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VINGT ANS DE POLITIQUE PORTUAIRE À BRUXELLES (1993-2012)

Geneviève ORIGER, II., Contrats de gestion 1994-1999 et 2002-2007, le CRISP, Courrier hebdomadaire n° 2231-2232, 2014 ; III., Contrat de gestion 2008-2012, le CRISP, Courrier hebdomadaire n° 2233-2234, 2014.
Alexandre Piraux
p. 311-318

Full text

  • 1 F. Daury et A. Piraux, « Vingt ans de politique portuaire à Bruxelles (1993-2012). I. Le contexte e (...)

1Après une première partie consacrée au contexte et aux prémisses (Courrier hebdomadaire n° 2177-2178), dont le CERAP s’était fait l’écho1, Geneviève Origer nous livre deux copieuses publications du Courrier hebdomadaire du CRISP. Elle y procède à une analyse approfondie des contrats de gestion qui ont présidé au développement du Port de Bruxelles pendant ces deux dernières décennies, pour ensuite déboucher sur les perspectives offertes à cet organisme régional.

2Les contrats de gestion du Port de Bruxelles se fondent, d’après l’auteure, sur les choix de ville opérés par les autorités régionales. Ils déterminent l’avenir des sites portuaires bruxellois : à proximité du « croissant pauvre » bordant les rives du canal, ces sites représentent, au-delà de leur évolution propre et de leur cohabitation avec d’autres fonctions, le destin de la ville dans son ensemble. Dans le contexte d’une ville décrite comme de plus en plus dualisée, l’analyse des contrats de gestion successifs du Port témoignent de ces enjeux et de ces débats.

  • 2 BILC, Brussels International Logistic Center.

3L’analyse de la négociation des contrats de gestion entre la Région de Bruxelles et son Port témoigne de l’évolution des enjeux : alors que les premières éditions ont contribué à assurer la mise sur pied de la nouvelle société régionale et à la stabiliser, avec un accord autour de grands projets, ce ne fut plus le cas pour les suivants : des projets emblématiques ont été abandonnés, comme le projet BILC2 – extension du centre d’entreposage TIR afin de contribuer à la logistique régionale – ou la Maison du Port – immeuble phare à la marge des activités portuaires les plus centrales. L’auteure estime qu’une étape a été franchie lors de l’abandon du BILC : un certain degré de confiance mutuelle s’est perdue, du côté du Port parce que la Région ne mettait pas en œuvre les engagements pris dans le cadre des contrats de gestion et dans les plans d’affectation du sol, et du côté de la Région, parce que le Port défendait publiquement ses projets ainsi que le lui permettait son statut d’autonomie.

4Le financement de grands projets de modernisation par le biais des dotations a été assuré durant plusieurs années : tel a été le cas du terminal à conteneurs. Ce financement apportait au Port de Bruxelles, pendant la durée des deux premiers contrats de gestion (et, dans une moindre mesure, du troisième), une garantie dans la poursuite de ses objectifs, mais aussi une légitimité par rapport à ses usagers, les entreprises utilisatrices de la voie d’eau et du domaine. La dotation s’est accrue au fil des ans, mais de nouvelles missions se sont ajoutées régulièrement à celles existant au moment de l’élaboration du cahier des charges de 1992. Ainsi, les problèmes de pollution du sol, de sécurité et de sûreté des installations ont requis des moyens humains nouveaux, de même que l’application des réglementations européennes, de plus en plus contraignantes. L’auteure estime que cet atout d’un financement à moyen terme, nécessaire à l’élaboration et la mise en œuvre des investissements – souvent lourds – de modernisation de l’infrastructure, s’est effiloché au cours des années : s’il reste de bon ton d’annoncer des investissements pour l’avenir du Port, la réalisation s’avère aléatoire. Ainsi, le contrat de gestion 2013 était-il à peine signé que la dotation s’est vue diminuée d’un montant conséquent, reportant les investissements prévus.

