès des usagers sous la forme d’enquêtes. Celles-ci ont permis d’identifier les principales sources d’irritation des usagers. Une mise à jour des résultats de cette enquête est prévue par eWBS en 2016.

57Par ailleurs, l’ASA (Agence pour la Simplification Administrative du gouvernement fédéral) ainsi que le Bureau du Plan ont également contribué à des études, en ciblant plus particulièrement le monde des entreprises.

II.2. Les personas

58La méthode des « personas » a recours à des usagers fictifs. 37 personas, représentant autant d’usagers fictifs, ont été décrits par EASI-WAL. Chacun contient une description de ses projets, de son attitude plutôt technophile ou technophobe, des canaux d’information qu’il privilégie, ainsi que ses rapports avec l’administration.

59Prenons un exemple parmi les 37 usagers fictifs retenus par eWBS : Sandrine, infirmière à temps partiel.

60Divorcée, Sandrine habite dans un petit appartement d’une cité sociale à Arlon avec sa fille de 2 ans. Grâce à ce logement bon marché et à son job à temps partiel, elle parvient à joindre les deux bouts.

61Ses démarches administratives ? Ses dossiers administratifs sont généralement en ordre. Sandrine s’est renseignée auprès des autorités pour mieux trier ses déchets. Elle voudrait obtenir le calendrier des marches ADEPS et s’inscrire comme membre. Elle doit aller à la commune pour obtenir sa carte d’identité électronique. Divorcée depuis peu, elle doit demander à recevoir les allocations de sa fille à son nom. Elle a dû entreprendre une série de démarches pour obtenir son appartement dans la cité sociale d’Arlon. Sandrine voudrait des informations sur les vaccinations pour sa fille de 2 ans, car elle ne retrouve plus son carnet de vaccination.

62Ses hobbys ? Passionnée de nature, Sandrine essaie de communiquer son respect de l’environnement et de la santé à sa fille. Toutes deux font souvent des balades dans la campagne et partent en camping l’été.

63Technophile ou technophobe ? Sandrine sait utiliser un ordinateur, mais n’en a pas chez elle. Elle surfe parfois sur Internet chez ses amis ou dans des espaces publics numériques (EPN).

64Comment s’informe-t-elle ? Elle regarde la télévision et cherche parfois des informations sur Internet.

65Ses contacts avec l’administration ? En face-à-face dans un guichet près de chez elle ou par courrier. Elle a un classeur avec tous les courriers administratifs qu’elle a envoyés et reçus.

66Sandrine est, bien entendu, une caricature. Mais se mettre dans la peau de Sandrine permet d’identifier ses difficultés concrètes avec l’administration. Cette approche peut être complétée par les scénarios usager et les parcours usager.

II.3. Les scénarios usager

67Les scénarios usager permettent de décrire la motivation de l’usager. Il s’agit de la raison pour laquelle un usager va un jour entrer en contact avec l’administration car il ne le fait jamais par hasard. Il est ainsi possible d’exprimer le besoin de l’usager sous la forme d’une histoire. Celle-ci contiendra la description de l’usager et de sa motivation. Elle exprimera son objectif sous la forme d’un verbe d’action (s’informer, comparer, acheter, ...) et pas d’un verbe d'état (être, paraître, sembler, …). L’histoire décrira également l’objet souhaité, exprimé dans le langage de l’usager en fonction de son expertise et en lien avec sa motivation et donc pas forcément en fonction d’une disposition administrative spécifique.

68Cette approche permet à l’administration d’identifier et d'établir des priorités en lien avec ces divers usages.

69Exemple de bon scénario : Céline est animatrice de classes vertes en Ardennes. Souhaitant diversifier les animations sur d'autres espèces que les plantes ou les papillons, elle cherche de l'information sur les petits mammifères en Wallonie.

70Exemple de mauvais scénario : connaître la liste des espèces d’un groupe biologique et avoir accès à une fiche descriptive.

