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Les réformes administratives en Europe : logiques managérialistes globales, acclimatations locales

Jean-Michel Eymeri-Douzans
p. 71-94

Résumé

Sans prétendre faire un bilan des réformes administratives à l’œuvre en maints pays, l’on veut interroger ici de façon critique ces politiques « constitutives ». Contre la thèse, intellectuellement paresseuse, d’une convergence internationale par hégémonie d’un modèle idéologique, il convient de bien saisir la « double nature » du néo-managérialisme, qui ne se résume pas à un système d’idéalités mais constitue une « praxéo-logique », un répertoire d’instruments et de recettes. Dès lors, la perspective adoptée, davantage centrée sur les pratiques et les usages sociaux des acteurs, permet de proposer quelques hypothèses interprétatives et explicatives des importantes variations concrètes dans les programmes réformateurs effectivement mis en œuvre d’un pays à l’autre. La métaphore de « l’acclimatation » est proposée pour rendre raison d’une façon imagée de l’« enchâssement » (embedding) des préceptes et recettes du NPM dans les discours, les pratiques et les stratégies d’acteurs situés dans des jeux sociaux (institutionnels et professionnels) propres à telle entité sociale et culturelle considérée (Etat-nation, territoire, secteur d’action publique).

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Texte intégral

  • 1  S. JACOB, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution copernicienne ou (...)
  • 2  Sur les fusions administratives, voir une étude récente pour le ministère du Budget, des Comptes p (...)
  • 3  Selon la formule de C. HOOD, « Contemporary Public Management : a new Global Paradigm », Public Po (...)
  • 4  La littérature anglophone étant pléthorique, l’on se contente ici d’un renvoi à quelques synthèses (...)
  • 5  Au sens du classique de K. POLANYI, La grande transformation, Paris, Gallimard, 1983 (1ère éd. 194 (...)
  • 6  D. OSBORNE, T. GAEBLER, Reinventing Government, Reading, Addison-Wesley, 1992.

1Les réformes administratives battent leur plein, ces dernières années, en Belgique comme en France, qu’il s’agisse d’une part de la réforme Copernic et de ses suites outre-Quiévrain1, ou du côté français d’un mouvement brownien de « réforme de l’Etat », où la « revue générale des politiques publiques » (RGPP) et les 97 réformes (sic) adoptées lors du premier « Conseil de modernisation des politiques publiques » (CMPP) le 12 décembre 2007 visent à prolonger et à accentuer le tempo des transformations introduites par la mise en œuvre effective depuis le début de 2006 de la réforme budgétaire et comptable introduite par la LOLF (loi organique sur les lois de finances du 1er août 2001), et ce dans un contexte de réorganisations et de fusions administratives de grande ampleur – en particulier la fusion des deux énormes administrations fiscales, la Direction générale des impôts (DGI) et la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP), mais aussi celle entre l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et le réseau des Assedic, en charge du versement des allocations de chômage2. Cette actualité des réformes n’est que la manifestation récente en nos deux pays d’un mouvement général, d’une dynamique internationale et/ou transnationale qui anime les Etats membres de l’Union européenne, et au-delà les pays occidentaux développés d’abord, puis maints autres pays ensuite, depuis la fin des années 1970/début des années 1980. Il est en effet remarquable de constater qu’en l’espace d’un quart de siècle une sorte de nouveau « paradigme global » en matière d’administrations publiques3 semble s’être imposé à la surface de la planète : sous le nom de New Public Management (NPM) ou « nouvelle gestion publique »4, l’on sait que ce réformisme néo-managérialiste vise a minima à réaliser une « grande transformation »5 des formes d’organisation et des modes de fonctionnement des institutions administratives, voire dans ses versions les plus exagérées à « réinventer » les relations entre Etat et société6.

  • 7  J.-M. EYMERI-DOUZANS, Pouvoir politique et haute administration. Une comparaison européenne, Maast (...)
  • 8  Voir en particulier C. POLLITT, G. BOUCKAERT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Ox (...)
  • 9  P. BEZES, « Aux origines des politiques de réforme administrative sous la Ve République : la const (...)
  • 10  Au sens de D. DOLOWITZ, Policy Transfer and British Social Policy. Learning from the USA ?, Buckin (...)
  • 11  Au sens de N. ELIAS, Qu’est-ce que la sociologie ?, La Tour d’Aigues, Editions de l’Aube, 1991.
  • 12  Au sens de P. VEYNE, Comment on écrit l’histoire, Paris, Le Seuil, 1971.
  • 13  Au sens d’E. DURKHEIM, Les règles de la méthode sociologique, Paris, PUF, réed. 1990.  
  • 14  Précision doit être faite que les réflexions proposées ici reposent à la fois sur l’analyse second (...)

2Dans le prolongement de recherches et de publications réalisées depuis un passage en 1999-2001 à l’Institut européen d’administration publique (Maastricht)7, le présent article entend appréhender dans une même perspective sociologique à la fois ces politiques de réforme administrative et le néo-managérialisme qui est censé en être l’inspiration et leur sert en tout cas de discours de légitimation. Le propos, forcément limité par le format d’un article, n’est donc pas de s’essayer à un bilan des trains de mesure mis en œuvre ici ou là, travail déjà magistralement réalisé par des enquêtes de référence8, mais d’interroger de façon critique ces politiques « constitutives », au sens de Ted Lowi, qui prennent les appareils publics pour objet même, en une sorte de « souci de soi de l’Etat »9. Pour l’exprimer de façon condensée, contre la thèse, qui nous semble intellectuellement paresseuse, d’une convergence internationale sous l’effet de l’hégémonie d’un modèle idéologique, l’on souhaite souligner ici qu’il faut prendre toute la mesure de ce que l’on peut désigner, à titre liminaire, comme la « double nature » du néo-managérialisme contemporain, ce qui éclaire d’une perspective différente, davantage centrée sur les pratiques des acteurs et les usages sociaux qu’ils déploient, les dynamiques concrètes de ces « transferts de politique publique »10 et permet de proposer quelques hypothèses interprétatives et explicatives des substantielles variations concrètes que l’on constate dans les configurations réformatrices et les programmes réformateurs effectivement observés d’un pays à l’autre. La métaphore de « l’acclimatation » – telle qu’elle fut pratiquée à l’âge classique pour les fleurs tropicales dans les serres des « jardins des plantes » des villes européennes– semble appropriée pour rendre raison d’une façon imagée de l’« enchâssement » (embedding) des préceptes et recettes du New Public Management dans les « configurations » institutionnelles11, les « intrigues »12, et les « systèmes solidaires de croyances et de pratiques »13 propres à chaque culture administrative nationale, ainsi que des usages sociaux dont ces préceptes et recettes font l’objet dans le cadre des stratégies des acteurs de ces configurations et de ces intrigues14.

I. Ce que parler de « paradigme dominant » veut dire : importance des « praxéo-logiques », puissance des usages, intensité des acclimatations.

3La naissance, le rapide développement et la formidable diffusion interculturelle de ce qu’il est convenu d’appeler le New Public Management est sans conteste l’un des phénomènes qui a le plus retenu l’attention des chercheurs travaillant sur les administrations publiques à l’échelle internationale depuis deux décennies, d’où la production au cours de la période d’une profusion d’ouvrages anglophones. De cette riche littérature se dégage une thèse centrale, qui rend raison de la nature du NPM dans les catégories d’une « doctrine » ou d’un « paradigme dominant » et tend (avec certes des nuances) à raconter l’histoire de sa diffusion planétaire comme celle de la « convergence », dans un monde « globalisé », des systèmes administratifs nationaux sous l’effet de ce phénomène d’hégémonie idéologique.

