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Développer une politique d’intégrité

Jean-Marie Mottoul
p. 45-62

Résumé

S’interroger sur une politique d’intégrité adéquate pour le secteur public d’aujourd’hui ne peut faire l’économie d’une réflexion éthique sur le rôle de celui-ci. Comme ce rôle mérite de se décliner concrètement à travers des objectifs répondant à une identification active des attentes de toutes les parties prenantes aux diverses missions du service public, il appartient au management de faire de la politique d’intégrité un outil de sa gestion. La placer à ce niveau, c’est convenir qu’elle doit dépasser le stade traditionnel d’un cadre moral dicté par l’autorité, mais qu’elle doit évoluer vers un support stimulant des comportements d’engagement actif et de prise de responsabilité. Cette prise de risques doit être encadrée par une culture du devoir de son état qui nous permet de ne pas confondre nos différents rôles, et par une formation au raisonnement éthique qui aide à transcender les conflits de valeurs. Ceux-ci, en effet, émergent tout naturellement dans un monde où l’administration doit arbitrer entre des attentes aux finalités divergentes. Pour naviguer dans cette direction, le service public belge devra surmonter cependant un éthos de la méfiance, du conflit et du mépris encore trop prégnant dans ses relations, tant internes entre agents qu’entre administration et politique et qu’entre service public et administrés.

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Texte intégral

I. Introduction

  • 1 Circulaire N° 573 du 17 août 2007 ; Moniteur belge du 27 août 2007.

1L’opinion publique est devenue plus sensible aux comportements « inappropriés » de ceux qui exercent des responsabilités de gestion. La mode est aux mots « bonne gouvernance » et « intégrité ». On y répond par des codes de bonne conduite. Le secteur public, objet de quelques scandales qui défrayent la chronique, n’échappe pas à ce courant. L’Etat a même créé un service chargé de la politique d’intégrité au sein du Service public fédéral « Budget et Contrôle de la gestion », qui est à l’origine d’une circulaire développant un cadre déontologique pour ses agents.1 L’objet de cet article est d’émettre un diagnostic sur la situation de nos administrations en ce domaine, de marquer les limites de ce qui est entrepris et de poser les jalons d’une politique d’intégrité qui puissent lui donner plein effet.

II. Enjeu et contexte

2Du latin « integer » qui signifie « entier », l’intégrité traduit un état où on ne se laisse pas entamer dans ses actes et jugements par d’autres considérations que celles de la bonne fin de sa mission ou de celle de l’organisation que l’on sert.

3Mener une politique d’intégrité, c’est concevoir, mettre en œuvre, gérer et évaluer un ensemble d’instruments ayant pour objectif une régulation des comportements, en vue d’assurer la cohérence de ceux-ci avec la poursuite des finalités de l’organisation. La politique d’intégrité est, à cet égard, un volet important de la bonne gouvernance.

4La cartographie des instruments d’une politique d’intégrité peut se construire sur la base d’une distinction quant au niveau de régulation, d’une part, et quant au mode mis en œuvre dans cette régulation, d’autre part.

Distinction par niveau :

  • celui du « Comment se comporter » : c’est le niveau de la morale qui met l’accent sur des règles ;

  • celui de « Pourquoi se comporter » : c’est le niveau de l’éthique qui s’interroge sur des finalités, des valeurs = ce qui vaut, donne sens, à la vie, à l’action, à la mobilisation sur un projet.

  • Exemple : éthique hédoniste = se comporter pour optimaliser son plaisir.

Distinction par mode :

5Le mode se rapporte aux modalités opératoires des instruments. En matière de politique d’intégrité, le mode s’inspire de deux grandes catégories :

  • le mode « Contrôle » :
    ce mode s’appuie sur une vision pessimiste (réaliste ?) par laquelle on estime que les hommes ne se comportent pas spontanément de façon intègre. En conséquence, le mode opératoire sera porté à la vérification des comportements, à une limitation des marges de jugement des acteurs, à une insistance sur les limites à ne pas franchir, à ce qui est interdit. Ce mode implique des procédures relativement lourdes. Il est « hétéronome », c’est-à-dire fondé sur des prescrits fixés par une autorité externe, sous la forme de règlements, codes…

  • le mode « Stimulation » :
    ce mode s’appuie sur une vision confiante qui estime que les hommes sont portés à faire le bien. Le mode opératoire consiste à soutenir cette tendance spontanée en responsabilisant par un large espace de décision et en s’appuyant sur les aspirations éthiques. Ce mode implique des formations au jugement moral et l’intégration d’une éthique. Il est « autonome », c’est-à-dire fondé sur des prescrits fixés par soi-même tels que la conscience, le sens du résultat, le sens des responsabilités.