II.4. Les parcours usager

71Dans les parcours usager, on se met dans la peau de l’usager et on décrit l’expérience qu’il vit dans ses interactions avec l’administration. On identifie notamment les difficultés rencontrées lors de ses démarches administratives, étape par étape, mais aussi les causes de ces complexités afin d’identifier les actions d’amélioration à apporter pour permettre à l’usager de vivre une expérience simplifiée. Un accompagnement de l’administration permet alors de mettre en œuvre des actions d’amélioration.

72De ces trois types d’approches en vue de connaître l’usager (les études, les personas, les parcours usager), il ressort que la manière même dont l’usager entreprend ses démarches diffère fondamentalement selon le type d’usager. Pour être orienté usager, il ne s’agit donc pas seulement d’offrir le service de manière simple et intégrée mais il faut également « amener » ce service jusqu’à l’usager selon le ou les canaux qui lui conviennent le mieux : courrier, contact au guichet, courriel, site web, numéro vert, … Ce constat nous permet d’introduire une deuxième valeur fondamentale, conséquence inévitable de l’orientation usager : l’approche multicanal.

III. L’approche multicanal

73Dans l’approche multicanal telle que promue par eWBS, la voie numérique est favorisée sans pour autant oublier les canaux classiques : numéro vert, guichets d’information, … Les nouveaux canaux mobiles doivent également faire l’objet d’une attention particulière. Il faut développer un éventail de canaux pour répondre à la diversité des usages et aux préférences en constante évolution des publics cibles.

74On peut distinguer de nombreux canaux :

75les guichets et les Espaces Wallonie (ce sont des lieux d’information et de conseil pour les domaines couverts par l’administration wallonne) ;

76le téléphone, les numéros verts (par exemple, le 1718 pour l’administration wallonne) ;

77les portails (wallonie.be, www.federation-wallonie-bruxelles.be, ...) ;

78le courriel ;

79les nouveaux outils mobiles : tablettes, smartphones, ... ;

80les outils sociaux ou collaboratifs (réseaux sociaux, wikis, …) ;

81les bornes interactives, espaces publics numériques ;

82la télévision interactive ;

83les canaux indirects (guichets d’entreprise, unions professionnelles, experts dans des domaines spécifiques) ;

84(…).

85On constate une rapide diversification de ces canaux qui se traduit par des changements dans leurs poids relatifs au cours du temps.

86Si le nombre d’appels au numéro vert va probablement encore augmenter, eWBS s’attend à ce que le poids des numéros verts et du téléphone ou des contacts physiques diminue en faveur des self-services de type « espace personnel » et de nouvelles formes d’interaction comme les réseaux sociaux, la vidéo, les SMS, le tchat, l’intelligence artificielle, … Bien que le poids de ces nouveaux canaux pourrait rester relativement faible dans certains cas, il importe de développer une approche multicanal intégrée et souple.

87L’intégration des canaux constitue un défi majeur. La mise en place de nouveaux canaux s’opère en effet le plus souvent de manière cloisonnée (en silos). Ainsi, un usager bloqué à une certaine étape de son formulaire électronique va peut-être appeler le numéro vert. C’est ce qu’on appelle le parcours cross-canal. L’opérateur ne dispose cependant pas encore actuellement d’une vue multicanal suffisamment détaillée sur la démarche spécifique introduite par cet usager et conseillera probablement de redémarrer pas-à-pas la démarche. Le support et l’intégration multicanal constituent un défi de taille pour l’administration.

IV. Les charges administratives

88Au croisement du monde de l’usager et de celui de l’administration se trouve un concept central : la charge administrative. L’objectif de l’approche usager consiste à l’identifier, à la mesurer et à la réduire au maximum.

IV.1. Diminuer le niveau des charges administratives

89L’objectif premier de la simplification administrative est de réduire le niveau des charges administratives qui pèsent sur les différents publics cibles. L’identification de ce niveau de charge pose différentes questions méthodologiques.

