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Les infrastructures actuelles de l’éthique gouvernementale et la sanction des agents publics au Canada

Yves Boisvert
p. 7-32

Résumé

Dans le présent texte, l’auteur présente le cœur de son argumentation qui a servi d’avis au Procureur général du Canada dans le contexte des procédures judiciaires intentées par Marc Lefrançois, ex-président de Via Rail (société nationale de transport ferroviaire canadien), contre le Procureur général du Canada pour dommages moraux et dommages exemplaires, en raison de son congédiement, motivé par le non respect de ses engagements à l’égard de l’éthique. L’auteur a structuré son argumentaire afin de répondre aux questions suivantes : quelle est l'importance et quel rôle joue l'éthique dans le lien de confiance d'un gouvernement ou du public à l'égard du titulaire de charge publique ? Quel type de normativité éthique régit la conduite d'une personne titulaire d'une charge publique ? Ces balises sont-elles différentes de celles du milieu privé et, le cas échéant, quelles sont ces différences ? Dans le cadre de ce mandat, l’auteur a tenté de répondre aux questions posées à partir de sa posture de politologue spécialisé en éthique appliquée au contexte gouvernemental ; il a alors analysé les dispositifs officiels qui ont été mis en place par nos gouvernements au cours des dernières années et aux différents rapports faits par des agents publics, que l’on nomme souvent les gardiens de l’éthique gouvernementale.

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Texte intégral

1Dans le présent texte, nous allons vous présenter le cœur de notre argumentation qui a servi d’avis au Procureur général du Canada dans le contexte des procédures judiciaires intentées par Marc Lefrançois, ex-président de Via Rail (société nationale de transport ferroviaire canadien), contre le Procureur général du Canada, afin de réclamer la somme de 2,5 millions de dollars canadiens pour dommages moraux et dommages exemplaires pour son congédiement « pour cause ». Ce congédiement s’inscrit dans le sillon du scandale dit « des commandites » qui a secoué le gouvernement fédéral canadien, sous la gouverne du Premier ministre libéral, Jean Chrétien.

2Pour le procès, le Procureur général du Canada a retenu mes services à titre de spécialiste de l'éthique publique afin de témoigner dans le procès sur ce dossier. On m’a alors demandé mon opinion à l'égard des questions suivantes :

  • Quelle est l'importance et quel rôle jouent l'éthique dans le lien de confiance d'un gouvernement ou du public à l'égard du titulaire de charge publique ?

  • Quel type de normativité éthique régit la conduite d'une personne titulaire d'une charge publique ?

  • Ces balises sont-elles différentes de celles du milieu privé et, le cas échéant, quelles sont ces différences ?

  • Dans quelle mesure les principes énoncés en réponse aux questions 1 à 3 s'appliquent-ils à une personne nommée par la Gouverneure générale à titre de président du conseil d'administration ou de directeur d'une société d'État ?

3Dans le cadre de ce mandat, je n’ai pas cherché à évaluer la qualité de l’infrastructure de régulation des comportements des agents publics canadiens, pas plus que je n’ai voulu débattre de la justesse de cette infrastructure eu égard à la définition théorique que l’on donne habituellement à l’éthique appliquée ; j’ai seulement tenté de répondre aux questions posées à partir de ma posture de politologue spécialisé en éthique appliquée au contexte gouvernemental. Ainsi, j’ai fait cette analyse uniquement en référence aux dispositifs officiels qui ont été mis en place par nos gouvernements au cours des dernières années et aux différents rapports faits par des agents publics, que l’on nomme souvent les gardiens de l’éthique gouvernementale, puisqu’ils ont la responsabilité d’évaluer la qualité des comportements de certains agents publics.

  • 1 Pour mieux comprendre le débat entre les approches hétérorégulatrices vs les approches autorégulatr (...)