  • 15  C. POLLITT, Managerialism and the Public Service. The Anglo-American Experience, Oxford, Blackwell (...)
  • 16  C. POLLITT, Managerialism and Public Services, Oxford, Blackwell, 1993.
  • 17  C. CLIFFORD, V. WRIGHT, « La politisation de l’administration britannique : ambitions, limites et (...)
  • 18  B. G. PETERS, « New Public Management », art. cité, 2006, p. 307.
  • 19  F.-X. MERRIEN, « La Nouvelle Gestion Publique : un concept mythique », Lien Social et Politiques – (...)
  • 20  C. HOOD, « Public Management. The word, the movement, the science » in E. FERLIE, L.E. LYNN, C. PO (...)
  • 21  P. HALL, « Policy Paradigm, Social Learning and the State », Comparative Politics, 25(3), p. 275-2 (...)

4La qualification de la nature du NPM comme « paradigme » global ou dominant, « doctrine » ou « idéologie » s’est imposée très tôt sous la plume des meilleurs spécialistes15, et n’a cessé d’être reprise depuis lors par maints auteurs. Christopher Pollitt, dans son ouvrage de référence16, analyse ainsi le NPM comme une « véritable doctrine », dont le noyau logique est le déni radical de toute distinction de principe entre l’entreprise privée et les organisations publiques, d’où il résulte que le citoyen assujetti et/ou usager du service public doit être traité comme un client-consommateur ; l’affirmation que l’organisation présente des institutions publiques est dépassée et doit être réformée ; l'énoncé corollaire qu'un corpus de connaissances, de techniques et de bonnes pratiques qui ont prouvé leur efficacité dans le privé doivent être importées dans le secteur public par des réformes administratives ; la conviction enfin qu’une performance accrue des administrations découlera forcément de ces réformes principalement organisationnelles. Le regretté Vincent Wright ajoutait que « la nouvelle gestion publique possède toutes les caractéristiques d'une idéologie : car elle représente une Weltanschauung, un ensemble cohérent d’idées et de convictions ; elle fournit un cadre de référence structurant ; elle s’est développée par le biais d’une coalition sociale composée d’intellectuels, de politiciens et de hauts fonctionnaires ; elle porte sur la répartition des ressources et les priorités à donner à cette répartition ; et elle constitue une source de légitimation de compor-tements »17. Il n’est pas jusqu’au très modéré B. Guy Peters qui ne qualifie le NPM d’« idéologie de la bonne gestion du secteur public »18. François-Xavier Merrien y voit une « pensée mythique […] qui cherche à donner sens au monde »19, et Christopher Hood n’est pas en reste qui propose de lire la diffusion du néo-managérialisme comme « un mouvement quasi-religieux » mettant en branle un ensemble d’idées, de croyances, de valeurs et d’intérêts20. En termes de sociologie de la connaissance, il est intéressant de relever que cette manière de problématiser l’objet NPM est bien en phase avec le « tournant cognitif » qu’a connu la science politique, et l’analyse des politiques publiques à laquelle l’étude des administrations publiques est très liée, depuis les années 1980 : l’homologie d’inspiration n’est en effet que trop évidente avec les approches en termes de « paradigmes de politiques publiques » et de « basculements de paradigmes » développées dans le sillage de Peter Hall, ou de « systèmes de croyances » portées par des « coalitions de cause » proposées par Paul Sabatier21.

  • 22  C. HOOD, Explaining Economic Policy Reversals, Buckingham, Open University Press, 1994.  
  • 23  J. W. MEYER, W. R. SCOTT, Organisational Environments : Ritual and Rationality, Beverly Hills, Sag (...)

5Dans cette perspective qui « prend les idées au sérieux » et situe l’analyse au niveau « macro » de vastes comparaisons internationales, la lecture des changements plus ou moins concomitants et congruents introduits, en nos divers pays, par les politiques de réforme administrative, tend à faire de celles-ci des « variables dépendantes » et parfois même des cas illustratifs aux singularités négligeables (ou en tout cas négligées) de ce phénomène générique et transculturel de « révolution conduite par l’intellect » (intellectually driven revolution)22 que serait le néo-managérialisme, dont l’efficace se jouerait principalement au niveau idéel de la diffusion transnationale de croyances, de normes, de modèles et de langages23.

  • 24  O. IHL, M. KALUSZYNSKI, G. POLLET, dir., Les sciences de gouvernement, Paris, Economica, 2003.  
  • 25  C. HOOD, The Art of the State: Culture, Rhetoric and Public Management, Oxford, Oxford University (...)
  • 26  M. DE JONG et al., The Theory and Practice of Institutional Transplantation, Dordrecht, Kluwer Aca (...)
  • 27  Y. MENY, Les politiques du mimétisme institutionnel : la greffe ou le rejet, Paris, L’Harmattan, 1 (...)
  • 28  Puisque l’OCDE a été l’un de ces forums experts qui ont servi de « caisse de résonance » à la diff (...)
  • 29  K.SAHLIN-ANDERSSON, « National, International and Transnational Constructions of New Public Manage (...)

6La tentation d’une telle lecture idéelle ou idéologique – en un sens non-polémique du terme – est en l’espèce d’autant plus forte que l’objet y incite car, comme le souligne Christopher Hood, le socle argumentaire du NPM consiste en une sorte de dogme, à la fois scientiste et déterministe, qui affirme la validité absolue et universelle d’un même « one-best-way » managérial, peu importe l’hétérogénéité des configurations institutionnelles auxquelles on l’applique. Or, de même qu’il n’y a pas de « science » du « bon » gouvernement, de la « bonne » gouvernance ou de la « bonne » gestion publique24, mais tout au plus un « art » imparfait et faillible de la gouverne des Etats et de leurs bureaucraties25, il n’existe guère en matière de transferts et d’échanges interculturels d’exemples de mimétisme absolu sur le mode de la copie conforme. Au rebours de cette vision mécaniste, l’on constate que la diffusion internationale du néo-managérialisme public au cours du dernier quart de siècle s’est opérée selon le schéma désormais bien documenté des « transferts de politiques publiques »26 qui, bien plus souvent que des « politiques du mimétisme institutionnel » pur et simple27, consistent en des formes variées d’émulation et d’inspiration, mais aussi de combinaison, d’hybridation et de réinventions parfois parallèles, qui dessinent un paysage international complexe et nuancé. C’est d’ailleurs pourquoi la thèse d’une pure et simple « convergence » des modes d’organisation et de gestion des institutions publiques et de l’action publiques de nos Etats sous l’effet du néo-managérialisme, thèse défendue tout au long de la décennie 1980 par les travaux de l’OCDE (PUMA), qui balançait en l’espèce entre la prédiction auto-réalisatrice et le wishfull thinking28, s’avère très excessive à l’observation comparée des réalités empiriques, qui donne à voir une diversité de situations nationales concrètes, à laquelle les publications les plus récentes du château de La Muette (ndlr : siège de l’OCDE à Paris) font d’ailleurs désormais droit. De fait, des analyses plus nuancées de l’interaction entre le NPM et les politiques nationales de réforme administrative, telles celles que propose Kerstin Sahlin-Andersson, soulignent qu’aux côtés de situations mimétiques dans lesquelles prime l’imitation, parfois mi-contrainte, par les décideurs nationaux de modèles imposés « clé-en-main » par les organisations internationales, coexistent au moins deux autres types de situation : celle où les décideurs nationaux empruntent et adaptent des modèles et des solutions diffusés par divers réseaux et médiateurs transnationaux (les grands cabinets de consultants sont cités, mais l’on pense aux réseaux du type de l’EUPAN, le Réseau européen des administrations publiques) ; et aussi celle de réformes répondant à une logique de structuration plus nationalo-centrée, dans laquelle des solutions néo-managérialistes semblables à des problèmes comparables sont « réinventées » en divers pays de façon parallèle (selon un phénomène observé à maintes reprises dans l’anthropologie historique des sociétés humaines)29.

