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La régulation éthique dans les institutions communautaires : des principes et des réalités

Marie-Laure Basilien-Gainche
p. 53-86

Résumé

Parce qu’une formalisation de l’éthique applicable au système communautaire est censée apaiser les craintes et éteindre les soupçons de corruption des fonctionnaires, de désinformation des institutions, de manipulation des législateurs, de dilapidation des fonds structurels, a été lancée en 2005 une Initiative européenne en matière de transparence. Or, cette dernière se focalise sur la « clarification des activités des organisations de la société civile », c’est-à-dire sur la régulation du lobbying. Ce faisant, est laissée de côté la question du « renforcement de la responsabilité des législateurs européens ». Car la Commission estime que la déontologie des personnels administratifs et politiques de l’Union européenne ne rentre pas dans le champ d’application de l’ETI. Certes, des principes existent qui se développent autour de l’obligation d’indépendance partagée par tous les personnels des trois institutions de l’UE. Cependant, les garanties sont des plus variables selon que le titulaire de charge publique est un fonctionnaire ou un politique, et selon que l’institution concernée est la Commission, le Parlement, ou le Conseil.

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Texte intégral

I. Introduction

1Depuis 2005, la Commission européenne développe, autour de son vice-président Siim Kallas – commissaire en charge des affaires administratives, de l’audit et de la lutte anti-fraude –, une intense activité au titre de l’Initiative européenne pour la transparence. Pourquoi donc ? Parce qu’une publicité sur les processus décisionnels complexes de l’UE est réputée réduire le fossé entre administration communautaire et citoyens européens ; car le fossé s’est indéniablement creusé, comme en ont attesté en mai 2005 les non français et néerlandais au traité établissant une constitution pour l’Europe ; et la transparence est supposée venir le combler, en (re)légitimant les institutions et les décisions européennes. Parce qu’une formalisation de l’éthique applicable au système communautaire est censée apaiser les craintes et éteindre les soupçons de corruption des fonctionnaires, de désinformation des institutions, de manipulation des législateurs, de dilapidation des fonds structurels ; or, ces craintes et ces soupçons se nourrissent non seulement de quelques incorrections mais encore de nombreuses incompréhensions, depuis la démission de la Commission Santer qui a suscité de vives inquiétudes, ravivées par le scandale Abramoff1.

2C’est d’ailleurs pourquoi l’Initiative européenne en matière de transparence se définit selon quatre axes : l’augmentation et la précision des informations sur les bénéficiaires des fonds européens ; l’affirmation de la lutte contre la fraude ; la définition des normes éthiques et de responsabilité des législateurs européens ; la régulation du lobbying. Cependant, l’attention paraît s’être concentrée sur ce dernier axe. De vifs débats ont porté d’une part sur l’instauration d’un registre des lobbyistes européens (doit-il ou non être commun aux différentes institutions communautaires ? l’enregistrement doit-il ou non être obligatoire ? quelles sont les informations à publier ?), d’autre part sur la rédaction d’un code de conduite des lobbyistes (doit-elle ou non être confiée aux professionnels du secteur ?). Un moindre intérêt semble en revanche avoir été accordé à l’éthique et la responsabilité des cibles du lobbying, autrement dit des personnels administratifs et politiques de la Commission, du Parlement européen, et du Conseil.

  • 2 Communication relative à la promotion de l’éthique professionnelle à la Commission du 5 mars 2008, (...)

3Certes, la garantie d’une éthique des autorités publiques ne saurait se contenter de la promotion d’une déontologie des lobbyistes : elle demande le respect par les titulaires de charges publiques de règles propres, en particulier dans leurs relations avec les acteurs privés qui cherchent à les atteindre et les influencer. Le Médiateur européen ne souligne-t-il pas chaque année dans son rapport la nécessité de promouvoir la transparence des institutions européennes, en particulier quant au respect par leurs membres de règles éthiques ? Siim Kallas n’en disconvient pas, lui dont la communication à la Commission relative à la promotion de l’éthique professionnelle à la Commission commence ainsi : « Le respect des normes les plus élevées en matière d’éthique professionnelle est de la plus haute importance pour l’institution, non seulement pour l’accomplissement de ses missions, mais aussi du point de vue de sa crédibilité et de sa réputation »2.

  • 3 Nous renvoyons à la communication « Comment assurer la probité et l’impartialité des agents publics (...)

4Si un comportement éthique fondé sur le respect des principes de probité et d’impartialité est indispensable à la bonne exécution de leurs tâches par les titulaires de charges publiques et à la réelle confiance des citoyens dans leurs dirigeants et leurs administrations, c’est ce que ces derniers se voient attribuer des pouvoirs importants3. Les autorités publiques communautaires sont en effet en charge de la conduite de négociations tant européennes qu’internationales, de l’interprétation et l’application des normes et des politiques de l’UE, de l’utilisation d’une manne budgétaire annuelle de quelque 120 milliards d’euros. En particulier, le souci de protéger les intérêts financiers de l’UE a conduit la Commission à instituer, en application des articles 274 et 280 TCE, l’Office européen de lutte anti-fraude OLAF par la décision du 28 avril 1999 ; cet organisme indépendant a d’ailleurs pour mission de lutter contre la fraude, la corruption et toute autre activité illégale, y compris celle perpétrée au sein des institutions de l’UE – incise qui nous intéresse bien évidemment ici.

5Car des règles éthiques existent pour les personnels administratifs et politiques des institutions de l’UE, dont le respect demande à être vérifié et garanti. Traités, statut de la fonction publique européenne (titre II portant droits et obligations des fonctionnaires), code de bonne conduite administrative du personnel élaboré par la Médiateur européen, code de conduite des commissaires, règlement intérieur du Parlement européen, guide sur les obligations des fonctionnaires et agents du Parlement européen, code de bonne conduite administrative pour le secrétariat général du Conseil de l’UE et de son personnel ; tous ces textes visent à prévenir les comportements inconvenants durant l’exercice des fonctions, et semblent énoncer des règles suffisantes. L’étude qui a été commandée par le Bureau des Conseillers de Politique européenne de la Commission, et qui a été réalisée par l’Institut européen d’administration publique en coopération avec les Universités d’Utrecht, d’Helsinki, et de Vaasa, vient conforter un tel sentiment.

6Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union – A Comparative Study of the Rules and Standards of Professional Ethics for the Holders of Public Office in the EU-27 and EU Institutions4. Tel est le titre de cette étude dont les résultats ont été rendus publics le 11 décembre 2007 : ceux-ci donnent une image favorable des institutions européennes, qui paraissent plus strictement régulées que celle des Etats membres5. Mais cette appréciation est toute relative. Car les règles éthiques qui s’imposent aux personnels des institutions européennes sont bien loin de l’esprit et de la lettre des normes précises et détaillées qui s’appliquent aux membres et aux employés des chambres nord-américaines (Etats-Unis, Canada) : limitation des avantages en espèces ou en nature obtenus par les parlementaires et leurs assistants ; prévention des conflits d’intérêt ; restriction à l’embauche d’anciens titulaires de charges publiques par des acteurs privés (question du postemployement et des revolving doors).

  • 6 Dans sa communication du 5 mars 2008 (SEC (2008) 301 final), le commissaire Siim Kallas fait état d (...)

7Or, un tel passage du public au privé a défrayé la chronique européenne : Jim Currie, en charge du dossier de l’énergie nucléaire à la DG énergie et transport puis à la DG environnement, est devenu directeur chez British Nuclear Fuels. Et l’ancien commissaire au commerce extérieur, Sir Leon Brittan, est devenu conseiller aux affaires relatives à l’OMC au sein de la firme d’avocats Herbert Smith, vice-président de la banque d’affaires UBS Warburg, membre du conseil d’administration d’Unilever, et président du comité LOTIS de l’International Financial Services London. Différentes actions sont envisagées par Siim Kallas, qui tendent à renforcer l’éthique professionnelle des titulaires de charges publiques dans l’UE en leur fournissant une assistance en la matière6 : clarification des règles actuelles sur les présents, les faveurs, les activités extérieures ; création d’un site internet dédié donnant les informations sur les règles éthiques à respecter ; élaboration de programmes de formation sensibilisant les personnels à la nécessité de respecter les règles éthiques ; nomination d’une correspondant éthique au sein de chaque direction générale de la Commission ; mise en place d’un guichet unique pour la gestion des autorisations. Reste à savoir quelles sont ces règles éthiques : quels sont leurs objets ? Leurs portées ? Et reste à savoir encore quels sont les garanties offertes : quels sont les contrôles prévus ? Les sanctions envisageables ?

8Certes, l’article 12 du statut de la fonction des fonctionnaires des Communautés européennes du 1er mai 2004 (titre II consacrés aux « Droits et obligations du fonctionnaire ») dispose que « Le fonctionnaire s’abstient de tout acte et de tout comportement qui puissent porter atteinte à la dignité de sa fonction ». Cependant, qu’en est-il du personnel politique, autrement dit des commissaires, des parlementaires européens, des membres du conseil ? Quant au code de bonne conduite administrative, il affirme d’emblée : « Un service de qualité implique que la Commission et son personnel fassent preuve de courtoisie, d’objectivité et d’impartialité » ; et dans les lignes directrices qui suivent, il précise : « Le personnel agit en toutes circonstances de manière objective et impartiale, dans l’intérêt de la Communauté et du bien public. Son action s’effectue en toute indépendance dans le cadre d’une politique déterminée par la Commission et sa conduite n’est en aucun cas guidée par des intérêts personnels ou nationaux, ni par des pressions politiques ». Toutefois, qu’en est-il des membres et des personnels du Parlement et du Conseil ?

9Si les principes affirmés et les instruments choisis traduisent l’adhésion à une même éthique des personnels administratifs et politiques des trois institutions de l’UE (I), une variabilité se fait jour dès lors qu’il s’agit des garanties. En effet, selon qu’il s’agit de fonctionnaires ou de politiques, selon qu’il s’agit de la Commission, du Parlement ou du Conseil, des variations existent, qui traduisent une effectivité relative de l’éthique selon l’institution concernée et selon le statut applicable (II).

II. Des principes partagés

  • 7 « Tout citoyen ou toute citoyenne de l’Union ou toute personne physique ou morale résidant ou ayant (...)