Graphique 1 : Synthèse des modes et niveaux d’intégrité

Niveaux

Modes

Hétéronome

Autonome

Comment ? (morale)

Règles

Codes

Conscience

Pourquoi ? (éthique)

Chartes de valeurs

Doctrines religieuses ou philosophiques

Engagement social

Raisonnement éthique

III. Facteurs générateurs de l’éthique du service public

6En définissant, d’une part, l’intégrité comme un état où les comportements se forgent dans le seul souci d’une bonne poursuite des finalités de l’organisation et l’éthique, d’autre part, comme les valeurs qui habitent ces finalités, on en déduit que toute politique d’intégrité d’une organisation ne peut reposer sur des bases solides que si elle se donne la peine de déterminer son éthique et de la faire vivre.

7Il importe ainsi de définir d’abord les finalités du service public pour fonder une éthique pour ses agents. Les révolutions américaine et française consacrent des Etats d’essence libérale. Nous voulons dire par là que le politique ne s’identifie plus à l’Etat et que les pouvoirs publics cessent de commander les activités sociales mais n’en sont plus que les arbitres, à la demande de la société civile dont le politique est l’émanation. Producteur et gardien du droit, l’arbitre ne commande plus aux joueurs qui sont maîtres de leurs actions. Il se met au service du spectacle qu’il appartient aux joueurs de construire ; et un match est d’autant meilleur qu’il n’en a été qu’un acteur discret. Tout autant, l’arbitre n’en est pas moins l’autorité sans la reconnaissance de laquelle, le jeu ne peut se poursuivre. Voilà une relation complexe et qui l’est d’autant plus si on prend la mesure du fait que le fonctionnaire – arbitre reste soumis au politique. Les scandales qui émaillent le XIXème siècle et le début du XXème et qui ébranlent nos démocraties et favorisent les mouvements poujadistes ou extrémistes traduisent cette difficulté à concilier cette soumission du fonctionnaire avec la nécessité de son indépendance, tout en évitant qu’à son tour, il ne s’approprie l’Etat. C’est cette nécessaire séparation des rôles entre un politique qui définit les règles et une administration qui en assure le respect, qui sera à la base d’un statut du fonctionnaire qui garantit son indépendance, de procédures professionnelles de recrutement et d’acquisition des ressources (marchés publics) et de dispositifs d’inspection de régularité des actes de gestion, posés par le pouvoir exécutif.

8C’est dans cette distinction du politique par essence partisan, que le fonctionnaire cultive son statut d’arbitre neutre et entend garder une distance avec ceux qu’ils considèrent comme des administrés, afin d’éviter tout soupçon de partialité. Il se démarque ainsi de toute démarche clientéliste.

9Cet Etat de droit reste vulnérable à trois facteurs de perte d’intégrité :

