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L’éthique administrative à l’épreuve de ses usages

Alexandre Piraux
p. 83-144

Résumé

Cette contribution essaie de dessiner une vision assez large de l’éthique administrative, plus particulièrement au regard des pratiques administratives au sein des services publics fédéraux belges. En grande partie centré sur la régulation éthique par les valeurs, leur évolution, leur mutation, leur mise en concurrence voire leurs antagonismes, le texte se penche aussi sur le recours à quelques instruments juridiques majeurs. Les nouveaux dispositifs éthiques institutionnels (les nouveaux acteurs), organisationnels (formation en ligne, ethics line) ou réflexifs (les groupes de résolution de dilemmes) sont aussi décrits. En conclusion, se profilent les questions de l’éventuel renforcement du pouvoir administratif, des marges d’autonomie des acteurs et de leur courage face aux donneurs d’ordre politique.

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Texte intégral

  • 1  Jacqueline RUSS et Clotilde LEGUIL, La pensée éthique contemporaine, PUF, éd. 2008, p. 121.

« Le risque d’oublier toute éthique est peut-être le seul risque qu’il faut vraiment chercher à prévenir »1

I. Introduction générale sur l’éthique

1La présente contribution a pour but d’examiner l’éthique administrative en Belgique, dans son évolution et sous ses divers aspects. Après avoir tenté de donner l’une des définitions possibles de l’éthique dans son acception générale, puis plus précisément de l’éthique appliquée à l’administration, le contexte dans laquelle cette dernière s’inscrit sera brièvement dressé. L’accent sera ensuite mis sur la régulation éthique, d’abord par :

2(1) le recours aux valeurs qui fondent l’éthique : dans leur apparition, leur évolution, ou dans la concurrence entre les valeurs classiques et les valeurs actuelles qui conduit aux dilemmes d’action ; cette partie sera très largement développée ;

3(2) divers outils majeurs de régulation éthique (les lois, les nouveaux instruments internationaux, la jurisprudence européenne …) ;

4(3) l’émergence de nouveaux dispositifs de régulation éthique (chartes, baromètres, Ethics Line, nouveaux acteurs institutionnels, groupes de résolution de dilemmes …) ;

5(4) l’incidence des nouveaux modes de gestion, qui sera examinée notamment à travers l’externalisation via les montages de PPP (Public Private Partnership).

6En filigrane, les deux principales conceptions ou usages de l’éthique seront évoquées : instrumentale, c’est-à-dire visant à être un outil de gestion, ou au contraire philosophique, suscitant une réelle réflexion pluraliste sur le comportement à adopter pour résoudre un choix éthique. Y a-t-il une pratique nouvelle de l’éthique ou une nouvelle conception de l’éthique ?

7On procèdera implicitement à une comparaison entre l’éthique entrepreneuriale et l’éthique publique, en se demandant si éthique publique et éthique privée restent irréductiblement dissociées.

8En conclusion de ce périple à travers l’éthique administrative, des pistes de réflexion seront modestement tracées en abordant la question de l’autonomie des agents, et celle de l’ampleur et des limites du pouvoir administratif.

  • 2  A. COMTE-SPONVILLE, Présentations de la philosophie, Albin Michel, 2000, p. 148.

9L’éthique essaie de répondre à la question du « Comment vivre ? »2. Dans le cadre professionnel, « Comment vivre une bonne vie administrative ? » qui mérite d’être vécue. Les réponses à cette question sont naturellement multiples.

  • 3  Le concept de désintéressement en matière de morale est kantien, une action n’est bonne moralement (...)

10L’éthique fait l’objet d’un désir, d’un sens des responsabilités, d’une satisfaction désintéressée3 et nécessaire.

11Comme l’art, l’éthique se situe hors de toute possession ou utilité attendue.

12Le socle de l’éthique repose sur des valeurs généralement individuelles bien qu’elles soient partagées collectivement. L’éthique repose sur des choix conscients.

13Par contraste, les mentalités qui dictent les comportements résultent de processus inconscients.

  • 4  Voy. les travaux du Ciréa (Centre interuniversitaire de recherche en éthique appliquée) appartenan (...)
  • 5  M. CANTO-SPERBER (dir.), Dictionnaire d’éthique et de philosophie morale, Quadrige PUF, 2004, arti (...)
  • 6  M. CANTO-SPERBER, op. cit., article « Ethique appliquée » rédigé par M-H. PARIZEAU, p. 696.

14Mais la présente contribution ne s’occupera pas de théories éthiques (parfois aussi appelée méta éthique) qui s’intéressent aux notions de bien et de mal ou de justice mais à l’éthique appliquée4 (applied ethics). L’éthique appliquée est une expression apparaissant aux Etats-Unis au cours des années 1960. Il est admis que l’éthique appliquée contient trois secteurs : la « bioéthique », l’« éthique environnementale » et l’« éthique professionnelle »5 contenant elle même l’éthique des affaires. L’éthique appliquée analyse sur le plan éthique des situations précises et vise à leur résolution pratique via un processus de délibération rationnelle. « Le champ de l’éthique professionnelle se trouve au coeur des questions concernant la structure sociale de nos sociétés industrialisées »6.

  • 7  Op. cit., ibidem.

15Selon M.-H. Parizeau7, nos sociétés reposent sur « trois forces normatives qui convergent et s’opposent » :

  1. l’économie qui fournit des valeurs économiques (efficacité, rendement, concurrence, rationalité coûts/bénéfices) ;

  2. le développement techno-scientifique ;

  3. le droit qui réglemente les rapports sociaux et établit des normes et des interdits.

  • 8  M. CANTO-SPERBER, op. cit., ibidem.

16« Les interrogations éthiques renvoient souvent aux problèmes pratiques d’ordre professionnel rencontrés par les membres d’une profession. Cependant l’éthique professionnelle dépasse ce cadre et s’interroge plus largement sur le rôle social de la profession, ses responsabilités, sa fonction, ses buts, son attitude face aux risques et à l’environnement, etc. »8.

17Selon nous, l’éthique appliquée à l’administration revêt une dimension supplémentaire en ce que, par nature, le cadre référentiel des services publics est porteur de responsabilité civique et de valeurs politico-juridiques : l’intérêt public, l’équité, le respect strict du droit, l’égalité devant les charges publiques, l’accessibilité pour tous. C’est dans ce contexte socio-politique que les professionnels administratifs de la chose publique (les agents) sont soumis à des rapports spécifiques avec le commettant politique conjuguant lui-même plusieurs types de rationalités (objectifs) souvent contraires. L’éthique administrative est donc plus qu’une éthique professionnelle ; elle représente une des garanties de la protection des libertés collectives et individuelles des citoyens.

  • 9  J.-M. EYMERI-DOUZANS, « Les réformes administratives en Europe : logiques managérialistes globales (...)

18La diversité de l’architecture institutionnelle de chaque Etat, les styles de gouvernement, les inflexions apportées aux différentes réformes administratives9 en Europe, tout comme l’hétérogénéité des missions publiques, rendent, d’après nous, toute approche moniste de la régulation éthique illusoire, malgré l’existence de référents communs et du fait que l’OCDE essaie de développer une vision commune.

II. Le contexte

19Nos sociétés complexes, nerveuses, en perpétuelle transformation vivent dans l’incertitude et la peur multidimensionnelle. Les utilisateurs des administrations publiques se montrent de plus en plus exigeants et se pensent comme des clients soucieux d’en avoir le plus possible pour leur argent (« Best value for money ») dans un contexte d’accélération du temps généré par les nouvelles technologies. Le concept de gratuité a quasiment disparu dans un univers peuplé de professionnels et de statistiques. L’argent est devenu la mesure de toutes choses.

  • 10  Interview d’A. NEGRI, in Philosophie Magazine, n° 2, 2006, p. 59.

20Dans le domaine du travail, ce dernier devient de plus en plus cognitif et intellectuel, et il est donc difficile de le quantifier. L’incertitude de la mesure de la charge de travail domine ainsi l’ensemble du travail immatériel mais aussi le secteur relationnel et affectif (assistant social, infirmières, aide aux personnes). Comment mesurer et rémunérer ce genre d’activité se demande A. Negri10 pour tenter d’objectiver l’immatériel. Nous lirons plus loin que la confection de baromètres éthiques visant à mesurer la perception de l’intégrité s’inscrit dans cette logique.

21Le progrès ne fait plus guère sens (depuis les deux guerres mondiales, les attaques nucléaires, Bophal, Seveso) et les modèles scientistes et positivistes sont en déclin face à la crise de la vérité.

  • 11  Y. EMERY, N. MARTIN, in « Quelle identité d’agent public aujourd’hui ? Représentations et valeurs (...)

22Aux individus « hyper normés » de l’après-guerre se substituent des individus en anomie. La désorganisation des codes sociaux voire leur absence en témoigne. Par contre, selon d’autres auteurs11, les agents publics agissent plus dans un univers pluri-nomique – contenant plusieurs mondes aux valeurs et représentations contradictoires – qu’anomique. Ainsi les valeurs traditionnelles d’altruisme, de bien commun ont peu de points communs avec les valeurs professionnelles inspirées de l’entreprise privée (importance du profit, de l’efficience). Le contexte est aussi celui d’une société se disant multiculturelle et « pratiquant », parfois dans le conflit, une diversité de valeurs pouvant être discordantes. Ainsi, le clivage linguistique et les spécificités culturelles en Belgique engendrent une sensibilité différente aux valeurs, ce qui représente un défi supplémentaire pour l’administration fédérale.

  • 12  C. LASCH, La révolte des élites, Champs Flammarion, 2007, p. 56-58.

23Dans un contexte de définancement progressif des structures publiques, les classes les plus nanties de la population sont parvenues, selon C. Lasch12, à se « libérer » en se rendant indépendantes des services publics en général : leurs écoles sont privées, les postes privées, la sécurité assurée par des firmes de gardiennage, les hôpitaux privés, voire certains quartiers (les « gated communities »), les assurances sociales (pension, maladie) commercialisées. Elles ne voient plus guère l’intérêt de payer pour des services publics qu’elles utilisent de moins en moins.

24La légitimité du service public n’est plus présumée comme une idée qui va de soi mais est à construire au cas par cas.

  • 13  Il y a aussi le vocable « paralégal ».

25Le qualificatif amoral apparu en 1885, qui signifie hors du champ de la morale, est de plus en plus fréquemment utilisé pour justifier des comportements, actions opportunistes, arrangements ou pratiques limites flirtant avec les frontières de l’immoralité (cf la zone trouble entre comportement légal ou illégal). Le correspondant de cette épithète dans le champ de la légalité est le terme « extralégal »13 qualifiant ce qui se situe dans un autre registre, en dehors de la légalité.

  • 14  Cf le trader Jérôme Kerviel et aussi la question du dopage des champions.
  • 15  Cf les déclarations même de l’un des concepteurs du jeu vidéo ultra violent et amoral Grand Theft (...)

26Les médias répercutant certains scandales parlent de plus en plus d’acte amoral et pratiquent, à leur insu, une glorification des champions de la fraude qui deviennent fascinants en raison de l’envergure de leurs exploits14. Avec appréhension, certains acteurs15 dits « amoraux » redoutent même que tout devienne acceptable et que le parfum des choses illicites n’impressionne plus.

27A dire vrai, on assiste à un « bougé » des frontières de la moralité et de la légalité.

III. La régulation éthique par le recours aux valeurs (les idéaux)

28Bien qu’on ne puisse scinder les valeurs des textes juridiques qu’elles soutiennent, nous allons, pour des raisons de clarté, examiner en premier lieu la régulation éthique par les valeurs.

III.1. Pourquoi l’émergence d’un discours sur les valeurs dans le secteur public ?

29L’intérêt plus grand pour l’éthique du service public remonte à la fin des années 1960.

  • 16  Op.cit. RISA 1/2000.

30K. Kernaghan16 distingue divers facteurs explicatifs :

  1. l’émergence de la notion de la culture d’entreprise dans le secteur privé ;

  2. certaines organisations publiques ont été changées avec beaucoup de succès en s’appuyant davantage sur un changement de valeurs plutôt que sur un changement structurel ;

  3. les valeurs deviennent une alternative possible aux règles et émancipent les fonctionnaires d’une application trop stricte des règles pour s’orienter davantage vers des résultats ;

  4. l’inquiétude générée par l’arrivée du NPM (New Public Management) orientant ou transposant les valeurs et les pratiques commerciales dans le secteur public.

  • 17  H.-G. FREDERICKSON, « Ethics and Public Administration », coll. Bureaucracies, Public Administrati (...)

31Selon H.-G. Frederickson17 la résurgence actuelle de l’éthique dans l’administration publique procède de sa capacité à lutter contre la corruption.

  • 18  O. VALLET, Petit lexique des mots essentiels, Albin Michel, 2007, p. 83.

32Selon certains auteurs, les progrès technologiques ont accru les distances entre les pratiques modernes et les principes (ndlr éthiques) considérés comme vieillis18.

  • 19  A ce sujet voy. Y. BOISVERT in Ethique publique, Ethique de l’administration et du service public, (...)

33Nous pensons pouvoir aussi ajouter comme explication la menace que représente le risque éthique en termes d’effet de réputation. De fait, les mauvaises pratiques entachent la crédibilité des institutions publiques et affectent la légitimité19 des donneurs d’ordre politique. La montée en puissance d’un discours éthique est donc également une tentative de réponse à la crise de confiance qui sape la crédibilité des institutions, qu’elles soient publiques ou privées.

  • 20  Conception retenant les faveurs de l’OCDE.
  • 21  Revue de l’OCDE sur la gestion publique des ressources humaines dans les administrations publiques (...)

34Enfin, une dernière explication, et non la moindre, est l’émergence d’une conception utilitariste20 (gestionnaire) de l’éthique envisagée sous l’angle d’un outil intégré du contrôle administratif. Dans cette optique, l’éthique devient de facto une « soft law » comblant la suppression de règles considérées comme trop rigides. L’éthique devient de la sorte un instrument de gestion. Comme l’indique la revue de l’OCDE de 2007 sur la GRH en Belgique, « Tout processus d’examen d’un service public requiert une analyse de ses valeurs essentielles, traduction des choix relatifs à la manière dont le service public et ses employés doivent fonctionner. »21

III.2. Définition des valeurs 

35Il existe d’innombrables définitions des valeurs. On peut retenir celle qui suit par son caractère général et consensuel.

  • 22  K. KERNAGHAN, Revue Internationale des Sciences Administratives RISA, 2000, p 112.

36« Les valeurs sont des convictions profondes qui influencent le choix que nous faisons parmi les fins et les moyens qui nous sont proposés. »22

  • 23  M. REVAULT-d’ALLONNES in « Esprit », août-septembre 2004, « De l’autorité à l’institution publique (...)

37Selon l’auteur Myriam Revault-d’Allonnes23, pour avoir un système de valeurs, il faut s’inscrire dans le temps, l’attente d’un avenir possible ; or le passé et l’avenir ne sont plus « source de racines pour personne », « avec la disparition de l’horizon d’espérance séculière, advient un temps sans promesse… ».

  • 24  E. MORIN, La méthode 6, Ethique, Seuil, Essais, 2004, p. 29, note bas de page 2.

38Pour Edgar Morin, « le terme de « valeurs » appliqué à l’éthique apparaît dans la deuxième partie du XIXième siècle [….] ; il justifie l’éthique en important une notion économique, voire boursière, indiquant la haute qualité d’un bien » 24.

  • 25  R. SENNETT, op. cit., p. 247.
  • 26  En d’autres mots, et pour utiliser les termes du célèbre ethnologue français Marcel Mauss, du don (...)

39Richard Sennett se référant à Marcel Mauss relève qu’ « une vie de labeur n’a pas d’équivalent monétaire »25. De la même manière, dans la relation de service, le bénéficiaire du service public ne donne pas nécessairement l’équivalent. En ce sens, la relation traditionnelle de service public se place plutôt dans le domaine de la redistribution26. L’administration a toujours été historiquement et structurellement une institution non économique même si elle contribue puissamment au développement économique et social.

40Les valeurs servent aussi de fondement aux principes généraux du droit administratif et deviennent de la sorte une source de droit administratif.

III.3. Typologie des valeurs

41Toutes les valeurs ne sont pas éthiques, c’est-à-dire que toutes les valeurs ne servent pas à discerner le moral de l’immoral, le bon du mauvais, le juste de l’injuste.

  • 27  M. CANTO-SPERBER, article Normes et Valeurs écrit par R. OGIEN p. 1359.

42Différents types de valeurs coexistent : des valeurs esthétiques, économiques, politiques, cognitives (intellectuelles) 27, etc….

  • 28  Valeur tient son étymologie du latin valere « être bien portant ».
  • 29  M. CANTO-SPERBER, op. cit., article Normes et Valeurs écrit par R. OGIEN, p. 1360.

43Le concept de valeur28 en tant qu’élément de la philosophie morale a été semble-t-il réhabilité à la fin du XIX ième siècle après une longue éclipse29.

  • 30  K. KERNAGHAN, Revue Internationale des Sciences Administratives RISA, 2000.
  • 31  P. ROSANVALLON, op. cit., p. 84.