10Si les personnels tant administratifs que politiques des différentes institutions communautaires doivent respecter une certaine éthique, c’est que les citoyens européens se voient reconnaître le droit à une bonne administration. En effet, le paragraphe 1 de l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’UE dispose que « toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l’Union ». Il en découle en particulier le droit ouvert à tout citoyen ou résident de l’Union de saisir le médiateur européen en cas de mauvaise administration, en vertu de l’article 43 de cette même charte7. Or, depuis l’adoption du traité de Lisbonne, cette charte n’a pas vocation à demeurer simplement déclaratoire. Parce qu’elle est annexée au traité modificatif, elle en partage la même valeur contraignante pour les Etats membres (exception faite du Royaume Uni et de la Pologne qui bénéficient toutes deux d’une dérogation quant à son application). D’ailleurs, l’article 6 TUE (issu de l’article I-8 du traité de Lisbonne) est on ne peut plus explicite, qui adosse la charte aux traités en ces termes : « l’Union reconnaît les droits, libertés et principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, telle qu’adaptée le 12 décembre 2007, laquelle a même valeur juridique que les traités ». 

  • 8 CJCE, 13 novembre 1973, Wilhelm Werhahn Hansamühle, affaire 63/72, Recueil 1973, p. 1229.
  • 9 Rapport spécial du Médiateur européen au Parlement européen, faisant suite à une enquête de propre (...)

11Cependant, les principes énoncés dans cette charte ont pour beaucoup été déjà dégagés par la Cour de justice des communautés européennes dont la jurisprudence s’impose à tous les Etats membres de l’UE au titre de la primauté du droit communautaire. Parmi ces principes, le droit à une bonne administration, qui concernait initialement la justice8 et qui a vu son champ progressivement étendu. C’est ainsi que l’idée d’un code de bonne conduite administrative a germé, et ce avant même l’avènement de la charte des droits fondamentaux de l’UE. Proposée par le député européen rapporteur de la commission des pétition Roy Ferry dès 1998, reprise par le médiateur européen dans un rapport spécial présenté au Parlement européen en juin 20009, cette idée a abouti à la résolution du Parlement du 6 septembre 2001 approuvant le code de bonne conduite administrative que les institutions et organes communautaires, leurs administrations et fonctionnaires doivent respecter dans leurs relations avec le public. Car il s’agit de prévenir les situations comportant des risques d’indélicatesses, voire de corruptions.

12Dans la mesure même où ce sont le plus souvent les conflits d’intérêts qui génèrent de telles situations, l’accent est mis sur l’obligation d’indépendance à laquelle les titulaires de charge publique doivent se soumettre ; si le principe paraît clair, ces implications s’avèrent des plus nombreuses à prévoir et des plus délicates à gérer (I.1.). C’est pourquoi se pose la question du meilleur moyen de prévenir les dérives et de promouvoir l’éthique. Diverses approches sont en effet envisageables : une approche prescriptive, qui repose sur l’adoption de textes législatifs et réglementaires qui définissent dans le détail la conduite à tenir ou à proscrire dans l’exercice des fonctions ; une approche modulée, qui distingue entre d’une part des principes normatifs nécessairement généraux et évidemment minimaux, et d’autre part des instructions pratiques déclinant les principes normatifs aux spécificités des organes et des activités considérés ; une approche pratique, qui suppose l’élaboration de codes de conduite fournissant des conseils aux titulaires de charges publiques sur l’attitude la plus appropriée à adopter dans chaque situation concrète. Il s’agit dès lors, non de choisir une approche plutôt qu’une autre, mais de doser la part accordée à chacune de ses optiques dans la constitution d’un corpus de règles éthiques. Or, les dosages varient selon le personnel visé (administratif ou politique) et selon l’institution concernée (Commission, Parlement, Conseil) (I.2.).

II.1. Une obligation d’indépendance affirmée

  • 10 SEC (2008) 301 final, p. 7.

13Parce que le personnel des institutions communautaires a « le privilège de servir l’intérêt public de l’Union », il a pour obligation « d’être irréprochable », en particulier d’agir « en toutes circonstances de manière indépendante et objective »10. Voilà l’idée que pose, dans son préambule, la déclaration de principes d’éthique professionnelle, que l’on trouve en annexe à la communication de Siim Kallas du 5 mars 2008. Pour le personnel administratif de l’UE, quelle que soit son institution de rattachement, il s’agit de respecter les principes énoncés dans le statut des fonctionnaires des Communautés européennes du 1er mai 2004. En particulier au titre II consacré aux « droits et obligations du fonctionnaire », qui débute par un article 11 explicitant l’obligation d’indépendance :

« Le fonctionnaire doit s’acquitter de ses fonctions et régler sa conduite en ayant uniquement en vue les intérêts des Communautés, sans solliciter ni accepter d’instructions d’aucun gouvernement, autorité, organisation ou personne extérieure à son institution. Il remplit les fonctions qui lui sont confiées de manière objective et impartiale et dans le respect de son devoir de loyauté envers les Communautés. Le fonctionnaire ne peut accepter d’un gouvernement ni d’aucune source extérieure à l’institution à laquelle il appartient, sans autorisation de l’autorité investie du pouvoir de nomination, une distinction honorifique, une décoration, une faveur, un don, une rémunération, de quelque nature qu’ils soient, sauf pour services rendus soit avant sa nomination, soit au cours d’un congé spécial pour service militaire ou national, et au titre de tels services ».

  • 11 Code de bonne conduite administrative pour le personnel de la Commission dans ses relations avec le (...)
  • 12 Guide sur les obligations des fonctionnaires et agents du Parlement européen – code de bonne condui (...)
  • 13 Code de bonne conduite administrative pour le secrétariat général du Conseil de l’UE et de son pers (...)

14Les codes de bonne conduite administrative adoptés par les institutions communautaires à l’intention de leurs personnels respectifs viennent préciser une telle obligation d’indépendance. Certes, ces textes reprennent tous la nécessité de servir l’intérêt de l’Union, que la Commission qualifie de public et le Parlement de général. Cependant, chacun associe à cette indépendance d’autres termes qui explicitent cette exigence que le Parlement considère « absolue » : le code de Commission insiste sur l’objectivité et l’impartialité11 ; le texte du Parlement européen emploie le terme de désintéressement12 ; et le code de bonne conduite du Conseil comporte un article 4 qui est consacré à l’« équité, loyauté, neutralité » et qui insiste sur la nécessité de ne pas se laisser influencer13. Mais par qui ? Par quoi ? En fait le personnel administratif se doit de demeurer indépendant des considérations personnelles, des autorités nationales, des pressions politiques, des forces économiques. L’article 8 du code de bonne conduite élaboré par le Médiateur européen résume bien tout cela :

« 1. Le fonctionnaire est impartial et indépendant. Il s’abstient de toute action arbitraire qui lèse les membres du public ainsi que de tout traitement préférentiel pour quelle que raison que ce soit.
2. La conduite du fonctionnaire n’est jamais guidée par des intérêts personnels, familiaux ou nationaux ou par des pressions politiques. Le fonctionnaire ne prend pas part à une décision dans laquelle lui, ou un de ses proches, a des intérêts financiers ».

  • 14 Code de conduite des Commissaires du 24 novembre 2004, SEC (2004) 1487/2.
  • 15 « Les députés au Parlement européen exercent leur mandat de façon indépendante. Ils ne peuvent être (...)
  • 16 « Le Parlement peut édicter des règles de transparence relatives aux intérêts financiers de ses mem (...)

15Et qu’en est-il du personnel politique de l’UE ? Bien évidemment, le Conseil ne saurait soumettre à une obligation d’indépendance ses membres, qui sont les représentants de chaque Etat de l’Union. Les commissaires doivent en revanche exercer « leurs fonctions en pleine indépendance, dans l’intérêt général de la Communauté », selon les termes de l’article 213 paragraphe 2 du traité CE. C’est pourquoi ils sont soumis aux mêmes règles que les agents de la Commission, comme l’indique leur code de conduite14 : « Dans l’accomplissement de leurs devoirs, ils ne sollicitent ni n’acceptent d’instructions d’aucun gouvernement ni d’aucun organisme ». Quant aux eurodéputés, le règlement intérieur du Parlement rappelle l’indépendance attachée à leur mandat (article 215), et en développe les implications concernant les intérêts financiers des députés (article 916).

  • 17 JOCE, C 313 du 23 octobre 1996.

16Si le principe d’indépendance semble simple, ses implications le sont moins qui demandent de prévenir de nombreuses dérives. Car les titulaires de charge publique entrent en contact avec des acteurs du secteur privé ; prennent des décisions ayant des impacts financiers ; occupent des fonctions dans des conseils, agences, et autres comités ; détiennent des informations sensibles sur des problèmes majeurs ; accordent des subventions sur fonds publics ; procèdent à des nominations à des postes à responsabilités, etc. Dès lors, il est apparu nécessaire de détailler les implications de l’obligation d’indépendance, afin de prévenir les dérives propres à saper la confiance des gouvernés dans leurs gouvernants. Cela s’est traduit par une volonté claire de lutter contre la corruption, le Premier Protocole à la Convention relative à la protection des intérêts financiers des CE du 27 septembre 199617 se plaçant résolument sur le terrain répressif. Toutefois, une optique plus préventive s’est développée avec les codes de conduite qui se sont attachés à expliciter le titre II du statut des fonctionnaires de l’UE.

17Ainsi, font l’objet de précision les honneurs, décorations, faveurs, présents, que les titulaires de charge publique peuvent accepter. Car les distinctions et les cadeaux offerts à titre gracieux peuvent engendrer de la confusion entre les relations privées que le personnel entretient et les responsabilités publiques qu’il se voit confier. La Commission annonce une décision pour 2009 sur les faveurs, cadeaux et invitations personnelles, une fois que la DG ADMIN aura formalisé les indications données au personnel en la matière, et que les représentants du personnel et de tous les autres services auront été consultés. Au Parlement, des dispositions existent déjà : procédures et formulaires sont prévus, qui permettent à un fonctionnaire de demander par la voie hiérarchique à l’autorité compétente une autorisation formelle. Cependant, en vertu du code de bonne conduite des fonctionnaires du Parlement, cette autorisation est nécessaire pour un avantage dont la valeur intrinsèque est supérieure à 100 euros, avantage que le personnel est au demeurant invité à décourager. Les commissaires peuvent quant à eux accepter des cadeaux d’une valeur inférieure à 150 euros, doivent remettre au service du protocole les cadeaux d’une valeur supérieure à 150 euros, et doivent informer le Président de la Commission de toute remise de décoration ou distinction.

  • 18 SEC (2008) 301 final, p. 5.

18Ce sont des dispositifs d’autorisation préalable qui sont généralement conçus pour permettre au personnel d’exercer des activités extérieures, qu’elles soient rémunérées au non. Si ce mécanisme prévu à l’article 12 ter du statut des fonctionnaires des Communautés européennes est indispensable, c’est que « les fonctionnaires [ou agents] en activité sont à tout moment à la disposition de leur institution » en vertu de l’article 55 du statut. Partant, l’autorisation ne sera pas accordée si l’activité en question est « de nature à entraver l’exercice de ses contions ou est incompatible avec les intérêts de son institution ». Comme le précise le code de bonne conduite des fonctionnaires et agents du Parlement, ne sont donc autorisées que les activités accessoires quant à la charge de travail et au montant de rémunération. Le cumul est donc interdit entre fonction publique et emploi privé. Mais la distinction entre activité extérieure et charge publique, et celle entre activités rémunérées et non rémunérées, appellent des clarifications que la Commission envisage d’effectuer concernant ses personnels18.