10Se mettre au service exclusif de la mission de son organisation implique une reconnaissance de nos différents statuts sociaux et de ne faire entrer dans la vie professionnelle que son rôle de travailleur. Dès que j’ouvre la porte de mon bureau, mon état de mari ou d’épouse, de père ou de mère, de militant d’une association, de membre du club sportif cessent d’exister et n’interfèrent pas avec mon activité professionnelle. C’est littéralement respecter le devoir de son état (faire son devoir d’état). Cela est élémentaire, mais cette dissociation de nos différents rôles est une conquête culturelle dont il ne faut pas sous-estimer la difficulté. Elle reste une pierre d’achoppement dans beaucoup de pays en développement. Le port d’un uniforme, la majesté des bâtiments publics sont des signes dont la finalité est de nous aider à opérer cette dissociation. Ces signes sont d’autant plus importants qu’ils touchent aux fonctions où la puissance publique s’exprime avec le plus de force ou d’autorité (Justice, Gendarmerie, Armée), mais ne devraient pas être ignorés des autres secteurs, ne fut-ce que par le port de vêtements de travail qui ne soient pas ceux que l’on met pour aller faire ses courses ou participer à un barbecue entre amis. En particulier, le devoir de loyauté est une illustration de cette séparation de nos rôles : il implique que le militant partisan n’interfère pas avec le fonctionnaire. Quand cette dissociation des rôles devient trop difficile (ignorer que l’on est le mari de la personne sur laquelle on doit professionnellement porter un jugement, par exemple), on parle alors d’un danger de confusion d’intérêt. L’exercice de certaines fonctions peut ainsi être conditionné à l’absence de certains liens de parenté ou à l’exercice de certains mandats ou autres activités.

11Dans ce cadre, le respect des délégations de pouvoir et des séparations de tâches participe aussi de ce souci de clarification des frontières. L’autorité qui a délégué un pouvoir n’est pas habilitée à le reprendre ponctuellement dans une organisation soucieuse d’intégrité. Si, par exemple, des données ne sont modifiables que par un gestionnaire de ces données dûment désigné à cette fonction et que les autres membres du personnel ne peuvent y accéder qu’en lecture seule, cela doit valoir aussi pour le patron de ce gestionnaire. Il est inutile de s’étendre sur les dégâts en termes d’intégrité causés par une immixtion intempestive de l’autorité, dans des actes de gestion qui relèvent de la responsabilité d’un échelon administratif inférieur.

12Entre deux risques – celui d’accorder ce qui n’aurait pas dû l’être et celui de refuser ce qui aurait dû être accordé – le fonctionnaire préfère maîtriser le premier. Il agit ainsi parce qu’il s’érige en défenseur de l’intérêt général (celui des contribuables), parce qu’il estime que l’ayant droit lésé se manifestera pour réclamer son dû alors que dans le cas inverse, aucun processus correcteur ne se mettra en place, mais aussi, il faut l’avouer, parce qu’il a le sentiment de faire sentir davantage son pouvoir, son importance, en disant « non ». Il arrive ainsi que le rôle des médiateurs consiste à faire admettre un droit que l’administration avait refusé parce qu’il n’était pas explicitement reconnu par la loi. Le médiateur estime que ce droit n’a pas été davantage explicitement exclu et qu’il ressort de l’économie des textes que s’il avait pu avoir connaissance du cas particulier en litige, le législateur aurait étendu ce droit à celui-ci. Ce biais d’attitude du service public est à l’origine d’une perception d’un service public qui ne serait qu’un monstre froid.

13Dans cette tradition de l’Etat libéral, le critère d’une bonne conduite s’identifie largement à la régularité des actes et comportements. Cette régularité elle-même trouve son support dans la compétence aux sens technique (maîtrise du droit dont on est l’arbitre) et juridique (habilité à en juger) du mot et sur l’incorruptibilité. Celle-ci épuise la politique d’intégrité. Elle s’appuie essentiellement sur le mode moral (comment se comporter ?), appuyé par des règles édictées par l’autorité (hétéronome).

14Deux évolutions vont ébranler cet équilibre. La première est liée aux exigences de développement de la société civile, qui implique de basculer d’un principe de responsabilité à celui d’assurance. L’Etat est appelé à être l’organisateur d’une mutualisation des risques. Les œuvres de charité évoluent vers un système de sécurité sociale ; la scolarisation devient une obligation légale. On attend de l’Etat qu’il soit actif sur les plans social, économique et culturel. Cette évolution s’inscrit avec, en toile de fond, une simplification des rapports sociaux : l’Etat humaniste succède à l’Etat gendarme, voire à l’Etat de droit. Antigone s’empare du pouvoir en lieu et place de Créon !