44Aux Etats-Unis les valeurs ont longtemps été un concept majeur dans les livres consacrés à l’administration publique30. Dès 1880, les valeurs consacrées se référaient à l’expertise, la rationalité et l’efficacité comme vertus démocratiques. Le néologisme « technocracy »31 est d’ailleurs un mot nouveau apparu aux Etats-Unis à la même époque et qui légitimait le phénomène administratif. Dès le début du XXième siècle, la rationalisation fut alors perçue comme un moyen de réaliser l’intérêt général, en luttant contre la corruption et la captation partisane des services publics.

45K. Kernaghan se réfère à la « Task Force on Public Service Values and Ethics » au Canada (1996) qui classe en trois catégories les valeurs de la fonction publique :

  1. les valeurs éthiques pour distinguer le bien du mal (intégrité, loyauté) ;

  2. les valeurs démocratiques (impartialité, autorité de la loi) ;

  3. les valeurs professionnelles (efficience, performance, prise de risque, liberté d’action).

  • 32  Revue de l’OCDE sur la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques en Belgi (...)

46A ces valeurs, le code canadien de valeurs et d’éthique, entré en vigueur en septembre 200332, a ajouté les valeurs humaines telles que le respect ou la courtoisie.

  • 33  Revue de l’OCDE, op. cit., encadré 3.1., p. 89, 2007.

47Pour l’OCDE, les valeurs essentielles traditionnelles du service public tournent autour de trois principes fondamentaux : l’intégrité du service public, sa continuité, et la légalité des décisions. Ces valeurs essentielles traditionnelles justifient l’adoption pour les agents publics d’un statut différent et « la redéfinition des valeurs essentielles du secteur public est devenue un objectif stratégique clé dans de nombreux pays de l’OCDE dans le but de renforcer la confiance du public »33.

48Les valeurs ne sont pas strictement compartimentées (ainsi les concepts de loyauté et de liberté d’expression doivent être mis en relation). Les valeurs peuvent aussi se retrouver dans plusieurs catégories. Ainsi, le sens des responsabilités est une valeur éthique, démocratique et professionnelle.

49On distingue aussi des valeurs d’abstention (ne pas discriminer, ne pas porter atteinte à la position concurrentielle de l’autorité) et des valeurs d’action (être proactif).

50Il existe des valeurs traditionnelles (égalité, obéissance, neutralité) et des valeurs nouvelles (liberté d’action, innovation, transparence, prise de risque, satisfaction du client) qui s’additionnent aux premières.

51Les valeurs nouvelles sont en général plus des valeurs professionnelles (des lignes de comportement pour être performant) que des valeurs morales.

52La définition pratique de certaines valeurs a aussi mué, le traditionnel principe général du changement (encore appelé mutabilité) permettant de modifier unilatéralement l’organisation et les conditions de fonctionnement du service public s’est transformé en adaptation, flexibilité. Certaines nouvelles valeurs ne sont donc pas nécessairement aussi neuves qu’on pourrait l’imaginer. Elles ont simplement changé de parures.

53Les nouvelles méthodes d’organisation et de gestion produisent un impact sur les valeurs aussi bien démocratiques et éthiques que marchandes (cf infra VI).

  • 34  E. GLOR, 3/2001, RISA, p. 600.
  • 35  E. GLOR, op.cit., p. 599.

54Les convictions générationnelles des fonctionnaires, les valeurs de fonctionnaires sont celles de leur génération, selon Eleanor Glor34. Dans le cadre du NPM, « les fonctionnaires sont perçus comme des personnes extrêmement motivées par leurs propres intérêts. » 35. Le NPM instille « un modèle économique de comportement » selon le même auteur, « les fonctionnaires de la génération mature (nés avant 1945) partagent les valeurs que sous-tendent la bureaucratie comme le besoin de règles, d’autorité et de conformité » et « Ils ont une éthique commune du droit et de l’ordre ».

55La nouvelle génération qui est la source principale des futurs fonctionnaires s’engage surtout vis-à-vis de son groupe et pas du gouvernement : « Ils ne croiront pas les idéaux contenus dans les codes », « Ils savent qu’il est difficile de trouver un emploi, c’est pourquoi ils n’ont pas besoin qu’on leur dise de faire leur boulot. En outre ils le font honnêtement ».

56Selon Glor, un code de valeurs destiné aux fonctionnaires ne pourrait s’adresser aux trois générations en raison du décalage générationnel.

  • 36  C. HOOD et SCOTT, “Bureaucratic Regulation and New Public management in the United Kingdom : Mirro (...)

57La plupart des valeurs introduites aujourd’hui dans l’administration publique ne sont plus morales ou politiques. Elles sont professionnelles, économiques, axées sur le résultat, pragmatiques voire opportunistes. Le système de valeurs est plus orienté vers l’innovation que vers la transmission de pratiques ou de savoirs par les personnes les plus expérimentées. Certains parlent de valeurs matérialistes indifférentes à l’humain. Les valeurs NMP sont dites par certains « froides, calculatrices, et implacablement fonctionnelles »36. En même temps, selon d’autres auteurs, elles ouvrent des possibilités d’épanouissement personnel par les promesses d’autonomie et de créativité dans le travail.

III.4. L’évolution des valeurs traditionnelles

58Comme on l’a vu, les valeurs servent de socle aux principes juridiques.

59Certaines valeurs s’« usent », d’autres naissent. En général, les valeurs ne disparaissent pas mais leur contenu évolue.

60Des valeurs classiques voire historiques comme l’intégrité, l’obéissance, la loyauté, l’impartialité ont ainsi connu des transformations que nous allons maintenant investiguer.

III.4.1. L’intégrité

  • 37  L. BOLTANSKI et E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, NRF essais, Gallimard, 1999, p. 146

61Comme le souligne L. Boltanski et E. Chiapello, « les dispositifs du néomanagement implantés réclament d’être maniés par des personnes dont le comportement témoigne d’un haut niveau de préoccupation éthique »37 et, selon ces auteurs, le développement récent de l’« éthique des affaires », comme discipline spécifique du management est sans doute à mettre en relation avec des inquiétudes liées à l’intégrité des personnes. Ce courant de réflexion a été déclenché suite aux affaires de corruption pour obtenir des marchés publics en particulier à l’étranger. A cet égard, on estime que les mécanismes de travail à distance, la généralisation des nouveaux dispositifs flexibles, les activités « en réseau » rendent plus difficilement contrôlables les activités des personnes.

62Pour faire face à ces inquiétudes, comme on ne veut pas rigidifier ou toucher aux structures (associées aux formes industrielles d’organisation aujourd’hui décriées) ; les spécialistes de ces questions comptent sur les effets de réputation, les responsables misent aussi sur l’autocontrôle qui suppose l’intériorisation des règles de comportement.

  • 38  G. THUILLIER parlait du « clandestin administratif » in Pour une histoire de la bureaucratie en Fr (...)
  • 39  P. LAMY, La démocratie-monde. Pour une autre gouvernance globale, La République des Idées, Le Seui (...)

63Jusqu’à récemment, la corruption était le passager clandestin du monde administratif38 et il y avait en effet peu de recherches, d’études et de statistiques sur ce phénomène. Depuis, des indices de mesure et de perception de la corruption sont mis en oeuvre un peu partout. C’est ainsi que le système du « name and shame » d’inspiration anglo-saxonne consiste en ce que des ONG et des agences indépendantes évaluent le degré de corruption des Etats au moyen d’une notation rendue publique39.

64Jusqu’au début des années 1990, la corruption n’était pas toujours considérée comme un crime dans tous les Etats Membres des Nations Unies.

  • 40  Les villageois offraient jadis un poulet et des légumes à l’instituteur. C’était une expression d’ (...)

65Aujourd’hui encore, un système de cadeaux est un rituel d’allégeance40 et une pratique socialement admise dans certains pays (cf les gestes commerciaux) .

  • 41  T. BEN JELLOUN, L’homme rompu, Points Seuil, 1994, p. 33.

66Dans son roman sur la corruption « L’homme rompu »41 Tahar Ben JELLOUN relate de façon réaliste les pressions de l’environnement familial et professionnel sur le futur corrompu. Comme le dit son Directeur à Mourad, fonctionnaire vertueux jusque là, « La vie augmente. Elle ne nous demande pas notre avis. Il faut donc s’adapter. Tout le monde sait que la plupart des salaires sont plus que symboliques…. Les citoyens participent selon leurs possibilités à colmater les trous. C’est normal ? C’est un consensus national, une course à l’équilibre. Le tout est de le faire avec discrétion et si on peut avec élégance. C’est cela que j’appelle la souplesse. » « Ce que vous placez sur un plan moral et que vous appelez corruption, moi je l’appelle économie parallèle, elle n’est même pas souterraine, elle est même nécessaire. Je ne dis pas qu’elle est bonne, je dis qu’il faut faire avec et cesser de confondre compensation et vol ».

67Dans le même ordre d’idées, la vénalité des offices durant l’Ancien Régime était légitime, par la suite, le système du patronage au XIX ième siècle sera considéré comme une pratique « naturelle » conforme aux mœurs de l’époque.

68Toutefois, la globalisation va mettre à l’ordre du jour de l’agenda des organisations internationales (FMI, Banque Mondiale, OCDE, Nations Unies, Conseil de l’Europe, Union européenne) la question de la corruption en tant que frein à la bonne gouvernance mondiale et à la confiance nécessaire au commerce entre les hommes.

  • 42  M. KAPTEIN, Professeur à l’université de Rotterdam et directeur chez KPMG Integrity & Investigatio (...)

69Mais le concept d’intégrité ne se limite plus aux incriminations pénales liées à la criminalité. Il a évolué et est entendu sur un plan qualitatif aux Pays-Bas depuis 1992, comme étant notamment l’utilisation minutieuse des ressources de l’entreprise ou la manière de se comporter avec les autres42 : font ainsi partie de la première catégorie l’usage professionnel d’internet ou du téléphone à des fins privées, l’utilisation abusive du matériel public (photocopieuse) ; dans la seconde catégorie on trouve le fait de médire de ses collègues, d’être insuffisamment impliqué dans son travail, d’arriver en retard, d’abuser des congés de maladie, bref en un mot, toute une série de pratiques critiquables ou qui sont perçues comme abus dans la culture de l’organisation considérée et qui dégrade la productivité et la qualité du travail. Dans cette conception, qualité et intégrité sont étroitement imbriquées. Parmi les 50 items cités dans la liste des mauvais comportements, certains semblent s’inscrire dans le cadre mental d’une certaine forme de pureté relationnelle, au nom du respect de l’autre (afficher des posters érotiques, raconter des blagues graveleuses, faire des compliments douteux sur la tenue vestimentaire ou l’apparence).

  • 43  B. BERTOK, Ethique publique, vol. 4, n° 1, « Des défis à la prévention. Pour un environnement en f (...)

70Enfin, on observe au sein de la zone OCDE une série de pays qui ont privilégié une approche fondée sur les aspirations et encouragé les comportements appropriés par des mesures incitatives plutôt que répressives. C’est ce qu’on appellera la « gestion de l’éthique fondée sur l’intégrité »43.

III.4.2. L’obéissance

71Qu’en est-il de l’obéissance des agents qui est traditionnellement la clé de voûte de l’édifice administratif ? Correspond-t-elle encore aux exigences de notre époque ? Il semble en tous les cas que le concept d’obéissance soit démodé et n’apparaisse plus guère explicitement dans les textes, en tant que tel, et ce même si la pratique administrative repose toujours dans les faits sur cette valeur cardinale.

  • 44  F. RUGGE, préface vii The History of corruption in central government, IIAS IOS Press, 2003, citan (...)

72Si pour Max Weber, l’honneur d’un agent se trouve dans son aptitude à exécuter consciencieusement un ordre qui semble mauvais, pour Montesquieu, un ordre qui déshonore un fonctionnaire le rend impossible à exécuter44.

73Mais l’obéissance sert aussi parfois de prétexte à des comportements opportunistes qui évitent frileusement toute forme de critique ou de « parler vrai » déplaisant pour l’autorité.

  • 45  B. LOMBAERT, « Ordre illégal et obéissance hiérarchique dans le droit disciplinaire de la fonction (...)

74La conception traditionnelle de l’organisation de la fonction publique sur le modèle pyramidal semble dépassée et remplacée graduellement par l’administration en réseau. Cependant, l’organisation réticulaire n’empêche pas que « l’organisation de l’administration se décompose en un faisceau de liens d’autorité »45.

75En définitive, les agents restent soumis à un responsable hiérarchique même si le NPM prône les organisations plates (« lean organization »).

  • 46  B. LOMBAERT, op.cit., p. 266.

76A cet égard, on note que l’article 4 de l’arrêté royal du 22 novembre 2000 fixant les Principes généraux du statut commun aux différentes entités fédérales et fédérées dispose que « les agents remplissent leurs fonctions avec loyauté, conscience et intégrité sous l’autorité de leurs supérieurs hiérarchiques ». Au demeurant, l’obligation d’obéissance s’applique même en l’absence de stipulation expresse dans les statuts et ce au titre de principe général de la fonction publique46.

77Par ailleurs, depuis le procès de Nuremberg, l’allégation « on me l’a fait faire » ne permet plus à une personne de fuir ses responsabilités d’avoir enfreint une loi ou un principe moral supérieur de droit naturel dont elle connaissait ou aurait dû connaître l’existence. Il y a donc eu graduellement un changement éthique chez certains agents et la notion d’obéissance est perçue de façon moins absolue.

  • 47  B. LOMBAERT, « Ordre illégal et obéissance hiérarchique dans le droit disciplinaire de la fonction (...)

78Les agents ne sont plus de simples exécutants mais peuvent voire doivent prendre leurs responsabilités lorsqu’un ordre illégal leur est intimé : le droit de résistance à un ordre illégal est donc né, même si ce droit n’est naturellement pas absolu. Pour être admis, le droit de résistance doit avoir trait à un ordre manifestement illégal. « Le conflit de valeur entre obéissance et légalité a donc pour arbitre l’apparence »47. C’est la flagrance de l’illégalité de l’ordre qui justifie le refus d’obéissance. Une seule condition est donc requise pour permettre l’ouverture du droit de résistance, il faut que l’ordre soit manifestement illégal.

79La résistance hiérarchique est reconnue comme un droit. Mais pour certains, la désobéissance à un ordre manifestement illégal et susceptible de compromettre gravement un intérêt public est non seulement un droit mais surtout une obligation. Il y a donc obligation de résistance et donc devoir de désobéissance. Ainsi en France, si l’agent a pu avoir connaissance des conséquences fâcheuses de son obéissance, il est passible de sanction disciplinaire. On observe que l’obligation de dénonciation des actes illégaux a été instaurée un peu partout (depuis juin 2007 pour l’administration fédérale).

80Malgré son caractère fondateur et essentiel, la notion d’obéissance n’apparaît donc plus comme telle. Les discours, codes et chartes insistent sur la façon autonome et créative dont les agents doivent s’acquitter de leur mission et promettent « la liberté d’action », « la marge de manœuvre accrue », « l’empowerment ». Cela est sans doute dû à la crainte que la valeur obéissance serve de prétexte à la passivité de l’agent, attendant les ordres avant d’agir ou de prendre une initiative.

81Au demeurant, l’exercice de certaines fonctions, aussi bien en régie qu’externalisées, nécessite pour être crédible d’être accomplie avec indépendance. Songeons ainsi aux fonctions d’expertise, d’évaluation des politiques publiques qui ne requièrent pas l’obéissance mais tout au contraire l’indépendance des évaluateurs et des instances évaluatrices : bureau du plan, centres d’expertise (cf infra III.4.4. la partie consacrée à l’impartialité).

  • 48  Expression inventée par M. LIPSKY en 1980, Street Level Bureaucracy : Dilemmas in the Individual i (...)
  • 49  F. PIRON, Laboratoire éthique publique ENAP, Ethique, gestion et hiérarchie dans l’administration (...)
  • 50  F. PIRON, op. cit., p. 7.

82La modernisation de la fonction publique repose aussi en grande partie sur l’attribution d’une capacité accrue de décision et d’action aux agents particulièrement ceux de première ligne (« street level bureaucracy48 »). Ce nouveau mode de gestion des ressources humaines et de leadership plus souple est basé sur la confiance et le respect mutuel alors que le mode classique de type « militaire » est fondé sur l’obéissance considérée comme une vertu et la loyauté au supérieur hiérarchique. La question des rapports hiérarchiques et de leur régulation au sein de l’organisation est donc un facteur déterminant dans la réflexion éthique. En effet, il ne peut y avoir de choix et de responsabilité éthique que s’il y a une certaine forme de liberté se concrétisant en marge de manœuvre décisionnelle49 supplémentaire. A défaut, il ne s’agirait plus d’éthique mais de conformité50.

  • 51  F.PIRON, « Les défis éthiques de la modernisation de l’administration publique », in Ethique publi (...)

83Selon F. Piron51, une « éthique de l’obéissance » est même « anti-éthique » du fait que le jugement éthique présuppose la liberté de choix.

III.4.3. La loyauté

84Etymologiquement, le mot loyal renvoie au latin « legalis » conforme à la loi. Pour un agent public c’est être fidèle et donc remplir ses engagements et obligations envers les institutions politiques, administratives et juridictionnelles du pays.