  • 19 « 1. Dans l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire ne traite aucune affaire dans laquelle il a (...)
  • 20 « Lorsque le conjoint d’un fonctionnaire exerce, à titre professionnel, une activité lucrative, déc (...)
  • 21 SEC (2008) 301 final, p. 5.
  • 22 Code de conduite des Commissaires, SEC (2004) 1487/2.
  • 23 Annexe 1 portant dispositions d’application de l’article 9, paragraphe 1 du règlement intérieur du (...)

19Au-delà c’est le problème des conflits d’intérêts qui se pose : un titulaire de charge publique au niveau communautaire ne peut avoir des intérêts susceptibles de rentrer en opposition avec ceux de l’UE en général et de son institution en particulier. C’est pourquoi le fonctionnaire informe son autorité de nomination de toute situation de conflit d’intérêts dans laquelle il est susceptible de se trouver (article 11 bis du statut des fonctionnaires des CE19), et déclare les intérêts de son conjoint dont les activités et intérêts dans une entreprise peuvent générer des conflits avec l’institution (article 1320). Il est clairement fait appel à la loyauté et à l’intégrité du fonctionnaire qui est invité à signaler à l’autorité compétente et de sa propre initiative toute situation dans laquelle il estime sa neutralité et son impartialité éventuellement mise en doute. La commission envisage donc d’élaborer un aide-mémoire publié sur le site web relatif aux questions éthiques : il aidera les fonctionnaires à reconnaître les situations de conflit d’intérêts (y compris ceux découlant de l’existence de liens personnels ou familiaux, de l’exercice d’activités extérieures ou de mandats, de la détention de participations dans le capital de certaines entreprises) ; et il leur indiquera à quel moment et de quelle manière ils doivent signaler ces situations à leur hiérarchie21. Quant aux membres de la Commission et du Parlement, ils sont tenus de déclarer tout intérêt financier et tout élément patrimonial qui pourrait susciter des conflits d’intérêts dans l’exercice de leurs fonctions. Pour les commissaires, cette déclaration concerne les activités professionnelles du conjoint22 ; pour les eurodéputés, elle est indispensable pour qu’ils soient valablement désignés comme titulaires de leur mandat au Parlement23.

  • 24 « Le fonctionnaire est tenu, après la cessation de ses fonctions, de respecter les devoirs d’honnêt (...)

20Une fois que le personnel a quitté ses fonctions, les risques de conflits d’intérêt demeurent : les problèmes concernent le postemployment et les revolving doors. C’est pourquoi il se doit de faire preuve d’honnêteté et de délicatesse, d’intégrité et de probité lorsqu’il accepte de nouvelles fonctions. En application de l’article 16 de leur statut24, les fonctionnaires doivent déclarer à leur institution, dans les deux années suivant la cessation de ses fonctions, l’activité qu’il se propose d’exercer. Le code de bonne conduite des commissaires impose aussi à ces derniers d’informer la commission de leur intention d’exercer une activité, mais cette obligation ne vaut que pour une période d’un an après la cessation de leurs fonctions. Ce n’est pas seulement la disposition applicable qui est différente en l’occurrence : la déclaration est demandée pendant un an et non deux. C’est encore l’instrument juridique qui est distinct : l’exigence découle d’un code déontologique et non d’un texte réglementaire. Les modes de régulation sont en effet nombreux, qui sont choisis en fonction de leur valeur intrinsèque et des résultats attendus.

II.2. Des instruments de régulation divers

  • 25 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., pp. (...)
  • 26 Ibidem, p. 61.
  • 27 Les quinze items sélectionnés par l’étude sont les suivants : impartialité, incompatibilité des fon (...)

21Nombreux sont les problèmes éthiques qui se posent aux titulaires de charge publique au niveau communautaire. Nombreux sont aussi les textes, qui viennent en assurer la régulation de manière globalement satisfaisante en comparaison des ordres juridiques internes des Etats membres25. L’étude commandée par la Commission estime en effet que les institutions de l’UE dans leur ensemble traitent à 100 % les questions d’impartialité et d’incompatibilités ; à 89 % les problèmes d’acceptation de présent et autres faveurs ; à 83 % les cumuls de leurs fonctions avec des activités extérieures ; à 67 % les déclarations des intérêts financiers ; à 67 % les risques liés à l’après fonction26. La densité de la régulation diffère donc selon les sujets à traiter. Mais pas seulement. Elle diffère aussi selon les institutions considérées. Après avoir établi une liste de quinze items correspondants aux problèmes éthiques essentiels à réguler, l’étude tente d’apprécier le taux de régulation de ces questions par les instituions de l’UE : alors que la Commission dispose d’une régulation traitant de ces quinze items, le Parlement européen a des règles pour seulement 8 de ces questions (ce qui correspond à une densité de régulation de 53 %)27. A cette différence dans la densité de régulation des questions éthiques selon les institutions considérées, s’en ajoute une autre qui tient au mode de régulation de ces questions choisi par lesdites institutions.

  • 28 « Les membres des institutions de la Communauté, les membres des comités ainsi que les fonctionnair (...)
  • 29 SEC (2004) 1487/2 du 24 novembre 2004.
  • 30 SEC (2004) 1541 du 1er décembre 2004.
  • 31 SEC (2000) 2077 final. La terminologie employée fait bien évidemment penser au Committee on standar (...)
  • 32 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., pp. (...)
  • 33 Ibidem, p. 327

22Pour ce qui est du personnel administratif, les règles éthiques se trouvent énoncées au titre II du statut des fonctionnaires ; et elles se voient précisées non seulement par le code de bonne conduite administrative élaboré par le Médiateur européen mais également par le code de bonne conduite adopté par chaque institution pour son personnel. En revanche, la régulation de l’éthique du personnel politique semble plus complexe. Ce sont divers types d’instruments juridiques qui viennent traiter les questions éthiques en ce qui concerne les commissaires : les articles 213 et 287 TCE28, le code de conduite des commissaires29, la note du Président et de la commissaire Nelly Kroes aux membres de la Commission sur l’identification des conflits d’intérêts actuels et potentiels concernant le commissaire en charge de la concurrence30. Pourrait s’ajouter à cela un accord entre le Parlement, le Conseil, la Commission, la Cour de justice, la Cour des comptes, le Comité économique et social, et le Comité des régions, qui établirait un advisory group on standards of public life31. Pour les commissaires, l’éthique serait ainsi régulée par des normes juridiques contraignantes (complétées par des règles non contraignantes) à hauteur de 33 %, et par les seules règles déontologiques à hauteur de 33 %32. Les parlementaires voient en revanche leur éthique régulée par la seule voie du code, qui ne porte que sur 53 % de la matière selon l’étude commandée par la Commission33. Certes, les articles 189 à 201 du traité concernent le Parlement européen ; mais ils ne comportent pas dispositions en matière d’éthique. Celle-ci est abordée non dans un code à proprement parler, mais à l’article 9 du règlement intérieur consacré aux intérêts financiers des parlementaires européens et complété par l’annexe 1 de janvier 2007.

  • 34 M. Pochard, « Comment assurer la probité et l’impartialité des agents publics dans l’administration (...)

23Si des instruments juridiques – les uns à caractère prescriptif, les autres à caractère incitatif – se mêlent de la sorte, c’est que les normes contraignantes composent un socle essentiel mais insuffisant pour promouvoir l’indépendance des titulaires de charge publique. Leur probité et leur impartialité ne peuvent résulter uniquement de prescriptions qui détaillent les conduites à suivre et celles à proscrire, dans l’exercice de leurs fonctions34. Aux normes contraignantes, doivent s’adjoindre des règles déontologiques. Et ce pour plusieurs raisons. Si les titulaires de charge publique sont censés ne pas ignorer les obligations qui s’imposent à eux eu égard à leurs responsabilités, le rappel des principes éthiques dans des textes d’accès aisé permet de construire une conscience propre aux fonctions attachées à l’intérêt général. Surtout, les principes énoncés de manière générale s’accommodent mal des situations concrètes et des circonstances quotidiennes. C’est pourquoi les normes peuvent efficacement être complétées par des codes, qui viennent les décliner en fonction des besoins propres des services en termes de fonctionnement et d’activité. Le plus souvent élaborés par la hiérarchie (en l’occurrence la direction du personnel de l’institution concernée), ces textes exposent les principes à connaître et les normes à respecter, tout en les assortissant d’avis, conseils, recommandations, et autres exemples.

  • 35 SEC (2008) 301 final, p. 3.

24Parce qu’il explicite ainsi les principes éthiques énoncés dans les normes, un code de conduite est d’abord conçu comme un outil d’information des personnels quant à l’attitude à adopter dans l’exercice de leurs fonctions. Certes, les titulaires de charge publique au sein de l’Union disposent de codes de conduite ; bien plus, les personnels administratifs sont pourvus non seulement d’un code de conduite général à tous les fonctionnaires, mais encore de codes propres à leur institution de rattachement (Commission, Parlement, Conseil) qui précisent les implications de leur obligation d’indépendance eu égard aux spécificités de leurs services. Cependant, ces textes sont bien légers qui comportent moins d’une vingtaine de pages, et qui se contentent de rappeler les principes à respecter sans même les expliciter. C’est pourquoi Siim Kallas envisage d’améliorer l’information en matière éthique, à tout le moins pour les fonctionnaires de la Commission. Une déclaration des principes sur l’éthique professionnelle est ainsi présentée en annexe de sa communication du 5 mars 2008. Sa concision (elle couvre moins d’une page) doit lui permettre de remplir une double mission : rappeler les exigences induites par le devoir d’indépendance, en des termes suffisamment généraux pour couvrir toutes les situations ; faciliter la diffusion et la connaissance la plus large possible de ces exigences35. Reste à savoir appliquer de tels principes.