90La littérature distingue généralement deux familles d’approches :

91l’approche descendante (top-down) qui se focalise sur une catégorie d’usagers ou un public cible précis. Il s’agit par exemple de faire des enquêtes comme celles réalisées annuellement par le Bureau fédéral du Plan (BFP), au moyen d’un questionnaire envoyé par courrier aux entreprises et qui concerne l’ensemble des charges administratives qui pèsent sur elles, quel que soit le domaine concerné (emploi, environnement, fiscalité, …). On obtient alors des constats généraux au niveau de chaque public étudié et on peut identifier les éléments à simplifier en priorité ;

92l’approche ascendante (bottom-up) qui se focalise sur les démarches à l’origine des charges administratives. Dans ce cas, il s’agit d’utiliser des méthodes telles que le Standard Cost Model (SCM). Ces méthodes impliquent parfois la réalisation d’interviews d’experts et des discussions avec des groupes ciblés pour identifier avec précision les charges administratives ainsi que les sources d’énervement. L’analyse ne concerne qu’un seul domaine, à savoir celui de la ou des démarches étudiées.

93Chacune de ces familles d’approches possède des avantages et des inconvénients. Seule l’approche top-down permet d’avoir rapidement une vue globale de l’ensemble des charges administratives par domaine et pour un public cible précis, pour autant que l’échantillon analysé soit suffisamment représentatif de ce public.

94En Wallonie, entre 2009 et 2015, les deux approches ont été utilisées. Une étude « Ensemble simplifions » (de type top-down) a permis d’identifier les principales sources d’irritation pour les différents publics cibles. Par ailleurs, une méthode de type bottom-up reconnue au niveau européen, à savoir la méthode du Standard Cost Model, a été utilisée. Cette méthode permet d’évaluer de manière précise les charges administratives liées à chaque réglementation et propose également des pistes de simplification administrative. Si cette méthode s’est révélée utile dans plusieurs cas, elle est cependant apparue fort lourde et coûteuse à mettre en œuvre à grande échelle.

IV.1.1. Approche top-down

95Actuellement, nous ne disposons pas d’une estimation fiable des charges administratives. Pour les entreprises, il existe l’étude annuelle du Bureau fédéral du Plan, mais dont les résultats sont à interpréter avec une grande prudence, notamment parce qu’ils sont basés sur la perception de l’usager, qui ne reflète pas forcément le niveau réel des charges.

96eWBS prévoit de mettre à jour l’enquête « Ensemble simplifions ». Il sera éventuellement possible de susciter une plus grande synergie avec l’ASA (Agence pour la Simplification Administrative) pour ces études.

97De plus, une collaboration renforcée avec le monde universitaire permettrait de clarifier les aspects méthodologiques de ces études et de proposer des pistes d’évolution.

IV.1.2. Approche bottom-up

98Cette autre approche consiste à partir des démarches elles-mêmes pour estimer le niveau des charges. Pour que cette approche soit pertinente, elle doit s’appuyer sur un catalogue des démarches suffisamment complet et représentatif ; ce n’est pas encore tout à fait le cas aujourd’hui, mais c’est un objectif qui semble réalisable progressivement durant les prochaines années.

99A chaque démarche, il convient d’associer une estimation de son niveau de charges administratives.

100Cette approche peut sembler fastidieuse. Un élément contribue cependant à la pertinence de celle-ci : les charges administratives semblent se concentrer sur quelques grosses démarches (exemple : demander un permis d’urbanisme, demander un permis d’environnement, ou encore les démarches liées à la fiscalité).

101Ainsi, le fait d’identifier le niveau de charges administratives qui pèsent sur les principales démarches permettrait déjà d’avoir des données de pilotage intéressantes et pertinentes bien qu’elles ne soient pas exhaustives. On pourrait tendre vers un niveau d’exhaustivité de plus en plus élevé avec le temps.

102Cette approche pourra être complétée ponctuellement par des études plus approfondies sur certaines thématiques ou usagers spécifiques via des outils d’analyse comme les « parcours usager ». Ceux-ci racontent avec les mots de l’usager son expérience vécue suite, dans ce cas, à l’accomplissement d’une démarche administrative et donnent une évaluation davantage qualitative de la complexité éventuelle de celle-ci.

IV.1.3. Estimation quantitative et qualitative du niveau de charges

103L’approche bottom-up s’appuie sur une estimation quantitative et qualitative. Dans la mesure du possible, eWBS tente de chiffrer le gain de charges en euros par an (volet quantitatif), mais certaines évolutions (ergonomie, lisibilité, …) sont difficilement chiffrables et relèvent du volet qualitatif.