5L’incertitude sur l’avenir du domaine portuaire et le manque de sécurité juridique à terme ont été quasi permanentes pendant les vingt ans étudiés, de manière plus ou moins prégnante en fonction de la pression immobilière. L’auteure mentionne la profusion d’études réalisées au sujet du port mais qui n’ont pas débouché sur des orientations claires. Des tensions à cet égard ont traversé tous les partis politiques bruxellois ; tous se déclaraient favorables à un Port incitant à l’usage de la voie d’eau et générant des emplois peu qualifiés, mais ils n’étaient pas prêts à en assumer les nuisances, en termes de circulation de camions ou de cohabitation complexe avec d’autres fonctions. Le Port a bénéficié souvent de soutiens mais n’a jamais obtenu ce que l’auteure appelle une « adhésion » suffisante à ses projets.

6Lors de la négociation du troisième contrat de gestion s’est développée une forte pression immobilière, sur des sites où des plus-values intéressantes étaient susceptibles d’être dégagées par un changement d’affectation de la zone. Alors que la Région n’a plus les moyens d’investir largement, la solution a été trouvée dans des partenariats public-privé ou dans des séquences aptes à soutenir les investissements privés. Ces séquences sont décrites : d’abord, l’achat de terrains par le privé au prix de terrains industriel ; ensuite l’amélioration de la zone par des moyens publics ; enfin le changement d’affectation pour permettre la construction de logements moyens ou de luxe, de bureaux, etc ...

7En esquissant les grandes lignes du quatrième contrat de gestion du Port, conclu en 2013, Geneviève Origer en déduit une nouvelle vision de l’urbanisme à Bruxelles : un urbanisme de projets en lieu et place d’un urbanisme de normes. L’évolution ne joue pas en faveur de la sécurité juridique des sites du port, qui sont d’ailleurs grignotés, dans les faits mais aussi dans leurs perspectives d’avenir. Elle souligne aussi la complexité de la situation foncière : le Port est propriétaire de 85 % du domaine portuaire, pour lesquels les statuts du Port prévoient que, en cas de cessation des activités portuaires, tous les terrains du Port sur le territoire de la Ville de Bruxelles reviennent automatiquement à cette dernière à titre gratuit. Cet aspect de la propriété des terrains a été contourné jusqu’à présent (ainsi, le bassin Béco a été confié par le Port à la Région par bail emphytéotique), mais le problème pourrait surgir entre les deux niveaux de pouvoir, s’il ne s’agissait plus d’aménagement d’un espace public mais d’un projet immobilier.

8La question est posée quant à l’avenir des sites portuaires en activités : seront-ils réaffectés à terme, comme le bassin Vergote ou celui de Biestebroek, en maintenant uniquement des espaces restreints à la distribution urbaine ? Les étapes prévues pour le développement sur de nouveaux sites sont peu précises : quel sera le temps laissé à la délocalisation des activités portuaires sur les sites voués à d’autres affectations, et les terrains désignés par la Région à Schaerbeek-Formation ne seront disponibles que dans les années 2030. L’auteure craint que, d’ici là, les tendances à l’écartement des activités dites lourdes vers la grande périphérie, dans le cadre de la métropolisation, ne soient des signaux attractifs pour de nombreuses entreprises, qui seraient probablement accueillies avec sympathie par les deux autres régions.

  • 3 SWOT, Strengths (forces), Weaknesses (faiblesses), Opportunities (opportunités), Threats (menaces).