  • 36 Ibidem, p. 4

25Le commissaire Kallas propose que différentes mesures soient prises d’ici 2009 : l’adoption de lignes directrices concernant les dons, les faveurs, l’hospitalité, que l’on espère concrètes ; l’élaboration d’une liste récapitulative des différentes situations de conflits d’intérêts, permettant aux fonctionnaires de l’UE de mieux les identifier ; la réunion de toutes les sources d’information pertinentes en matière éthique sur un site internet unique dédié (statut des fonctionnaires, règles en matière de responsabilité financière, informations administratives sur l’utilisation des outils informatiques, etc.). A ces techniques d’information, devraient s’ajouter deux types de dispositifs. D’abord, des dispositifs d’accompagnement, avec la nomination de correspondants « éthiques » dans chaque direction générale de la Commission : ceux-ci sont conçus comme des « points de contact pour le personnel » qui pourront prodiguer des conseils en toute confidentialité, et comme des éléments d’un réseau spécifique au sein des Ressources humaines garantissant la cohérence de la politique interne de la Commission en la matière. Ensuite, des dispositifs de formation, avec la mise en place de programme à destination des personnels administratifs de la Commission, en particulier ceux en charge des opérations financières : le « Ethics day » qui s’est tenu en juillet 2006 préfigure une telle formation, qui est censée se baser sur des discussions conduites à partir de cas pratiques36.

  • 37 Aux Etats-Unis, l’Ethics of Government Act de 1978 a notamment donné naissance à l’Office of Govern (...)
  • 38 La Chambre des représentants et le Sénat ont adopté des règles très strictes et très détaillées con (...)

26Si de telles mesures peuvent légitimement rassurer les citoyens européens sur la probité et l’impartialité des fonctionnaires de l’UE, elles mettent par contraste en relief la faiblesse de l’encadrement de l’éthique des personnels politiques. Les commissaires et les membres de leur cabinet ne bénéficient pas de programmes d’information et de formation à l’image des fonctionnaires européens, encore moins à l’image des membres de l’exécutif américain37. Surtout, les parlementaires et leurs assistants ne se trouvent pas soumis à des règles aussi strictes que celles en vigueur dans les deux enceintes du Congrès des Etats-Unis38. Or, les eurodéputés voient leur éthique régulée par le seul règlement intérieur du Parlement. Et l’on ne peut négliger le fait que sa portée est bien moindre que celle d’une norme législative ou règlementaire. En effet, parce qu’il est moins formel, un code de conduite peut difficilement être invoqué devant une instance juridictionnelle, éventuellement devant une instance disciplinaire qui n’existe que pour les personnels administratifs. C’est bien la question des garanties des principes éthiques qui se trouve posée ici (II). Elles apparaissent d’ores et déjà variables : selon la nature administrative ou politique du personnel visé ; selon l’institution concernée ; selon le caractère prescriptif ou déontologique de la règle éthique considérée.

III. Des garanties variables

27Si l’efficacité des règles éthiques était estimée à l’aune des sanctions prononcées à l’encontre des titulaires de charge publique les ayant enfreintes, elle apparaîtrait des plus fortes : les sanctions seraient inhabituelles, parce que les manquements aux devoirs de probité et d’impartialité seraient rares, traduisant chez les personnels des autorités publiques une pleine conscience de leur obligation d’indépendance et des implications afférentes. Ce serait là pur syllogisme. Car les indélicatesses et autres dérives sont à n’en pas douter fréquentes. Si les sanctions se révèlent exceptionnelles, c’est que les contrôles s’avèrent insatisfaisants. En un mot, les garanties du respect des principes éthiques sont faibles. Les Etats-Unis, qui passent pourtant pour être un modèle du genre en matière de régulation éthique, offrent quelques exemples révélateurs du problème. Comme le mettent en évidence Franck Anechiarico et James B. Jacobs dans un ouvrage de 199639, le gouvernement de la ville de New York a eu beau dépenser des millions de dollars pour mettre en place la transparence financière de ses responsables, seuls trois d’entre eux ont été sanctionnés : seuls 1 000 des 12 000 formulaires remplis en 1994 ont été vérifiés au sujet des conflits d’intérêts.

  • 40 Edme de La Poix de Fréminville, Dictionnaire: ou, Traité de la police générale des villes, bourgs, (...)
  • 41 SEC (2008) 301 final, p. 3.

28Or, la valeur attachée à des principes – en l’occurrence éthiques – est fonction des garanties qui sont offertes de leur respect. Des contrôles efficaces sont nécessaires, et des sanctions effectives sont indispensables, au risque de dévaloriser l’éthique des titulaires de charge publique et de délégitimer les institutions. Certes, nul besoin pour cela, comme le souligne Marcel Pochard, d’en revenir aux méthodes que la France du XVIIIe réservait aux officiers prévaricateurs : on avait alors pour coutume de les « attacher au carcan à la porte du marché public à trois tenues consécutives dudit marché pour y demeurer à chacune d’elles pendant trois heures, portant sur la tête un écriteau contenant ces mots : agent prévaricateur »40. Mais, une volonté claire doit se manifester de garantir les obligations de loyauté, équité, probité, impartialité, en particulier en établissant des mécanismes de contrôle et en concevant un arsenal de sanctions. Toutefois, dans sa communication du 5 mars 2008, le commissaire Siim Kallas affirme que son initiative en faveur de l’éthique professionnelle à la Commission tend non pas à renforcer le dispositif disciplinaire, mais à amener le personnel à intégrer une telle éthique41. Prévention plutôt que répression donc.

  • 42 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., p. (...)

29Cependant, tandis que les sanctions prononcées semblent rares et faibles à l’encontre des personnels administratifs des institutions communautaires, convaincus de violation des règles éthiques, elles le sont plus encore à l’encontre des personnels politiques. D’aucuns pourront rétorquer que les représentants évoluent dans des cadres bien différents : les uns bénéficient d’une immunité parlementaire au titre de leur participation au pouvoir législatif, d’autres supportent une pression forte de l’opinion publique, alimentée et relayée par les médias en raison de leur implication dans le pouvoir exécutif42. Certes, l’immunité parlementaire n’empêche pas les pressions qui peuvent conduire à la démission : ainsi de Giles Chichester, membre du Parlement européen depuis 1994, qui a été poussé à la démission le 5 juin 2008 par le leader du parti conservateur britannique David Cameron, parce qu’il avait versé quelque 445,000 £ destinées à la rémunération de ses assistants à une société familiale.

30Pour autant, cela ne peut dispenser que soient mises en place des autorités chargées d’assurer le respect des règles éthiques et de condamner leurs violations. L’analyse se fait difficile, qui se heurte à un manque d’informations sur les contrôles exercés et les sanctions prononcées, en particulier quand les garanties sont mises en œuvre par un système interne d’autorégulation. Et quand bien même un organe indépendant et extérieur à l’institution est chargé de veiller au respect des règles éthiques, les pouvoirs qui lui sont octroyés ne lui donnent pas la capacité de prendre des mesures contraignantes. A la disparité des contrôles exercés (III.1.), répond donc la faiblesse des sanctions prononcées (III.2.).

III.1. Une diversité des contrôles exercés

  • 43 CJCE, 6 mars 2001, Bernard Connolly contre Commission, affaire C-274/99 P, Recueil 2001, p.I-1611.
  • 44 CJCE, 18 novembre 1999, Georges Tzoanos contre Commission, affaire C-191/98 P, Recueil 1999, p. I-8 (...)

31Selon que le personnel est administratif ou politique, les principes éthiques se voient garantis de manière distincte : le contrôle semble bien moins sévère pour les représentants que pour les fonctionnaires. Ceux-ci doivent se soumettre à un système d’autorisation préalable auprès de l’autorité de nomination. D’abord, pour recevoir une distinction, un honneur, une décoration, une faveur, un don, en vertu de l’article 11 du statut ; un formulaire spécifique est à remplir et à adresser à l’autorité de nomination, dès que l’avantage a une valeur supérieure à un seuil (100 euros au Parlement européen). Ensuite, pour exercer une activité extérieure – qu’elle soit ou non rémunérée –, en vertu de l’article 12 ter du statut. L’autorité investie du pouvoir de nomination se prononce en prenant en considération différentes choses : la nature et les conséquences de l’activité (en particulier problèmes posés par des publications43) ; la durée et les horaires des prestations ; les modalités et le montant de la rémunération ; l’identité et les caractères de l’organisme44. Car l’autorisation est refusée au fonctionnaire « si l’activité ou le mandat est de nature à entraver l’exercice de ses fonctions ou est incompatible avec les intérêts de son institution ».

  • 45 SEC (2008) 301 final, p. 5.

32Ainsi, sont permises les seules activités qui sont accessoires quant à la charge de travail et au montant de rémunération ; est interdit le cumul entre une fonction publique – même à temps partiel – et un emploi privé. Le guide sur les obligations des fonctionnaires et agents du Parlement européen fournit des précisions : les emplois de traducteur, médecin, infirmier, architecte, professeur titulaire, avocat, dactylographe, commercial, se voient opposer un refus systématique ; les participations à des conférences et colloques au nom du Parlement, ou à des activités de loisir ou de charité ne sont pas soumises à autorisation. Toutefois, la distinction entre charge publique et activité extérieure, celle entre activité rémunérée et non rémunérée appellent des clarifications. Dans sa communication du 5 mars 2008, Siim Kallas annonce que ces clarifications seront effectuées concernant les personnels de la Commission ; en outre, il envisage la mise en place d’un système électronique d’autorisation à guichet unique, et l’extension de la procédure d’accord tacite (en vertu de laquelle l’absence de réponse de l’administration dans un délai imparti vaut acceptation)45.

  • 46 TPICE, 30 mai 2002, Hubert Onidi contre Commission, affaire T-197/00, Recueil p. I‑A‑69 et II‑325.

33A ce système d’autorisation préalable, s’ajoute un régime de déclaration. Celui-ci résulte d’abord de l’article 13 du statut, et concerne les activités professionnelles exercées à titre lucratif par le conjoint du fonctionnaire46 : il s’agit de permettre au fonctionnaire de s’acquitter de ses obligations – notamment de son obligation d’indépendance –, au besoin en le mutant dans un autre emploi, si son conjoint exerce une activité susceptible de générer pour lui une situation de conflits d’intérêt. Le système de déclaration s’impose ensuite en vertu de l’article 16 du statut : le fonctionnaire est tenu de déclarer aux institutions auxquels il a appartenu durant les trois années qui ont précédé la cessation de ses fonctions, toute activité qu’il serait appelé à exercer. En effet, chacune des institutions (le bureau du Parlement européen, la direction générale du personnel et de l’administration de la Commission) détermine les emplois qu’un ancien de ses fonctionnaires ne saurait occuper pendant les trois années qui suivent la cessation de ses fonctions, sans risquer d’emporter des conflits d’intérêt. Eu égard à une telle liste, les institutions concernées sont à même de faire savoir à l’intéressé si elles lui interdisent ou lui permettent d’accepter l’emploi déclaré.