  • 30  D. SAVOIE, Thatcher, Reagan, Mulroney : In Search of a New Bureaucracy, Pittsburgh, Pittsburgh Uni (...)
  • 31  Au sens de C. RADAELLI, « Logiques de pouvoir et récits dans les politiques publiques de l’Union e (...)

7A cela s’ajoute que la diffusion planétaire du NPM n’a été possible qu’au prix de glissements de sens, de recodages, d’atténuations, de redéfinitions et d’ajouts : la lecture des publications de l’OCDE durant deux décennies donne à lire un travail d’abrasement des arêtes les plus vivement néo-libérales du NPM aux fins de le rendre endossable par toutes sortes de gouvernements, y compris sociaux-démocrates et socialistes modérés. Ainsi le mot d’ordre de « marchéisation » de la production des services publics, si fort dans les versions initiales du néo-managérialisme promues dans les Etats-Unis de Reagan, le Royaume-Uni de la « révolution conservatrice » thatchérienne ou le Canada de Brian Mulroney30, a-t-il été remplacé par l’affirmation, plus consensuelle et plus qualitative, de la nécessaire orientation au client (client-orientedness) et de la « démarche qualité » (quality management) dans la délivrance des services aux publics. De même, l’objectif affiché naguère de « privatisation des conditions d’emploi » des agents publics s’est vu substituer l’objectif plus modeste et à l’acceptabilité sociale plus aisée de « flexibiliser la GRH » dans le secteur public et d’introduire une petite proportion de rémunération variable en fonction des performances. Quant aux ajouts, l’on doit souligner l’apparition et la consécration depuis le tournant du millénaire de l’eGovernment, l’administration électronique, comme une des dimensions-clé des stratégies de réforme administrative d’inspiration néo-managérialiste, dans une belle unanimité qui va des Etats-Unis de Bill Clinton et Al Gore à l’autoritarisme propret et high-tech de Singapour en passant par la vieille Europe, où les Etats scandinaves sont à la pointe des innovations en ce domaine, auxquelles pousse la Commission européenne (DG « Société de l’information et médias ») dans le cadre des objectifs de Lisbonne. Or si ces programmes d’administration électronique sont si vite devenus une pièce importante des dispositifs néo-managérialistes de réforme administrative, c’est bien parce qu’il sont perçus par le sens commun comme idéologiquement neutres et sont donc des « récits de politique publique »31 bien plus consensuels que des projets tel le salaire à la performance, dont la connotation politique libérale n’échappe à aucun citoyen conscientisé politiquement.

  • 32  C. HOOD, art.cité, 1991 ; B.G. PETERS, The Future of Governing, Lawrence, University Press of Kans (...)
  • 33  Martin LODGE souligne les profits symboliques qui s’attachent, dans le contexte de réformisme admi (...)
  • 34  T. CHRISTENSEN, P. LAEGREID, (dir.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practi (...)
  • 35  A. SWIDLER, « Culture in action : Symbols and Strategies », American Sociological Review, 51(2), p (...)

8C’est dire que le New Public Management, loin d’être un dogme cohérent et figé, variante de libéralisme appliquée aux organisations publiques, se présente à l’analyse comme un construit hybride, processuel et évolutif, décliné en de nombreux avatars32. Or cette malléabilité est sans nul doute l’une des clés du succès d’un NPM qui ne se résume pas à un système d’idéalités, mais se présente sous la double forme d’une idéologie et de ce que l’on propose d’appeler une « praxéo-logique ». Certes, le NPM est une grammaire discursive, orientée en valeurs, portant sur le devoir-être de l’Etat et des institutions publiques, et déclinant des croyances de base (core beliefs au sens de Sabatier) et des préceptes normatifs : il est en cela un système d’idéalités, une idéologie, dans un sens analytique et non-polémique, et l’on ne saurait négliger cette dimension par laquelle il participe du Zeitgeist néo-libéral du dernier quart de siècle. Mais cette idéologie serait peu de chose si elle ne fondait son efficace au concret sur tout un répertoire pratique de recettes et de techniques. Cette « boîte à outil » (pour reprendre l’image qu’affectionne Jean-Claude Thoenig) comprend des items tels que : l’agencification, le benchmarking, les tableaux d’indicateurs, l’accréditation, les « chartes du citoyen », la promotion de la transparence des processus décisionnels, le management par objectifs, les mandats individualisés à durée limitée des cadres dirigeants, le salaire à la performance, la comptabilité analytique et les budgets de programmes, les fusions d’administrations, les guichets uniques (one-stop-shop) qu’ils soient physiques (« maisons des services publics ») ou virtuels (sites internet « portails » de téléprocédures), l’administration électronique et la réunion des « systèmes d’information » publics, les partenariats public-privé et la délégation de services publics, la démarche de qualité totale et la certification, le contrôle de gestion et l’évaluation des politiques publiques, ex ante, in itinere et ex post, etc. Ces recettes et ces techniques sont érigées en autant de « bonnes pratiques » qui fonctionnent telles des véhicules concrets de diffusion du néo-managérialisme car elles font l’objet d’intenses opérations d’import-export d’un Etat et d’un niveau de gouvernement à l’autre. Or une observation comparative des programmes gouvernementaux de réforme administrative conduits dans presque tous les Etats européens révèle que le néo-managérialisme s’est pour beaucoup disséminé au plan transnational par le truchement de ces techniques de « bonne gestion », présentées et perçues par les acteurs politico-administratifs – souvent en toute bonne foi – comme « neutres » et « simplement modernes »33. Combien de fois, lors de nos participations observantes à des aréopages de hauts fonctionnaires de l’OCDE ou de l’UE, n’a-t-on constaté que les intéressés « parlaient » et « faisaient » du NPM sans le savoir, comme Monsieur Jourdain faisait de la prose, et sans même identifier ni le sigle ni le substrat idéologique auquel il renvoie. C’est ainsi que les politiques réformatrices menées en chaque Etat peuvent avoir un évident air de famille sans pour autant – loin s’en faut – que ceux qui les pilotent (élus politiques et hauts fonctionnaires) soient tenus de revendiquer de façon explicite une adhésion au corpus idéologique fondateur du NPM, qui n’est mis en exergue que par les gouvernements conservateurs et libéraux tandis que les sociaux-démocrates le laissent dans l’ombre (à la notable exception du New Labour blairiste). Comme le soulignent également Christensen et Laegreid, le NPM est bien affaire à la fois « d’idées et de pratiques »34. Le NPM a même d’autant plus de capacité d’attraction et de potentiel de diffusion qu’il est une idéologie largement déniée comme telle, qui n’a pas même besoin de dire son nom pour se répandre à l’état de « praxéo-logique », sous la forme d’un répertoire de recettes et de techniques qui se trouvent mobilisées dans l’économie quotidienne des pratiques au travail des agents publics : il s’agit d’un « néo-managérialisme en action », qui fonctionne à l’instar de la « culture en action » analysée par Ann Swidler35.

  • 36  Au sens d’A. GIDDENS, La constitution de la société, Paris, PUF, 1987, qui insiste sur la « dualit (...)
  • 37  Sur la dialectique global-local, la référence demeure à nos yeux le lumineux ouvrage de l’anthropo (...)