15L’administration doit maintenant s’engager, assister, construire, conseiller, former, compatir. Les rapports qu’elle doit entretenir avec les administrés n’en sont que plus complexes ; il ne s’agit plus simplement de concilier neutralité vis-à-vis de ceux-ci, d’une part, et soumission au pouvoir politique, d’autre part, mais aussi d’entretenir des rapports empreints de sollicitude active avec ceux avec lesquels elle est en contact. Il ne suffit plus de faire respecter les règles, il faut construire et obtenir des résultats. La Justice doit apprendre à enlever le bandeau noué sur ses yeux pour compatir avec les victimes, tout en sachant le garder pour assurer son impartialité ! L’heure des dilemmes éthiques a sonné.

16La deuxième évolution est un refus social pour la poursuite d’un alourdissement de la charge fiscale, nonobstant la croissance d’une demande d’intervention publique. Le contribuable refuse d’être encore la variable d’ajustement qu’il n’a cessé d’être depuis 1880. Le poids fiscal auquel s’ajoute celui des charges administratives imposées aux entreprises devient un facteur stratégique de leur compétitivité, dans un monde économique mondialisé. Il en découle que le fonctionnaire doit intégrer la performance économique et opérer un usage, non plus seulement régulier, mais aussi efficient (sans gaspillage) et efficace (une production réellement utile pour les acteurs sociaux) des deniers publics. Cela n’est pas une simple question de productivité, mais plus encore de bonne organisation et d’usage de techniques de gestion modernes, qui permettent un emploi optimal des ressources.

17Dès lors, une politique d’intégrité, une politique de développement des comportements adéquats, ne peut plus se résumer à l’incorruptibilité mais doit prendre en compte la nécessaire sollicitude due à la population et aux entreprises, et le souci d’une gestion optimale des ressources consenties par les contribuables. Il faut non seulement des résultats ; il les faut efficients et efficaces.

IV. Axes d’une politique d’intégrité

18De cette analyse se dégagent quelques pistes pour définir une politique d’intégrité, en phase avec les enjeux qui encadrent le service public. Globalement, il s’agit de sortir de la zone étroite où la politique d’intégrité se définit par un ensemble de règles morales édictées par l’autorité. Ces axes s’appuient sur les éléments suivants :

  • la diversification des métiers invite à une réflexion des règles de déontologie qui prennent en compte la spécificité de chacun d’entre eux (1) ;

  • l’évolution des rapports sociaux et la nécessité d’interventions actives dont les contextes ne peuvent être tous prévus, invitent à s’appuyer davantage sur la capacité de chacun à se fixer une ligne de conduite (2) ;

  • le souci d’obtenir des résultats, la complexité des tâches et des enjeux impliquent que la coordination des activités s’appuie davantage sur des comportements mus par la « mission » (éthique) plus que par des normes ou standards professionnels (morale) (3) ;

  • la nécessité de comportements proactifs met en avant les valeurs d’engagement et de prise de responsabilité, mais la complexité des divers rôles à tenir aux valeurs contradictoires fait émerger, en conséquence, des dilemmes éthiques qui ne peuvent être rencontrés que par le développement du raisonnement éthique (4).

Graphique 2 : Les 4 axes d’une politique d’intégrité

Hétéronome

Autonome

Comment ?

(morale)

Règles morales

Codes de

déontologie

Conscience

Pourquoi ?

(éthique)

Charte des valeurs

Engagement social

Raisonnement éthique

19Les modifications apportées, en Belgique, au chapitre des devoirs, des principes généraux du statut des fonctionnaires, illustrent, au moins partiellement, cette évolution, telles que :

  • devoir de loyauté plutôt que d’obéissance ;

  • droit d’expression plutôt que devoir de réserve ;

  • devoir de développer ses compétences ;

  • devoir de prise en compte des attentes des administrés.

V. Une éthique moderne du service public

20Conformément à une reconnaissance de la diversité des missions du service public, il faut dire qu’il appartient aux différentes administrations de développer leur raison d’être spécifique et d’en dégager les comportements de terrain concrets adéquats. On peut néanmoins susciter une prise de conscience générale en invitant chacun à réfléchir de façon critique sur ce qui le mobilise réellement dans son choix professionnel, quelle que soit l’administration où il travaille. Soit, à titre d’exemple :

  • Pour m’assurer un emploi sûr, sans stress avec des facilités de congé et d’horaires ?