9Un autre volet du dernier contrat de gestion du Port de Bruxelles est celui de la « nouvelle gouvernance ». Pendant vingt ans, le Port a été un « bon élève » en termes de management : il a introduit des méthodes modernes, comme des plans de développement et de gestion (le masterplan, le plan d’entreprise) et le management par objectifs ; il a réalisé des analyses de l’environnement et des analyses SWOT3, a mis en œuvre la technique du benchmarking, et a mené une politique de communication efficace. De plus, il a conclu des partenariats public-privé et a obtenu d’importants financements par le biais des programmes européens. L’analyse débouche sur le constat que les enjeux ne se situaient pas à ce niveau ; l’autonomie s’est vue, dans un premier temps, grignotée par l’ingérence de plus en plus présente de la tutelle et, dans un second temps, progressivement étouffée par l’intervention régionale. Le contrat de gestion 2013-2018 détermine des principes de gouvernance corsetant étroitement le Port. L’auteure estime qu’il n’est pas anodin que les grandes lignes de ce contrat, assorties de l’accord du gouvernement, aient été dévoilées à la presse avant que le conseil d’administration du Port ait pu donner son accord. Avec raison, in fine, puisque celui-ci est composé par une majorité de membres représentant l’actionnaire principal, la Région, et que les commissaires du gouvernement auraient pu arrêter toute autre décision. Le Port a donc marqué son accord sur un texte qui scelle une diminution notable de son autonomie.

10La gestion nouvellement introduite au Port de Bruxelles s’inscrit dans le contexte de réglementations européennes sur le plan financier et des procédures, mais aussi dans celui des méthodes européennes de gouvernance. Ainsi, comme pour l’ensemble des ports belges, la requalification du Port de Bruxelles est à l’examen. Considéré jusqu’à présent comme une société non financière publique, le Port ne faisait pas partie du périmètre de consolidation régional : son solde de financement n’interférait pas avec le solde de financement régional. Or la reconsolidation vient d’être décidée ; elle s’appuie notamment sur le degré d’autonomie décisionnelle et sur le ratio de recettes propres. Jusqu’à présent, les dotations accordées au Port permettaient à la Région de contracter des emprunts importants non comptabilisés dans sa dette propre ; le résultat de la récente décision est que le Port a perdu sa propre capacité d’emprunt, ce qui diminue sa marge de manœuvre.

11L’auteure décrit un processus cumulatif : l’autonomie du Port diminue considérablement en raison de la nouvelle gouvernance adoptée, ce qui justifie encore davantage la reconsolidation de la société. Le contrat de gestion 2013-2018 définit les rôles respectifs de la Région et du Port pour la gestion du domaine : la planification stratégique est la prérogative de la Région, tandis que la planification opérationnelle est assurée par le Port. Le rôle du conseil d’administration du Port est ainsi réduit encore par rapport au statut du Port. Désormais, plus aucune décision ne peut être prise sans être soumise à l’avis d’une « plateforme » composée entre autres par les cabinets ministériels, ce qui opère donc un glissement du lieu de la décision. Ceci est d’autant plus frappant que, dans les statuts du Port, la gestion du domaine portuaire est du ressort du Port, avec la réserve du contrôle des commissaires du gouvernement au cas où les intérêts de la Région seraient lésés.

12Egalement dans la ligne européenne, l’auteure souligne le rôle des bureaux de consultance : ces grands bureaux internationaux qui non seulement fixent les règles mais en opèrent également l’évaluation, et qui s’instituent en juges ultimes des normes sur la base de « chartes » et de « bonnes pratiques », et non plus sur la base des textes légaux. La performance est alors évaluée à l’aune d’indicateurs à court et moyen terme. Les textes se réfèrent à un langage technocratique, séduisant pour d’aucuns, et proposent d’appliquer une « boîte à outils » calquée sur le management des entreprises issu des écoles de commerce : il s’agit d’élaborer un « marketing territorial », de forger les positions à l’égard de l’évolution urbaine « en réseau », après des concertations « multi-niveaux », où les intervenants, qu’ils soient publics ou privés, deviennent tous des « partenaires » et où les pouvoirs démocratiques s’étiolent.