4Nous présentons cet avis dans le cadre du présent article, parce que nous croyons qu’il permet de mieux comprendre la portée réelle que peut avoir le développement des infrastructures de régulation éthique de nos gouvernements sur la conduite des agents publics ; c’est-à-dire qu’en favorisant le développement d’infrastructures hétérorégulatrices1, nos gouvernements commencent à penser que le congédiement des agents publics pourrait se faire dans le cas où l’on pourrait démontrer que ces derniers seraient responsables d’avoir participé à des actions ou des décisions institutionnelles qui ont engendré un bris de confiance important entre la population et l’ensemble des institutions gouvernementales.

5Il est important de noter que cette dernière interprétation vient d’être confirmée par le juge de la cour supérieur Benoit Emery, puisqu’il a rejeté l’action du demandeur (Marc Lefrançois) en insistant notamment sur le volet éthique :

  • 2 Jugement de l’honorable Benoit Emery, Cour supérieure, Canada province de Québec, 18 juillet 2008, (...)

« [73] Même s’il appert que le demandeur n’a commis aucune fraude dont il aurait personnellement bénéficié, le tribunal est d’avis que ces agissements ne rencontrent pas les critères de transparence exigés d’un dirigeant d’une société d’État. Le tribunal est d’avis que le demandeur n’a pas été à la hauteur des normes établies par le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat qu’il s’était pourtant engagé à respecter dans un document d’attestation »2.

I. Les assises de l’éthique gouvernementale

6Depuis le Watergate, on se pose de sérieuses questions sur les qualités morales des titulaires de charge publique. Qu’ils soient des élus, des sénateurs nommés, des administrateurs publics ou de simples fonctionnaires, les citoyens ont cessé de leur faire confiance aveuglément.

7Ainsi, en moins de trois décennies, les institutions publiques sont devenues de véritables bulles de verre où l’on observe les faits et gestes des commis de l’État. Les titulaires de charge publique et les fonctionnaires doivent donc comprendre qu’ils ne travaillent plus en vase clos. Ils sont condamnés à travailler dans un nouveau contexte où les principes de transparence et de responsabilité s’imposent.

8Le principe de transparence a pris une place tellement importante dans notre culture politique que la plupart de nos instances gouvernementales ont mis en place des dispositifs permettant aux citoyens d’avoir un accès plus direct aux documents gouvernementaux et de pouvoir suivre de plus près ce qui se fait comme transaction publique (citons comme exemple la Commission d’accès à l’information et le Commissariat à l’information du Canada ainsi que des lois sur l’accès à l’information qui les précèdent).

9Comme le précise André Ouimet, ancien Secrétaire général et Directeur des affaires juridiques à la Commission d’accès à l’information du Québec :

« Au Canada, la Cour suprême a cerné comme suit les contours du droit fondamental à l’information : « La loi en matière d’accès à l’information a donc pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu’elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les politiciens et démocrates demeurent comptables envers l’ensemble de la population ».

  • 3 OUIMET, A., « Accès à l’information : vers une plus grande transparence », in Éthique publique, rev (...)

« On le voit, les valeurs qui sous-tendent les lois sur l’accès à l’information ont un caractère largement universel et associent étroitement démocratie, transparence et reddition de comptes »3.

10Depuis les discours de rationalisation des services publics dans les années 1980 et 1990, où les ministres des Finances et les premiers ministres ont rappelé aux citoyens que l’argent public était de plus en plus rare et qu’il fallait resserrer les filets de nos programmes sociaux afin de mettre fin aux abus (citons les cas de l’assurance sociale, de l’assurance-chômage, etc.) et de faire disparaître nos déficits collectifs, les citoyens sont devenus très vigilants, voire même intolérants face à l’utilisation abusive des deniers publics. En ce sens, ils réagissent de façon très sévère lorsqu’on leur présente des cas où l’argent public aurait été utilisé à des fins personnelles ou à toute autre fin que celle qui lui est réservée : servir l’intérêt public et bonifier la qualité de vie des membres de la collectivité.