  • Pour être un relais des intérêts des partis politiques ?

  • Pour garantir le respect des règles édictées au nom de l’intérêt général et me valoriser dans l’exercice d’un pouvoir ?

  • Pour contribuer à créer un environnement favorable au développement de la société civile et des personnes physiques et morales qui la composent, tout en étant soucieux d’un usage économe des deniers du contribuable ?

  • Pour ?

21En tout état de cause, l’administration doit culturellement évoluer pour apprendre à formuler une éthique qui prenne en compte de façon équilibrée les attentes de ses divers partenaires, en cessant de se draper trop facilement derrière le règlement. L’entreprise marchande est aussi confrontée à cet exercice où elle doit satisfaire ses actionnaires, ses clients et son personnel. Si, à long terme, les intérêts de ces différents acteurs convergent, à plus court terme, le partage entre eux de la plus-value peut donner lieu à un conflit, dont aucun ne peut sortir lésé de façon déséquilibrée, car cela mettrait en péril le devenir de l’entreprise.

22Le service public doit lui aussi concilier les attentes de plusieurs partenaires parmi lesquels le contribuable, le bénéficiaire direct de son action, ceux sur lesquels il exerce son pouvoir de contrainte et son personnel. Par exemple, l’administration fiscale doit agir de façon économe pour satisfaire le contribuable qui la finance, percevoir l’impôt efficacement pour satisfaire les autorités pour lesquelles elle perçoit ces impôts (Union européenne, Etat fédéral, Communautés et Régions, Provinces et Communes), garder une attitude pleine de sollicitude vis-à-vis des assujettis à l’impôt en attente de sécurité juridique et d’assistance dans l’accomplissement de leurs obligations fiscales et donner un environnement de travail motivant pour son personnel. L’administration pénitentiaire doit être économe mais efficace dans sa mission pour protéger la population et pour honorer les décisions de la justice, tout en restant attentive auprès des détenus qui méritent toujours d’être respectés et éventuellement assistés dans leur volonté de réinsertion, et valoriser le travail de son personnel.

23Fixer de façon équilibrée les paramètres concrets, qui vont manifester l’ampleur dans laquelle ces différentes attentes seront rencontrées, participe d’un travail d’éthique et dont le contenu mérite d’être communiqué aux divers partenaires comme engagement mobilisateur. C’est ainsi le fondement d’une morale de la responsabilité et du devoir de rendre compte. Ainsi comprise, on voit qu’une politique d’intégrité est un vecteur qui s’insère dans la gestion et cesse de se ramener à un ajout réglementaire fixé artificiellement en extériorité. Elle ne peut alors se traiter efficacement qu’au niveau des gestionnaires.

24Parmi les parties prenantes, il faut plaider pour une distinction, malheureusement estompée par le vocabulaire à la mode, entre les bénéficiaires directs (« clients ») et les personnes physiques ou morales soumises à l’action administrative, d’une part, et les citoyens, d’autre part. Le concept de citoyen recèle une dimension politique et confère des droits et devoirs qui ne concernent ni les étrangers résidents ou de passage, ni les personnes morales, alors que ces mêmes catégories peuvent être bénéficiaires de l’action administrative ou soumises à son rôle de contrôle. Pour reprendre nos deux exemples ci-dessus, le citoyen est celui qui est habilité en tant que tel à intervenir dans la conception de la politique fiscale ou de la politique pénitentiaire de son pays. C’est un autre rôle que d’en être le bénéficiaire ou la personne soumise à l’action de l’administration. Je peux être ni élève, ni parent d’élève, ni enseignant, ni pouvoir organisateur d’une école, et néanmoins être en droit d’intervenir dans la politique d’éducation ; je le suis en tant que citoyen de mon pays. Cette distinction est utile parce qu’elle devrait inspirer une frontière entre le rôle du politique et de l’administration. Celle-ci devrait laisser le monopole de la relation avec le citoyen aux responsables politiques, et partant toute communication médiatisée vis-à-vis du grand public, même si celle-ci ne vise directement que le public des bénéficiaires ou des assujettis, car toute large médiatisation prend une dimension politique. Le droit à l’expression, qui a remplacé le devoir de réserve, prendrait ainsi une dimension limitée garante de relations plus harmonieuses entre le politique et l’administration. Certes, le fonctionnaire est aussi un citoyen. Mais nous revenons ici sur l’utile dissociation que nous devons opérer entre nos différents états : quand le citoyen s’exprime, il devrait être clair que ce n’est pas en tant que fonctionnaire. Reconnaissons qu’il est d’autant plus difficile de faire passer cette distinction que l’on occupe un rang élevé et que l’on s’exprime dans un domaine proche de celui de ses responsabilités professionnelles. Le conseiller du prince ne peut être que d’une discrétion absolue.