85Historiquement, la loyauté fut longtemps le premier critère du recrutement et des récompenses. Dans cet état d’esprit, les fonctionnaires doivent faire preuve de docilité. On a longtemps associé la loyauté au devoir de réserve et de discrétion.

86Aux Etats-Unis, le serment d’allégeance revêt une connotation patriotique (« the Plight of Allegiance »). La loyauté a longtemps été confondue avec l’obéissance absolue à l’autorité.

87Le Commissaire Camu, concepteur éponyme du statut historique des agents de l’Etat du 2 octobre 1937, considérait que le devoir de loyauté impliquait « l’abstention de toute activité contraire aux lois et institutions du peuple belge, dirigées contre la monarchie et les autorités établies ». Le devoir d’abstention porte donc sur une activité et non sur des opinions.

  • 52  D. BATSELE, O. DAURMONT, P. QUERTAINMONT, Le contentieux de la fonction publique, Nemesis, 1992, p (...)

88La loyauté ne doit pas être confondue avec le loyalisme au gouvernement. Elle est une obligation statutaire, résultat de la prestation de serment de « fidélité au Roi, obéissance à la Constitution et aux lois du peuple belge ». Historiquement, la référence principale est le concept allemand de la « Treue » du « Staatsdiener » prussien52. Selon le Conseil d’Etat, le serment ne contient pas seulement une promesse d’obéissance aux lois mais aussi une promesse de fidélité au Roi, c’est-à-dire à l’Etat dans ses institutions fondamentales dont le Roi est un symbole.

89En 1951, un arrêté royal du 5 février avait prévu un dispositif statutaire dont l’objectif fut essentiellement d’éviter l’affiliation ou le soutien des fonctionnaires au parti communiste. Ce texte abrogé en 1994 ne suscita aucune jurisprudence. En réalité, ce qui est réprimandable dans notre système juridique n‘est pas le fait d’être membre d’un parti (ce qui serait contraire à la liberté d’association garantie par la Constitution et les conventions internationales), mais l’exercice d’activités contraires à la Constitution.

  • 53  Cour de cassation, assemblée générale 15 mars 1951, Pascrisie I, pp. 476 et suiv., avec le réquisi (...)

90A la même époque, marquée par la guerre froide, des poursuites disciplinaires furent intentées par le Procureur général de la Cour de cassation à l’encontre d’un conseiller d’Etat pour des faits de militantisme et d’enseignement de la doctrine politique communiste. Bien que la déchéance du conseiller d’Etat ait été requise, la Cour de cassation se limita à infliger une suspension de six mois53. Si une telle jurisprudence paraît datée, il n’empêche que l’obligation de loyalisme constitutionnel subsiste et pourrait revenir au premier plan à l’occasion d’exercice d’activités dont le radicalisme religieux serait attentatoire aux fondements de notre Etat de droit.

91Au sens de l’arrêté royal du 22 novembre 2000 fixant les Principes Généraux du statut commun aux différentes entités fédérale et fédérées, la loyauté se situe également dans le domaine de la liberté d’expression de l’agent à l’égard du service public dans lequel il travaille et oblige l’agent à modérer la forme des critiques qu’il a cependant le droit d’exprimer à l’endroit de la politique menée par les pouvoirs publics. Ce sont donc les expressions injurieuses, méprisantes, les critiques systématiques qui seront sanctionnées.

  • 54  OCDE, Examens de l’OCDE sur la gestion des ressources humaines dans l’administration publique, 30 (...)

92De façon générale, la loyauté envers le gouvernement en place consiste aujourd’hui en la mise en œuvre des politiques du gouvernement54. Pour certains agents plus traditionalistes, être loyal consiste à faire preuve de dévouement fidèle et à ne pas critiquer publiquement son employeur, ce qui est pourtant permis par la réglementation moyennant le respect de certaines limites.

III.4.4. L’impartialité

  • 55  Au sujet de la légitimité d’impartialité, voy. P. ROSANVALLON, La légitimié démocratique, Seuil, 2 (...)

93L’administration doit non seulement être impartiale mais en revêtir aussi l’apparence, selon l’adage « Justice should not only be done, but should also be seen to be done »55. Il s’agit en effet de maintenir le lien de confiance du public envers le service public. La réputation d’impartialité de l’administration ne saurait ainsi être mise en doute par une apparence de partialité (« likelihood of bias ») émanant du comportement ou de la manifestation ostentatoire de signes et symboles religieux, philosophiques ou politiques. Il ne saurait y avoir apparence de partialité dans le chef des agents particulièrement ceux de première ligne.

  • 56  P. ROSANVALLON, op.cit., p. 150.
  • 57  Op. cit., p. 151.

94L’impartialité est une qualité, un comportement attribué à des personnes56 dépourvues de préjugés et qui ne manifestent pas de préférence pour une partie alors que l’indépendance est un statut garanti par des règles qui permettent de résister à des pressions. Selon P. Rosanvallon, « les deux éléments ne se recoupent pas » 57. On peut être organiquement indépendant et s’avérer partial dans le traitement d’un dossier. Toutefois dans le cadre limité de cet article, nous présumons que les deux concepts se rejoignent.

95L’impartialité est confortée normalement par l’indépendance des acteurs, qui relèvent de différents pouvoirs (exécutif, législatif). L’impartialité implique un traitement égalitaire de la demande de service des utilisateurs. Ce traitement égalitaire doit s’effectuer de façon concrète et non formelle ou procédurale.

  • 58  B. JADOT F. OST (dir.), “Elaborer la loi mission impossible aujourd’hui », La contribution, la rég (...)
  • 59  C’était la Commission de contrôle des banques instituée par les lois des 13 et 14 juin 1941.

96Les Autorités administratives indépendantes (AAI) ont été importées des Etats-Unis et certaines sont déjà centenaires58. En France, la première autorité administrative indépendante est née dans le domaine bancaire et paradoxalement sous le régime de Vichy59. En Belgique, la Commission Bancaire et Financière est créée en 1935 suite à la grande crise financière de 1929.

  • 60  P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruylant, 2006, p. 34.
  • 61  Cf les déclarations de la présidente du Conseil Supérieur de la Justice, Madame Nicole Roland, au (...)
  • 62  Pour des exemples d’organes indépendants ou autonomes sur le plan international, cf Moderniser l’E (...)
  • 63  P. ROSANVALLON, op. cit., p. 121.
  • 64  Un récent rapport du Comité contre la torture de l’ONU datant de novembre 2008 a mis en cause l’in (...)
  • 65  LA CREG a été selon le journal Le Soir désavouée en mai 2008 par le Ministre de tutelle P. Magnett (...)

97En Belgique, ce concept désigne une autorité, dotée ou non de la personnalité juridique, à qui le législateur (voire le pouvoir exécutif dans le cadre de son pouvoir réglementaire autonome) veut reconnaître une marge d’autonomie plus étendue que celle des autorités soumises au contrôle hiérarchique ou de tutelle « afin de permettre à cette autorité d’exercer ses compétences avec la plus grande objectivité et impartialité »60. Parmi ces AAI, on relève notamment la Commission bancaire, financière et des assurances (1935, élargie au contrôle des assurances en 2004), le SELOR (200161, précédemment SPR 1937), le Commissariat général aux réfugiés et apatrides (1987), l’IBPT (1991) (l’instance régulatrice des postes et des communications électroniques), la Commission de protection de la vie privée (1992), la cellule de traitement des informations financières (1993) la Commission d’accès aux documents administratifs (1994), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (1997), la Commission des jeux de hasard (1999) etc. Ces AAI62 ont un statut hybrique et « possèdent une dimension exécutive tout en exerçant des fonctions d’ordre normatif et judiciaire63 ». Sans oublier toutes les autorités administratives relevant du pouvoir législatif, et donc encore plus indépendantes comme le Comité Permanent de contrôle des services de police dit Comité P64 (1991), le Comité permanent de contrôle des services de renseignement dit Comité R (1991), le Collège des médiateurs fédéraux (1994), la Cour des comptes (1830). Observons que le régulateur fédéral de l’électricité et du gaz naturel la CREG (2000), qui est un organisme autonome ayant la personnalité juridique65, s’est vu rappeler à l’ordre par son ministre de tutelle.

  • 66  P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruylant, p. 34.

98Selon la doctrine et la jurisprudence, le contrôle de l’autorité politique sur les AAI doit être suffisant, et plus souple que le traditionnel contrôle de tutelle66.

  • 67  En application de l’article 43 de la loi du 4 août 1996 relative au bien-être des travailleurs, le (...)
  • 68  En ce qui concerne les personnes de confiance, un nouvel arrêté royal du 17 mai 2007 relatif à la (...)

99Par ailleurs, parmi les fonctions requérant une certaine indépendance et des garanties dans leur exercice, on peut citer : le contrôleur des engagements, les auditeurs internes, les médecins du travail, les inspecteurs sociaux, alimentaires, environnementaux, sanitaires, les conseillers en sélection du personnel, les conseillers en prévention67 dans le cadre du bien-être au travail, les personnes de confiance en matière de harcèlement au travail ou de harcèlement sexuel68, les laborantins, prévisionnistes et analystes du bureau du plan, les fonctionnaires délégués en matière d’urbanisme,…

  • 69  A la différence de l’indépendance de certaines institutions à l’égard du pouvoir législatif et du (...)

100La question du degré d’indépendance et d’autonomie de ces titulaires de ces fonctions dans leur sphère de compétence est rarement posée en littérature69.

101Une véritable réflexion sur l’ampleur des marges d’autonomie nécessaires à certaines catégories de personnel ou des protections particulières vis-à-vis des commettants politiques n’existe pas, à ce jour. Naturellement, on peut estimer une fois de plus que la situation se présente différemment selon le contexte, la conjoncture et la culture d’entreprise.

102L’agent qui appartient à des professions légalement constituées dont la finalité première est de protéger le public, est soumis aux règlements d’un Ordre professionnel (un médecin du travail) qui le protège des interventions abusives.

  • 70  Cf article 11 de l’arrêté royal n° 78 du 10 novembre 1967 relatif à l’exercice de l’art de guérir, (...)
  • 71  Arrêt THYS, n° 26.616 du 28 janvier 1986.

103Les membres des commissions consultatives sont généralement tenus de se comporter de manière indépendante à l’égard de l’administration qu’ils doivent conseiller. En particulier les praticiens de l’art de guérir, en raison de leur liberté de diagnostic et de thérapie70, doivent pouvoir déterminer en toute indépendance le contenu des actes relevant de la médecine qu’ils accomplissent. Comme l’a jugé le Conseil d’Etat71, « pour accomplir les actes médicaux, le médecin fonctionnaire en particulier est entièrement indépendant en droit et il n’est pas soumis notamment à l’autorité hiérarchique de son administration ».

  • 72  Cf à cet égard la situation des magistrats du parquet en Belgique et l’adage « la plume est serve (...)

104Il n’empêche que certains paramètres de base pourraient peut-être être élaborés, le cas échéant, fonction par fonction, pour déterminer un encadrement éthique72 ou une protection garantissant l’indépendance requise.

105Nous pensons qu’ignorer le débat d’une certaine indépendance administrative revient à reporter cette importante problématique touchant la légitimité et la crédibilité de l’action publique. Une des questions finales est aussi de savoir devant qui ou quelle instance les fonctionnaires détenant une certaine forme d’autonomie doivent rendre compte de leur indépendance.

  • 73  F. MONNIER, G. THUILLIER, Administration, Vérités et Fictions, Economica, p. 292, 2007.

106F. Monnier et G. Thuillier se réfèrent quant à eux à la notion de devoirs d’état73 ; selon ces derniers, il s’agit d’obligations de conscience, correspondant à des choix personnels, à des pratiques de conscience, à une sorte de nécessité intérieure.

  • 74  F. MONNIER, G. THUILLIER, op. cit., p. 297.

107Cette vie intérieure donnerait le courage nécessaire dans l’accomplissement de ses devoirs d’état. Selon ces auteurs, le devoir d’état « permet de résister aux pressions et aux intrigues, … d’échapper au conformisme ambiant. Il donne même une certaine capacité de refus, sans que rien ne puisse être reproché à l’administrateur qui suit sa conscience : « Ceci est mon devoir ; cela ne l’est pas ; cette autre chose est convenable ; celle-là ne l’est pas…. »74.

  • 75  C.E.D.H. Vogt c/ Allemagne, 26 septembre 1995, § 53. L’article 10.2 de la CEDH reprend les limitat (...)
  • 76  P. VANDERNOOT, « Fonction publique, libertés et limites : une question de confiance », in Administ (...)

108Mais d’autres auteurs, se penchant sur la liberté d’expression des agents dans le cadre de l’exercice de leur fonction, considèrent qu’en démocratie, le débat public « doit demeurer entre les choix politiques des électeurs, et leur traduction dans l’action des organes politiques, lesquels doivent veiller à ce que (leur) fonction publique œuvre aux fins énoncées à l’article 10 § 2 (de la Convention)75, sans interférence disproportionnée du corps indépendant des fonctionnaires au service de ceux-ci »76.

  • 77  Revue de l’OCDE du 25 juin 2007 sur la gestion des ressources humaines dans les administrations pu (...)

109La revue de l’OCDE77 du 25 juin 2007 sur la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques en Belgique évoque la question de l’équilibre entre réactivité et neutralité politique. « Lorsque le service public est jugé trop réactif aux priorités politiques au détriment de la confiance du public, les entités de gouvernement doivent accroître son impartialité. Chaque pays doit trouver son propre équilibre ». A ce sujet, le code déontologique de l’administration flamande impose à ses agents d’enregistrer chaque intervention politique dans le dossier administratif et même de répondre à une intervention orale par une lettre de confirmation qui figurera dans le dossier. Le code déontologique des mandataires politiques flamands reprend le même genre d’obligation.

110Mais l’impartialité des autorités administratives doit aussi se manifester à l’égard des acteurs économiques et des lobbies. A cet égard, on notera l’initiative du Vice-Président Kallas de la Commission européenne qui prévoit la transparence des lobbyistes comme première étape (cf la valeur transparence infra sub. III.5.2.).

III.5. Les nouvelles valeurs

111Faute de place, nous nous limiterons à citer les nouvelles valeurs de performance, d’efficience, de prise de risque, de satisfaction du client qui sont bien connues, pour mieux nous consacrer au développement d’autres nouvelles valeurs, plus signifiantes d’après nous, à savoir :

  1. La liberté d’expression

  2. La transparence

  3. La responsabilisation

  4. Le devoir de divulgation

III.5.1. La liberté d’expression

  • 78  R. CATHERINE et G. THUILLIER, Introduction à une philosophie de l’administration, Librairie Armand (...)

112Le silence de l’administration était une des vertus administratives classiques et faisait partie de cette obligation de neutralité voire d’indifférence administrative78.

113Jadis, la Commission européenne essaya de développer à l’égard de ses propres fonctionnaires, une théorie de la renonciation à la liberté d’expression ce qui fut par la suite condamné par la CJCE et la CEDH.

114La liberté d’expression au sujet des faits que l’on a pu constater dans le cadre de sa fonction est une valeur récente concomitante à l’arrivée du courant néo-managérial. Sa genèse est pourtant jurisprudentielle.

115La liberté d’expression s’est substituée au devoir de discrétion et de réserve, bien que ces devoirs restent d’application mais avec une moindre intensité.

  • 79  O. VALLET, Devoir de réserve et liberté d’expression, La Revue administrative, p. 533.
  • 80  O. VALLET, op.cit., p. 536.
  • 81  O. VALLET, L’Etat et le Politique, p. 68.
  • 82  Art 6 de l’arrêt de 22 novembre 2000 fixant les principes généraux du statut administratif et pécu (...)

116Elle rompt avec « l’impersonnalité du style administratif », selon la belle expression de Robert Catherine79. D’une administration silencieuse on passe à une administration communicante. Aujourd’hui, « toutes les grandes démocraties libérales promettent au fonctionnaire la liberté tout en exigeant de lui la loyauté »80. Les fonctionnaires sont enfin délivrés d’une espèce de castration orale et écrite81. En Belgique, comme on l’a vu, les agents disposent de la liberté d’expression à l’égard des faits dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions82, moyennant une série de restrictions liées à la sécurité nationale, à la protection de l’ordre public, aux intérêts financiers de l’autorité …, ainsi que pour les faits qui, lorsqu’ils sont divulgués, peuvent porter préjudice à la position de concurrence de l’organisme dans lequel l’agent est occupé.

  • 83  F. PIRON, enquête de terrain, p. 16.
  • 84  F. PIRON, op. cit., p. 16.

117Il existe néanmoins un devoir fondamental de respect de la vérité, et ce même si le mode de leadership « rend parfois difficile le « parler vrai » des fonctionnaires qui s’adressent à un autre niveau hiérarchique (vers le haut comme vers le bas)83. La vérité va de pair avec une forme de liberté d’expression84 ».

III.5.2. La transparence

118La Suède a innové en édictant une loi organique en 1776 qui instaure un droit de consultation des documents détenus par des organes administratifs.

119Il y a eu aussi les « Sunshine Laws » aux EU (Government in the Sunshine Act 1976) introduites sous la présidence de L. Johnson dans le cadre de la guerre du Vietnam et des exigences du public en quête d’accès plus facile aux documents de l’administration américaine. L’un des prototypes de législation concernant la transparence des documents administratifs est le Freedom of Information Act américain (FOIA 1966).