II. Quelle est l'importance et quel rôle joue l'éthique dans le lien de confiance d'un gouvernement ou du public à l'égard du titulaire de charge publique ?

11Dans le contexte qui précède, il faut bien comprendre que plus on a un poste élevé dans la hiérarchie publique, plus on doit être vigilant. Aucun haut fonctionnaire ou administrateur de la fonction publique fédérale ne peut aujourd’hui ignorer que la prudence est de mise, car ils sont soumis au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d’intérêts et l’après-mandat.

12Le principe orienteur est le suivant : « Le présent code a pour objet d’accroître la confiance du public dans l’intégrité des titulaires de charge publique et dans le processus de prise de décision du gouvernement ».

13En 1999, dans son document « Un guide pour les dirigeants d’organismes », le Bureau du Conseil privé donne son interprétation de ce code :

  • 4 Bureau du Conseil privé, Un guide pour les dirigeants d’organismes, 1999, section IX.

« Toutes les personnes œuvrant dans la fonction publique fédérale, y compris les personnes nommées par le gouverneur en conseil à temps plein ou à temps partiel, sont assujetties aux principes exprimés à la Partie 1 du Code. Ces principes reflètent les normes de conduite élevées que les Canadiens et Canadiennes attendent des titulaires de charge publique. […] les titulaires de charges publiques ont le devoir non seulement d’observer la loi, mais aussi d’agir dans leurs fonctions officielles et personnelles de manière à satisfaire aux exigences les plus rigoureuses du public. Ce principe voulant que respecter la loi n’est pas suffisant est un élément crucial du comportement individuel »4.

14Ce même document précise la vision de la place de l’éthique dans les organismes publics fédéraux :

« Comme l’exercice de fonctions officielles est un mandat public, des valeurs éthiques saines et pratiques revêtent une importance considérable et doivent faire partie des principes éthiques de tout organisme. Ces principes permettront aux membres de l’organisme d’être conscients de ses valeurs éthiques et d’y adhérer, et de bien comprendre qu’ils doivent placer l’intérêt public avant leurs intérêts privés et que c’est ce que l’on attend d’eux ».

III. Les rapports du vérificateur général et de l'Organisation de coopération et de développement économique

15En 1995, lors du dépôt de sa première vérification sur le volet de l’éthique gouvernementale au gouvernement fédéral canadien, le Bureau du vérificateur général du Canada avait également donné son explication sur l’importance que tous les agents publics fédéraux doivent accorder aux questions liées à l’éthique. Il expliquait de ce fait pourquoi on ne peut administrer les deniers publics de la même façon dont on gère du capital privé. Ainsi, il affirme dans les premières lignes de son rapport :

  • 5 Bureau du Vérificateur général du Canada, Chapitre 1 : La sensibilisation à l’éthique et à la fraud (...)

« Les Canadiens se préoccupent de l’intégrité du gouvernement et ils ont le droit de s’attendre à ce que l’administration publique respecte les normes éthiques les plus élevées. […] Les Canadiens attendent probablement plus du secteur public que du secteur privé pour ce qui est du respect des normes éthiques. Ils doivent, en outre, se rendre compte qu’ils ont plus d’attentes en matière de respect de l’éthique au gouvernement »5.

16Depuis ce premier rapport où il y avait une dimension explicitement axée sur l’éthique, les rapports du Bureau du vérificateur général du Canada ont toujours gardé le cap sur cette mission de surveillance et de promotion de la qualité du jugement éthique et de la bonne conduite des agents publics.

17L’ancien vérificateur général du Québec, M. Guy Breton, a décidé de prendre le même virage éthique à la fin des années 1990. Il s’est inspiré directement des critères élaborés à Paris par l'Organisation de coopération et de développement économique (« OCDE ») afin de vérifier la qualité des infrastructures de l’éthique du gouvernement du Québec et de lancer le processus du changement de la culture administrative.