25Culturellement, le service public belge ne souffre-t-il pas encore trop de trois handicaps éthiques pour lui permettre d’exercer sa mission de façon optimale ? Osons au moins en débattre :

  • 2 Ethos du grec ηθοσ = état d’esprit

26Une culture de la méfiance qui entraîne des relations internes de type « parent – enfant » plutôt que « adulte – adulte ». Cette culture se reflète dans les attitudes vis-à-vis des administrés et interdit un vrai esprit de partenariat. Cela crée une mentalité puérile du « pas vu – pas pris » qui fait perdre sur les deux tableaux : les lois sont contournées et la collaboration entre, d’une part, les agents et leurs autorités et, d’autre part, les secteurs privé et public fonctionne mal. Avec un sens élevé des responsabilités sociales de chacun et une culture de la confiance, plusieurs pays ont mieux réussi à concilier respect rigoureux des lois et partenariat actif. Cet « éthos2 de la confiance » est une valeur qui mérite d’être promue dans nos administrations. A cet égard, développer une politique d’intégrité sur la base d’instruments réglementaires édictés par l’autorité (case « morale – hétéronome » de nos graphiques), c’est aller dans la mauvaise direction, car cela renforce une culture de la méfiance.

27Une culture du conflit qui, par mimétisme du monde politique, a tendance à nouer les relations de travail davantage sur des considérations partisanes plutôt que sur des critères strictement professionnels. L’intégrité est directement ici mise en cause. Dans toute entreprise privée, le personnel a aussi des convictions politiques mais, au travail, celles-ci restent au vestiaire : le professionnel ne laisse pas le militant entrer dans les bureaux et les ateliers. Les impératifs de la performance dans un monde concurrentiel obligent à de telles attitudes. Dans la sphère publique du non-marchand, les conséquences financières d’une mauvaise gestion liée à des conflits sont impunies ; c’est le contribuable qui en subit les conséquences. Cette incapacité culturelle à collaborer avec des personnes d’autres opinions doit aussi expliquer le phénomène des cabinets ministériels, dont on convient qu’il représente un handicap sérieux au bon fonctionnement du service public, en particulier en confinant celui-ci dans un rôle passif d’exécution qui ne répond plus ni aux attentes de la société civile ni aux aspirations des agents ;

28Une culture du mépris qui est un prolongement normal de la culture du conflit et qui sévit aussi dans les relations entre le politique et le fonctionnaire et entre fonctionnaires, mais qui prend une dimension spécifique vis-à-vis des contingences économiques. L’administration fonctionne encore trop souvent comme ces entreprises d’autrefois où l’ingénieur (l’expert technique) régnait en maître et où la seule chose qui importait était de façonner un beau produit. Une émission de télévision, « Les travaux inutiles », avait illustré cela, il y a une vingtaine d’années, dans le domaine, particulièrement visible, des infrastructures, mais aurait pu être tout aussi pertinente dans d’autres secteurs. Cette culture du mépris pour les réalités économiques peut se transformer en hostilité larvée vis-à-vis de l’entreprise marchande, en opposant facticement un service public « pur » mû par l’intérêt général et une sphère privée cupide dominée par l’argent. Or, les administrations sont aussi des organisations qui transforment des ressources en biens et services et il sied, par respect du contribuable et des bénéficiaires de l’action publique, de le faire avec efficience et efficacité. Un exercice professionnel des métiers de la gestion est une nécessité élémentaire encore trop peu rencontrée. La fonction de base essentielle de contrôleur de gestion, par exemple, est méconnue des organigrammes. L’administration ignore le prix de revient de ses prestations. On a pratiquement tourné le dos à cet aspect de la réforme « Copernic » qui voulait judicieusement distinguer les carrières d’experts à celles de management. Mais pourquoi s’imposerait-on des défis de bonne gestion si l’autorité ne nous y contraint pas, s’il n’y a pas de devoir de rendre des comptes ?