9Or, dès lors que l’on adopte sur le néo-managérialisme et les réformes administratives une telle perspective sociologique qui prend les logiques de la pratique au sérieux, l’on est porté à accorder toute leur importance aux dynamiques, forcément situées et localisées, au travers desquelles les préceptes et recettes néo-managérialistes « globaux » se trouvent appropriés par des acteurs (individuels et collectifs) pour lesquels ils constituent des contraintes-habilitations36 que ces acteurs mobilisent au concret dans le cours de leurs pratiques quotidiennes au travail, déployant des usages sociaux, stratégiques et différenciés, en fonction des configurations « locales » et des « intrigues » qui les animent, de la « boîte à outils » néo-managérialiste37. C’est précisément pour rendre raison de cette inscription sociale des préceptes et recettes néo-managérialistes dans les discours et les pratiques d’acteurs situés dans des jeux sociaux (institutionnels et professionnels) propres à une entité sociale considérée (Etat-nation, territoire, secteur) que l’on propose l’analogie de « l’acclimatation ».

  • 38  Conçue comme un « système solidaire de croyances et de pratiques » : l’on se permet de renvoyer à (...)
  • 39  J. RICHARDSON, dir., Policy Styles in Western Europe, London, Allen & Unwin, 1982.
  • 40  P. PIERSON, « Path Dependence, Increasing Returns and the Study of Politics », American Political (...)
  • 41  C. POLLITT, G. BOUCKAERT, op. cit.
  • 42  J.-M. EYMERI-DOUZANS, op. cit., 2001 ; C. DEMMKE, European Civil Services between Tradition and Re (...)
  • 43  DE VISSCHER, F. VARONE, op.cit.  
  • 44  F. DREYFUS, J.-M. EYMERI-DOUZANS, op. cit. ; P. BEZES et al., « Réformes de l’Etat et transformati (...)
  • 45  S. JACOB, Institutionnaliser l’évaluation des politiques publiques, Bruxelles, P.I.E.-Peter Lang ; (...)

10Si l’on situe ici la focale de l’analyse au niveau des Etats européens – mais elle peut bien sûr être déclinée au niveau des entités territoriales de gouvernement infra-étatiques, et au niveau de cette territorialité thématique que sont les divers secteurs d’action publique d’un même pays –, il est patent que, du haut en bas des hiérarchies publiques, les décideurs politico-administratifs qui élaborent et pilotent les politiques de réforme administrative comme les cadres intermédiaires et les agents de terrain (street-level bureaucrats) qui les mettent en œuvre au concret « acclimatent » la praxéologique néo-managérialiste de façons différenciées d’un pays à l’autre, en fonction de ce que l’on peut appeler la « culture administrative » propre à chacun38, et le « style d’action publique »39 qui s’y attache. Les institutions publiques ont en effet pour double caractéristique modale d’être sur le plan diachronique des produits de l’histoire et, dans la synchronie de l’ici et maintenant, d’être immergées dans le social : les traits singuliers de la « culture administrative » etdu « style d’action publique » d’un pays sont en cela à la fois des résultantes de l’histoire sédimentée de la longue durée de l’Etat dans ce pays telle que les phénomènes d’«  héritage » et de « dépendance au sentier »40 la donnent à vivre aux contemporains, et des résultantes des clivages socio-politiques existants, de l’état des rapports de coopération et de conflit entre les principales forces politiques, économiques et sociales du pays qui influent toujours profondément sur l’organisation et le fonctionnement d’un Etat dont la différenciation d’avec la société n’est jamais que très partielle. Pour reprendre la boutade de Karl Marx, « l’Etat ne plane pas dans les airs »… et par voie de conséquence sa réforme non plus. Ce double enracinement des institutions administratives dans l’histoire et le social explique l’idio-syncrasie des politiques nationales de réforme qui les prennent pour objet. Les acteurs de ces réformes réalisent en chaque cas une acclimatation des préceptes et des recettes néo-managérialistes. Si toutes les administrations d’Europe se réforment donc peu ou prou, il appert que ces diverses politiques réformatrices sont loin d’être des copies conformes l’une de l’autre et se différencient à maints égards : c’est ce que montrent la vaste enquête conduite par C. Pollitt et G. Bouckaert41 ou, en français, les recherches comparatives conduites à l’IEAP de Maastricht42, à l’Université de Louvain43 ou en France44, ainsi que les travaux comparatifs (France, Belgique, Pays-Bas, Suisse) de Steve Jacob sur la diffusion de l’évaluation des politiques publiques45.

11En manière de conclusion intermédiaire et en jouant avec les mots du titre d’un fameux article de Christopher Hood, loin qu’il y ait « un NPM pour toutes les saisons », il semble plutôt qu’il y ait autant de formes de néo-managérialisme que de « climats ».

II. De quelques variables explicatives d’une variabilité d’acclimatation.

  • 46  Son cadre pourrait être le Groupe de travail pluriannuel « Science politique comparée des administ (...)

12Ces acclimatations différenciées, que la comparaison européenne permet de repérer et dont seules des recherches de terrain approfondies sur des cas nationaux permettent de rendre raison en profondeur, résultent de la combinatoire de variables contextuelles, tant objectives qu’intersubjectives, qu’il faut s’efforcer de démêler mais dont le nombre est trop important pour que l’on puisse les identifier de façon systématique et évaluer avec justesse la contribution relative de chacune aux macro-variations observées. A titre de repérage exploratoire (imparfait et appelant à ce titre perfectionnement et corrections dans le cadre d’un programme de recherches collectif46), sept variables au moins paraissent à ce stade être de particulière importance.

  • 47  Sur les réformes administratives françaises dans leur ensemble, voir la somme de P. BEZES, Gouvern (...)

13La première variable contextuelle qui s’impose à l’œil d’un sociologue du politique pour lequel les institutions ont de l’importance (« institutions do matter »), bon sens sociologique que les promoteurs du néo-management générique sont pourtant portés à négliger, est sans nul doute la forme juridique de l’Etat. Celle-ci peut être fédérale à la manière belge ou allemande, autonomique à la mode espagnole, « duale » dans le cas britannique, ou unitaire décentralisée comme dans la plupart des pays de l’UE. A l’évidence, un programme ambitieux de réforme administrative ne saurait être mis à l’agenda, élaboré, adopté et mis en œuvre de façon identique dans un Etat fortement centralisé à pouvoir exécutif fort – ce qui était le cas du Royaume-Uni de Margaret Thatcher et de John Major – et dans un Etat fédéral comme l’Allemagne où le niveau du Bund ne peut adopter que des lois-cadres en matière d’administration publique et où la plupart des agents publics sont placés sous l’autorité des Länder, avec les ministres-présidents desquels le chancelier fédéral doit négocier l’essentiel du contenu de ces réformes, comme d’ailleurs de toutes les politiques publiques d’importance. Les effets de cette variable sur la réceptivité différentielle des administrations nationales au néo-managérialisme n’ont toutefois rien d’automatique, puisque si le Royaume-Uni centralisé fut à la pointe du mouvement, et si l’Allemagne et la Belgique fédéralisées, ou l’Espagne quasi-fédéralisée ne se sont converties qu’assez tard au NPM, la France où le poids de l’Etat central reste fort a également fait montre de réticences et de tiédeur (pour des raisons assez particulières47).

  • 48  Sur les réformes dans les pays nordiques, voir par exemple J. PIERRE, « From Managing the State to (...)

14Une deuxième variable, non sans lien avec la précédente, distingue le style de gouvernement des régimes majoritaires marqués par la vigueur des clivages – démocraties dites de dissensus – de celui des régimes consociatifs fonctionnant sur le mode de la coalition gouvernementale dans la sphère politique et de la co-gestion dans la sphère socio-économique – démocraties dites de consensus. Sans que les liens de cause à effet soient mécaniques, l’on constate a minima que seules les démocraties majoritaires (ou en situation majoritaire) à pouvoir exécutif central fort, tels le Royaume-Uni de Lady Thatcher ou l’Italie de Silvio Berlusconi, ont imposé des réformes radicales à des administrations et à des fonctionnaires qui leur étaient parfois hostiles ; l’on relève symétriquement que le NPM mis en œuvre dans les démocraties consociatives, ainsi que dans une Allemagne où le « fédéralisme coopératif » impose de négocier tout ce qui est important, a été très atténué dans ses excès et a fait l’objet d’un très pragmatique syncrétisme avec les traits majeurs de la culture administrative nationale de ces pays48.