34Les commissaires sont eux aussi invités à informer la Commission de leur intention d’exercer une activité après la cessation de leur fonction. Certes. Mais cette obligation ne vaut que pour un an, et ne découle que du code de conduite dont la portée n’est guère contraignante. En revanche, une obligation de déclaration s’impose aux commissaires, qui est plus stricte. Les déclarations, qui sont publiées en ligne et donc consultables librement, présentent tous les éléments susceptibles de générer ou de manifester des conflits d’intérêt : présents reçus d’une valeur supérieure à 150 euros, participations au capital d’une compagnie, patrimoines détenus directement ou par le biais d’une compagnie (à l’exception des maisons réservées à l’usage exclusif du propriétaire et des membres de sa famille), activités extérieures (honoraires, fonctions non rémunérées dans des associations ou fondations politiques, culturelles, artistiques, humanitaires, des activités professionnelles du conjoint (nature, titre, fonction, nom de l’employeur), participations du conjoint dans des entreprises. Rien d’aussi précis n’est demandé aux eurodéputés. Certes, ils doivent remplir une déclaration de leurs intérêts financiers, avant même de pouvoir être valablement désigné comme titulaire de leur mandat au Parlement (article 2 de l’annexe 1 du règlement intérieur du Parlement européen portant dispositions d’application de l’article 9§1 « Transparence et intérêts financiers des députés »). Mais, cette déclaration fait seulement apparaître les activités professionnelles conduites parallèlement au mandat, et les soutiens financiers alloués par des tiers dans le cadre des activités politiques. Or, on demeure songeur à la lecture de ces informations qui sont disponibles sur le site internet du Parlement européen, à la page personnelle des eurodéputés : nombre d’entre eux indiquent simplement « rien à déclarer ». Et que penser de l’article 1 de l’annexe 1 du règlement intérieur qui demande à l’eurodéputé ayant un intérêt financier dans une affaire en discussion de le signaler oralement.

  • 47 Décision C (2003) 3570 du 21 octobre 2003.
  • 48 Le Conflicts of Interest Board of the City of New York dispose d’un budget de 1,5 million $ ; les 6 (...)
  • 49 Dans sa communication SEC (2000) 2077 final, la Commission a présenté un accord interinstitutionnel (...)
  • 50 Parmi les plaintes dont le médiateur a eu à connaître, celle enregistrée sous le numéro 2172/2005/M (...)
  • 51 Créé par la décision 1999/352/CE du 28 avril 1999, l’OLAF dispose d’un effectif de quelque 350 pers (...)

35Lorsque les informations existent, reste en outre à savoir si elles sont examinées, et par qui. Au Parlement européen, en l’absence de comité d’éthique, le contrôle est assuré par le bureau et la questure. A la Commission, en revanche, il existe un comité d’éthique ad hoc pour les questions de postemployment des commissaires depuis 200347. Ce comité, doté d’une fonction de conseil, ne dispose cependant ni de pouvoirs d’enquête, ni de pouvoirs de contrainte. Quant à son budget de 2 100 euros pour l’année 2003, il ne peut tenir la comparaison avec celui alloué ailleurs à des comités éthiques exerçant des fonctions similaires, qui certes ont vocation à exercer leur mission non seulement auprès des membres des gouvernements considérés, mais encore auprès de tous les membres de leurs administrations48. Quant au comité d’éthique commun à toutes les institutions de l’UE dont la Commission a proposé la création en 2000, il n’a pas vu le jour, faute d’avoir su plaire au Parlement européen49. Heureusement, d’autres autorités sont susceptibles d’exercer des contrôles quant à l’éthique des personnels politiques des institutions communautaires. Il s’agit d’abord du médiateur européen qui, en vertu de l’article 43 de la charte des droits fondamentaux, peut être saisi de tout cas de mauvaise administration50. Surtout de l’Office de lutte anti-fraude OLAF51.

36Si cet office a pour mission de prévenir et réprimer les atteintes aux intérêts financiers de l’UE, il a encore pour fonction d’enquêter sur les cas de corruption et de fraude au sein des institutions européennes. Un accord interinstitutionnel a été adopté le 25 mai 1999, qui assure le déroulement des enquêtes dans des conditions équivalentes au sein des trois institutions, et qui prévoit une coopération des institutions avec les agents de l’office, notamment une obligation générale d’information52. Si l’OLAF découvre l’implication d’un membre d’une institution dans un acte de corruption ou de fraude, il en informe l’institution et lui présente des recommandations. Peuvent donc faire l’objet d’une enquête de l’office, non seulement les commissaires et les parlementaires, mais encore les fonctionnaires. Or, ceux-ci sont soumis à un régime disciplinaire, qui se révèle beaucoup plus lourd quant à la procédure suivie et quant aux sanctions éventuelles (article 86 § 2 et annexe IX du statut des fonctionnaires de l’UE). Sur la base du rapport d’enquête rendu par l’OLAF ou par ses services (la direction générale du personnel du Parlement européen, l’Office d’investigation et de discipline IDOC de la Commission), l’autorité investie du pouvoir de nomination décide alors du sort réservé au fonctionnaire, convaincu d’un manquement avéré à ses obligations, en particulier éthiques. En vertu de l’article 3 de l’annexe IX du statut, soit elle s’abstient de lancer une procédure disciplinaire, en adressant le cas échéant au fonctionnaire concerné une mise en garde ; soit elle ouvre une telle procédure, conduisant à une sanction disciplinaire. Si l’intensité du contrôle exercé s’avère bien différente selon que le personnel est administratif ou politique, il en de même de la sévérité des sanctions prononcées pour violation du devoir d’indépendance.

III.2. Une disparité des sanctions prononcées

  • 53 CJCE, 5 février 1987, F. contre Commission, 403/85, Recueil 1987, p. 645, point 26.

37L’autorité investie du pouvoir de nomination lance la procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent suspecté d’avoir commis des violations de ses obligations statutaires, en saisissant le conseil de discipline, dont la composition et l’organisation sont définies à la section 2 de l’annexe IX du statut des fonctionnaires de l’UE. Au terme d’une procédure contradictoire assurant à l’agent le respect de ses droits à la défense, le conseil de discipline recommande à l’autorité investie du pouvoir de nomination la sanction à prononcer à son encontre. Car tout un panel de sanctions existe (article 9 de l’annexe IX du statut) : avertissement écrit, blâme, suspension de l’avancement d’échelon pour une période maximale de vingt-trois mois, abaissement d’échelon, rétrogradation temporaire pour une période maximale d’un an, rétrogradation dans le même groupe de fonctions, classement dans un groupe de fonctions inférieur avec ou sans rétrogradation, révocation le cas échant avec réduction de la pension ou de l’allocation d’invalidité. Un tel éventail de sanctions répond à la nécessité de prononcer une sanction qui soit proportionnée à la faute commise, comme l’indique l’article 10 du statut. La sévérité de la sanction dépend en effet de la gravité de la faute. Or, celle-ci doit être évaluée de manière globale par l’autorité investie du pouvoir de nomination, puisque les articles 86 à 89 du statut ne prévoient pas de rapports fixes entre les manquements constatés et les peines prévues53.

  • 54 L’autorisation lui aurait certainement été refusée, au regard du sujet de l’ouvrage et de la nature (...)
  • 55 Ce sont des contrôles exercés par la direction générale « contrôle financier » (DG XX) qui ont perm (...)
  • 56 En tant que chef de l’une des quatre unités d’ECHO, responsable du secteur de l’ex-Yougoslavie et d (...)

38C’est pourquoi différents paramètres sont à prendre en considération : la nature de la faute, les circonstances propres à l’espèce, le degré d’intentionnalité ou de négligence dans la faute commise, les motifs ayant amené le fonctionnaire à commettre la faute, le degré de responsabilité personnelle du fonctionnaire, les grade et ancienneté du fonctionnaire, le niveau des fonctions et des responsabilités du fonctionnaire, la récidive de l’acte ou du comportement fautif, la conduite du fonctionnaire tout au long de sa carrière, sans oublier l’importance du préjudice porté à la réputation et aux intérêts des institutions. C’est ainsi qu’une même sanction peut être prononcée pour des fautes distinctes. Une révocation sans perte des droits à pension d’ancienneté a par exemple été décidée dans deux affaires bien différentes. Dans la première, à l’encontre de Bernard Connelly, qui a profité d’un congé pour convenance personnelle pour publier un ouvrage intitulé The rotten heart of Europe. The dirty war for Europe's money, sans demander à la DG du personnel et de l’administration une autorisation préalable54. Dans la seconde, à l’encontre de Georges Tzoanos, qui a exercé des activités extérieures dans des organismes qui bénéficiaient de fonds gérés par son unité, sans en avoir obtenu préalablement l’autorisation55. En revanche, une sanction plus sévère a été prononcée dans l’affaire Onidi56 : l’autorité investie du pouvoir de nomination a décidé de révoquer avec réduction d’un tiers des droits à pension Hubert Onidi, en tenant compte de la situation dans l’institution – son grade élevé lui donne d’importantes responsabilités – et de la nature de son manquement – ses agissements relèvent du domaine de la corruption.

  • 57 La commission Santer a démissionné collectivement le 16 mars 1999, tout en demeurant en fonction ju (...)
  • 58 CJCE, 11 juillet 2006, Commission des Communautés européennes contre Édith Cresson, affaire C-432/0 (...)

39A étudier les activités du juge communautaire (la Cour de Justice, le Tribunal de première instance de 1989 à 2005, le Tribunal de la fonction publique de l’UE depuis lors), les affaires sont relativement nombreuses qui portent sur la violation par les fonctionnaires de leur devoir d’indépendance. Encore faut-il souligner que ces activités juridictionnelles concernent les seules affaires dans lesquelles un fonctionnaire sanctionné introduit un recours contre ladite sanction dont il a fait l’objet. En somme, la partie immergée de l’iceberg. En revanche, les affaires concernant les commissaires sont en revanche beaucoup moins nombreuses. Certes, les commissaires doivent respecter un devoir permanent d’intégrité et de réserve, peuvent être sanctionnés par la Cour de Justice saisie par le Conseil ou par la Commission : ils peuvent être déchus de leurs droits à pension et des avantages afférents (article 213 § 3 TCE), et être déclarés démissionnaires en cas de faute grave (article 216 TCE). Pourtant, on ne dénombre qu’une seule affaire : l’affaire Edith Cresson, qui a été membre de la Commission présidée par Jacques Santer du 24 janvier 1995 au 8 septembre 199957. C’est l’unique recours contre un commissaire que la Cour de Justice ait eu à connaître. Saisie par la Commission, elle a tranché le litige dans un arrêt du 11 juillet 200658.

  • 59 Il était impossible d’embaucher René Berthelot directement au cabinet pour deux raison : le cabinet (...)
  • 60 « Ainsi, en faisant procéder au recrutement d’une connaissance proche, M. Berthelot, en qualité de (...)
  • 61 Ibidem, point 150.
  • 62 Conclusions de l’avocat général Leendert A. Geelhoed, présentées le 23 février 2006, point 125.