29La qualité d’une politique d’intégrité sera toujours dépendante de celle de cet engagement de nature éthique. Investir dans une réflexion sur cet engagement, c’est éviter les pièges qui se présentent souvent face aux volontés d’améliorer l’intégrité et qui les rendent sans effet si on y tombe :

  • le premier est de se contenter d’une mise en œuvre formelle – un bon cosmétique – qui ne change pas les comportements réels (rédiger un code, par exemple, ou instaurer une procédure) ;

  • le deuxième est de tomber dans l’inflation réglementaire ;

  • le troisième est de se laisser emporter par la vieille culture qui transforme les volontés de changement en un maintien dans la case « hétéronome – morale » et qui se traduit par des interdictions plus que par des stimulations à agir.

VI. Les outils

30La politique d’intégrité est l’affaire de tous et en particulier des gestionnaires et se développe davantage par les comportements effectifs quotidiens que par des discours. Ceci n’exclut pas l’utilité d’en souligner toute l’importance compte tenu des résultats qu’on veut atteindre et des indicateurs qui attestent de ces résultats. Ceci n’exclut pas davantage, bien au contraire, la formalisation d’outils et la constitution d’appuis logistiques, à la condition que tout cela s’en tienne à un statut de support et non de finalité en soi.

31Les axes retenus pour un développement d’une politique d’intégrité mettent en évidence trois instruments : la charte des valeurs, le code de déontologie, le raisonnement éthique.

32Au départ de la mission, des attentes des parties prenantes et des objectifs, une charte a pour objet d’identifier les valeurs à respecter et à promouvoir celles qui sont nécessaires pour réussir cette mission, atteindre les objectifs, rencontrer les attentes des parties prenantes.

33Il est important de rappeler d’abord ces éléments de mission, attentes et objectifs et d’expliquer ainsi la finalité de la charte, de lui donner son sens. L’utilité d’un tel exercice est d’exprimer cette mission et ces objectifs de façon partagée et d’entraîner une mobilisation sur ceux-ci. Les valeurs sont alors perçues de façon concrète comme support indispensable des résultats souhaités. La charte doit créer un sentiment d’appartenance à l’organisation et susciter implication et loyauté à l’égard de celle-ci. Elle fonde la définition des comportements adéquats.

34Ensuite il faut décrire les engagements collectifs et individuels au regard des valeurs reconnues dans l’exercice de la mission et la poursuite des objectifs. De même que les possibles contradictions entre les attentes des différentes parties prenantes obligent les responsables à définir des objectifs équilibrés, de même ces contradictions doivent-elles être explicitées pour définir des frontières de comportements compte tenu des objectifs finalement retenus. On veillera à privilégier les attitudes proactives qui anticipent les besoins et à reconnaître le droit à l’erreur.

35Au départ de la charte et des objectifs poursuivis, le code de déontologie décrit, par rapport à l’exercice d’un métier (ou éventuellement l’usage d’un outil), les comportements à adopter ou à rejeter. Il va considérer les risques d’intégrité inhérents aux tâches à accomplir, aux pouvoirs dont on dispose et aux conflits d’intérêt. Cette considération des risques d’intégrité s’opère en analysant les parties des processus où le métier (ou le processus lié à l’usage de l’outil) concerné intervient. Sur cette base, on identifie les risques possibles d’intégrité, en examinant en particulier les contacts que ce métier est amené à avoir avec :

  • des informations : garantir leur intégrité, leur confidentialité ;

  • des biens : garantir leur présence, leur préservation de tout dommage, leur usage parcimonieux ;

  • des fonds : prévenir les détournements, en assurer une juste comptabilité ;

  • des personnes : garder la bonne distance, éviter les excès de pouvoir et la corruption.