  • 49  T. LARSSON, Le gouvernement de la Suède, Stockholm, Statskontoret, 1995.
  • 50  W. JANN, T. BACH, « The Animals in the administrative zoo: the strange case of Germany », communic (...)
  • 51  D. BENAMOUZIG, J. BESANCON, « Administrer un monde incertain : les nouvelles bureaucraties techniq (...)

15Une troisième variable discriminante tient à la structuration historique de l’appareil d’Etat, et du secteur public au sens large, en chaque pays. Le réformisme administratif ne se déploie pas sur une tabula rasa institutionnelle. C’est ainsi que l’une des pièces maîtresses des stratégies néo-managérialistes à l’anglo-saxonne, l’agencification, qui peut s’analyser comme une décentralisation fonctionnelle de la gestion des services publics à des « agences exécutives », lesquelles restent publiques mais sont autonomisées et soumises à des obligations de résultats de toutes sortes (accountability), n’avait du sens que dans les Etats où la plupart des services étaient gérés « en régie » – pour utiliser une notion de droit français – au sein de l’administration publique des ministères, et d’un « Civil Service » de surcroît unifié comme dans les anciens Etats de la Couronne britannique. Une telle stratégie d’agencification n’avait en revanche guère de pertinence dans des cultures administratives comme celle de la Suède, où de mini-départements ministériels cantonnés à la préparation des lois côtoient d’énormes et puissantes agences de moyens et de gestion depuis le XVIIIe siècle49. Elle n’en avait pas davantage dans le cas de l’Italie aux ministères traditionnellement faibles face aux puissants enti pubblici, ou dans celui de l’Allemagne, dont le secteur public s’apparente à un véritable « zoo » d’institutions chargées de missions de service public aux statuts juridiques incroyablement hétérogènes50. Quant à la France, elle a opté dès le XIXe siècle pour un modèle d’administration dans lequel l’expansion de l’interventionnisme public en divers domaines est passée par le truchement de la création d’un vaste réseau d’établissements publics nationaux dotés de la personnalité juridique et de l’autonomie budgétaire mais entretenant avec leurs ministères « de tutelle » des relations si complexes d’interdépendance que les circuits de responsabilité y ont toujours été opaques, si bien que l’agencification à la mode dans les années 1980-90 y a été acclimatée de façon limitée, en particulier dans le secteur de la sécurité sanitaire et alimentaire et avec l’objectif, surprenant pour des observateurs anglophones, non pas de « débureaucratiser » et d’alléger les contrôles mais plutôt de renforcer l’emprise de la puissance étatique sur ces domaines si sensibles51.

  • 52  C. HOOD, M. LODGE, The Politics of Public Service Bargain : Reward, Competency, Loyalty and Blame, (...)
  • 53  Pour une présentation détaillée,  cf. D. BOSSAERT, C. DEMMKE, K. NOMDEN, R. POLET, La Fonction pub (...)
  • 54  J.-M. EYMERI-DOUZANS, L’éthique dans le secteur public, Rapport d’enquête présenté à la 35e réunio (...)

16Une quatrième variable a trait aux phénomènes que deux collègues britanniques désignent par la formule idiomatique de « public service bargain »52. Il s’agit de la sorte de « contrat social » implicite qui, en chaque pays, lie d’une façon particulière l’Etat, les gouvernants qui le dirigent, les fonctionnaires qui le peuplent, et la population qu’ils sont supposés servir ensemble. Ce « contrat social » est, à l’instar de la Constitution britannique, un ensemble syncrétique de textes normatifs épars et de coutumes, de croyances partagées et d’arrangements, d’usages sédimentés et de dispositifs concrets. L’on peut y inclure le prestige très variable selon les pays, donc l’attractivité différentielle, du service de l’Etat (traditionnellement forts en France et faibles en Italie, par exemple), la signification différente de l’argument du salaire garanti à vie des fonctionnaires selon que l’on se trouve dans des pays à traditionnelle pénurie de travail tels maints Etats du Sud (Portugal, Grèce) ou dans des économies de plein emploi (Danemark, Finlande, Royaume-Uni, Irlande), ou encore le style des rapports hiérarchiques (toujours très traditionnel dans l’Europe du Sud, en France et dans la culture germanique, bien plus simple au Royaume-Uni et en Europe du Nord). L’on doit évoquer aussi le degré de dépendance ou d’indépendance de la gestion des recrutements et des carrières administratives à l’égard du patronage politique, le degré très divers de mobilité professionnelle des fonctionnaires (élevé dans certains Etats, très faible dans d’autres), ou encore la bipartition entre les Etats dont la fonction publique est organisée selon le « système de la carrière » avec garantie de l’emploi et droit à l’avancement sur le modèle français (majeure part des pays d’Europe), et ceux qui pratiquent le « système de l’emploi », où le régime juridique de l’emploi public est bien moins dérogatoire par rapport au droit commun de la relation de travail ordinaire53. A l’évidence, les Etats qui pratiquaient anciennement le système de l’emploi (tels la Suède ou le Danemark) ont importé avec une grande facilité la panoplie de la GRH flexibilisée tant vantée par les promoteurs de la nouvelle gestion publique. De même est-il patent que l’individualisation des conditions d’emploi et la rémunération à la performance des agents publics ne posent pas les mêmes problèmes d’acceptabilité et ne fait pas l’objet des mêmes usages sociaux dans un pays tel le Danemark où les règles d’éthique dans les recrutements sont appliquées avec un rigorisme tout luthérien et dans des pays comme la Grèce, où le patronage et le clientélisme demeurent des voies ordinaires pour l’accès aux emplois publics54.

  • 55  C’est la grande question que pose l’ouvrage E. PAGE, V. WRIGHT, dir., From the Active to the Enabl (...)
  • 56  J. GERVAIS, La réforme des cadres de l’action publique ou la fabrique d’un « nouveau » corps des P (...)
  • 57  Pour des réflexions à ce sujet, voir par exemple W. KICKERT, F. VAN VUGHT, dir., Public Policy and (...)
  • 58  C. DEMMKE, op. cit.

17Une cinquième variable est la diversité de structuration nationale des réseaux et coalitions d’acteurs clé des réformes, et notamment le rôle différencié qu’y jouent les hauts fonctionnaires eux-mêmes : sont-ils en l’espèce des « change managers » ou de simples « followers » qui n’en peuvent mais ? Dès lors, sortent-ils renforcés ou au contraire affaiblis de ces réformes en termes d’influence auprès des gouvernants politiques55 ? La comparaison internationale révèle en la matière d’importantes structures d’écart. Il est clair que les réformes administratives ne sont l’objet ni de la même « mise en récit » ni de la même mise en pratique si, comme en France, le magistère du discours sur l’Etat appartient par tradition à des hauts fonctionnaires qui, investis d’un rôle de « conseillers du Prince » en matière de réflexion modernisatrice comme en d’autres domaines, ont collectivement réussi jusqu’à présent (mais la Présidence Sarkozy pourrait marquer en cela une rupture durable par l’invasion nouvelle des cabinets de consultants privés) à jouer les premiers rôles dans le pilotage de la réforme de l’Etat. Les recherches de Julie Gervais démontrent ainsi brillamment comment les membres d’un des « grands corps » techniques de l’Etat, les ingénieurs des Ponts et Chaussées, ont fait de la conversion au managérialisme des segments de l’appareil d’Etat qu’ils dominent un cheval de bataille leur permettant de se placer stratégiquement à la pointe de la modernité administrative, et ce faisant de réassurer tant leur position collective de pouvoir que leurs ressources individualisées de carrière56. En revanche, la configuration est toute différente dans les pays de l’Europe du Nord, où la tradition d’un style de gouvernement cogestionnaire associant tous les groupes intéressés dans des communautés de politiques publiques très institutionnalisées, sous la forme de commissions préparatoires aux lois, a permis une étroite association des professeurs d’administration et de management public, des think-tanks, des dirigeants du secteur associatif et, bien sûr, des représentants syndicaux, aux réformes administratives57. Quant à l’Italie, la faiblesse chronique d’une alta dirigenza (hauts fonctionnaires ministériels) longtemps inféodée à la partitocrazia de la Ière République a eu pour conséquence, lorsque celle-ci a été balayée par l’opération mani pulite et qu’une nouvelle classe politique venue du Nord, et souvent du monde de l’entreprise, a accédé au pouvoir politique à Rome, que la réforme administrative et la « privatisation de l’emploi public » en ce pays ont été largement imposées de l’extérieur à la hiérarchie administrative, sur le mode d’une importation brutale des schémas et du discours anglo-saxons58.