40L’affaire concernait essentiellement le fait pour Edith Cresson d’avoir fait engager une de ses connaissances – à savoir René Berthelot – comme visiteur scientifique afin d’exercer en réalité des fonctions de conseiller personnel. Or, cette embauche s’est effectuée à la faveur d’un contournement des règles relatives au recrutement des membres de cabinet, et d’une violation de la décision du 19 décembre 1989 relative aux visiteurs scientifiques59. C’est ainsi que l’existence d’un certain favoritisme concernant René Berthelot a été mise en évidence par les enquêtes diligentées par un comité d’experts indépendants, créé le 27 janvier 1999 sous les auspices du Parlement européen et de la Commission, par l’Office européen de lutte antifraude OLAF et par l’Office d’investigation et de discipline de la Commission IDOC. La Cour en est venue à conclure à la responsabilité d’Edith Cresson dans le recrutement de René Berthelot, et parant à la violation des obligations qui lui incombaient comme membre de la Commission. Elle est plus sévère que la chambre du conseil du tribunal de première instance de Bruxelles qui a été saisie par un eurodéputé d’une plainte au pénal et qui a conclu à l’absence de charge à l’encontre d’Edith Cresson, car la Cour ne s’estime pas liée par les décisions du juge60. Certes. Mais elle est plus clémente que l’avocat général qui, dans ses conclusions, demandait le prononcé de sanctions telles que la déchéance des droits à la pension. En effet, la Cour dispense l’ancienne commissaire de sanction au motif que « le constat du manquement constitue en soi une sanction appropriée »61. Les circonstances atténuantes évoquées par l’avocat général dans ses conclusions ont été retenues, dont certaines laissent pour le moins songeur62. On admet la référence à l’atteinte à sa réputation qu’Edith Cresson a vécue du fait de la couverture médiatique de l’affaire. En revanche, on demeure circonspect lorsque l’avocat général accorde « une certaine importance au fait que le comportement de Mme Cresson a apparemment trouvé un certain appui dans la culture administrative qui prévalait à l’époque au sein de la Commission ». Ne serait-ce pas une manière pour le moins élégante de reconnaître les pratiques peu éthiques de quelques commissaires ?

41Et les parlementaires ? Pour l’heure, aucune sanction n’a été prononcée à l’encontre de l’un deux pour violation de son obligation d’indépendance. Et pour cause : aucune sanction n’est prévue. Que l’on se rapporte pour en juger à l’article 2 de l’annexe 1 du règlement intérieur du Parlement européen, qui énonce les dispositions d’application de l’article 9 § 1 « Transparence et intérêts financiers des députés ». Quant un eurodéputé ne satisfait pas à son obligation de déclarer ses intérêts financiers, il est invité par le Président du parlement à fournir sa déclaration dans un délai de deux mois. S’il ne fournit pas ladite déclaration dans le délai, il est condamné à voir son nom publié au procès-verbal du premier jour de chaque période de session suivant le dépassement du délai, mention de l’infraction étant faite. Et si l’eurodéputé ne se résout toujours pas à déclarer ses intérêts financiers, le Président applique les dispositions de l’article 147 c du règlement intérieur : il peut prononcer la suspension temporaire de l’eurodéputé pour une durée de deux à dix jours, sans que cela vienne affecter son droit de vote en séance plénière. Le dispositif se révèle peu dissuasif : les peines, au demeurant peu sévères, viennent sanctionner non pas une atteinte aux principes éthiques, mais un défaut de déclaration des intérêts financiers. Or, les parlementaires ne s’y refusent guère, puisqu’il leur suffit d’indiquer n’avoir rien à déclarer.

IV. Conclusion

  • 63 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., pp. (...)
  • 64 Ibidem, p. 44.

42De ce panorama de la régulation éthique au sein des institutions communautaires, il ressort deux constats : il existe un écart important dans le traitement réservé aux personnels selon qu’ils soient administratifs ou politiques ; il existe aussi un différentiel troublant dans la densité de la régulation éthique selon qu’elle concerne la Commission ou le Parlement européen. Car la première dispose d’un arsenal éthique beaucoup plus consistant que le second. Toutefois, une même observation pourrait être faite pour l’ensemble des Etats membres de l’Union : la régulation éthique est toujours plus complète et plus sévère pour les organes de l’exécutif que pour les organes du législatif63. Les institutions qui sont les moins strictement contrôlées, à tout le moins en matière éthique, sont celles qui incarnent le plus la légitimité démocratique : c’est d’ailleurs la raison pour laquelle on ose peu soumettre les représentants à examen. Mais c’est encore la raison pour laquelle on se devrait d’accroître les contrôles sur un Parlement européen qui n’a eu de cesse de s’arroger des pouvoirs (émergence et expansion de la procédure de codécision), et sur des parlements nationaux qui revendiquent une restauration de leur autorité (révision constitutionnelle française du 23 juillet 2008). Néanmoins, l’écart de régulation éthique est moindre entre sphère gouvernementale et sphère parlementaire dans les nouveaux Etats membres de l’UE, parce que les principes éthiques y sont plus affirmés et plus garantis64.

  • 65 JOCE, C 195 du 25 juin1997 ; sur la question des règles éthiques dans l’administration des différen (...)
  • 66 La convention est entrée en vigueur le 28 septembre 2005.
  • 67 Le Conseil de l’Europe anime ainsi un groupe d’Etats contre la corruption, direction générale I – a (...)

43Car, lors de la dernière vague d’élargissement qui a abouti à l’intégration de douze nouveaux Etats à l’UE, l’existence de structures et de mesures efficaces contre la fraude et contre la corruption, tout particulièrement au sein des autorités publiques, a été un critère majeur pour apprécier leur avancement dans le processus d’adhésion : la Commission a soutenu et financé, pendant plus de quinze ans, des programmes qui leur ont permis de réaliser d’importants progrès en matière éthique. La volonté de lutte contre la corruption et pour l’éthique affirmée par Siim Kallas avec l’Initiative européenne en matière de transparence s’inscrit en effet dans un processus ancien et global. Ancien, parce que le Conseil adopte le 26 mai 1997 un acte établissant la convention relative à la lutte contre la corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats membres de l’Union européenne65 ; parce que le Conseil « Justice et affaires intérieures » prend le 14 avril 2005 une résolution relative à une politique globale de l’UE contre la corruption, qui invite les Etats membres à ratifier et mettre en œuvre cette convention66. Global, parce que la stratégie de prévention de la corruption des titulaires de charge publique se développe à l’échelle européenne avec l’OCDE et le Conseil de l’Europe67, et à l’échelle internationale avec l’ONU (convention des Nations unies contre la corruption, convention des Nations unies contre le crime transnational). 

  • 68 E. Boutaric, La France sous Philippe le Bel, Plon, 1861.
  • 69 On pourrait encore citer dans un même esprit l’article 18 (« Nul sénéchal, ni bailli ne pourra avoi (...)
  • 70 Et encore « Aucun conseiller du Roi ne pourra recevoir pension d’aucune personne ecclésiastique et (...)
  • 71 L’ordonnance de Philippe le Bel précise en effet que les officiers « ne souffriront pas que l’on fa (...)

44Si le souci de l’éthique des titulaires de charge publique est aux dimensions du monde, c’est qu’elle est essentielle à la régulation du politique. En témoigne l’ordonnance sur la réforme du royaume prise par Philippe IV le Bel le 23 mars 1302, qui insiste sur la probité et l’impartialité des agents publics. Près d’un tiers des 68 articles de l’ordonnance sont en effet consacrés aux obligations que doivent respecter les sénéchaux, baillis, viguiers, prévôts, et autres officiers68. Car tous doivent faire « justice aux grands et aux petits, et à toutes personnes de quelque condition qu’elles soient » (article 38)69. Voilà une définition de l’indépendance, à laquelle on ne peut que souscrire. Quant aux conséquences que Philippe le Bel en tire dans son ordonnance, elles semblent couvrir toutes les hypothèses de conflits d’intérêt, en faisant montre d’un esprit de clarté et de simplicité pour le moins enviable. On y trouve l’affirmation de certaines incompatibilités : « Les sénéchaux et les baillis ne pourront être du Conseil du Roi, tant qu’ils seront sénéchaux et baillis ; et s’ils ont été du Conseil auparavant, ils s’abstiendront d’y aller, tant que leur office durera » (article 16)70. Surtout, l’interdiction générale de recevoir tout honneur ou faveur qui se voit déclinée à l’envi71 et résumée ainsi : prévôts, viguiers, baillis, officiers jureront « qu’ils ne recevront or, ni argent, ni aucun autre don quel qu’il soit, si ce n’est de choses à manger ou à boire » (article 40), encore que « s’ils reçoivent du vin en présent, ce ne sera qu’en barils ou bouteilles » (article 42).Car c’est bien de l’ivresse du pouvoir dont il faut se préserver.

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Notes

1 Notamment ancien directeur du National Center for Public Policy Research (think tank conservateur), Jack Abramoff est devenu un lobbyiste dans les compagnies Preston Gates & Ellis et Greenberg Traurig, disposant d’une influence majeure à Washington. Soupçonné d’avoir versé des pots-de-vin à plusieurs membres du Congrès et de la Maison Blanche pour favoriser les intérêts de ses clients (entre autres des tribus indiennes et des casinos), il plaide coupable pour fraude fiscale, escroquerie et corruption de responsables publics les 3 et 4 janvier 2006. Le scandale pousse Tom Delay, chef de la majorité républicaine à la Chambre des représentants, à démissionner le 7 janvier 2006. Quant au président de la Chambre, le républicain Dennis Hastert, qui aurait reversé les 60 000 dollars reçus à des œuvres caritatives, il annonce le 8 janvier 2006 son intention de durcir les règles déjà rigoureuses régissant les relations entre lobbyistes et membres du Congrès. Les démocrates sont également éclaboussés par l’affaire, puisque Harry Reid admet avoir reçu lui aussi plusieurs milliers de dollars de Jack Abramoff. Ce dernier est condamné le 29 mars 2006 à une peine de cinq ans et dix mois de prison prenant effet au 15 novembre 2006, puis le 4 septembre 2008 une peine d’emprisonnement de 4 ans. En effet, il est reconnu coupable d’avoir obtenu des faveurs des membres de l’exécutif et du législatif en dispensant des cadeaux onéreux (présents, repas, voyages). Les multiples enquêtes menées dans l’affaire Abramoff mettent en évidence de nombreux cas de corruption qui aboutissent à la condamnation de nombreuses personnalités : des membres de la Maison Blanche (J. Steven Griles et David Safavian), des membres de la Chambre des Représentants (Bob Ney), des assistants parlementaires, etd’autres lobbyistes. C’est dans un tel contexte que les 109e et 110e Congrès des Etats-Unis ont vu se multiplier les propositions des représentants et celles des sénateurs pour amender le Lobbying Disclosure Act de 1995. Jack Abramoff est actuellement incarcéré à la prison de Cumberland (Maryland) ; sa libération est prévue pour décembre 2011.