13Dans un paysage budgétaire difficile, faire revenir à Bruxelles des classes moyennes et supérieures est un choix politique assumé par la Région bruxelloise, afin de rétablir une assiette fiscale suffisante. Pour ce faire, les autorités politiques s’appuient sur les promoteurs immobiliers susceptibles d’investir dans de grands projets. L’auteure constate que cet objectif entraîne des phénomènes en cascade. Pour attirer les investisseurs, il est en effet nécessaire d’améliorer l’environnement, en repoussant les activités peu « nobles » bien au-delà des surfaces dédiées aux nouvelles fonctions. C’est le cas par exemple du bassin Vergote, dont la proximité avec le bassin Béco et sa nouvelle tour de logements de moyen et haut de gamme risquent d’être fatale. Or, les entreprises qui y sont implantées génèrent des emplois. De même, les activités logistiques assurées dans des centres d’entreposage sont celles qui, par la dernière transformation (emballage, étiquetage, etc.), procurent le plus d’emplois, certes peu qualifiés mais stables (des contrats à durée indéterminée à temps plein) et correspondant aux demandeurs d’emploi bruxellois. La distribution par des points de déchargement, surtout si elle s’effectue à l’aide de camions ou de bateaux auto-déchargeant venant d’autres régions, ne sera peut-être pas en situation de remplir cette fonction. La question se pose donc de savoir quel sera l’avenir des populations de ces quartiers formant le « croissant pauvre ».

14L’objectif d’image, dans le cadre de la concurrence régnant dorénavant entre les métropoles, est fortement souligné par Geneviève Origer. Cela génère la ville-vitrine, une espèce de parc d’attractions permanent (Disneyland servant de repère partout dans le monde) où tout est homogène et lisse, susceptible d’attirer un certain tourisme urbain, et où les événements tiennent lieu de culture. Dans ce contexte, les espaces industriels, dépassés, ne passent plus le filtre des exigences métropolitaines. L’évolution n’est évidemment pas spécifique à la région bruxelloise et est couplée à des opérations immobilières de réaffectation d’espaces portuaires. Les transformations urbaines sont observées de Sydney à New York, en passant par Hambourg, Helsinki, Marseille, Tanger ou Singapour. Les activités portuaires sont transférées hors des villes pour faire place à des fonctions jugées plus urbaines : musées, salles de congrès, logements de luxe, hôtels, centres commerciaux, marinas et quais pour l’accueil des croisières.

15L’analyse peut être jugée cruelle : les décisions politiques bruxelloises ne font ainsi que se plier à « l’air du temps ». Dans une ville-région où se créent une richesse et une valeur ajoutée importantes, mais fragilisée par le taux de chômage le plus élevé du pays et un revenu par habitant en dessous de la moyenne du pays, les activités portuaires, que le Port a voulu sans succès positionner comme « citoyennes », semblent devoir être stimulées, en termes d’échanges économiques autant qu’en termes sociaux et environnementaux. Néanmoins, elles ont été et sont toujours mises en concurrence avec des fonctions fortes, porteuses d’investissements à court terme.

16L’auteure se pose toutefois la question de savoir si la situation économique mondiale ne risque pas à l’avenir de changer la donne de modèles urbains d’apparence éprouvés. La croissance continue du transport de marchandises va-t-elle se poursuivre ? Les villes portuaires doivent s’interroger sur les activités qu’elles peuvent accueillir sur leur territoire de manière à profiter de l’outil du port tout en limitant les mouvements inutiles de marchandises, coûteux sur le plan économique et environnemental. Alors que l’Union européenne elle-même appelle à une réindustrialisation, dans un cadre international très instable, l’avenir des ports, éléments constitutifs du tissu urbain de nombreuses villes, reste incertain mais peut-être plus ouvert que dans une période récente.

17Comme le conclut Geneviève Origer, des arbitrages ont dû être posés depuis vingt ans par le pouvoir politique régional bruxellois entre les différentes fonctions urbaines, compte tenu de la pression immobilière, de la structure socio-économique et de l’évolution démographique. Les équilibres entre l’activité du port et le développement urbain ont toujours été fragiles et cela au cours des siècles. Considéré souvent comme un territoire en transition, le Port s’est inscrit dans le jeu des arbitrages en tentant d’influencer la décision en faveur de ses activités ; il était alors dans son rôle, fort de son statut d’autonomie. La période récente semble indiquer que les choix sont dorénavant clairs, certes en défaveur du Port, mais ces choix enfin assumés devraient éviter les investissements financiers et humains inutiles, dans la poursuite d’objectifs auxquels l’adhésion des décisionnaires régionaux n’était ni acquise ni active.