  • 59  Y. EMERY, D. GIAUQUE, « Emergence of contradictory injunctions in Swiss NPM projects », The Intern (...)

18Une sixième variable majeure, qui est liée aux attitudes et aux comportements différenciés de pays à pays à l’égard du modèle hiérarchique, a trait au modus operandi des réformes administratives. En maints pays, tout semble se passer étrangement comme si la modernisation administrative était le mariage d’un « vieux management privé » avec le traditionnel principe hiérarchique : des réformes « top-down » tombent de très haut sur des personnels administratifs qui n’en peuvent mais, et s’imposent souvent à eux comme des injonctions contradictoires sur le mode d’un « Nous vous ordonnons d’être autonomes »59. La France et la Belgique correspondent assez largement à ce cas de figure. Au rebours, certaines démocraties, scandinaves en particulier, où les rapports d’autorité sont autres, semblent constituer des espaces d’épanouissement d’usages sociaux du réformisme néo-managérial qui allient le remodelage des formes du travail administratif, dans le sens d’une autonomisation et d’une responsabilisation accrue des fonctionnaires dans l’ajustement pratique des moyens mis à leur disposition et des fins qui leurs sont assignées, avec la culture participative typique de ces pays. En découlent un engagement accru et des capacités d’action supplémentaires pour les agents administratifs impliqués : c’est le fameux « empowerment of people », mot sans doute si difficile à traduire en langue française parce que c’est la chose qu’il est difficile de concevoir pour un esprit français tant notre culture au travail en est éloignée.

  • 60  Symptomatique de cette orientation est la création récente, en janvier 2008, d’un « Quality of Gov (...)
  • 61  Voir, par exemple, sur le cas des « administrations de guichet » du secteur social français, le be (...)

19Une septième variable majeure, qui semble se situer à la croisée de facteurs matériels – pour l’essentiel le degré variable de gravité des déficits publics et le déroulement chronologique varié de la crise des finances publiques d’un pays à l’autre – et de facteurs culturels – pour l’essentiel le degré varié de cynisme tactique des dirigeants politico-administratifs d’un pays à l’autre – tient à une différenciation quant à la visée ultime du « More value for (less) money ». Il ressort des comparaisons internationales que les réformateurs de certains pays qui affichent le souci d’accroître la productivité du service public placent très haut à leur agenda l’objectif ultime d’améliorer la valeur intrinsèque du service rendu aux publics. De gros efforts sont donc réalisés en termes de « démarche qualité », que ce soit le « total quality management » ou le recours à la certification ISO, ou encore l’adaptation des canaux par lesquels les services sont offerts, avec en particulier le développement considérable de procédures administratives en ligne (eGovernment) selon la démarche dite « according to life events », à quoi s’ajoutent les enquêtes de satisfaction par panels et autres60. Dans d’autres Etats européens en revanche, tout semble se passer comme si le mot d’ordre de « qualité du Service public » et les instruments fétiches de la « démarche qualité » n’étaient, dans l’esprit des promoteurs de réformes (de la part desquels il nous a souvent été donné d’enregistrer des propos d’un cynisme éloquent) comme dans l’œil désabusé des agents de terrain qui doivent les mettre en oeuvre61, qu’une rationalisation de façade et un habillage (« window-dressing ») de politiques réformatrices dont tous les partenaires en interaction semblent être convaincus qu’elles ont pour finalité première et primordiale de réduire les coûts salariaux et les déficits du secteur public.

  • 62  L’on fait référence ici aux « standard operating procedures » (SOPs) du modèle bien connu des « po (...)
  • 63  L’étude de ces trajectoires est au cœur de la problématique d’un atelier co-organisé avec Jon PIER (...)
  • 64  J. GERVAIS, thèse citée et « Fusions de corps et recompositions néo- managérialistes de ‘‘l’Etat i (...)

20Telles sont quelques-unes des variables discriminantes – d’autres encore doivent, devront sans nul doute être explorées – qui, entrant en résonance ou pour mieux dire « actionnées » dans et par les jeux et les stratégies des acteurs impliqués, en chaque pays, dans les processus des réformes administratives, concourent à la grande variété empiriquement observable de ces dynamiques socio-institutionnelles et de leurs effets concrets en termes de recomposition des appareils administratifs et de transformations de leurs logiques ordinaires de fonctionnement62. C’est donc à la différenciation de ce qu’il faut bien appeler des « trajectoires » localisées de réforme administrative63 que l’analyse comparée nous renvoie – précision étant faite à nouveau que le « local » est en l’espèce un curseur d’analyse qui peut s’appliquer tant au niveau macro-sociologique de l’espace institutionnel d’un Etat-nation, comme c’est le plus fréquemment le cas dans les travaux d’administration comparée, qu’au niveau plus méso-sociologique de l’espace institutionnel régissant un secteur d’action publique précis au sein de tel pays, comme c’est le cas dans des recherches empiriques approfondies du type de celle réalisée par Julie Gervais sur les recompositions managériales de « l’Etat ingénieur » en France64.

21En conclusion, l’on espère avoir montré l’intérêt heuristique d’analyser le néo-managérialisme non seulement comme un corpus idéologique – ce qu’il est à l’évidence pour large part – mais aussi comme un répertoire « praxéologique » de recettes, d’instruments et de savoir-faire appelés à être, en des formes variées et à des degrés divers qu’il faut comprendre et expliquer en chaque cas, incorporés puis mobilisés, mi-contraintes mi-habilitations, par les acteurs (individus et groupements) qui sont pris dans, et aux prises avec les processus de réformes administratives concrètement mis en œuvre dans nos divers pays européens. Loin de l’image intellectuellement paresseuse d’une hégémonie idéologique qui « s’imposerait », un peu comme par magie, à la surface d’un monde globalisé, c’est ainsi à une approche plus modeste dans son horizon – inspirée des « théories à moyenne portée » chères à Robert Merton – et plus empirique dans son opérationnalisation souhaitable par des recherches empiriques, qu’invite une analyse en termes d’« acclimatations » différenciées. Il s’agit alors de rendre raison des usages sociaux du discours et de la praxéologique managérialiste dans et par des configurations et des pratiques d’acteurs « localisées », c’est-à-dire situées dans autant d’« ici et maintenant » culturels qu’il y a d’Etats-nations, et de niveaux de gouvernement ou de secteurs d’action publique au sein de ces Etats-nations, dans autant d’espaces-temps – certes interconnectés – où se déploie la réalité processuelle et interactionnelle de ces « réformes en pratiques » qui contribuent aux recompositions contemporaines de l’Etat, et des institutions gouvernantes en général.