2 Communication relative à la promotion de l’éthique professionnelle à la Commission du 5 mars 2008, SEC (2008) 301 final, p. 2.

3 Nous renvoyons à la communication « Comment assurer la probité et l’impartialité des agents publics dans l’administration publique du XXIème siècle » prononcée par Marcel Pochard, lors du 27ème congrès de l’Institut international de sciences administratives qui s’est tenu à Abu Dhabi du 9 au 14 juillet 2007.

4 Etude disponible sur http://ec.europa.eu/dgs/policy_advisers/publications/docs/hpo_professional_ethics_en.pdf.

5 Point 7, p. 13.

6 Dans sa communication du 5 mars 2008 (SEC (2008) 301 final), le commissaire Siim Kallas fait état d’un groupe de travail qui réunit les représentants des différents services ayant une expertise ou un intérêt pour les questions éthiques. Dans ce groupe, on compte des représentants des DG personnel et administration ADMIN, agriculture et développement durable AGRI, Europaid office de coopération AIDCO, budget BUDG, concurrence COMP, Eurostat ESTAT, justice liberté et sécurité JLS, politique régionale REGIO, recherche RDT, ainsi que des représentants du Service d’audit interne, du Centre commun de recherche, de l’Office de lutte anti fraude OLAF, de l’Office d’investigation et de discipline IDOC, du Service juridique et du Secrétariat général de la Commission.

7 « Tout citoyen ou toute citoyenne de l’Union ou toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège statutaire dans un État membre a le droit de saisir le médiateur de l’Union en cas de mauvaise administration dans l’action des institutions ou organes communautaires, à l’exclusion de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l’exercice de leurs fonctions juridictionnelles ».

8 CJCE, 13 novembre 1973, Wilhelm Werhahn Hansamühle, affaire 63/72, Recueil 1973, p. 1229.

9 Rapport spécial du Médiateur européen au Parlement européen, faisant suite à une enquête de propre initiative sur l’existence, au sein de chaque institution ou organe communautaire, d’un code, accessible au public, relatif à la bonne conduite administrative des fonctionnaires (OI/1/98/OV).

10 SEC (2008) 301 final, p. 7.

11 Code de bonne conduite administrative pour le personnel de la Commission dans ses relations avec le public, JOCE, L 267, 20 octobre 2000.

12 Guide sur les obligations des fonctionnaires et agents du Parlement européen – code de bonne conduite, PV BUR 11 mars 2002, annexe PE 282.872/BUR/DEF.

13 Code de bonne conduite administrative pour le secrétariat général du Conseil de l’UE et de son personnel dans leurs relations professionnelles avec le public adopté par décision du secrétaire général du Conseil / Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune du 25 juin 2001.

14 Code de conduite des Commissaires du 24 novembre 2004, SEC (2004) 1487/2.

15 « Les députés au Parlement européen exercent leur mandat de façon indépendante. Ils ne peuvent être liés par des instructions ni recevoir de mandat impératif ».

16 « Le Parlement peut édicter des règles de transparence relatives aux intérêts financiers de ses membres, qui sont annexées au présent règlement ».

17 JOCE, C 313 du 23 octobre 1996.

18 SEC (2008) 301 final, p. 5.

19 « 1. Dans l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire ne traite aucune affaire dans laquelle il a, directement ou indirectement, un intérêt personnel, notamment familial ou financier, de nature à compromettre son indépendance, sous réserve du paragraphe 2 .
2. Le fonctionnaire auquel échoit, dans l’exercice de ses fonctions, le traitement d’une affaire telle que visée au paragraphe 1 en avise immédiatement l’autorité investie du pouvoir de nomination. Celle-ci prend les mesures qui s’imposent et peut notamment décharger le fonctionnaire de ses responsabilités dans cette affaire.
3. Le fonctionnaire ne peut conserver ni acquérir, directement ou indirectement, dans les entreprises soumises au contrôle de l’institution à laquelle il appartient, ou en relation avec celle-ci, des intérêts de nature et d’importance telles qu’ils seraient susceptibles de compromettre son indépendance dans l’exercice de ses fonctions. »

20 « Lorsque le conjoint d’un fonctionnaire exerce, à titre professionnel, une activité lucrative, déclaration doit en être faite par le fonctionnaire à l’autorité investie du pouvoir de nomination de son institution. Dans le cas où cette activité se révèle incompatible avec celle du fonctionnaire, et si ce dernier n’est pas en mesure de se porter fort qu’il y sera mis fin dans un délai déterminé, l’autorité investie du pouvoir de nomination, après avis de la commission paritaire, décide si le fonctionnaire doit être maintenu dans ses fonctions ou muté dans un autre emploi. »

21 SEC (2008) 301 final, p. 5.

22 Code de conduite des Commissaires, SEC (2004) 1487/2.

23 Annexe 1 portant dispositions d’application de l’article 9, paragraphe 1 du règlement intérieur du Parlement européen « Transparence et intérêts financiers des députés ».

24 « Le fonctionnaire est tenu, après la cessation de ses fonctions, de respecter les devoirs d’honnêteté et de délicatesse, quant à l’acceptation de certaines fonctions ou de certains avantages. Le fonctionnaire qui se propose d’exercer une activité professionnelle, rémunérée ou non, dans les deux années suivant la cessation de ses fonctions est tenu de le déclarer à son institution. Si cette activité a un lien avec l’activité exercée par l’intéressé durant les trois dernières années de service et risque d’être incompatible avec les intérêts légitimes de l’institution, l’autorité investie du pouvoir de nomination peut, en fonction de l’intérêt du service, soit interdire au fonctionnaire l’exercice de cette activité, soit le subordonner à toute condition qu’elle juge appropriée. Après avis de la commission paritaire, l’institution notifie sa décision dans un délai de trente jours ouvrables à compter de la réception de la déclaration. À l’expiration de ce délai, l’absence de notification de décision vaut décision implicite d’acceptation. »

25 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., pp. 51-52.

26 Ibidem, p. 61.

27 Les quinze items sélectionnés par l’étude sont les suivants : impartialité, incompatibilité des fonctions, confidentialité, loyauté, activités politiques, distinctions honorifiques, publications, conférences, déclaration des intérêts financiers, déclaration des éléments du patrimoine, déclaration des intérêts financiers du conjoint, présents et faveurs, missions et voyages, réceptions et représentations, après fonction. - Ibidem, p. 62.

28 « Les membres des institutions de la Communauté, les membres des comités ainsi que les fonctionnaires et agents de la Communauté sont tenus, même après la cessation de leurs fonctions, de ne pas divulguer les informations qui, par leur nature, sont couvertes par le secret professionnel, et notamment les renseignements relatifs aux entreprises et concernant leurs relations commerciales ou les éléments de leur prix de revient ».

29 SEC (2004) 1487/2 du 24 novembre 2004.

30 SEC (2004) 1541 du 1er décembre 2004.

31 SEC (2000) 2077 final. La terminologie employée fait bien évidemment penser au Committee on standards of public life de la Chambre des communes britannique.

32 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., pp. 325-326.

33 Ibidem, p. 327

34 M. Pochard, « Comment assurer la probité et l’impartialité des agents publics dans l’administration publique du XXIème siècle », opus cit. ; voir également le document SIGMA n° 14 sur le « Statut de la fonction publique: liste de critères de référence sur la législation subordonnée (et autres instruments règlementaires) pp. 4-5. Le Programme SIGMA - Soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion dans les pays d’Europe centrale et orientale - est une initiative conjointe du Centre de l’OCDE pour la coopération avec les économies en transition et du Programme Phare de l’Union européenne ; elle vise à aider treize pays en transition à mener à bien la réforme de leur administration publique en général, et la lutte contre la corruption des titulaires de charge publique en particulier.

35 SEC (2008) 301 final, p. 3.

36 Ibidem, p. 4

37 Aux Etats-Unis, l’Ethics of Government Act de 1978 a notamment donné naissance à l’Office of Governmental Ethics : cet organisme a pour fonctions de développer et de réviser les règles en matière de conflit d’intérêts, de promouvoir la connaissance et la compréhension des normes éthiques dans l’appareil gouvernemental, d’évaluer l’efficacité des lois sur les conflits d’intérêts pour recommander les modifications qui s’imposent. L’Office of General Counsel and Legal Policy aide le Directeur général de l’OGE à coordonner, en lien avec la Maison-Blanche et le Congrès américain, toute la politique qui a trait à l’éthique gouvernementale ; l’Office of Program Assistance Review révise les programmes d’éthique des agences gouvernementales.

38 La Chambre des représentants et le Sénat ont adopté des règles très strictes et très détaillées concernant l’acceptation par un membre ou un employé des chambres de cadeaux et de faveurs provenant de sources privées. Depuis l’entrée en vigueur le 1er janvier 2008 du Honest Leadership and Open Government Act, les exigences se sont faites plus draconiennes. En vertu de la règle XXV de la Chambre des représentants et de la règle XXXV du Sénat, les élus ne pouvaient recevoir que des cadeaux dont la valeur était inférieure à 50 $, et dont le montant total annuel provenant d’une même source ne pouvait excéder 100 $. Désormais, ils ne peuvent recevoir ni présent ni voyage dès lors que leur coût est pris en charge par un lobbyiste. Afin de limiter encore les avantages perçus, les membres, officiers, employés, assistants, personnels des assemblées doivent en particulier déclarer de façon détaillée les frais de déplacement remboursés par des sources non gouvernementales, et les compensations effectuées en guise d’honoraires. Depuis le 1er janvier 2006, sont d’ailleurs rendus publics les rapports auparavant confidentiels qui portent sur de tels avantages. A titre de comparaison, il convient de citer une plainte qui a été reçue par le médiateur européen en 2007 : un journaliste maltais ayant demandé le détail des indemnités de certains eurodéputés s’est vu opposer un refus par le Parlement, qui a invoqué la protection des données à caractère personnel.

39 F. Anechiarico & J.B. Jacobs, The Pursuit of Absolute Integrity - How Corruption Control Makes Government Ineffective, University of Chicago Press, 1996, 292 p.

40 Edme de La Poix de Fréminville, Dictionnaire: ou, Traité de la police générale des villes, bourgs, paroisses, et seigneuries de la campagne, Associés au privilège des ouvrages de l’auteur, 1771, p. 584.

41 SEC (2008) 301 final, p. 3.

42 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., p. 8.