  • 85  C. HARLOW, Le droit et l’administration publique : rivalité et symbiose, in RISA, n° 2, juin 2005, (...)

120La transparence a débuté son parcours européen sous la forme de la Déclaration politique annexée au traité de Maastricht et a depuis lors bénéficié d’une reconnaissance juridique par les tribunaux de l’UE pour devenir un principe général de droit administratif85.

121La publicité des actes de l’administration en tant que moteur de circulation de l’information à l’égard des gouvernés et la motivation des décisions administratives, comme contrainte de justification imposée à l’autorité, sont des valeurs modernes indépendantes de l’approche néo-managériale de l’administration. Leur genèse est juridique (lois et jurisprudence) et démocratique.

122Pourtant durant longtemps, la règle de l’anonymat était censée assurer une gestion moyenne et neutre. Elle voulait protéger l’administration des pressions externes.

  • 86  Op.cit., p. 225.

123L’anonymat permettait, selon R. Catherine et G. Thuillier, « un certain nivellement apparent des individus et une certaine distanciation vis-à-vis d’autrui »86.

  • 87  « New Public Management et Transparence : essai de déconstruction d’un mythe actuel », Thèse n° 56 (...)
  • 88  R. AUDRIA op.cit., p. 244.

124Selon R. Audria87, le NPM contient à certains égards dans son essence propre la fin de la transparence qu’elle prône et le transfert de certaines fonctions publiques vers le secteur privé peut avoir comme conséquence d’interdire tout accès aux documents administratifs. « La transparence devient pour le manager, qui a un impératif de rationalisation économique et de performance, une source de dépenses peu ou pas justifiable parce qu’il est difficile voire impossible d’en quantifier les résultats (de la transparence NDLR) et de les traduire en termes d’indicateurs de performances 88 ».

  • 89  R. MULGAN, « Comparing Accountability in the Public and Private Sectors », Australian Journal of P (...)
  • 90  L.-F. DU CASTILLON, Corporate Governance et Code Lippens, Le Journal du Juriste, n° 44, 27 septemb (...)
  • 91  Cf. aussi la publicité des rémunérations : aucune disposition légale n’impose la publicité des rém (...)

125Selon Richard Mulgan, « par essence, le secteur privé ne tolère pas le degré de transparence qu’on demande au secteur public »89. Il reste rétif à l’application de la transparence. A ce sujet, le code de Corporate Governance adopté le 9 décembre 2004 pour les sociétés cotées par la FEB, Euronext Bruxelles et la Commission Bancaire, Financière et des assurances (CBFA) a pour principal vecteur la diffusion d’informations aux actionnaires et plus encore aux investisseurs90. Les dispositions du Code ne sont pas contraignantes, la seule « sanction » en cas de non-respect du Code peut se traduire par une certaine méfiance des investisseurs91.

126Un autre impact du NPM sur la transparence est un glissement d’une politique d’information à une politique de communication commerciale.

  • 92  Loi spéciale du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et p (...)
  • 93  Loi spéciale du 26 juin 2004 exécutant et complétant la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation (...)

127Les lois du 2 mai 199592 complétées par les lois du 26 juin 200493 relatives à l’obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration du patrimoine sont finalement entrées en vigueur en 2005. Elles témoignent d’un désir de transparence démocratique. Ces lois qui concernent en premier lieu les élus s’appliquent aussi aux fonctionnaires dirigeants des ministères fédéraux ainsi qu’aux fonctionnaires généraux (rangs 16 et 17) des entités fédérées.

  • 94  La Libre Belgique, 16 août 2008.

128La déclaration de patrimoine doit être déposée auprès de la Cour des comptes et la liste des mandats a été publiée pour la première fois au Moniteur belge du 12 août 2005. La rémunération n’y est pas mentionnée. En ce qui concerne l’année 2007, 650 mandataires ont omis de remplir leur déclaration de mandat94.

129Le but poursuivi par le législateur de 1995 était d'assurer la transparence démocratique en se donnant les moyens de contrôler que l'exercice d'une fonction ne puisse "injustement profiter à celui qui l'exerce" .

130La déclaration de mandat permet ainsi au grand public de se rendre compte "de la sphère d'influence que les mandataires ont au sein de la société", et de prévenir les conflits d’intérêt, tandis que la déclaration de patrimoine permet de garantir que le mandataire en question "n'a tiré aucun avantage illicite de l'exercice d'un mandat. Si le mandataire est accusé à tort de s'être enrichi de manière irrégulière, la déclaration de patrimoine peut être un moyen de prouver son innocence".

131La déclaration de patrimoine est remise à la Cour des comptes qui est garante de l’absolue confidentialité des documents qui sont conservés sous pli fermé. Seul un juge d’instruction est habilité à consulter la déclaration dans le cadre d’une instruction pénale menée à l’encontre de cette personne en raison de son mandat ou de sa fonction.

132La transparence a aussi partie liée à l’imputabilité et aux dispositifs de contrôle et de mesure de la performance des gestionnaires publics.

  • 95  Commission européenne. Livre vert sur une initiative européenne en matière de transparence, COM (2 (...)

133A l’initiative de Siim Kallas, Vice-Président de la Commission européenne et Commissaire chargé des affaires administratives, de l’audit et de la lutte anti-fraude, la Commission a publié le 3 mai 2006 le Livre vert95 sur la transparence afin de lancer un débat public sur ces questions. Les propositions se sont concentrées sur trois domaines liés au risque de fraude et de corruption dans le système communautaire :

  1. l’information disponible sur les bénéficiaires des fonds communautaires, comme par exemple la politique agricole commune ;

  2. l’intégrité et les normes éthiques s’appliquant aux législateurs à Bruxelles ;

  3. le contrôle du lobbying (selon les estimations de la Commission, 15.000 lobbyistes travaillent à Bruxelles).

  • 96  C. de MARCILLY, « L’eurovillage va enfin avoir sa table des lois », in La Libre Belgique, 26 mai 2 (...)

134Les lobbyistes sont des représentants d’intérêts et le rapport de la Commission des affaires constitutionnelles du parlement européen les définit comme étant tous les acteurs « qui visent à influer sur l’élaboration des processus décisionnels des institutions européennes ». La plupart des europarlementaires les considèrent comme une source essentielle d’information dans le cadre de l’exercice de leur mandat96 et comme des fournisseurs de savoirs experts pertinents. Des dérives existent et comme l’a révélé la vice-présidente du groupe des verts, l’eurodéputée Monica Frassoni, il n’est pas normal qu’un groupe de lobbyistes dispose d’un groupe de bureaux au sein du parlement européen.

  • 97  En septembre 2008, 300 sociétés et associations seulement étaient enregistrées (Le Monde, 4 septem (...)

135Ce dernier s’est au demeurant mis d’accord avec la Commission pour la création d’un guichet unique d’enregistrement, d’un code de conduite, et plaide en faveur d’une liste d’accréditation commune aux trois institutions. La Commission a fixé la date du 23 juin 2008 pour la publication d’un registre facultatif des lobbyistes et d’un code de conduite97.

  • 98  Communication de la Commission : cadre régissant les relations avec les représentants d’intérêt CO (...)

136Le personnel de la Commission est encouragé à utiliser les registres comme référence pour ses contacts et à inviter systématiquement, dans le cadre de ses relations professionnelles, les entités non enregistrées à s’enregistrer98.

137Mais dans un premier temps, chaque institution légifèrerait individuellement, le registre de la Commission serait facultatif et le Conseil n’en est qu’au stade de la réflexion. Pour le moment, l’obligation de transparence ne s’applique pas aux Comités qui accompagnent les travaux des institutions européennes dont les activités demeurent relativement opaques.

  • 99  « Ethique publique », automne 2007, vol 9, n° 2, L. CONTET et A. OUIMET, Les gardiens de l’éthique(...)

138En ce domaine, le Québec a fait figure de précurseur en votant en 2002 une loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme. Ce texte a institué une Autorité indépendante chargée de surveiller ou contrôler les activités de lobbyisme, le Commissaire au lobbysme99.

139Enfin, il est à noter que des formes dites « blanches » (légales) de conduite déloyale comme certaines formes de « pantouflage » (passerelle entre public et privé) ou le débauchage sur-le-champ de fonctionnaires expérimentés par le secteur privé en vue utiliser leur know how technique ou d’influencer leurs anciens collègues, pour compte de lobbies, sont en général jusqu’à présent tolérées, par souci d’utilitarisme, et dès lors encadrées par des règles assez amples.

III.5.3. La responsabilisation (accountability, redevabilité100) comme corollaire d’une plus grande liberté d’action ?

  • 100  La redevabilité peut se définir comme étant « l’obligation de rendre compte de l’exercice d’une re (...)
  • 101  M. VERDUSSEN (dir.), La Constitution belge Lignes & Entrelignes, verbo art. 31, Ed Le cri essai, 2 (...)

140Au XIXième siècle, suivant en cela le régime de la garantie administrative hérité des régimes français et hollandais, une autorisation préalable était nécessaire pour poursuivre en justice des fonctionnaires publics101 pour des faits commis dans l’exercice de leurs fonctions. L’article 31 de la Constitution a supprimé ce système pour reconnaître le principe de la responsabilité individuelle des fonctionnaires « dans des faits de leur administration ».

  • 102  Arrêt Flandria du 5 novembre 1920. Cf M. UYTTENDAELE, Regards sur un système institutionnel parado (...)
  • 103  « The King can do no wrong » en Common Law.

141Jusqu’au début du XXième siècle, en vertu d’une conception stricte de la séparation des pouvoirs, les juges ne pouvaient en aucun cas condamner l’Etat à la réparation d’un préjudice causé par l’acte ou l’omission d’un de ses organes ; seuls les actes accomplis par l’autorité en tant que personne privée pouvaient engager sa responsabilité. Il faudra attendre un arrêt de la Cour de cassation de 1920102 pour que la distinction entre l’activité publique et privée de l’Etat soit abandonnée. L’administration a donc véritablement bénéficié de véritables privilèges fondés sur de vieux principes de droit traduits notamment en français d’Ancien Régime par l’adage « le roi ne peut mal faire »103. Longtemps, les biens de l’administration seront ainsi déclarés insaisissables. L’intérêt général, moteur de l’action administrative, justifiait ce régime exceptionnel où l’administration n’était guère tenue de répondre de ses actes.

  • 104  Cf Le contentieux de l’indemnité devant le Conseil d’Etat où au nom de l’équité et compte tenu du (...)

142Par la suite, la responsabilité de l’administration va s’élargir exponentiellement suite aux développements jurisprudentiels. C’est ainsi que l’Etat répondra de sa responsabilité sans faute104 et des actes ou de l’absence d’actes du législateur et de la faute de jugement de ses magistrats commettant une erreur de conduite que n’aurait pas commise un magistrat normalement soigneux et prudent, placé dans les mêmes conditions.

  • 105  S. HAQUE, Importance de l’imputabilité dans la nouvelle approche de la gouvernance publique, Revue (...)

143Les réformes NPM vont ensuite induire des changements pour la responsabilité publique105. Un glissement de la responsabilité traditionnelle à une responsabilité basée sur la performance s’opère. La notion de transparence par le biais de la redevabilité permet de savoir quel fonctionnaire a agi dans le cadre d’un processus puisque son nom va apparaître dans les documents. Mais il est difficile de faire la différence entre la responsabilité individuelleet la responsabilité collectivelorsqu’on se trouve devant une défaillance d’une politique publique. Qui est en effet responsable de l’échec d’une politique publique ? Un individu, un service, une institution, les décideurs politiques, les résistances au changement de l’environnement ?

  • 106  R. AUDRIA op. cit., p. 257.
  • 107  La notion de reddition de compte apparaît déjà en 1789. Cf « La société a le droit de demander com (...)
  • 108  G. PAQUET, in Ethique publique, 2002, « L’éthique est une sagesse toujours en chantier. Réflexions (...)

144Les réformes NPM n’ont pas clarifié les questions de responsabilité entre le « politique » et le « gestionnaire », sinon par un report de responsabilité sur l’administration et un recentrage de cette notion de responsabilité sur la « responsabilité financière »106. « La responsabilité s’est transformée en reddition de comptes107, le titulaire d’une fonction ou d’une charge doit rendre des comptes de diverses sortes (politiques, administratifs, financiers, juridiques, professionnels) par rapport à des attentes qui sont différentes, souvent incompatibles, et doit défendre ses conduites dans des langages de justification qui sont souvent différents selon les parties. »108

  • 109  L. CONTET, A. OUIMET, « Le Commissaire au lobbyisme du Québec, dernier né des gardiens de l’Etat», (...)

145Plus globalement, l’OCDE propose que toute reddition de comptes « ne repose plus uniquement sur trois critères d’évaluation, soit l’économie, l’efficience et l’efficacité (les trois E), mais qu’on y introduise un quatrième E, soit l’éthique. L’OCDE propose que désormais on rende également compte de la façon dont on s’y est pris pour produire des résultats »109 .

  • 110  D. LAFORGUE, « L’administration française est-elle encore une bureaucratie », in Pyramides, n° 14.
  • 111  D. LAFORGUE, op. cit.

146Il n’est pas évident de déterminer si les réformes NPM ont réellement réussi à doter les agents de plus de marges de manœuvre et de responsabilités dérivées ou si l’autorité les tient davantage pour responsable alors qu’en réalité les marges décisionnaires seraient inchangées. Certains auteurs de plus en plus nombreux font état de situations contrastées où certains domaines d’activité restent soumis à une rassurante logique bureaucratique110 alors que le développement de certains autres projets spécifiques peut se faire à l’écart des logiques bureaucratiques. Des injonctions paradoxalespèsent sur de nombreux gestionnaires à qui l’on ordonne de devenir un manager performant et de rester un bureaucrate loyal111. En réalité, il y aurait plus de liberté et moins de choix.

  • 112  M. DAMAR, Le pilote et le fonctionnaire. Mes conseils pour une administration de qualité, Presses (...)

147Par ailleurs, s’il est admis qu’un fonctionnaire, à la différence d’un ministre, ne doit pas rendre des comptes de sa gestion devant une assemblée démocratique, certains fonctionnaires dirigeants mandataires112 revendiquent néanmoins cette prise de responsabilité et de reddition de comptes (accountability) directe devant le parlement.

III.5.4. Le devoir de divulgation des illégalités et des irrégularités

  • 113  Littéralement les sonneurs de tocsin. Voy. aussi le cas de Coleen Rowley, membre du FBI, désignée (...)
  • 114  Aux Etats-Unis, l’Office of Special Counsel joue le rôle d’agence indépendante chargée des enquête (...)
  • 115  Du nom de l’acteur de cinéma Cliff Robertson qui a dénoncé la fraude de son agent d’Hollywood et s (...)

148Le sort des dénonciateurs (les Whistle blowers) 113 semble peu enviable. Ils sont souvent harcelés ou mis en quarantaine selon l’adage « malheur à celui par qui le scandale arrive »114. Ainsi, la Commission européenne, institution politico-administrative emblématique s’il en est, a révoqué le 14 octobre 2004 son ancienne directrice des services comptables Andrea Marteasen pour avoir exprimé ses craintes concernant des risques de fraude massive en matière de dépenses de l’Union européenne. Passée quasiment inaperçue, cette décision a été largement commentée outre Atlantique et l’ACFE (association of Certified Fraud Examiners) ayant vivement déploré ladite décision lui a remis le Cliff Robertson115 Sentinel Award 2004.

  • 116  L’Humanité du 30 août 2005.
  • 117  Unité de coordination de lutte anti-fraude remplacée par l’OLAF en 1999.

149Le sort des Whistle Blowers américains ne vaut guère mieux que celui des européens ; c’est ainsi que Bunnatine Greenhouse, haute responsable américaine, a été sanctionnée par sa hiérarchie pour avoir dénoncé un gros contrat octroyé par appel d’offres au groupe Halliburton. Elle avait émis des critiques sévères en 2003 contre une série de décisions de son administration impliquant la filiale de Halliburton Kelog Brown and Root, qui a engrangé plus de 10 milliards de dollars pour ses activités en Irak. Selon le New York Times de fin août 2005116, Madame Greenhouse ne fait plus partie des fonctionnaires dirigeants et a été affectée à un poste de moindre niveau. Citons aussi le cas du fonctionnaire néerlandais devenu par la suite député européen, Paul Van Buitenen, qui en tant que contrôleur dénonça certaines pratiques du programme Da Vinci auprès du service anti-fraude, l’UCLAF117. Malgré le bien-fondé de ses allégations, il fut placé en non-activité puis muté vers une Direction générale moins « sensible ».

150Dans le conflit de valeurs entre loyauté (docilité) à l’institution et intégrité, une conception altérée de la « loyauté » prévaut souvent chez la majorité de ceux qui n’ont rien voulu savoir, et ce d’autant plus qu’une forme de complicité passive pourrait leur être imputée.

  • 118  La Libre Belgique, 11 mai 2005, p. 17.

151Aux Etats-Unis, la loi Sarbane & Oxley (SOX) impose aux sociétés cotées de prévoir un système de dénonciation (« Whistle blowing » littéralement souffler dans le sifflet) non seulement dans leur siège national mais dans leurs filiales à l’étranger. Les établissements belges de sociétés américaines devraient en principe s’y conformer, mais le caractère extraterritorrial de la loi entre en conflit118 avec certaines règles d’ordre public, essentiellement en matière de protection de la vie privée.