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Notes

1  S. JACOB, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution copernicienne ou quête du Graal ? », Pyramides, 2, 2000, p. 135-158 ; A. PIRAUX, «Copernic, son imaginaire et ses pratiques », Pyramides, 8, 2004, p. 29-51 ;  M. BRANS, C. DE VISSCHER, D. VANCOPPENOLLE, « Administrative Reform in Belgium : Maintenance or Modernization ? », West European Politics, 2006, 29 (4), p. 979-998.

2  Sur les fusions administratives, voir une étude récente pour le ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique : J.-M. EYMERI-DOUZANS, Les fusions de directions d’administration centrale dans les ministères français, Les notes de l’IGPDE, n° 1, nov. 2007.

(http://www.institut.minefi.gouv.fr/sections/etudes__publication/articles/les-notes-de-l_igpde).

3  Selon la formule de C. HOOD, « Contemporary Public Management : a new Global Paradigm », Public Policy and Administration, 1995, p. 104-117.

4  La littérature anglophone étant pléthorique, l’on se contente ici d’un renvoi à quelques synthèses en français : outre B. G. PETERS, « New Public Management », in L. BOUSSAGUET, S. JACQUOT, P. RAVINET, dir., Dictionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de Sciences Po, 2004, p. 306-311 ; voir l’excellent numéro thématique C. DE VISSCHER, F. VARONE, « La nouvelle gestion publique », Revue internationale de politique comparée, 11(2), ainsi que F. DREYFUS, L’invention de la bureaucratie, Paris, La Découverte, 2000, p. 239-264  .  

5  Au sens du classique de K. POLANYI, La grande transformation, Paris, Gallimard, 1983 (1ère éd. 1944).

6  D. OSBORNE, T. GAEBLER, Reinventing Government, Reading, Addison-Wesley, 1992.

7  J.-M. EYMERI-DOUZANS, Pouvoir politique et haute administration. Une comparaison européenne, Maastricht, Presses de l’IEAP, 2001, chap. 3 : « Le neo-managérialisme et ses outils, quoi de neuf ? » ; J.-M. EYMERI-DOUZANS, « La gouverne au miroir du néo-management public », Politique et Management Public (PMP), 23 (3), 2005, p. 1-18 ; F. DREYFUS, J.-M. EYMERI-DOUZANS, (dir.), Science politique de l’administration. Une approche comparative, Paris, Economica, 2005 ; J.-M. EYMERI-DOUZANS, « When Reforms Become Permanent. In Search of Evaluation Lost », communication au Panel RC32-1 : Evaluation of Public Sector Reforms, 20e congrès mondial de l’Association internationale de science politique (IPSA), Fukuoka, juillet 2006.

8  Voir en particulier C. POLLITT, G. BOUCKAERT, Public Management Reform. A Comparative Analysis, Oxford University Press, 2000.

9  P. BEZES, « Aux origines des politiques de réforme administrative sous la Ve République : la construction du ‘‘souci de soi de l’Etat’’», RFAP, 102 (2), 2002, p. 307-325.

10  Au sens de D. DOLOWITZ, Policy Transfer and British Social Policy. Learning from the USA ?, Buckingham, Open University Press, 2000. 

11  Au sens de N. ELIAS, Qu’est-ce que la sociologie ?, La Tour d’Aigues, Editions de l’Aube, 1991.

12  Au sens de P. VEYNE, Comment on écrit l’histoire, Paris, Le Seuil, 1971.

13  Au sens d’E. DURKHEIM, Les règles de la méthode sociologique, Paris, PUF, réed. 1990.  

14  Précision doit être faite que les réflexions proposées ici reposent à la fois sur l’analyse secondaire de la très riche littérature académique, surtout anglophone, consacrée depuis vingt ans aux réformes administratives et sur une expérience directe de participation observante accumulée depuis quinze années en qualité d’expert, chargé d’études, membre de divers groupes de travail, comités de réflexion, réseaux, forums et arènes de diffusion du réformisme néo-managérial, que ce soit pour des ministères et cabinets de ministres français, pour l’OCDE-PUMA, pour plusieurs DG de la Commission européenne, pour l’Institut européen d’administration publique et le « réseau européen des administrations publiques » (EUPAN) qu’il anime (http://www.eupan.org/), ou lors de jumelages administratifs qui nous ont permis de travailler pour les administrations publiques belges, bosniaques, bulgares, luxembourgeoises, néerlandaises, portugaises, russes, suédoises et tchèques.

15  C. POLLITT, Managerialism and the Public Service. The Anglo-American Experience, Oxford, Blackwell, 1990 ; C. HOOD, « A Public Management for All Seasons ? », Public Administration, 69(3), 1991, p. 3-19.  

16  C. POLLITT, Managerialism and Public Services, Oxford, Blackwell, 1993.

17  C. CLIFFORD, V. WRIGHT, « La politisation de l’administration britannique : ambitions, limites et problèmes conceptuels », RFAP, 86, avril-juin 1998, p. 273.

18  B. G. PETERS, « New Public Management », art. cité, 2006, p. 307.

19  F.-X. MERRIEN, « La Nouvelle Gestion Publique : un concept mythique », Lien Social et Politiques – RIAC, 41, printemps 1999, p. 102.

20  C. HOOD, « Public Management. The word, the movement, the science » in E. FERLIE, L.E. LYNN, C. POLLITT, The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 7-26.

21  P. HALL, « Policy Paradigm, Social Learning and the State », Comparative Politics, 25(3), p. 275-296 ; P. SABATIER, H. JENKINS-SMITH, dir., Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Framework, Boulder, Westview Press, 1993.

22  C. HOOD, Explaining Economic Policy Reversals, Buckingham, Open University Press, 1994.  

23  J. W. MEYER, W. R. SCOTT, Organisational Environments : Ritual and Rationality, Beverly Hills, Sage, 1983.

24  O. IHL, M. KALUSZYNSKI, G. POLLET, dir., Les sciences de gouvernement, Paris, Economica, 2003.  

25  C. HOOD, The Art of the State: Culture, Rhetoric and Public Management, Oxford, Oxford University Press, 1998.

26  M. DE JONG et al., The Theory and Practice of Institutional Transplantation, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers, 2002 ; . D. DOLOWITZ, op. cit.

27  Y. MENY, Les politiques du mimétisme institutionnel : la greffe ou le rejet, Paris, L’Harmattan, 1993.

28  Puisque l’OCDE a été l’un de ces forums experts qui ont servi de « caisse de résonance » à la diffusion du néo-managérialisme, cf. J.-M. SAUSSOIS, « L’action diffusionniste de l’OCDE dans sa propagation du discours sur les nouvelles pratiques en matière de management public », in F. DREYFUS, J.-M. EYMERI-DOUZANS, dir., op. cit., p. 187-200.  

29  K.SAHLIN-ANDERSSON, « National, International and Transnational Constructions of New Public Management », in T. CHRISTENSEN, P. LAEGREID, dir., New Public Management. The Transformation of Ideas and Practice, Aldershot, Ashgate, 2002, p. 44-72.

30  D. SAVOIE, Thatcher, Reagan, Mulroney : In Search of a New Bureaucracy, Pittsburgh, Pittsburgh University Press, 1994.

31  Au sens de C. RADAELLI, « Logiques de pouvoir et récits dans les politiques publiques de l’Union européenne », RFSP, 50(2), 2000, p. 255-275.

32  C. HOOD, art.cité, 1991 ; B.G. PETERS, The Future of Governing, Lawrence, University Press of Kansas, 2000.

33  Martin LODGE souligne les profits symboliques qui s’attachent, dans le contexte de réformisme administratif généralisé des Etats européens, au fait d’apparaître « moderne ». Cf. M. LODGE, « The importance of being modern : international benchmarking and national regulatory innovation », Journal of European Public Policy, 12(4), 2005, p. 649-667.