104Deux modèles ont été utilisés par eWBS : le SCM et le SCM Light.

IV.1.3.1. Standard Cost Model (SCM)

105Le SCM est un modèle européen qui a été testé par EASI-WAL. Sa mise en œuvre étant assez lourde, les expériences pilotes ont montré qu’il n’était pas généralisable tel quel pour toutes les démarches. Il en a émergé l’idée de développer un « SCM Light ». Le SCM reste pertinent pour de plus gros chantiers.

IV.1.3.2. SCM Light

106La méthode du SCM Light permet d’estimer les gains de charges administratives d’un projet de simplification tant au niveau quantitatif (gains en euros par an) qu’au niveau qualitatif (via l’attribution d’une note allant de A1 à C3). Il a cependant le désavantage de n’estimer qu’un projet d’amélioration d’une démarche et pas encore, à ce stade, la démarche dans son ensemble.

107L’estimation quantitative ne permet pas de répondre à l’ensemble des perceptions négatives des usagers telles qu’elles peuvent remonter via les études de satisfaction ou l’étude d’un parcours usager. Un volet qualitatif permet donc de donner un score qualitatif à chaque projet de simplification.

108Le choix fondamental opéré depuis 2014 par eWBS consiste à rendre systématiques l’estimation et la mesure du gain de charges administratives (quantitatif et qualitatif) généré par chaque initiative de simplification. Cette approche permet, d’une part, de fixer un niveau de priorité et, d’autre part, d’objectiver l’affectation des moyens disponibles aux projets qui génèrent la plus grande amélioration.

109L’estimation du gain de charges est réalisée au début de chaque projet afin de permettre une qualification et une priorisation. Elle est ensuite affinée en cours de projet. Une mesure finale permet d’identifier le gain de charges réel.

110Le SCM Light a été développé par eWBS afin de répondre au besoin de disposer d’une méthode pragmatique et généralisable. Il est actuellement soumis à une analyse universitaire complémentaire afin d’en consolider l’assise méthodologique.

IV.2. Les gains de charges du plan « Ensemble simplifions » depuis 2013

111La mesure des gains de charges administratives, initiée en 2013 et généralisée depuis 2014, permet de dégager les premiers résultats suivants :

  • 3 A titre de comparaison, les budgets attribués à eWBS s’élevaient à 7,7 millions d’euros en 2014.

112Les gains de charges administratives (en millions d’euros par an) sont mesurés depuis 2013 pour les projets d’échange de données et depuis 2014 pour l’ensemble des projets auxquels eWBS contribue. Ils constituent l’indicateur de performance clé de la simplification administrative3 :

113les gains de charges potentiels sont calculés dès le lancement d’un projet de simplification ;

114les gains de charges effectifs sont calculés sur la base des réalisations effectivement finalisées. Le gain effectif est le gain annuel exploitable sur un ou plusieurs livrables réalisés.

115A noter : les gains de charges effectifs doivent être nuancés au regard du taux d’utilisation réel des réalisations mises en production à une date donnée. Par exemple, l’existence d’un formulaire en ligne ne signifie pas que tout le monde l’utilise d’office. Idéalement, on devrait calculer des gains de charges « réels » qui seraient les gains de charges effectifs pondérés par le taux d’utilisation. Cette mesure n’est malheureusement pas encore possible à ce stade car les mesures de taux d’utilisation sont encore relativement incomplètes ou imprécises.

116Remarque : l’augmentation importante des gains de charges mesurés est en partie imputable au fait que le nombre de projets pris en considération a augmenté. La systématisation de la mesure est une avancée importante puisqu’elle permet enfin d’objectiver les résultats de la simplification, très difficiles à évaluer jusqu’à ce jour.

IV.3. Le problème de l’objectif

117Durant la législature 2009-2014, le Gouvernement s’était fixé un objectif global de réduction de charges administratives de 25 %. Sa réalisation n’avait cependant pas pu être mesurée pour des raisons méthodologiques. A partir de 2013, eWBS s’est donc progressivement attaché à mesurer les gains de charges (potentiels et effectifs) des projets de simplification.