152Fortis AG a mis sur pied le 4 avril 2005 un système d’alerte éthique : cette procédure d’alerte interne permet à chaque collaborateur de signaler à un Compliance Officer « toutes les situations » qui l’inquiètent ou qui « pourraient être lourdes de conséquence pour Fortis ». Les organisations patronales de notre pays sont toutefois prudentes voire réticentes à une liberté d’expression qui permettrait la diffusion de n’importe quelle information.

153La Convention des Nations Unies contre la corruption du 31 octobre 2003 prévoit en son article 8.4. que chaque Etat s’efforce, s’il y a lieu, de mettre en place des mesures et systèmes de nature à faciliter le signalement par les agents publics aux autorités compétentes des actes de corruption dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions.

  • 119  J. BERTOK, Ethique publique, 2002, vol 4, n° 1, « Des défis à la prévention. Pour un environnement (...)

154Les recommandations de l’OCDE visent également à la mise en place de procédures facilitant la dénonciation d’actes de représailles et assurant la protection de ceux qui donnent l’alerte119.

155Au Royaume-Uni, le nouveau « Civil Service Code » du 6 juin 2006 prévoit en ses articles 15 à 18 un dispositif de reporting auprès de la ligne hiérarchique ou de conseillers spécialisés dans l’avis au staff quant à l’interprétation du code, lorsqu’il est demandé à l’agent d’agir d’une façon contraire avec le code et ses valeurs. Une procédure identique est organisée lorsque l’agent constate que d’autres personnes agissent de façon contraire au code.

  • 120  Créé en 1855, l’Office of the Civil Commissioners a pour objectif de garantir que la fonction publ (...)
  • 121  La clause de liberté de conscience dans l’administration publique, pour iconoclaste qu’elle soit, (...)

156Il est aussi stipulé que si le fonctionnaire croit que la réponse reçue n’est pas une réponse raisonnable à ses préoccupations, il lui est possible de porter plainte auprès de l’Office of the Civil Service Commissioners120 (adresse postale et électronique et numéro de téléphone sont au demeurant mentionnés dans le code). Si après avoir épuisé toutes les procédures, l’agent se rend compte qu’il ne peut toujours pas exécuter l’ordre, il lui reste à remettre sa démission (l’ancienne clause de conscience121 du code de 1996 a été supprimée).

157La dénonciation, comme on le sait, est mieux acceptée dans la culture anglo-saxonne, où elle est perçue comme un acte profondément civique et désintéressé par opposition à la délation qui implique un motif vil.

  • 122  Le même article précise ensuite que certains fonctionnaires de l’administration fiscale (contribut (...)

158En Belgique, bien que l’article 29 du Code d’Instruction criminelle stipule que tout fonctionnaire ou officier public qui acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit dans l’exercice de ses fonctions, est tenu « d’en donner avis sur-le-champ au Procureur du Roi compétent et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs »122 et que l’article 30 prescrive ce genre de comportement pour tous les citoyens, ces derniers éprouvent de la gêne à dénoncer du fait sans doute d’un rapport historiquement plus difficile avec la police et l’Etat.

  • 123  M.B. du 27 août 2007. Cf aussi l’arrêté royal du 14 juin 2007 modifiant le statut et imposant l’ob (...)

159En ce qui concerne les fonctionnaires fédéraux, le cadre déontologique123, qui est en fait une circulaire, dispose en son point 30 sous la Valeur Loyauté que les agents au courant d’agissements illégaux ou irréguliers dans le chef d’autres agents ou d’usagers en informent immédiatement leur supérieur hiérarchique direct ou les supérieurs de celui-ci. Il y a donc obligation positive sur l’agent qui doit avertir son chef.

  • 124  F. GOSSELIN, « Les droits et devoirs du fonctionnaire », in La fonction publique en Belgique, A.P. (...)
  • 125  Décret-cadre Beter Bestuurlijk Beleid du 18 juillet 2003 (M.B., 22 août 2003) et la circulaire du (...)

160Le code déontologique de l’administration de la Communauté flamande124, qui est une circulaire125 du ministre flamand de la fonction publique, prescrit l’obligation de dénoncer non seulement les délits mais les abus et négligences dans l’exercice des fonctions administratives. En cas de telles dénonciations relatives à des faits constatés dans l’exercice de leurs fonctions, les fonctionnaires flamands sont protégés de sanctions disciplinaires ou de toute autre forme de sanction publique ou cachée, sauf en cas de mauvaise foi, de bénéfice personnel, de fausse déclaration ou de déclaration fautive qui nuisent au service ou à une personne. L’obligation de parler est perçue dans la circulaire comme le pendant de la liberté d’expression.

  • 126  Code déontologique adopté par arrêté du gouvernement de la Communauté française du 7 juillet 2003 (...)
  • 127  F. GOSSELIN, op. cit., p. 214.

161En Communauté française, le code déontologique126, moins exigeant que celui de la Communauté flamande, prévoit que l’agent, après avoir dénoncé un ordre manifestement illégal, peut en cas de confirmation de l’ordre dénoncé saisir le Président de la Commission de déontologie127. Cette procédure peut aboutir à la suspension de l’ordre.

IV. Les tensions entre valeurs au sein du service public : les dilemmes d’action

162Les dilemmes d’action ont toujours existé et font partie de la condition humaine. Ce qui a changé est leur intensité.

163Ainsi, comme on le sait, les services publics sont dorénavant et à juste titre orientés vers la satisfaction du client. Cette nouvelle valeur professionnelle que certains auteurs appellent « client-centrisme » suscite de nouvelles interrogations : qui sont les clients ?

164N’y a-t-il pas « pluralisation des clients », à savoir des clients multiples, dans le cas d’une école ; l’étudiant, ses parents, les entreprises en attente de main- d’œuvre qualifiée ? De même, en matière environnementale existent de nombreux bénéficiaires directs ou indirects du permis d’environnement : l’exploitant, le propriétaire, les riverains, l’ensemble de la cité. Lequel de ces clients (consommateurs) satisfaire ?

  • 128  Client idéal au sens de H. BECKER c’est-à-dire un usager prêt à se conformer aux injonctions de l’ (...)

165Comment traiter certains nouveaux dilemmes d’action ? Ainsi jusqu’à quel point faut-il se focaliser sur le client idéal128, ou les bons clients rentables, ou être proactif dans le traitement des cas difficiles ; qu’en est-il du problème du non-recours, c’est-à-dire des clients « ayant-droits » qui ne font pas valoir leurs droits à des prestations ?

  • 129  On parle de prix économiquement non significatifs à partir du moment où le produit de la vente cou (...)

166Mais les conflits ne touchent pas que la contrariété entre valeurs économiques et valeurs traditionnelles civiques de quasi gratuité129, les travailleurs sociaux se battent également comme l’écrit J.F. Laé sur le front d’autres dilemmes : « être à la fois celui qui menace et celui qui rassure.

  • 130  L. BRONNER, recension de l’ouvrage de J.-F. LAE, Les nuits de la main courante, in Le Monde des li (...)

167Celui qui sanctionne et celui qui offre une seconde chance. Un mélange d’empathie et de distance professionnelle, de compassion et de dureté ».130

  • 131  J.-F. LAE, Les nuits de la main courante, Stock, 2008, p. 266.

168Au sujet du travail d’aide aux personnes, JF Laé131 note également : « L’ambiguïté tient en la confiance accordée aux personnes (par les assistants sociaux NDLR) au nom du secret ou du moins une forte dose de confidentialité, qui n’est pas respectée eu égard à une obligation supérieure : dénoncer les faits ».

  • 132  A. SPIRE, Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration, Raisons d’agir, p.  (...)

169Certains fonctionnaires chargés de la maîtrise des flux migratoires se trouvent coincés entre l’affirmation de la souveraineté nationale et de l’identité nationale d’une part, ou la défense et le respect des droits de l’Homme et des conventions internationales de l’autre132. Faut-il répondre aux contraintes de rendement matérialisées par des indicateurs de performances ou instruire de façon approfondie chaque dossier en témoignant d’une qualité d’accueil au guichet ?

  • 133  A. SPIRE, Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration, Raisons d’agir, p.  (...)

170Les tensions entre valeurs et les messages ambigus et contradictoires ont créé un véritable choc des cultures et agissent comme une force déstabilisatrice de l’identité professionnelle des agents obligés d’agir dans un environnement potentiellement confusionnel. Les conflits de valeurs provoquent donc des dissonances et des distorsions cognitives, que les agents parviennent difficilement à régler même si on peut imaginer que progressivement de nouvelles « habitudes » prennent le pas chez les agents, de façon à rendre leurs conditions de travail plus supportables133.

171Des conflits de loyauté risquent au demeurant de surgir entre la loyauté envers l’organisation (le « patriotisme » organisationnel voire du service), à l’égard du ministre, du gouvernement, de l’intérêt public, ou de sa propre morale personnelle. Les managers publics travaillent semble-t-il généralement plus dans le sens de l’intérêt de leur organisation que dans le sens de l’intérêt général de l’Etat.

  • 134  Ce qui pourrait fait penser, sous certains aspects, aux méthodes de l’analyse systémique de l’écol (...)

172Un dilemme est toujours par définition, un choix ardu entre deux possibles qui présentent chacun des inconvénients si pas des impossibilités extrêmes. Une des pistes consiste alors à essayer de sortir de la dichotomie du cadre134 (thinking out of the box en management) et d’opérer un choix entre les diverses autres possibilités. Il existe presque toujours un « coût moral », car des arguments valables plaident généralement en faveur de chacune des alternatives.

V. Quelques outils juridiques majeurs de régulation éthique

V.1. La notion d’intérêt général

  • 135  P. GOFFAUX, in Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruylant, 2006, p. 141.

173L’intérêt général est à la fois un concept juridique et une valeur. Il peut être défini de plusieurs manières. De façon générique, l’intérêt général peut être considéré comme désignant un objectif vers lequel doit nécessairement tendre toute l’activité de l’administration135. L’intérêt général est ainsi le cadre référentiel de l’action publique et toute décision des autorités publiques se fonde par principe sur l’intérêt général. Tout comme l’éthique publique, l’intérêt général pourrait même être qualifié d’idéal régulateur.

  • 136  Les définitions de l’intérêt général sont nombreuses, relevons aussi celle de l’intérêt général co (...)
  • 137  G. HERMET, L’hiver de la démocratie ou le nouveau régime, Armand Colin, 2007, p. 69.

174Ce concept semble toutefois avoir perdu de son éclat et être plutôt perçu comme étant trop générique, flou et abstrait. Comme on l’a lu supra au sujet des valeurs générationnelles, il se peut que les agents plus jeunes préfèrent s’identifier à une mission concrète (un objectif social utile) ou à la construction d’une politique publique bien déterminée plutôt qu’à une notion perçue comme beaucoup trop vague136 voire idéaliste. Dans le même ordre d’idées, le politologue Guy Hermet137 faisait observer que de plus en plus souvent le comportement militant est ciblé sur une cause « issue related » nettement circonscrite et transitoire tel que le refus des OGM, la légalisation des sans-papiers.

V.2. La transformation des droits

175La transformation des droits a entraîné une double convergence des valeurs :

  • 138  C. HARLOW, « Le droit et l’administration publique rivalité et symbiose », RISA, juin 2005, pp. 29 (...)

176culture des droits humains : Charte européenne des droits fondamentaux qui instaure le droit humain à une bonne administration138 (2000), à la transparence introduite dans la déclaration politique annexée au Traité de Maastricht (1992) et les droits et valeurs liées aux droits de l’Homme ont alimenté le droit constitutionnel ;

  • 139  Renforcer l’éthique dans le service public. Les mesures des pays de l’OCDE, OCDE, 2000, http://www (...)

177au niveau supranational (le concept de bonne gouvernance au FMI, à l’OCDE139), cf aussi infra V.3. pour le volet lutte contre la corruption.

  • 140  C. HARLOW, RISA, volume 71, numéro 2, juin 2005, p 294 citant Rosenbloom et O’Leary, 1996, Public (...)

178Selon C. Harlow, aux Etats-Unis, le pouvoir judiciaire a imposé au nom de la Constitution, de vastes changements dans les valeurs administratives, la prise de décision, les procédés et mise en œuvre des politiques140.

179 Il existe une certaine divergence de valeurs véhiculées par les dispositifs normatifs du droit administratif (lois sur la motivation des actes administratifs, la publicité des documents administratifs, traitement égalitaire de tous) et les dispositifs de nouvelle gestion de l’administration qui ne sont pas spécialement orientés vers ces valeurs.

180La juridicisation (par le biais de la jurisprudence et de nouveaux textes) et la technicisation de l’administration sont donc à l’origine de la consécration de nouvelles valeurs. La création de nouvelles procédures de recours (suspension référé administratif et judiciaire) et la multiplication des recours ont en effet permis à la jurisprudence de dégager des principes généraux de droit administratif traduisant certaines valeurs essentielles liées à la bonne administration comme le devoir de minutie, le principe de légitime confiance et le droit à la sécurité juridique, l’obligation de collaboration procédurale (citoyen comme administration collaborent loyalement à l’action administrative) et l’obligation de comparer les titres et les mérites.

181La consolidation de la notion de droits de l’Homme et d’une jurisprudence la concrétisant a eu une influence sur l’émergence ou le développement de « nouvelles » valeurs comme le traitement équitable, le principe du raisonnable, l’obligation d’écouter préalablement l’administré avant la prise de mesure grave le concernant et la motivation des décisions permettant au destinataire de comprendre les motifs de cette dernière et d’évaluer l’opportunité d’un éventuel recours.

182Entre le juridique et l’éthique, il y a la distance séparant la règle, de son usage, le légal du moral.

V.3. La lutte contre la corruption au niveau international 

  • 141  S. TIIHONEN, « Central Government Corruption in Historical Perspective », in Cahier d’Histoire de (...)

183Comme on l’a déjà écrit supra, dans un monde globalisé, la corruption devient une question et un danger structurel perturbant la légitimité d’un système141.

  • 142  Convention de l’OCDE du 17 décembre 1997 sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrang (...)

184Au Forum économique de Davos le 31 janvier 1999, le Secrétaire général de l’ONU de l’époque Kofi Annan a demandé aux dirigeants d’entreprise d’adhérer et d’embrasser, promouvoir et faire respecter « un ensemble de valeurs fondamentales dans le domaine des droits de l’Homme, des normes du travail et de l’environnement » ; c’est ce qui sera baptisé le Pacte mondial (Global compact) en supportant les politiques publiques appropriées. Le 24 juin 2004, le Secrétaire général fera ajouter un 10ième principe qui invite les entreprises à lutter contre la corruption sous toutes ses formes, en ce compris l’extorsion de fonds et les pots-de-vin142.

  • 143  Cf la loi du 8 mai 2007 portant assentiment à la Convention des Nations Unies contre la corruption (...)

185Le 31 octobre 2003, l’assemblée générale des Nations Unies a adopté la Convention des Nations Unies contre la corruption. Cette dernière est entrée en vigueur le 14 décembre 2005 après que 30 Etats l’eurent ratifiée143. Il s’agit d’un traité international de portée générale imposant aux Etats d’adapter leur législation en matière de lutte contre la corruption.

186En dessous de l’article 7 de la Convention contre la corruption l’intitulé secteur public traite des systèmes de recrutement, d’embauchage, de fidélisation, de promotion et de retraite des fonctionnaires.

187Sous l’article 8 de la Convention contre la corruption est inscrite la mention « codes de conduite des agents publics ». L’article 8 se subdivise en six éléments. Il est ainsi prévu que « Chaque Etat partie s’efforce d’appliquer, dans le cadre de ses propres systèmes institutionnels et juridiques des codes ou normes de conduite pour l’exercice correct, honorable et adéquat des fonctions publiques », là aussi, on ne peut qu’être frappé par la généralité de la formulation. Chaque Etat Partie prend ainsi acte des initiatives pertinentes d’organisations régionales, interrégionales et multilatérales telles que le code international de conduite des agents de la fonction publique annexé à la résolution 51/59 de l’Assemblée générale du 12 décembre 1996. Ledit article 8 de la Convention évoque aussi d’envisager des mesures pour faciliter le signalement par les agents publics aux autorités des actes de corruption et de s’efforcer de mettre en place des mesures faisant obligation aux agents publics de déclarer aux autorités tous les avoirs, dons ou avantages substantiels d’où pourrait résulter un conflit d’intérêts avec leur fonction d’agent public.

188Le Code international de conduite des agents de la fonction publique (International Code of Conduct of Public Officials), annexé à la résolution 51/59 de l’assemblée générale des Nations Unies du 12 décembre 1996, a quant à lui valeur de recommandation aux Etats Membres pour s’en servir comme guide dans leur lutte contre la corruption.

189Le Code contient onze principes généraux : agir dans l’intérêt général, loyauté vis-à-vis des intérêts de son pays, s’acquitter correctement et efficacement de ses obligations et fonctions, conformément à la loi ou aux règles administratives et ce en toute intégrité, faire preuve de vigilance, d’équité, d’impartialité, ne pas accorder de traitement préférentiel indu ou faire preuve de discrimination à l’égard d’un groupe ou d’un individu particulier.