34  T. CHRISTENSEN, P. LAEGREID, (dir.), New Public Management. The Transformation of Ideas and Practice, Aldeshot, Ashgate, 2002.

35  A. SWIDLER, « Culture in action : Symbols and Strategies », American Sociological Review, 51(2), p. 273-286.

36  Au sens d’A. GIDDENS, La constitution de la société, Paris, PUF, 1987, qui insiste sur la « dualité » structurelle qui tend à faire souvent fonctionner les ressources objectives et subjectives que mobilisent les « acteurs compétents » comme des sortes de biens à double usage, à la fois « habilitations » à faire et/mais « contraintes » pour l’action.  

37  Sur la dialectique global-local, la référence demeure à nos yeux le lumineux ouvrage de l’anthropologue C. GEERTZ, Savoir local, savoir global, Paris, PUF, 1986.  

38  Conçue comme un « système solidaire de croyances et de pratiques » : l’on se permet de renvoyer à J.-M. EYMERI-DOUZANS, « Pour une sociologie politique comparée des institutions et de l’action publiques », in F. DREYFUS, J.-M. EYMERI-DOUZANS, op. cit., p. 269-283.

39  J. RICHARDSON, dir., Policy Styles in Western Europe, London, Allen & Unwin, 1982.

40  P. PIERSON, « Path Dependence, Increasing Returns and the Study of Politics », American Political Science Review, 94(2), June 2000, p. 251-267.

41  C. POLLITT, G. BOUCKAERT, op. cit.

42  J.-M. EYMERI-DOUZANS, op. cit., 2001 ; C. DEMMKE, European Civil Services between Tradition and Reform, Maastricht, EIPA Press, 2004.

43  DE VISSCHER, F. VARONE, op.cit.  

44  F. DREYFUS, J.-M. EYMERI-DOUZANS, op. cit. ; P. BEZES et al., « Réformes de l’Etat et transformations démocratiques : le poids des héritages », Critique internationale, n° 35, avril-juin 2007.

45  S. JACOB, Institutionnaliser l’évaluation des politiques publiques, Bruxelles, P.I.E.-Peter Lang ; 2005.

46  Son cadre pourrait être le Groupe de travail pluriannuel « Science politique comparée des administrations » (SPCA) de l’Association française de science politique.

47  Sur les réformes administratives françaises dans leur ensemble, voir la somme de P. BEZES, Gouverner l’administration : une sociologie des politiques de la réforme administrative en France (1962-1997), thèse de doctorat, IEP de Paris, 2002.

48  Sur les réformes dans les pays nordiques, voir par exemple J. PIERRE, « From Managing the State to Managing Contingencies : Changing Roles of the Senior Civil Service in Sweden », in E. PAGE, V. WRIGHT, dir., From the Active to the Enabling State, Basingstoke, Palgrave-Macmillan, 2007, p. 208-223, ou T. CHRISTENSEN, P. LAEGREID, « The Study of Public Administration and Management in Norway. Combining Organizational Theory and Political Science », in W. KICKERT, dir., The Study of Public Management in Europe and the US, London, Routledge, 2008. Pour l’Allemagne, voir par exemple à K. GOETZ, « Administrative Reform », in S. GREEN, W.E. PATERSON, dir., Semisovereignty Revisited : Governance, Institutions and Policies in United Germany, Cambridge, Cambridge University Press, 2005.

49  T. LARSSON, Le gouvernement de la Suède, Stockholm, Statskontoret, 1995.

50  W. JANN, T. BACH, « The Animals in the administrative zoo: the strange case of Germany », communication au colloque sur les fusions et réorganisations administratives en Europe, IEP de Toulouse-LaSSP, 4 avril 2008 (à paraître).

51  D. BENAMOUZIG, J. BESANCON, « Administrer un monde incertain : les nouvelles bureaucraties techniques. Le cas des agences sanitaires », Sociologie du travail, 47(3), p. 301-322.  

52  C. HOOD, M. LODGE, The Politics of Public Service Bargain : Reward, Competency, Loyalty and Blame, Oxford, Oxford University Press, 2006.

53  Pour une présentation détaillée,  cf. D. BOSSAERT, C. DEMMKE, K. NOMDEN, R. POLET, La Fonction publique dans l’Europe des Quinze. Nouvelles tendances et évolutions, Maastricht, Presses de l’IEAP, 2001.

54  J.-M. EYMERI-DOUZANS, L’éthique dans le secteur public, Rapport d’enquête présenté à la 35e réunion des directeurs généraux de la Fonction publique des États membres de l’UE, Strasbourg, 2000.

55  C’est la grande question que pose l’ouvrage E. PAGE, V. WRIGHT, dir., From the Active to the Enabling State, op.cit.

56  J. GERVAIS, La réforme des cadres de l’action publique ou la fabrique d’un « nouveau » corps des Ponts et Chaussées, thèse de doctorat, IEP de Lyon, 2007 (à paraître, Economica, 2009) ; J. GERVAIS, « Administrative Legacies and New Public Management Reforms : How NPM is filtered in the Light of National Administrative Culture », in J.-M. EYMERI-DOUZANS, J. PIERRE, dir., Administrative Reform and Democratic Governance (Routledge, à paraître 2009).  

57  Pour des réflexions à ce sujet, voir par exemple W. KICKERT, F. VAN VUGHT, dir., Public Policy and Administration Sciences in The Netherlands, London, Prentice Hall-Harvester Wheatsheaf, 1995.

58  C. DEMMKE, op. cit.

59  Y. EMERY, D. GIAUQUE, « Emergence of contradictory injunctions in Swiss NPM projects », The International Journal of Public Sector Management, 16(6), 2003, p. 468-481 ; Y. EMERY, D. GIAUQUE, Paradoxes de la gestion publique, Paris, L’Harmattan, 2005.

60  Symptomatique de cette orientation est la création récente, en janvier 2008, d’un « Quality of Government Institute » au sein de l’Université suédoise de Göteborg.

61  Voir, par exemple, sur le cas des « administrations de guichet » du secteur social français, le beau livre de V.DUBOIS, La vie au guichet, Paris, Economica, 1999.

62  L’on fait référence ici aux « standard operating procedures » (SOPs) du modèle bien connu des « politiques bureaucratiques » de G. ALLISON et M. HALPERIN, « Bureaucratic Politics. A Paradigm and Some Policy Implications », in R. TANTER, R. ULMAN, dir., Theory and Policy in International Relations, Princeton, Princeton University Press, 1972, p. 40-79.

63  L’étude de ces trajectoires est au cœur de la problématique d’un atelier co-organisé avec Jon PIERRE aux Sessions de l’ECPR de Rennes en avril 2008 et qui va faire l’objet d’un ouvrage collectif : J.-M. EYMERI-DOUZANS, J. PIERRE, dir., Administrative Reform and Democratic Governance (Routledge, à paraître 2009).  

64  J. GERVAIS, thèse citée et « Fusions de corps et recompositions néo- managérialistes de ‘‘l’Etat ingénieur’’ français. La fin d’une singularité française ? », communication à la journée d’études « Fusions et réorganisations administratives en Europe », LaSSP-IEP de Toulouse, 26 septembre 2008.  

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Michel Eymeri-Douzans, « Les réformes administratives en Europe : logiques managérialistes globales, acclimatations locales », Pyramides, 15 | 2008, 71-94.

Référence électronique

Jean-Michel Eymeri-Douzans, « Les réformes administratives en Europe : logiques managérialistes globales, acclimatations locales », Pyramides [En ligne], 15 | 2008, mis en ligne le 05 septembre 2011, consulté le 26 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/121

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