118La méthodologie d’estimation des gains, couplée à l’existence d’un catalogue des démarches, permettra progressivement de construire un outil de pilotage exhaustif. Cependant, son état actuel ne permet pas encore de se donner une idée suffisamment fiable du niveau des charges et donc de fixer un objectif global réaliste de réduction des charges. Par conséquent, eWBS se fixe pour objectif principal une augmentation significative des gains de charges réalisés par les projets de simplification.

119Cet objectif peut être fixé à différents niveaux : pour la Wallonie ou la Fédération Wallonie-Bruxelles dans son ensemble, par type d’usager (citoyens, entreprises, …) ou pour chaque institution séparément. Seule une approche coordonnée avec toutes les institutions concernées pourra apporter un résultat cohérent à l’usager.

V. Le diagnostic intégré de simplification

120Pour générer des gains de charges administratives sur une démarche administrative, il faut commencer par faire un diagnostic.

V.1. L’analyse des pièces justificatives

121Lorsque l’on s’intéresse aux différentes manières de créer des gains de charges administratives pour une démarche administrative concrète, on est souvent amené à procéder à une analyse de l’ensemble des pièces justificatives exigées par l’administration. Le cas de figure le plus courant est un formulaire de demande accompagné d’une ou plusieurs annexes. Ces annexes sont souvent des attestations nécessaires pour prouver une qualité : « je suis étudiant », « je suis demandeur d’emploi » ou encore « je gagne moins de x euros », « j’ai x enfants à charge », …

122Dans une analyse des pièces justificatives, on dispose des options suivantes :

123si la pièce n’apporte pas de valeur ajoutée, il vaut mieux la supprimer ;

124si on ne peut la supprimer, on peut éventuellement la simplifier et la réduire ;

125si une autre administration publique dispose déjà de ces informations, on peut les obtenir auprès de celle-ci plutôt que de demander l’information une nouvelle fois à l’usager ;

126on peut éventuellement appliquer le principe de confiance. Dans ce cas, l’usager s’engage sur l’honneur à ce qu’il soit bien dans les conditions prévues et qu’il dispose des pièces justificatives en cas de contrôle ;

127finalement, ce qui n’a pu être supprimé, simplifié, obtenu par d’autres voies ou faire l’objet du principe de confiance peut être dématérialisé. Il s’agit de la communication par voie électronique.

V.2. L’approche intégrée

128Le travail qui est réalisé au niveau d’une pièce justificative est généralisable à un dispositif administratif complet via l’approche intégrée.

129L’approche intégrée propose une analyse « à la carte » des dispositifs sous plusieurs angles, constituant chacun un élément de la chaîne de simplification. Celle-ci aboutit à la production d’un diagnostic cohérent et d’un plan d’actions.

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130Le plan d’actions définit un projet global intégrant les différents angles d’analyse qui doit ensuite être porté par l’administration. La pratique de l’approche intégrée doit impérativement s’accompagner d’une gestion du changement : actions de sensibilisation, d’information, de formation, accompagnement sur le terrain, ...

VI. L’échange de données

131eWBS est quotidiennement confronté à des analyses « approche intégrée ». Un constat s’impose : toutes les expertises de simplification sont utiles selon le contexte mais c’est l’échange de données entre administrations qui crée actuellement la plus grande contribution aux gains de charges administratives. Ainsi, sur les 38 millions de gains de charges annuels effectifs atteints en 2014, 33 millions proviennent de l’échange de données et 4,5 millions de la dématérialisation des démarches.

Gains de l’échange de données

132Pour ces raisons, la stratégie de simplification administrative et d’administration électronique met un accent particulier sur l’échange de données (approche data-centric). Les données doivent être échangées entre les administrations. Elles doivent être ouvertes et accessibles (open-data) à chaque fois que c’est possible. Le principe « only-once » en découle : grâce à l’échange de données, l’usager ne doit communiquer qu’une seule fois la même information. Les données de référence sont stockées dans des sources authentiques certifiées.