190Une partie II du Code est consacrée au conflit d’intérêt, il y est stipulé que les agents de la fonction publique « ne doivent… assumer aucune position ou fonction ou avoir aucun intérêt financier ou commercial….qui soient incompatibles avec la nature ou l’accomplissement de leurs fonctions ». Un autre article prévoit l’obligation de déclarer les intérêts commerciaux et financiers, si ceux-ci peuvent donner lieu à conflit d’intérêt.

191Dans le registre des activités politiques, les agents « doivent s’abstenir de toute activité politique ou autre n’entrant pas dans le cadre de leurs fonctions qui serait susceptible d’entamer la confiance du public dans leur capacité de s’acquitter impartialement de leurs fonctions ou de leur mandat ».

  • 144  “State capture is used to describe a new business-orientated, misuse of power”, in S. TIIHONEN, Th (...)
  • 145  Selon l’Institut Eurispes, les quatre mafias italiennes pesaient 9,5 % du PIB de la péninsule en 2 (...)

192La Banque Mondiale distingue la corruption administrative et une espèce de corruption politique qu’elle appelle « state capture »144. L’affaire de la faillite d’Enron a montré les liens du financement de partis politiques avec la promotion d’intérêts d’affaires, tout comme le débordement des mafias en Italie ou des oligarques en Ukraine et Russie qui essaient de capturer l’Etat145 témoignent de ce phénomène inquiétant.

VI. L’incidence des nouveaux modes de gestion 

VI.1. La gestion basée sur les résultats et les marges d’autonomie

  • 146  Y. EMERY D. GIAUQUE, « Employment in the public and private sectors : toward a confusing hybridisa (...)
  • 147  Y. EMERY et N. MARTIN, op. cit., à paraître en mai 2009.

193L’après-fonctionnariat en Suisse146 a supprimé la sécurité de l’emploi dont la gestion se calque de plus en plus sur des pratiques issues du secteur privé. Ainsi, dans l’après- fonctionnariat suisse, les agents « sont engagés dans des conditions proches de celles du privé et orientés selon un esprit d’entreprise et une logique client devant répondre à des objectifs quantitatifs et qualitatifs évalués et récompensés selon leur performance ».147

194Dans un contexte de marges de manœuvre accrue, le nouveau style de gestion axé sur les résultats ne peut susciter une réflexion éthique que si les enjeux personnels sont relativisés et que les performances à atteindre laissent du temps à la réflexion, ce qui est rarement le cas.

  • 148  F. PIRON, op. cit., p. 49.

195Les conclusions de l’enquête qualitative sur les enjeux actuels de l’éthique de l’administration publique au Québec, insistent sur le fait qu’il s’agit de favoriser un mode de gestion et de leadership qui permette de dégager une réelle marge de manœuvre aux agents, tout en ayant les garanties que les agents respectent les valeurs de l’organisation et de la fonction publique dans la gestion de leur marge d’autonomie.148

196« Un mode de gestion qui repose sur la confiance et le respect mutuel entre gestionnaires, professionnels et fonctionnaires, ou entre politiciens et administrateurs, ainsi que sur une communication facile et transparente entre différents niveaux d’action gouvernementale ; des employés qui auront bien compris le sens de leur travail et qui se sentiront respectés dans leurs décisions auront plus tendance à respecter les décisions de leur organisation et à les mettre en œuvre avec intelligence et de manière éthique que les employés qui se sentent bafoués et tenus pour quantité négligeable ».

  • 149  F. PIRON, op. cit., p. 18.

197Comme le mentionne l’un des agents interrogés par F. Piron dans une enquête de terrain sur l’administration publique québécoise149, « les pressions liées à la gestion de la performance imposent un rythme qui limite le temps de réflexion », et un autre interviewé de souligner « les exigences de l’action sont telles qu’il y a peu d’espace réservé à la réflexion et par la suite, la marge de manœuvre ».

198Par ailleurs, la tendance à mesurer et à contrôler les résultats plutôt que les moyens et les processus ne mène-t-elle pas à une « morale » des résultats quels que soient les moyens et les processus utilisés ? Mal comprise, une telle « morale » n’a guère de lien avec l’éthique.

VI. 2. L’externalisation

199Dans quelle mesure les contractants externes du service public sont-ils tenus de respecter ces valeurs ?

200Dans un contrat aucune des parties n’est tenue de respecter les objectifs et valeurs de l’autre partie. Le principe original de l’externalisation accorde peu d’importance aux valeurs et est axé sur la réalisation des résultats souhaités.

201Certains distinguent les contrats relationnels connus parfois sous le nom de partenariat et d’alliance des contrats classiques où des résultats attendus bien précis sont définis dans le contrat.

202Dans le contrat « relationnel » les fins communes sont définies en termes très généraux, « les détails étant déterminés à mesure que la relation évolue ». Ce type de contrat se retrouve par exemple en ICT ou dans les services au personnel.

  • 150  R. MULGAN, op. cit., p. 63.

203Parfois, les contractants doivent respecter des législations spécifiques s’appliquant au secteur public, comme la législation sur le respect de la vie privée. Certains ministères, comme le ministère des Affaires étrangères et du Commerce australien, prévoient dans leur contrat des clauses standard dans tous leurs contrats selon lesquelles « le contractant doit veiller à ce que le personnel spécifié se conduise conformément aux Valeurs et au Code de conduite du Service public australien »150.

  • 151  K. KERNAGHAN, RISA, 2000, p. 115 et 116.

204L’introduction de nouvelles structures (agences autonomes, mixtes) ou de mécanisme contractuel de partenariats (organique ou contractuel) ou de délégation de mission à des organismes externes favorisent les valeurs professionnelles comme l’efficience, le travail en équipe151 et la liberté d’action ou l’innovation technologique.

205Mais ces nouveaux organismes et les Public Private Partnership suscitent une grande inquiétude, surtout si elles sont dirigées par des personnes issues du secteur privé afin d’être gérés dans un esprit de profit. Dans le même ordre d’idées, la mise en commun ou le partage de personnel comporte des risques de conflits d’intérêt.

  • 152  E. DEGRAVE, Y. POULLET, « L’externalisation de l’administration, les nouvelles technologies et la (...)
  • 153  E. DEGRAVE, Y. POULLET, op. cit., ibidem.

206Les partenariats public privé, particulièrement dans le domaine du développement d’une administration économique visant à utiliser au mieux les technologies de l’information et de la communication afin d’améliorer aussi bien le service rendu aux citoyens, que le fonctionnement interne de l’administration, soulèvent de sérieuses questions relatives à la vie privée des personnes152. Ainsi se demandent E. Degrave et Y Poullet : « Comment empêcher qu’ une société collaborant avec le SPF Finances pour prévenir le surendettement des consommateurs ne se serve des informations relatives aux personnes concernées pour constituer un base de données des mauvais payeurs et la vendre aux banques et aux sociétés d’assurances pour les prévenir du danger ? »153

  • 154  M. CANTO-SPERBER, op. cit., article « Economie » par P. VAN PARIJS, p. 597.

207Il est possible que le NPM soit moralement inefficace et en fin de compte indifférent aux valeurs purement morales (le bien et le mal, le juste et l’injuste). L’obsession des résultats affichables dans l’urgence peut induire des comportements amoraux, en périphérie des lois. L’éthique pourrait-elle devenir un auxiliaire du management ? Dans ce contexte, la focalisation sur les codes ou déclarations éthiques jouerait certes un rôle de contre feu, mais aurait aussi pour vertu d’obliger les acteurs à aller au-delà des valeurs facilement proclamées en cherchant des arguments pour les justifier de manière à convaincre sur leur éventuel bien-fondé154.

VII. De quelques nouveaux dispositifs de régulation éthique

208L’approche par les valeurs peut être une stratégie de gestion qui allège les contrôles externes. Cette approche qui est un mode de contrôle plus « insinuant » privilégie le contrôle par l’intériorisation des nouvelles normes de comportement.

209A. les chartes, codes éthiques, déclarations de valeurs :

  • 155  J. MATTIJS « Implications managériales de l’indépendance de la Justice », in Pyramides, n° 11.

210« Les codes éthiques (Québec) qui apparaissent sont bien souvent des documents simples, qui pourront ne pas paraître très originaux »155. Ainsi la déclaration de valeurs de l’administration publique québécoise déposée à l’assemblée nationale le 21 novembre 2002 s’appuie sur cinqvaleurs éthiques comme la compétence, l’impartialité, l’intégrité, la loyauté, le respect.

  • 156  J. MATTIJS, op. cit.

211« Ces codes s’insèrent dans un cadre normatif général formé par la culture et des valeurs »156 .

212La vocation des codes éthiques n’est pas de prescrire un fonctionnement détaillé de l’institution en vue de produire des résultats comme c’est le but des plans stratégiques mais de sensibiliser les agents aux enjeux majeurs que rencontre leur institution. La dimension Forum, lieu de discussion créant du lien et de la culture voire des effets normalisants, importe davantage que la rédaction précise et technique du texte.

  • 157  On observera que les codes de conduite diffèrent des codes éthiques en ce qu’ils se fondent plus s (...)

213L’élaboration de publications, de déclarations de valeur, de chartes, de codes de conduite157 ou de cours de formation des fonctionnaires représente aussi l’occasion d’examiner la compatibilité entre des valeurs classiques du service public et des valeurs néo-managériales (efficacité, efficience) au sein de l’organisation concernée.

214Les valeurs inscrites dans les textes précités censées aller au-delà de la réglementation, essaient de sensibiliser (conscientiser) les personnels et aussi incidemment de susciter leur autocontrôle éthique. Ces documents tiennent aussi lieu de signes extérieurs de crédibilité dans le domaine éthique.

215B. Les baromètres de mesure de l’intégrité sont de plus en plus nombreux. Ils évaluent la perception des personnes concernées. Il peut s’agir de sondages téléphoniques réalisés par des consultants extérieurs avec une garantie d’anonymat auprès du personnel concerné.

  • 158  www.kpmg.ch/services

216C. La mise en place d’une « Ethics line »158, à savoir un service de « hotline » permettant aux collaborateurs de signaler tout comportement particulier de manière anonyme ou discrète, sans crainte de représailles.

  • 159  Au sens de J. HABERMAS où les partenaires procèdent en argumentant de bonne foi. L’authentique dis (...)
  • 160  1. Décrire la situation, 2. définir le problème éthique, 3. identifier les diverses possibilités d (...)

217D. Les groupes de résolution de dilemmes professionnels qui facilitent l’apprentissage collectif dans le cadre d’une communauté de pratiques, pour autant cependant que les discussions ne soient pas biaisées par la présence de supérieurs hiérarchiques et que les conditions nécessaires à l’éthique de la discussion159soit réunies. A cet égard, certains utilisent le modèle pragmatique de Terry Cooper pour une prise de décision éthique160.

218E. Les points de contact cadeaux auprès desquels les agents signalent, de façon anonyme s’ils le souhaitent, les cadeaux qui leur ont été proposés ou remis ou qu’ils ont refusé de recevoir (dans le souci d’établir une cartographie des risques de corruption au sein de l’institution concernée).

  • 161  L’administration flamande a conçu et utilise comme une aide à la résolution des dilemmes un jeu de (...)

219F. Les formations continues en éthique portant à la fois sur la théorie et les études de cas particuliers161, des ateliers pour l’examen des problèmes nouveaux, l’accompagnement individuel par un coach en éthique.

220G. L’arrivée de nouveaux acteurs institutionnels parmi lesquels :

  • 162  Nouvel article 71-1 de la Constitution inséré par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

221Le Protecteur du citoyen plus ancien (1968 Québec) recommandant au ministère, à l’organisme public ou à l’instance concernée les mesures nécessaires à la correction des erreurs, négligences, abus ou manquements qu’il a constatés, les répondants en éthique au Québec (2002) qui conseillent et donnent des avis aux gestionnaires qui se sentent vulnérables dans un contexte de décision difficile, le Commissaire au lobbyisme (2002 Québec) qui surveille et contrôle les activités de lobbying auprès des décideurs publics. En France, le Défenseur des droits a été récemment inséré dans la Constitution française162 et reprendrait les compétences du Médiateur de la République et du Contrôleur des lieux privatifs de liberté pourtant récemment désigné par le Président de la République.

  • 163  Il y a eu très peu de plaintes de ce chef que ce soit de citoyens ou même d’avocats, cf les déclar (...)

222En Belgique, en tant qu’organe externe à l’administration, on peut citer le Collège des médiateurs fédéraux (1994) qui a pour mission de concilier les citoyens et l’administration fédérale, d’innombrables médiateurs sectoriels (pensions, SNCB, communaux, etc…). Le Conseil supérieur de la Justice, inséré dans la Constitution en 1998, peut être saisi des plaintes des justiciables relatives au fonctionnement général de l’Ordre judiciaire163. En mai 2008, la Ministre de la Fonction publique fédérale Inge Vervotte a décidé d’organiser un management des plaintes intégré synchronisé avec l’action des services des médiateurs fédéraux. Il y aurait donc ainsi dans chaque institution, des gestionnaires des plaintes situés en première ligne et fonctionnant en réseau via une ligne d’info fédérale et un logo unique. La réforme Copernic a apporté de nouveaux mécanismes d’audit et de contrôle interne.

223On peut toutefois se demander si l’arrivée bénéfique de multiples nouveaux acteurs institutionnels ne risque pas de produire des confusions des rôles et de renforcer le préjugé selon lequel le système administratif ne mérite plus la confiance et la considération des citoyens.

VIII. Conclusions : des pistes pour l’avenir ?

  • 164  R. MULGAN, « L’externalisation et les valeurs du service public : l’expérience australienne ».
  • 165  J. K. GALBRAITH, The Economics of Innocent Fraud, Pocket Penguins, 2005, p. 34.
  • 166  J. K. GALBRAITH, op. cit., p. 32.
  • 167  J. K. GALBRAITH, op. cit., p. 56.

224R. Mulgan, Professeur à l’université nationale australienne164, met en évidence un flou croissant et une interpénétration des secteurs public et privé. Selon lui, les fonctionnaires doivent être tenus à un code de conduite distinct, plus contraignant. Il souligne deux aspects propres à l’Etat : ses pouvoirs de coercition légitime et, dans une démocratie, son obligation suprême de rendre des comptes aux électeurs. J. K. Galbraith165, quant à lui, estime que: “In war command as in peace, the private becomes the public sector” et que « the private sector moves to a dominant public-sector role is apparent166. L’auteur parle de la sorte du mythe des deux secteurs (public et privé) dans lesquels le management (les corporate managers), qui a pleine autorité dans les grandes entreprises, est aux Etats-Unis en alliance avec le Président, le Vice-Président et le Secrétaire à la Défense. Il se demande si une certaine convergence éthique est inévitable167.

  • 168  M. CANTO-SPERBER, « Dictionnaire d’éthique et de morale », PUF, 2004.

225Beaucoup de nouvelles valeurs appartiennent à la sphère professionnelle et économique168 comme l’efficience, la prise de risque, et font irruption dans le monde administratif alors qu’historiquement, ce dernier appartient à la sphère politico-juridique.

  • 169  Y. BOISVERT, « Les infrastructures actuelles de l’éthique gouvernementale et la sanction des agent (...)

226L’approche éthique balance, selon le cas, entre minimalisme (ne nuire à personne directement) et maximalisme (observer la loi n’est pas suffisant169). L’identité de l’agent balance entre la figure de l’assistant social et celle du manager.

  • 170  A. SPIRE, Accueillir ou reconduire Enquête sur les guichets de l’immigration, Raisons d’agir, 2008 (...)

227S’il est naturel et légitime que la mise en œuvre de l’éthique ne soit pas consensuelle, il est néanmoins souhaitable de réduire les zones grises d’incertitude éthiques devenues trop larges. Ces zones sont de plus en plus amples, non seulement en raison de l’hypercomplexité des textes légaux parfois contradictoires et de l’imprévisibilité de la jurisprudence, mais également à cause de la flexibilité, de la vitesse et de la créativité attendue pour garantir des performances administratives. Du point de vue d’A. Spire170, l’imprécision croissante des critères juridiques serait voulue dans certains domaines (dont la gestion des flux migratoires), afin d’accorder un pouvoir discrétionnaire aux gestionnaires, et deviendrait un moyen de concilier des pratiques juridiques apparemment respectueuses des droits fondamentaux et des pratiques visant de plus en plus à privilégier des critères de rendement (pourcentage des taux de refus).

  • 171  R. OGIEN, L’éthique aujourd’hui, Folio essais, 2007, p. 161.

228Les degrés d’intensité éthique dans les relations interpersonnelles et la tolérance vis-à-vis de soi-même diffèrent de l’exigence caractérisant les relations des citoyens à l’Etat171. Les citoyens semblent moins méfiants dans leurs relations avec des organisations privées, que dans leur rapport avec les services de l’Etat, objet d’une défiance proportionnelle au plus haut degré d’engagement éthique paradoxalement attendu.

  • 172  En lieu et place du service identique.

229S’il y a en général plus de consensus sur le contenu des valeurs historiques au sein de l’administration publique, les interprétations et applications des nouvelles valeurs sont plus hétérogènes et contestées (en particulier la culture de l’efficience, le principe du service adapté172 à la situation particulière du « client », l’analyse des risques juridiques ou financiers…).