43 CJCE, 6 mars 2001, Bernard Connolly contre Commission, affaire C-274/99 P, Recueil 2001, p.I-1611.

44 CJCE, 18 novembre 1999, Georges Tzoanos contre Commission, affaire C-191/98 P, Recueil 1999, p. I-8223.

45 SEC (2008) 301 final, p. 5.

46 TPICE, 30 mai 2002, Hubert Onidi contre Commission, affaire T-197/00, Recueil p. I‑A‑69 et II‑325.

47 Décision C (2003) 3570 du 21 octobre 2003.

48 Le Conflicts of Interest Board of the City of New York dispose d’un budget de 1,5 million $ ; les 6 millions $ du California Research Bureau Survey of Local Ethics Ordinances d’un budget de 6 million $ ; l’Office of Government Ethics des Etats-Unis d’un budget de 7,5 million $. - Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., p. 87.

49 Dans sa communication SEC (2000) 2077 final, la Commission a présenté un accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil, la Commission, la Cour de Justice, la Cour des comptes, le Comité économique et social, et le Comité des régions, qui vise à établir un comité éthique commun (« advisory group on standards of public life »). Ce comité consultatif est pensé selon le modèle de l’office éthique de l’ONU : il serait composé de cinq experts nommés par les institutions d’un commun accord ; il pourrait être saisi par chacune des institutions, d’une demande d’avis sur une question éthique la concernant ; il aurait pour fonction de donner des avis sur les normes éthiques à respecter dans les différents organes européens, sans pouvoir intervenir dans la gestion des cas individuels ; il ne disposerait ni pouvoirs d’enquête ni de pouvoirs de contrainte.

50 Parmi les plaintes dont le médiateur a eu à connaître, celle enregistrée sous le numéro 2172/2005/MHZ à l’encontre du Conseil de l’UE nous semble bien soulever une question d’éthique du personnel politique. En effet, il y était reproché au Conseil, lors de la présidence irlandaise (de janvier à juin 2004) d’avoir bénéficié d’un parrainage commercial. Cependant, l’intervention du médiateur semble avoir eu peu d’impacts. Aux demandes d’informations présentées par le médiateur, le Conseil présidé alors par le Luxembourg s’est contenté d’affirmer que la question du parrainage commercial de la présidence ne figure pas parmi ses responsabilités en tant qu’institution communautaire ; il a rejeté la proposition de solution amiable avancée par le médiateur d’accepter sa responsabilité dans la gestion de la question du parrainage commercial de la présidence, et de prendre des mesures afin d’empêcher un tel parrainage pour gérer de manière plus satisfaisante les conflits éventuels entre intérêts privés et devoirs publics. Le médiateur a donc décidé de porter la question à l’attention de chacun des Etats membres en écrivant à leurs représentants permanents à Bruxelles. - Rapport 2006, p. 95.

51 Créé par la décision 1999/352/CE du 28 avril 1999, l’OLAF dispose d’un effectif de quelque 350 personnes.

52 Cet accord interinstitutionnel du 25 mai 1999 a induit le règlement 1073/1999/ CE du Parlement européen et du Conseil du 25 mai 1999, le règlement 1074/1999/ EURATOM du Conseil du 25 mai 1999, et l’article 10 du règlement intérieur du Parlement européen.

53 CJCE, 5 février 1987, F. contre Commission, 403/85, Recueil 1987, p. 645, point 26.

54 L’autorisation lui aurait certainement été refusée, au regard du sujet de l’ouvrage et de la nature de ses fonctions. Ledit Bernard Connelly était en effet le chef de l’unité 3 « système monétaire européen, politiques monétaires nationales et communautaire » au sein de la direction D « affaires monétaires » de direction générale « affaires économiques et financières » (DG II). - CJCE, 6 mars 2001, Bernard Connolly contre Commission, affaire C-274/99 P, Recueil 2001, p. I-1611.

55 Ce sont des contrôles exercés par la direction générale « contrôle financier » (DG XX) qui ont permis de déceler des problèmes dans la gestion de l’unité XXIII.A.3, dont Georges Tzoanos était le chef (unité 3 « tourisme » de la direction A « promotion de l’entreprise et amélioration de son environnement » à la direction générale XXIII « politique d’entreprise, commerce, tourisme, et économie sociale »). En effet, Georges Tzoanos exerçait, sans autorisation, les fonctions d’administrateur délégué de la société Immoflo, d’administrateur de la société GD Grèce, et de collaborateur de la société Lex Group. Or, ces sociétés répondaient aux appels d’offre sur le tourisme lancés par la Commission et bénéficiaient de subventions de l’UE à ce titre. - TPICE, 19 mars 1998, Georges Tzoanos contre Commission, affaire T-74/96, Recueil FP, p. I-A-129 et II-343, confirmé par CJCE, 18 novembre 1999, Georges Tzoanos contre Commission, C-191/98 P, Recueil p. I-8223.

56 En tant que chef de l’une des quatre unités d’ECHO, responsable du secteur de l’ex-Yougoslavie et de la cellule budgétaire, Hubert Onidi a participé à l’établissement et à la gestion de quatre contrats opérationnels d’aide humanitaire, trois concernant l’ex-Yougoslavie et un concernant la région africaine des grands lacs, pour un montant total de 2 430 000 écus. Or, ces contrats sont conclus par ECHO avec des sociétés du groupe Perry Lux, qui a accordé indument des avantages financiers très substantiels à Hubert Onidi. En atteste le versement de quelque 157 000 écus à son épouse au titre de prestations de traduction purement fictives, Hubert Onidi n’ayant au demeurant pas déclaré ces activités professionnelles de sa conjointe. - TPICE, 30 mai 2002, Hubert Onidi contre Commission, affaire T-197/00, Recueil p. I‑A‑69 et II‑325.

57 La commission Santer a démissionné collectivement le 16 mars 1999, tout en demeurant en fonction jusqu’au 8 septembre 1999 afin de gérer les affaires courantes.

58 CJCE, 11 juillet 2006, Commission des Communautés européennes contre Édith Cresson, affaire C-432/04.

59 Il était impossible d’embaucher René Berthelot directement au cabinet pour deux raison : le cabinet était déjà constitué ; et René Berthelot avait dépassé l’âge limite autorisé pour être engagé comme agent temporaire. Edith Cresson, particulièrement désireuse de le compter parmi ses conseillers personnels, a alors obtenu qu’il soit engagé comme visiteur scientifique auprès de la DG XII. Cependant, de nombreuses dispositions de la décision du 19 décembre 1989 n’ont pas été respectées : la durée maximale de deux ans autorisée a été dépassée, les rapports d’activités exigés n’ont pas été rendus, les fonctions auprès de la DG XII n’ont pas été exercées. A quoi on peut ajouter le fait que, pour compenser une diminution de la rémunération de René Berthelot, des ordres de mission pour Châtellerault ont été passés.

60 « Ainsi, en faisant procéder au recrutement d’une connaissance proche, M. Berthelot, en qualité de visiteur scientifique, alors qu’il n’allait pas exercer les activités correspondantes, cela afin de permettre à l’intéressé d’occuper des fonctions de conseiller personnel à son cabinet, quand bien même celui-ci était déjà complet et que, de surcroît, M. Berthelot avait dépassé l’âge limite autorisé pour assurer de telles fonctions, Mme Cresson s’est rendue responsable d’un manquement d’un certain degré de gravité. Il résulte de ce qui précède que Mme Cresson a enfreint les obligations découlant de sa charge de membre de la Commission, au sens des dispositions des articles 213, paragraphe 2, CE et 126, paragraphe 2 », Ibidem, points 146 & 147.

61 Ibidem, point 150.

62 Conclusions de l’avocat général Leendert A. Geelhoed, présentées le 23 février 2006, point 125.

63 Regulating Conflicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union, opus cit., pp. 50-51.

64 Ibidem, p. 44.

65 JOCE, C 195 du 25 juin1997 ; sur la question des règles éthiques dans l’administration des différents Etats membres de l’UE, voir Ch. Vigouroux, Déontologie des fonctions publiques, Dalloz, 2006, 786p.

66 La convention est entrée en vigueur le 28 septembre 2005.

67 Le Conseil de l’Europe anime ainsi un groupe d’Etats contre la corruption, direction générale I – affaires juridiques, service des problèmes criminels ; voir notamment GRECO RC-II (2006)12F, 12 mars 2007.

68 E. Boutaric, La France sous Philippe le Bel, Plon, 1861.

69 On pourrait encore citer dans un même esprit l’article 18 (« Nul sénéchal, ni bailli ne pourra avoir pour prévôt, lieutenant ou juge, aucun qui lui soit parent, ou avec qui il ait affinité, ou en liaison par la nourriture, de crainte qu’ils soient hors d’état de rendre des jugements justes dans les appellations interjetées de ces sortes de personnes ») et l’article 27 (« Aucun ne sera sénéchal, bailli, prévôt, juge ou viguier, dans le lieu de sa naissance ») de l’ordonnance du 23 mars 1302.

70 Et encore « Aucun conseiller du Roi ne pourra recevoir pension d’aucune personne ecclésiastique et séculière, ni d’aucune ville ou communauté » (article 17).

71 L’ordonnance de Philippe le Bel précise en effet que les officiers « ne souffriront pas que l’on fasse aucun présent à leurs femmes, leurs enfants, leurs frères, leurs neveux, leurs nièces, ni qu’on leur donne aucun bénéfice » (article 41), « ne pourront rien recevoir à titre de prêt des personnes de leurs bailliages, ni de ceux qui auront ou seront sur le point d’avoir des causes devant eux » (article 43), « ne feront aucun présent à ceux qui seront du Conseil du Roi, à leurs femmes ni à leurs enfants » (article 44), « n’auront pas de part dans les ventes des bailliages, des prévôtés, des revenus du Roi, ni dans les monnaies » (article 45), « ne donneront rien à leurs supérieurs, à leurs femmes, leurs enfants, leurs domestiques, leurs parents, leurs amis, ni… ne seront pas à leur service » (article 47), « ne recevront aucun présent des personnes religieuses qui seront domiciliées dans le lieu de leur administration, pas même des choses à boire ou à manger, si ce n’est des personnes riches, et une fois ou deux l’année, au plus » (article 49), « ne feront aucune acquisition d’immeubles dans leurs bailliages, tant que leur office durera » (article 50).

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Laure Basilien-Gainche, « La régulation éthique dans les institutions communautaires : des principes et des réalités », Pyramides, 16/2 | 2008, 53-86.

Référence électronique

Marie-Laure Basilien-Gainche, « La régulation éthique dans les institutions communautaires : des principes et des réalités », Pyramides [En ligne], 16/2 | 2008, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/204

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Auteur

Marie-Laure Basilien-Gainche

Maître de conférences en droit public, Directrice adjointe de l’UFR d’études européennes de l’Université Paris III Sorbonne Nouvelle

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