VI.1. La banque carrefour d’échange de données (BCED)

133Le principe « only once » est à la base de l’administration électronique. Il revient ensuite à l’administration d’assurer la circulation de ces informations entre les différentes institutions qui en ont besoin. Pour atteindre cet objectif, la Wallonie et la Fédération Wallonie-Bruxelles ont uni leurs forces à travers l’accord de coopération du 23 mai 2013 pour le partage de données. Celui-ci prévoit notamment d’instituer une banque carrefour d’échange de données francophones (BCED). L’accord définit entre autres les missions et les principes relatifs au fonctionnement de la BCED, qui doit jouer à la fois un rôle d’intégrateur de services et de tiers de confiance. D’un point de vue organisationnel, la BCED est constituée d’un pôle technique, composé du DTIC et de l’Etnic (les départements informatiques du SPW et de la Fédération W-B), et d’un pôle organisationnel qui est créé au sein d’eWBS.

134La BCED a officiellement vu le jour au 1er janvier 2014 et est très rapidement devenue fonctionnelle. Fin 2014, 59 flux d’échange de données étaient déjà terminés et actifs.

VI.2. Les rôles de la BCED

135La BCED remplit principalement deux fonctions : la première est orientée vers l’extérieur et les autres niveaux de pouvoir, la seconde vers l’intérieur et la constitution de sources authentiques (SA) et de banques de données issues de sources authentiques (BDSA).

VI.2.1. Faciliter l’échange de données avec les autres niveaux de pouvoir

136La première fonction de la BCED est une fonction d’intermédiaire entre l’ensemble des données authentiques disponibles auprès des autres niveaux de pouvoir (principalement le niveau fédéral) et la Wallonie ou la Fédération Wallonie-Bruxelles. Il s’agit de données fiscales (SPF Finances), entrepreneuriales (Banque Carrefour des Entreprises), sociales (Banque Carrefour de la Sécurité Sociale), personnelles (Registre National), de mobilité (immatriculation des véhicules), … Ces données sont mises à disposition des administrations francophones à travers un point de contact unique qui est la BCED. Celle-ci accompagne les administrations à travers les différentes étapes nécessaires pour obtenir l’accès effectif aux données. Les 59 projets de flux terminés relèvent de cette catégorie.

VI.2.2. Soutenir la création des futures sources authentiques de la Wallonie et de la FW-B

137La Wallonie et la FW-B ont une contribution importante à fournir au niveau de l’échange de données car ces niveaux de pouvoir sont également contributeurs de données authentiques qui intéressent les administrations.

138Ainsi, on peut citer à titre d’exemple :

139en Wallonie :

140les données relatives au secteur de l’emploi du non-marchand ;

141les données environnementales, agricoles et urbanistiques ;

142les données relatives aux pouvoirs locaux ;

143les données géomatiques.

144en Fédération Wallonie-Bruxelles :

145les données relatives aux diplômes, aux parcours scolaires et à l’inscription des élèves.

146La création de sources authentiques de données dans ces domaines constitue un potentiel énorme de gains de charges administratives qui devrait dépasser les 100 millions d’euros annuels et constitue la deuxième fonction principale de la BCED.

147Pour ce faire, la BCED offre un support aux administrations sur 3 niveaux :

148l’analyse et la mise en place concrète de la source authentique ;

149la labellisation (documentation et évaluation de la qualité) de la source authentique ;

150l’établissement du cadre légal (appareillage juridique) de la source authentique.

151Six projets de futures sources authentiques sont actuellement traités par la BCED, en lien avec les thématiques citées ci-dessus. Elles en sont en général encore au niveau de l’étude de faisabilité. Une première réalisation concrète est cependant déjà attendue en 2015 dans le domaine de l’emploi non-marchand.