18L’analyse fouillée de la politique portuaire bruxelloise de ces vingt dernières années, à laquelle s’est livrée Geneviève Origer, apporte un éclairage précieux non seulement sur les enjeux urbains bruxellois mais aussi, de façon plus globale, sur le devenir des ports et sur une face importante du phénomène de métropolisation. À travers la politique portuaire, elle nous livre d’utiles enseignements sur les actuels processus de décision publiques, révélant l’emprise croissante de grands groupes de consultance internationaux aux dépens du pouvoir politique avec, comme conséquence, une standardisation de l’aménagement des territoires urbains au niveau mondial.

19Le cas du Port de Bruxelles nous semble également emblématique de l’évolution générale des autres organismes d’intérêt public agissant dans le domaine des services économiques et même sociaux ou culturels. On retrouve nombre de point communs par exemple :

  • le recours massif à une onéreuse consultance privée qui a tendance à se substituer aux décideurs publics ;

  • l’emprise croissante des cabinets ministériels au détriment du Parlement bruxellois ;

  • la mise en œuvre de méthodes managériales issues du secteur privé en vue d’optimiser et d’économiser ;

  • la fragilité juridique de l’environnement

  • les incertitudes générales quant à l’avenir

  • la diminution de la dotation et le report d’investissements publics ;

  • la perte de la capacité d’emprunt.

20Ces deux derniers éléments et la reconsolidation régionale du Port laissent penser qu’on pourrait assister à une privatisation complète ou partielle de la société anonyme de droit public qu’est le Port de Bruxelles.

  • 4 La gouvernance par les nombres cours au Collègue de France (2012-2014), Fayard, poids et mesures du (...)

21En effet, comme l’a noté Alain Supiot dans son dernier ouvrage La gouvernance par les nombres4, un service public qui est privatisé se métamorphose et d’une charge publique devient, comme par enchantement, un facteur économique de croissance dans les comptes de la nation ou de la région, du fait que le prix du service devenu commercial est augmenté.

22Un autre scénario impliquerait une externalisation de toutes ses prestations via des marchés publics.

23En cas de privatisation, les pouvoirs publics bruxellois perdraient un levier économique important pour orienter leur politique publique. Dans le deuxième scénario, il n’est pas certain qu’un Port réduit à la portion congrue aurait la capacité d’encadrer, d’évaluer et de piloter les prestations en question.

24Au-delà d’une réflexion socio-politique pertinente, le travail de Geneviève Origer constitue aussi un outil précieux d’historiographie du Port de Bruxelles. Nul doute que cet ouvrage fera date pour tous ceux qui sont passionnés par le Port de Bruxelles ou l’histoire de la Région de Bruxelles Capitale.

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Notes

1 F. Daury et A. Piraux, « Vingt ans de politique portuaire à Bruxelles (1993-2012). I. Le contexte et les prémisses. Geneviève Origer, Courrier hebdomadaire du CRISP, 2177-2178 », www.cerap.be, 17 octobre 2013.

2 BILC, Brussels International Logistic Center.

3 SWOT, Strengths (forces), Weaknesses (faiblesses), Opportunities (opportunités), Threats (menaces).

4 La gouvernance par les nombres cours au Collègue de France (2012-2014), Fayard, poids et mesures du monde, 2015, p. 377.

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References

Bibliographical reference

Alexandre Piraux, « VINGT ANS DE POLITIQUE PORTUAIRE À BRUXELLES (1993-2012) », Pyramides, 26/27 | 2016, 311-318.

Electronic reference

Alexandre Piraux, « VINGT ANS DE POLITIQUE PORTUAIRE À BRUXELLES (1993-2012) », Pyramides [Online], 26/27 | 2016, Online since 01 June 2016, connection on 23 May 2017. URL : http://pyramides.revues.org/1019

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