230Des balises d’encadrement (comme condition de légitimité éthique) pourraient être, entre autres, les paramètres de publicité des comportements et de la proportionnalité existant entre les moyens mis en œuvre (qui pourraient être en-deçà de la loi ?) par les acteurs administratifs et les objectifs poursuivis.

  • 173  R. CATHERINE G. THUILLIER, Introduction à une philosophie de l’administration, A. Colin, 1969, p.  (...)

231Ne convient-il pas aussi de réduire l’asymétrie régissant les rapports entre le politique et « son » administration ? Cette dernière incarnant la stabilité et la continuité de l’action devrait, en tant que détentrice de méthodes, de savoirs ou de savoirs-faire, avoir plus d’impact et d’influence auprès des décideurs politiques et de la société civile. Mais il est vrai qu’un tel rééquilibrage des pouvoirs est également tributaire du tempérament des agents. Le courage administratif est une vertu souvent ignorée173. A ce sujet, « le courage de l’administrateur consistera précisément à oser mettre en doute les apparences, affronter les plus puissants que soi, établir de nouvelles priorités aux dépens de positions conquises et des intérêts acquis. ». Car il faut « un certain courage pour imposer un point de vue original et entreprendre, dès lors, l’inévitable guerre d’usure administrative ».

  • 174  E. MORIN, op. cit., p 249.
  • 175  E. MORIN, op. cit., pp. 249-250.

232L’éthique est complexe et fragile174. Complexe parce qu’elle doit affronter souvent l’ambiguïté et la contradiction et est exposée à l’incertitude du résultat, et qu’elle n’impose pas une vision manichéenne du monde (ce qui donne lieu à des compromis éthiques). Fragile car désarmée face à la politique, vulnérable face à la peur, à la colère, au mépris à l’incompréhension175. Mais elle est aussi vivante et doit s’adapter au monde. Elle a besoin non seulement d’un fort soutien institutionnel mais également d’exemplarité. L’éthique administrative, qui devrait être un principe organisateur, a peu de portée si des dispositifs institutionnels de contrainte ou de contrôle (en fait des mécanismes de contre-pouvoir) ne sont pas effectifs et que les pouvoirs institués se laissent capturer par de puissants intérêts privés.

  • 176  J. JULLIARD qui évoque l’instauration d’une religion civique pour compenser l’individualisme des s (...)

233Le devoir et l’esprit de service public est de contrecarrer le mouvement naturel qui consiste à sécréter toujours plus d’inégalités. L’invention de la sécurité sociale n’est-elle pas un des hauts faits dont on puisse s’enorgueillir ? Le fait de payer pour qu’une personne qu’on ne connaît pas puisse se soigner est éminemment éthique. Une pratique légitime de l’éthique, comme levier identitaire, pourrait conduire les personnels à se percevoir comme n’exerçant pas un métier comme un autre, mais une profession publique à haute valeur symbolique et stratégique176.

234La gestion intégrée de l’éthique, c’est-à-dire comme on l’a vu par la répression (les règles) et par la prévention (les valeurs) va sans doute poursuivre son intensification et continuer à se professionnaliser. Dans le même temps, il est plus que vraisemblable que les pressions à la conformité et à la productivité vont se poursuivre.

  • 177  V. DE GAULEJAC, La société malade de la gestion, Seuil, 2005, p. 75 : « Nous trouvons là l’ambiguï (...)

235Le New Public Management qui s’appuie largement sur certaines valeurs pourrait, sous conditions, présenter une opportunité de renouvellement éthique en raison de l’importance qu’il affiche à la valorisation et à l’élargissement de la sphère d’autonomie des individus. C’est toutefois à la double condition expresse que cette vision éthique et surtout son application ne se réduise pas à une stratégie de séduction formatant les agents à la maximalisation des résultats, sans souci du sens et de la valeur intrinsèque des actes177 et que la dimension collective et de coopération du travail ne soit pas déniée. Si cette nouvelle vision de l’éthique publique se transforme en un instrument de pouvoir et de manutention des esprits pour faciliter l’intériorisation des valeurs et légitimer les impératifs d’augmentation sans limites des rendements, elle présente un obstacle redoutable dans la lutte pour plus d’éthique publique.

  • 178  F. PIRON, op. cit., p 42.

236L’éthique est un puissant opérateur de sens. Il est certain qu’un usage délétère de l’éthique détournant ce « patrimoine de sens » conduirait à un désenchantement porteur lui-même de désengagement et de démotivation. « Le décalage entre les valeurs affichées, aux sens propre et au figuré, et la pratique est ce qui nourrit le plus le cynisme des employés de la fonction publique envers l’éthique ».178

  • 179  P.ROSANVALLON, op. cit., p. 60.

237Plus d’éthique demande plus d’indépendance, de capacité de jugement voire d’opposition, de partage de leadership et naturellement en conséquence moins d’obéissance absolue. Le projet d’ériger l’administration en « pouvoir administratif » doté d’une certaine marge d’autonomie n’est ni absurde ni neuf. Il a été formulé aux Etats-Unis et en France, au crépuscule du XIXième siècle.179 C’était en rupture majeure avec l’idée de l’étroite dépendance de toutes les institutions, en ce compris judiciaire, vis-à-vis du pouvoir issu des urnes. Ainsi le projet d’établissement d’une administration gouvernementale plus autonome et forte a-t-il été conçu à l’époque comme un rempart contre les tentatives d’accaparement de l’univers partisan porteur d’intérêts particuliers et comme instrument de lutte contre la corruption et la prévarication.

238Est-il vraiment certain qu’un tel projet de réhabilitation soit suranné ?

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Notes

1  Jacqueline RUSS et Clotilde LEGUIL, La pensée éthique contemporaine, PUF, éd. 2008, p. 121.

2  A. COMTE-SPONVILLE, Présentations de la philosophie, Albin Michel, 2000, p. 148.

3  Le concept de désintéressement en matière de morale est kantien, une action n’est bonne moralement qu’à la condition qu’elle soit accomplie « sans rien espérer pour cela ».

4  Voy. les travaux du Ciréa (Centre interuniversitaire de recherche en éthique appliquée) appartenant à l’Université de Sherbrooke. http://www.usherbrooke.ca/cirea/recherche/lexique.html#Éthique appliquée.

5  M. CANTO-SPERBER (dir.), Dictionnaire d’éthique et de philosophie morale, Quadrige PUF, 2004, article « Ethique appliquée », p. 694.

6  M. CANTO-SPERBER, op. cit., article « Ethique appliquée » rédigé par M-H. PARIZEAU, p. 696.

7  Op. cit., ibidem.

8  M. CANTO-SPERBER, op. cit., ibidem.

9  J.-M. EYMERI-DOUZANS, « Les réformes administratives en Europe : logiques managérialistes globales, acclimatations locales », Pyramides n° 15.

10  Interview d’A. NEGRI, in Philosophie Magazine, n° 2, 2006, p. 59.

11  Y. EMERY, N. MARTIN, in « Quelle identité d’agent public aujourd’hui ? Représentations et valeurs au sein du service public suisse » à paraître en mai 2009 dans un numéro spécial de Pyramides publiant les Actes du colloque « Les réformes de l’administration vues d’en bas ».

12  C. LASCH, La révolte des élites, Champs Flammarion, 2007, p. 56-58.

13  Il y a aussi le vocable « paralégal ».

14  Cf le trader Jérôme Kerviel et aussi la question du dopage des champions.

15  Cf les déclarations même de l’un des concepteurs du jeu vidéo ultra violent et amoral Grand Theft Auto IV redoutant la banalisation des transgressions, in Libération du 26 avril 2008.

16  Op.cit. RISA 1/2000.

17  H.-G. FREDERICKSON, « Ethics and Public Administration », coll. Bureaucracies, Public Administration, and Public Policy, ed. H.-G. FREDERICKSON, Sharpe, New York, 1993, pages 3 -7.

18  O. VALLET, Petit lexique des mots essentiels, Albin Michel, 2007, p. 83.

19  A ce sujet voy. Y. BOISVERT in Ethique publique, Ethique de l’administration et du service public, « Crise de confiance et crise de légitimité : de l’éthique gouvernementale à l’éthique publique »,Printemps 2002, vol. 4, n° 1, p. 25.

20  Conception retenant les faveurs de l’OCDE.

21  Revue de l’OCDE sur la gestion publique des ressources humaines dans les administrations publiques en Belgique, 2007, p. 88.

22  K. KERNAGHAN, Revue Internationale des Sciences Administratives RISA, 2000, p 112.

23  M. REVAULT-d’ALLONNES in « Esprit », août-septembre 2004, « De l’autorité à l’institution publique : la durée publique », p. 58.

24  E. MORIN, La méthode 6, Ethique, Seuil, Essais, 2004, p. 29, note bas de page 2.

25  R. SENNETT, op. cit., p. 247.

26  En d’autres mots, et pour utiliser les termes du célèbre ethnologue français Marcel Mauss, du don et du contre-don adéquat. Il y a échange mais pas d’égalité mathématique.

27  M. CANTO-SPERBER, article Normes et Valeurs écrit par R. OGIEN p. 1359.

28  Valeur tient son étymologie du latin valere « être bien portant ».

29  M. CANTO-SPERBER, op. cit., article Normes et Valeurs écrit par R. OGIEN, p. 1360.

30  K. KERNAGHAN, Revue Internationale des Sciences Administratives RISA, 2000.

31  P. ROSANVALLON, op. cit., p. 84.

32  Revue de l’OCDE sur la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques en Belgique encadré 3.1. p. 89, 2007. Voy. aussi Perspective, Gestions publiques de l’IGPDE, n° 52, décembre 2007, p. 5.

33  Revue de l’OCDE, op. cit., encadré 3.1., p. 89, 2007.

34  E. GLOR, 3/2001, RISA, p. 600.

35  E. GLOR, op.cit., p. 599.

36  C. HOOD et SCOTT, “Bureaucratic Regulation and New Public management in the United Kingdom : Mirror-Image Developments 23”, Journal of the Law Society 321., cité par C. HARLOW, op.cit., p. 301.

37  L. BOLTANSKI et E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, NRF essais, Gallimard, 1999, p. 146.

38  G. THUILLIER parlait du « clandestin administratif » in Pour une histoire de la bureaucratie en France, Paris, 1999, p. 413.

On peut observer à cet égard que la corruption concerne aussi le monde des affaires privées.

39  P. LAMY, La démocratie-monde. Pour une autre gouvernance globale, La République des Idées, Le Seuil, 2004, p. 28. Il y a notamment l’ONG internationale, à l’origine allemande « Transparency International », publiant régulièrement un rapport mondial sur la corruption dans le secteur public, à l’aide d’indices de perception de la corruption au demeurant contestés par certains experts. La Belgique a été classée 18ème sur 180 Etats en 2008, le premier étant le Danemark et le dernier classé la Somalie.

40  Les villageois offraient jadis un poulet et des légumes à l’instituteur. C’était une expression d’allégeance au notable mais aussi une manière de l’endetter de façon inconsciente, cf Philosophie Magazine, octobre 2008, p. 55, « Qu’est-ce qui n’a pas de prix ? », avec l’interview de M. HENAFF.

41  T. BEN JELLOUN, L’homme rompu, Points Seuil, 1994, p. 33.

42  M. KAPTEIN, Professeur à l’université de Rotterdam et directeur chez KPMG Integrity & Investigation Services, De integriteitbarometer voor organisatie, Bedrijfkunde, 2001, p. 12.

43  B. BERTOK, Ethique publique, vol. 4, n° 1, « Des défis à la prévention. Pour un environnement en faveur de l’éthique », p. 106.

44  F. RUGGE, préface vii The History of corruption in central government, IIAS IOS Press, 2003, citant ces auteurs.

45  B. LOMBAERT, « Ordre illégal et obéissance hiérarchique dans le droit disciplinaire de la fonction publique », Journal des Tribunaux, 28 mars 1998, pp. 265 à 272.

46  B. LOMBAERT, op.cit., p. 266.

47  B. LOMBAERT, « Ordre illégal et obéissance hiérarchique dans le droit disciplinaire de la fonction publique », J.T., 28 mars 1998, p. 270.

48  Expression inventée par M. LIPSKY en 1980, Street Level Bureaucracy : Dilemmas in the Individual in Public Services et désignant ceux qui sont quotidiennement en contact avec le public.

49  F. PIRON, Laboratoire éthique publique ENAP, Ethique, gestion et hiérarchie dans l’administration publique québécoise, Rapport de terrain 30 septembre 2003.

50  F. PIRON, op. cit., p. 7.

51  F.PIRON, « Les défis éthiques de la modernisation de l’administration publique », in Ethique publique, vol. 4, n° 1, 2002, p. 34

52  D. BATSELE, O. DAURMONT, P. QUERTAINMONT, Le contentieux de la fonction publique, Nemesis, 1992, pp. 218-219.

53  Cour de cassation, assemblée générale 15 mars 1951, Pascrisie I, pp. 476 et suiv., avec le réquisitoire du Procureur général Léon Cornil.

54  OCDE, Examens de l’OCDE sur la gestion des ressources humaines dans l’administration publique, 30 octobre 2007, p. 156.

55  Au sujet de la légitimité d’impartialité, voy. P. ROSANVALLON, La légitimié démocratique, Seuil, 2008, pp-139-191.

56  P. ROSANVALLON, op.cit., p. 150.

57  Op. cit., p. 151.

58  B. JADOT F. OST (dir.), “Elaborer la loi mission impossible aujourd’hui », La contribution, la régulation en droit public, X. DELGRANGE, L. DETROUX, H. DUMONT, pp. 70-90. Sur les autorités indépendantes aux Etats-Unis, voy. P. ROSANVALLON, La légitimité démocratique, Seuil, 2008, pp. 121-128, qui cite le cas de l’Interstate Commerce Commission (1887) chargée de réguler les pratiques tarifaires des compagnies de chemins de fer.

59  C’était la Commission de contrôle des banques instituée par les lois des 13 et 14 juin 1941.

60  P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruylant, 2006, p. 34.

61  Cf les déclarations de la présidente du Conseil Supérieur de la Justice, Madame Nicole Roland, au sujet du SELOR « … quand je vois qu’avec le Selor, le candidat se présente devant une commission qui est en réalité composée de trois ou quatre personnes étiquetées politiquement, je n’ai pas mes apaisements quant à ce mode de sélection. » in Journal des Tribunaux, n° 6331, 6 décembre 2008, p. 729.

62  Pour des exemples d’organes indépendants ou autonomes sur le plan international, cf Moderniser l’Etat, la route à suivre, OCDE, 2005, pp. 127-137.

63  P. ROSANVALLON, op. cit., p. 121.

64  Un récent rapport du Comité contre la torture de l’ONU datant de novembre 2008 a mis en cause l’indépendance et l’impartialité du Comité P en raison de la trop grande présence dans sa composition de policiers détachés de leur service et qui parfois, y retournent à l’issue de leur mission, La Libre Belgique, 26 novembre 2008.

65  LA CREG a été selon le journal Le Soir désavouée en mai 2008 par le Ministre de tutelle P. Magnette qui a annulé la réduction des tarifs de transit du gaz de 75 % qu’elle avait décidée. Cf Le Soir, 24-25 mai 2008, p. 23, « le gouvernement gifle la CREG », J. CONDIJTS.

66  P. GOFFAUX, Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruylant, p. 34.

67  En application de l’article 43 de la loi du 4 août 1996 relative au bien-être des travailleurs, les conseillers en prévention accomplissent leur mission en totale indépendance par rapport à l’employeur et au travailleur.

68  En ce qui concerne les personnes de confiance, un nouvel arrêté royal du 17 mai 2007 relatif à la prévention de la charge psychosociale occasionnée par le travail dont la violence, le harcèlement moral ou sexuel au travail prévoit en son article 16 dernier alinéa que l’employeur prend les mesures nécessaires afin qu’une personne ne fasse pression d’une quelconque manière, aussi bien directement qu’indirectement, sur la personne de confiance dans l’exercice de sa fonction. Son écartement doit suivre la même procédure que celle prévue pour sa désignation. Cette réglementation n’est pas spécifique au secteur public.

69  A la différence de l’indépendance de certaines institutions à l’égard du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif qui peut être concrétisée idéalement dans des dispositifs légaux visant à garantir cette indépendance (pleine autonomie sur le plan de la gestion financière, de la gestion des ressources humaines, autorité pour définir les priorités, fixer l’agenda, planifier le travail, conduire des enquêtes, cf R. SCHWARZ, Des failles dans les dispositifs de contrôle de l’intégrité et de la responsabilité des services publics in « Ethique publique automne », 2007, vol 9, n° 2, pp. 19 et 20.

70  Cf article 11 de l’arrêté royal n° 78 du 10 novembre 1967 relatif à l’exercice de l’art de guérir, de l’art infirmier, des professions paramédicales et aux commissions médicales.

71  Arrêt THYS, n° 26.616 du 28 janvier 1986.

72  Cf à cet égard la situation des magistrats du parquet en Belgique et l’adage « la plume est serve mais la parole est libre ».