VII. Vers une administration 4.0

152Nous concluons ici ce rapide tour d’horizon des quelques éléments qui définissent selon nous l’administration orientée usager. Au cours de celui-ci, nous avons montré l’importance de créer un catalogue des démarches administratives en lien avec un guichet électronique unique pour chaque cible d’usagers. Nous avons insisté sur l’importance d’une approche multicanal. Nous avons ensuite abordé la question de l’estimation des charges administratives et du rôle prépondérant de l’échange de données dans la diminution de celles-ci. Nous avons ainsi positionné la création des futures sources authentiques régionales et communautaires comme un point de passage obligé pour une simplification à plus grande échelle. Nous avons également survolé les méthodes utilisées pour réaliser un diagnostic de simplification intégré.

153Le 29 mai 2015, le Gouvernement wallon a adopté son nouveau « Plan Marshall 4.0 », un clin d’œil à la 4e révolution industrielle, celle du numérique (après la vapeur, l'électricité et l'automatisation).

  • 4 Plan Marshall 4.0, p. 33.

154Ce plan est structuré autour de 5 axes dont le dernier s’intitule : « Soutenir l’innovation numérique ». Dans celui-ci, on retrouve l’objectif « Développer l’administration 4.0 » qui est définie de la manière suivante : « Il s’agira de faire du numérique un facteur de simplification de l’administration. Le potentiel offert par les outils numériques doit être exploité pour modifier les manières de travailler dans les administrations et simplifier les démarches administratives des citoyens, des entreprises et du monde associatif. Il conviendra toutefois d’accorder une attention particulière aux couches de la population les plus fragilisées et aux personnes qui ne disposent pas d’un accès aux nouvelles technologies »4.

155Pour y arriver, le Plan Marshall 4.0 prévoit de recourir à l’ABC des démarches, à l’espace personnel ainsi qu’à l’échange de données conformément aux grands principes décrits dans cet article. Ces outils constitueront ainsi les projets structurants qui serviront de catalyseurs pour la transformation numérique de l’administration.

  • 5 Plan Marshall 4.0, p. 34.

156Un sujet d’une importance cruciale n’a cependant pas pu être abordé dans cet article et mériterait un développement spécifique. L’administration 4.0 ne vise pas seulement les outils numériques et la démarche de simplification que nous venons d’exposer. Elle vise également à transformer en profondeur la manière de travailler dans les administrations : « il ne s’agit pas d’informatiser l’existant mais de transformer les processus de travail et de prester le service public différemment, en tenant compte des possibilités nouvelles (…) »5.

157Cette gestion de la transformation numérique au sein de l’administration requiert des changements concomitants de culture ainsi que de nouvelles pratiques administratives sans lesquelles toutes les préoccupations méthodologiques que nous venons d’exposer ne seraient que de vains mots.

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Notes

1 Il faut souligner la contribution primordiale du commissariat EASI-WAL dans l’élaboration du cadre méthodologique décrit dans cet article, en particulier celle de Béatrice van Bastelaer qui en a assuré la direction durant de nombreuses années.

2 Certaines des fiches sont purement de type « informatives » et ne correspondent pas à une démarche administrative spécifique (désignée ici comme une « formalité »). Exemple : pour la thématique « mobilité », utiliser le covoiturage pour se déplacer.

3 A titre de comparaison, les budgets attribués à eWBS s’élevaient à 7,7 millions d’euros en 2014.

4 Plan Marshall 4.0, p. 33.

5 Plan Marshall 4.0, p. 34.

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Caption L’ABC des démarches
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Caption Progression du nombre de formulaires électroniques entre 2009 et 2014.
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Caption Nombre de formulaires soumis par an au travers de l’Espace personnel entre 2009 et 2014.
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Caption Nombre de formulaires signés par an au travers de l’Espace personnel entre 2009 et 2014.
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Caption Ce tableau est calculé sur une base de 93 formulaires, les annexes n’étant pas comptabilisées.
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Caption Gains de l’échange de données
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References

Bibliographical reference

Oliver Schneider, « VERS UNE ADMINISTRATION ORIENTÉE USAGER », Pyramides, 26/27 | 2016, 255-284.

Electronic reference

Oliver Schneider, « VERS UNE ADMINISTRATION ORIENTÉE USAGER », Pyramides [Online], 26/27 | 2016, Online since 01 June 2016, connection on 25 April 2017. URL : http://pyramides.revues.org/1016

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