36L’intérêt d’un code est d’établir une frontière claire entre le permis et l’interdit pour les personnes concernées mais aussi pour les tiers. Il développe un sens des responsabilités et donne une assise au devoir de rendre compte. Il contribue à un esprit de corps dans le cas de codes par métier.

37Un code sera d’autant plus efficace qu’ :

  • il est relié aux objectifs et valeurs (lié à la charte) ;

  • il est spécifique à l’organisation (via ses objectifs et valeurs et via ses métiers propres) en concrétisant des principes tels que « indépendance » ou « réceptivité » aux réalités particulières concernées. Il liste alors les comportements à adopter en les agrémentant d’exemples ;

  • il ne se limite pas aux comportements interdits, mais développe, avec exemples, des comportements actifs recommandables ;

  • il est lié aux règles statutaires et en particulier aux grilles d’évaluation et au régime disciplinaire ;

  • il est rédigé de façon participative et avec l’avis des parties prenantes pour assurer une adhésion adulte.

38Dans toute élaboration d’une stratégie, dans le souci de répondre à des attentes diverses des différentes parties prenantes, dans certaines circonstances particulières lors de l’exercice de son métier, on peut se trouver confronté à un conflit de valeurs. Toute option retenue lésera alors fatalement certains intérêts ou ira à l’encontre de certaines valeurs de la charte ou règles du code. Le raisonnement éthique est un outil pour affronter ces situations. Il permet de décider, non par rapport à un règlement, mais comme suite d’un raisonnement qui a mis en balance les différentes finalités et objectifs. Il implique une identification des réponses alternatives possibles et de leurs conséquences pour toutes les parties prenantes. Sur base de cette identification, une décision par hiérarchisation des valeurs est prise, décision qui est motivée et communiquée aux parties prenantes.

39C’est un outil important dans un processus d’arbitrage et donc en particulier dans les processus de choix budgétaires. Il est générateur d’explicitation des choix, de transparence et de culture partagée (des intérêts respectables sont lésés) et cela sur un fond rationnel qui dépasse les comportements émotionnels. Il est aussi un facteur d’intégrité car :

  • il prend en compte les intérêts de toutes les parties dans le cadre des valeurs de l’organisation, de ses finalités, de ses objectifs ;

  • il libère de comportements qui ne cadreraient pas avec le devoir de son état, qui nuiraient à l’indépendance ;

  • il fédère les volontés de tous sur une cible commune qui transcende les objectifs de chacun.

40Le raisonnement éthique permet de développer un climat de confiance mutuelle sans laquelle une organisation ne peut fonctionner efficacement, ne peut produire de grandes réalisations.

41Les instruments de la politique du personnel peuvent aussi se concevoir en cohérence avec la politique d’intégrité. Par exemple, les grilles d’évaluation du personnel peuvent prendre en compte ces aspects. De même les comportements inadéquats, recensés dans les codes de déontologie, peuvent être liés à des sanctions qui font référence au régime disciplinaire.

42La formation doit aussi être exploitée comme un support pour assurer une bonne production des chartes et codes et un bon emploi du raisonnement éthique. Elle est aussi l’occasion de marquer l’importance accordée à la rigueur des comportements adéquats en enseignant le contenu de ces chartes et codes, en particulier aux nouveaux venus dans l’organisation ou aux anciens affectés dans un nouveau service ou versés dans un nouveau métier.

43La communication peut utilement appuyer cette démonstration de l’importance accordée à l’intégrité. La publicité des actes inappropriés découverts et des sanctions infligées en conséquence (tout en préservant l’anonymat des auteurs) tout comme des comportements exemplaires ne peut que donner du crédit à la politique d’intégrité.

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Notes

1 Circulaire N° 573 du 17 août 2007 ; Moniteur belge du 27 août 2007.

2 Ethos du grec ηθοσ = état d’esprit

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Marie Mottoul, « Développer une politique d’intégrité  », Pyramides, 16/1 | 2008, 45-62.

Référence électronique

Jean-Marie Mottoul, « Développer une politique d’intégrité  », Pyramides [En ligne], 16/1 | 2008, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 25 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/193

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Auteur

Jean-Marie Mottoul

Conseiller général des Finances au SPF Finances

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