73  F. MONNIER, G. THUILLIER, Administration, Vérités et Fictions, Economica, p. 292, 2007.

74  F. MONNIER, G. THUILLIER, op. cit., p. 297.

75  C.E.D.H. Vogt c/ Allemagne, 26 septembre 1995, § 53. L’article 10.2 de la CEDH reprend les limitations à la liberté d’expression reposant sur les mesures nécessaires dans une société démocratique à la sécurité nationale, la sûreté publique, la prévention du crime…

76  P. VANDERNOOT, « Fonction publique, libertés et limites : une question de confiance », in Administration publique, T. 3-4/2005, Bruylant, p. 228.

77  Revue de l’OCDE du 25 juin 2007 sur la gestion des ressources humaines dans les administrations publiques en Belgique, p. 93.

78  R. CATHERINE et G. THUILLIER, Introduction à une philosophie de l’administration, Librairie Armand Colin, Paris, 1969.

79  O. VALLET, Devoir de réserve et liberté d’expression, La Revue administrative, p. 533.

80  O. VALLET, op.cit., p. 536.

81  O. VALLET, L’Etat et le Politique, p. 68.

82  Art 6 de l’arrêt de 22 novembre 2000 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l’Etat applicables au personnel des services des Gouvernements de communauté et de Région et des Collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française ainsi que des personnes morales de droit public qui en dépendent.

83  F. PIRON, enquête de terrain, p. 16.

84  F. PIRON, op. cit., p. 16.

85  C. HARLOW, Le droit et l’administration publique : rivalité et symbiose, in RISA, n° 2, juin 2005, p. 303.

86  Op.cit., p. 225.

87  « New Public Management et Transparence : essai de déconstruction d’un mythe actuel », Thèse n° 567, présentée à la Faculté des Sciences économiques et sociales de Genève en 2004 par R. AUDRIA pour l’obtention du grade de Docteur ès sciences économiques et sociales, voy. plus spécialement pp. 243 à 249.

88  R. AUDRIA op.cit., p. 244.

89  R. MULGAN, « Comparing Accountability in the Public and Private Sectors », Australian Journal of Public Administration, vol. 59, number 1, March 2000, p. 90,.cité par R AUDRIA, op.cit., p. 241.

90  L.-F. DU CASTILLON, Corporate Governance et Code Lippens, Le Journal du Juriste, n° 44, 27 septembre 2005, p. 2 et 3.

91  Cf. aussi la publicité des rémunérations : aucune disposition légale n’impose la publicité des rémunérations individuelles de dirigeants d’entreprise en dépit de certaines propositions de loi.

92  Loi spéciale du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine, MB, 26.7.1995.

Loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine, MB, 26.7.1995.

93  Loi spéciale du 26 juin 2004 exécutant et complétant la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine, MB, 30.6.2004 ; Loi du 26.6.2004 exécutant et complétant la loi du 2 mai 1995 relative à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine, MB, 30.6.2004.

94  La Libre Belgique, 16 août 2008.

95  Commission européenne. Livre vert sur une initiative européenne en matière de transparence, COM (2006) 194 final, 3 mai 2006.

96  C. de MARCILLY, « L’eurovillage va enfin avoir sa table des lois », in La Libre Belgique, 26 mai 2008, pp. 24-25.

97  En septembre 2008, 300 sociétés et associations seulement étaient enregistrées (Le Monde, 4 septembre 2008, p. 3).

98  Communication de la Commission : cadre régissant les relations avec les représentants d’intérêt COM (2008) 323, Final.

99  « Ethique publique », automne 2007, vol 9, n° 2, L. CONTET et A. OUIMET, Les gardiens de l’éthique, p. 121.

100  La redevabilité peut se définir comme étant « l’obligation de rendre compte de l’exercice d’une responsabilité ».

101  M. VERDUSSEN (dir.), La Constitution belge Lignes & Entrelignes, verbo art. 31, Ed Le cri essai, 2004, p. 118.

102  Arrêt Flandria du 5 novembre 1920. Cf M. UYTTENDAELE, Regards sur un système institutionnel paradoxal, Précis de droit public belge, Bruylant, 1997, n° 549 à 570, Presses Universitaires de Bruxelles.

103  « The King can do no wrong » en Common Law.

104  Cf Le contentieux de l’indemnité devant le Conseil d’Etat où au nom de l’équité et compte tenu du caractère exceptionnel du dommage, le Conseil d’Etat peut allouer une indemnité et ce en l’absence de faute de l’autorité. Ayant eu à connaître du dommage résultant d’une vaccination antipoliomyélitique obligatoire, le Conseil d’Etat a alloué 15 millions d’anciens BEF à l’enfant en se référant à la rupture d’équilibre devant les charges ou les avantages publics même objectivement justifiable (C.E.16 décembre 1992, Paasch-Jetzen c Etat belge, J.T., 1993, p 333, obs. J. Sohier).

105  S. HAQUE, Importance de l’imputabilité dans la nouvelle approche de la gouvernance publique, Revue Internationale des Sciences Administratives, vol 66, numéro 4, 2000, p. 711 cité par R.AUDRIA, op. cit., p. 249.

106  R. AUDRIA op. cit., p. 257.

107  La notion de reddition de compte apparaît déjà en 1789. Cf « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », art. 15 de la Déclaration des droits de l’homme du 26 août 1789.

108  G. PAQUET, in Ethique publique, 2002, « L’éthique est une sagesse toujours en chantier. Réflexions sur l’éthique et la gouvernance », p. 65.

109  L. CONTET, A. OUIMET, « Le Commissaire au lobbyisme du Québec, dernier né des gardiens de l’Etat»,in Ethique publique, 2007, vol n° 9, n° 2 p.128.

110  D. LAFORGUE, « L’administration française est-elle encore une bureaucratie », in Pyramides, n° 14.

111  D. LAFORGUE, op. cit.

112  M. DAMAR, Le pilote et le fonctionnaire. Mes conseils pour une administration de qualité, Presses universitaires de Namur, 2008. » Pourquoi le président du Comité de direction ne devrait-il pas s’expliquer au Parlement sur sa logique de gestion, indépendamment de la présence de son Ministre ? », in Fedra, mars 2008, p. 26 ; voy. Aussi, I. GLOW, Recherche de base de l’Ecole canadienne de la fonction publique, « Un modèle canadien d’administration publique », 2004, p. 11. En ce qui concerne les relations entre les élus et les serviteurs de l’État, la reddition de comptes demeure une question épineuse. Les gouvernements canadiens ne sont pas parvenus à bien cerner les secteurs dont les fonctionnaires sont principalement responsables devant l’assemblée législative. La convention veut qu’ils parlent au nom de leur ministre lorsqu’ils se présentent devant un comité parlementaire. »

113  Littéralement les sonneurs de tocsin. Voy. aussi le cas de Coleen Rowley, membre du FBI, désignée comme l’une des trois femmes de l’année 2002 par Time et qui fut la première à dénoncer l’incurie de l’Agence fédérale américaine qui n’a pas su empêcher les attentats du 11 septembre, en dépit des informations à sa disposition.

114  Aux Etats-Unis, l’Office of Special Counsel joue le rôle d’agence indépendante chargée des enquêtes au sein du pouvoir exécutif dans les cas spéciaux comme les représailles faisant suite à une divulgation ; cf Ethique Publique, 2002, vol 4, n° 1.J. BERTOK, « Des défis à la prévention. Pour un environnement en faveur de l’éthique », p. 114.

115  Du nom de l’acteur de cinéma Cliff Robertson qui a dénoncé la fraude de son agent d’Hollywood et s’est vu priver de travail de ce fait.

116  L’Humanité du 30 août 2005.

117  Unité de coordination de lutte anti-fraude remplacée par l’OLAF en 1999.

118  La Libre Belgique, 11 mai 2005, p. 17.

119  J. BERTOK, Ethique publique, 2002, vol 4, n° 1, « Des défis à la prévention. Pour un environnement en faveur de l’éthique », p. 118.

120  Créé en 1855, l’Office of the Civil Commissioners a pour objectif de garantir que la fonction publique soit efficace et impartiale et que les désignations aient lieu au mérite.

121  La clause de liberté de conscience dans l’administration publique, pour iconoclaste qu’elle soit, mériterait à elle seule, une étude.

122  Le même article précise ensuite que certains fonctionnaires de l’administration fiscale (contribution directe, TVA, enregistrement et domaines et ISI) doivent avoir l’autorisation du directeur régional dont ils dépendent.

123  M.B. du 27 août 2007. Cf aussi l’arrêté royal du 14 juin 2007 modifiant le statut et imposant l’obligation de dénonciation Nouveau texte (article 7, § 3) « Sans préjudice de l’article 29 du code d’instruction criminelle, l’agent de l’Etat informe son supérieur hiérarchique ou, si nécessaire, un supérieur hiérarchique plus élevé, de toute illégalité ou irrégularité dont il a connaissance ».

124  F. GOSSELIN, « Les droits et devoirs du fonctionnaire », in La fonction publique en Belgique, A.P.T., 2005/3-4, n° spécial, p. 210.

125  Décret-cadre Beter Bestuurlijk Beleid du 18 juillet 2003 (M.B., 22 août 2003) et la circulaire du 6 juillet 2006 du Ministre Bourgeois.

126  Code déontologique adopté par arrêté du gouvernement de la Communauté française du 7 juillet 2003 (M.B., 7 juillet 2003, p. 36.122).

127  F. GOSSELIN, op. cit., p. 214.

128  Client idéal au sens de H. BECKER c’est-à-dire un usager prêt à se conformer aux injonctions de l’administration.

129  On parle de prix économiquement non significatifs à partir du moment où le produit de la vente couvre moins de 50 % des coûts de production (Source : Système européen des comptes 1995 (SEC 95 )).

130  L. BRONNER, recension de l’ouvrage de J.-F. LAE, Les nuits de la main courante, in Le Monde des livres, 14 juin 2008.

131  J.-F. LAE, Les nuits de la main courante, Stock, 2008, p. 266.

132  A. SPIRE, Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration, Raisons d’agir, p. 15.

133  A. SPIRE, Accueillir ou reconduire. Enquête sur les guichets de l’immigration, Raisons d’agir, p. 75.

134  Ce qui pourrait fait penser, sous certains aspects, aux méthodes de l’analyse systémique de l’école de Palo Alto.

135  P. GOFFAUX, in Dictionnaire élémentaire de droit administratif, Bruylant, 2006, p. 141.

136  Les définitions de l’intérêt général sont nombreuses, relevons aussi celle de l’intérêt général comme étant un « compromis circonstanciel » entre des intérêts particuliers divergents, cf. F. MONNIER et G. THUILLIER, Administration Vérités et Fictions, Economica, 2007, p. 309, note infrapaginale 33 .

137  G. HERMET, L’hiver de la démocratie ou le nouveau régime, Armand Colin, 2007, p. 69.

138  C. HARLOW, « Le droit et l’administration publique rivalité et symbiose », RISA, juin 2005, pp. 293-310.

139  Renforcer l’éthique dans le service public. Les mesures des pays de l’OCDE, OCDE, 2000, http://www.oecd.org/dataoecd/60/21/1899469.pdf.

140  C. HARLOW, RISA, volume 71, numéro 2, juin 2005, p 294 citant Rosenbloom et O’Leary, 1996, Public Administration and Law (New York : Marcel Dekker) 2nd edn).

141  S. TIIHONEN, « Central Government Corruption in Historical Perspective », in Cahier d’Histoire de l’administration, n° 7, IIAS IOS Press, 2003, p. 3.

142  Convention de l’OCDE du 17 décembre 1997 sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales (encore appelée la convention anticorruption de l’OCDE) et la Recommandation du Conseil de l’OCDE de 1996 sur la déductibilité fiscales des pots-de-vin versés à des agents étrangers qui proscrit la déductibilité des pots-de-vin.

143  Cf la loi du 8 mai 2007 portant assentiment à la Convention des Nations Unies contre la corruption du 31 octobre 2003 (M.B., 18 novembre 2009) et aussi la Convention civile du Conseil de l’Europe sur la corruption du 4 novembre 1999. La mise en œuvre de la Convention est contrôlée par le Groupe d’Etats contre la corruption (GRECO).

144  “State capture is used to describe a new business-orientated, misuse of power”, in S. TIIHONEN, The History of Corruption in central government, IIAS IOS Presse, 2003.

145  Selon l’Institut Eurispes, les quatre mafias italiennes pesaient 9,5 % du PIB de la péninsule en 2OO4, Le Vif L’express, 29 août 2008, pp. 63-67.

146  Y. EMERY D. GIAUQUE, « Employment in the public and private sectors : toward a confusing hybridisation process »,in Revue internationale de sciences administratives, 2005, 71 (4) : 639-657. Voyez aussi Y. EMERY, « L’émergence des défis de l’après-fonctionnariat »,in J-L CHAPPELET, Contributions à l’action publique, Berne, Haupt : 53-76, 2006.

147  Y. EMERY et N. MARTIN, op. cit., à paraître en mai 2009.

148  F. PIRON, op. cit., p. 49.

149  F. PIRON, op. cit., p. 18.

150  R. MULGAN, op. cit., p. 63.

151  K. KERNAGHAN, RISA, 2000, p. 115 et 116.

152  E. DEGRAVE, Y. POULLET, « L’externalisation de l’administration, les nouvelles technologies et la protection de la vie privée », in Journal des Tribunaux, 26 avril 2008, n° 6308.

153  E. DEGRAVE, Y. POULLET, op. cit., ibidem.

154  M. CANTO-SPERBER, op. cit., article « Economie » par P. VAN PARIJS, p. 597.

155  J. MATTIJS « Implications managériales de l’indépendance de la Justice », in Pyramides, n° 11.

156  J. MATTIJS, op. cit.

157  On observera que les codes de conduite diffèrent des codes éthiques en ce qu’ils se fondent plus sur le respect des règles que des valeurs et déterminent un comportement attendu et sanctionné en cas de non-respect, cf. dans le présent numéro la contribution du Professeur J. Maesschalck « Une politique d’intégrité dans l’administration politique : comment aller au-delà des bonnes intentions ? » point 4. 2.

158  www.kpmg.ch/services

159  Au sens de J. HABERMAS où les partenaires procèdent en argumentant de bonne foi. L’authentique discussion n’a affaire qu’à des raisons et non à la menace. Elle s’appuie sur la force dépourvue de violence du discours argumentatif. Cf J. RUSS, C. LEGUIL La pensée éthique contemporaine, PUF 2008, p. 28.

160  1. Décrire la situation, 2. définir le problème éthique, 3. identifier les diverses possibilités d’action en rejetant toute dichotomie, 4. « projeter » les conséquences probables, 5. opérer un choix entre les diverses alternatives. Cf notes Workshop Integriteit Dilemma training Instituut voor de overheid septembre 2008.

161  L’administration flamande a conçu et utilise comme une aide à la résolution des dilemmes un jeu de cartes posant des dilemmes éthiques rencontrés au travail.

162  Nouvel article 71-1 de la Constitution inséré par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

163  Il y a eu très peu de plaintes de ce chef que ce soit de citoyens ou même d’avocats, cf les déclarations de J. HAMAIDE, in Le Soir du 5 septembre 2008.

164  R. MULGAN, « L’externalisation et les valeurs du service public : l’expérience australienne ».

165  J. K. GALBRAITH, The Economics of Innocent Fraud, Pocket Penguins, 2005, p. 34.

166  J. K. GALBRAITH, op. cit., p. 32.

167  J. K. GALBRAITH, op. cit., p. 56.

168  M. CANTO-SPERBER, « Dictionnaire d’éthique et de morale », PUF, 2004.

169  Y. BOISVERT, « Les infrastructures actuelles de l’éthique gouvernementale et la sanction des agents publics », dans ce numéro de Pyramides.

170  A. SPIRE, Accueillir ou reconduire Enquête sur les guichets de l’immigration, Raisons d’agir, 2008, p. 65.

171  R. OGIEN, L’éthique aujourd’hui, Folio essais, 2007, p. 161.

172  En lieu et place du service identique.

173  R. CATHERINE G. THUILLIER, Introduction à une philosophie de l’administration, A. Colin, 1969, p. 270 à 272.

174  E. MORIN, op. cit., p 249.

175  E. MORIN, op. cit., pp. 249-250.

176  J. JULLIARD qui évoque l’instauration d’une religion civique pour compenser l’individualisme des sociétés démocratiques, in Le Nouvel Observateur, p. 51, 2-8 juin 2005.

177  V. DE GAULEJAC, La société malade de la gestion, Seuil, 2005, p. 75 : « Nous trouvons là l’ambiguïté du pouvoir managérial qui réside dans le décalage entre les intentions affichées d’autonomie, d’innovation, de créativité et d’épanouissement dans le travail, et la mise en œuvre de dispositifs organisationnels producteurs de prescription, normalisation, d’objectivation, d’instrumentalisation et de dépendance ».

178  F. PIRON, op. cit., p 42.

179  P.ROSANVALLON, op. cit., p. 60.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « L’éthique administrative à l’épreuve de ses usages », Pyramides, 16/1 | 2008, 83-144.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « L’éthique administrative à l’épreuve de ses usages », Pyramides [En ligne], 16/1 | 2008, mis en ligne le 07 septembre 2011, consulté le 24 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/197

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Auteur

Alexandre Piraux

Rédacteur en chef de la revue Pyramides

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