18Cette préoccupation du secteur public à l’égard de l’intégrité et de l’éthique s’inscrit dans le souci de renverser la tendance lourde du mouvement de la fragilisation du lien de confiance qui lie les citoyens à leurs institutions publiques. Préoccupation qui guidera l’ensemble du processus de développement de l’infrastructure de l’éthique dans tous les gouvernements occidentaux. Cette mondialisation de la préoccupation pour l’éthique gouvernementale est bien illustrée par le chantier prioritaire qu’a mis en branle l'OCDE.

19Ainsi, Donald J. Johnston, Secrétaire général de l’OCDE et ex-parlementaire canadien, démontrait bien, dans la préface de l’étude importante de son ONG, « Renforcer l’éthique dans le service public », le lien entre l’éthique et le lien de confiance dans les institutions publiques :

  • 6 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, les mesures des pays de l’OCDE, Paris, 2000.

« Les citoyens doivent pouvoir faire confiance aux services publics. Ils attendent des services publics qu’ils veillent à l’intérêt public en toute équité et gèrent correctement les ressources de l’État au quotidien. S’ils sont équitables et fiables, les services publics inspirent la confiance à la population et créent un climat propice aux activités des entreprises, contribuant ainsi au bon fonctionnement des marchés et à la croissance économique. Le respect de l’éthique est une condition préalable implicite pour que l’opinion publique accorde sa confiance à l’administration. C’est aussi un élément capital de la bonne gouvernance »6.

20On le voit bien, c’est la question du lien de confiance nécessaire que doivent avoir les citoyens envers les institutions publiques démocratiques qui est au cœur de l’émergence de l’éthique dans la sphère particulière que constitue le service public.

IV. Quel type de normativité éthique régit la conduite d'une personne titulaire d'une charge publique ?

  • 7 TAIT, J.C., De solides assises : rapport du groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la (...)

21Pour l’une des grandes références de l’éthique gouvernementale du gouvernement fédéral canadien, John C. Tait7, le grand défi n’est pas tant d’énumérer la liste des valeurs structurantes de la culture de notre administration, mais bien de les faire vivre au quotidien dans les gestes usuels de tous les agents publics de la grande fonction publique canadienne. Ce haut fonctionnaire de carrière savait que ce n’est qu’à travers des actions et des décisions que le sens de l’éthique peut avoir un impact réel pour la population.

22Le Bureau du vérificateur général du Canada a d’ailleurs précisé que c’est justement pour faciliter l’atteinte des objectifs d’une gestion quotidienne conforme à l’éthique que :

  • 8 Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport sur le Commissariat de la vie privée du Canada, s (...)

« toutes les organisations du gouvernement fédéral doivent se doter de mécanismes efficaces de gouvernance interne – c’est-à-dire des mécanismes pour la direction, la surveillance et la gestion de leurs activités et la reddition de comptes à l’égard de l’utilisation des ressources qui leurs sont confiées […] les mécanismes de gouvernance interne devraient garantir que les employés d’une organisation agissent de manière conforme à l’éthique et dans le meilleur intérêt du Parlement et des contribuables. Cela comprend l’obligation d’agir honnêtement et fidèlement pendant la durée de leur emploi. Les administrateurs généraux des organisations ont la responsabilité de veiller au respect de cette obligation »8.

  • 9 Réponse du Bureau du Conseil privé, in Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport sur le Com (...)

23Dans l’une de ses réponses faites au Bureau du vérificateur général du Canada, le Bureau du Conseil privé insistait sur la nécessité que les personnes nommées par le gouverneur en conseil (dirigeants d’organismes et de sociétés d’État) soient de plus en plus sensibles et informées sur « le cadre de contrôle et le cadre législatif et stratégique du gouvernement, ainsi que sur les normes de comportement qu’on attend qu’elles suivent ». Il fallait aussi s’assurer « qu’ils comprennent bien comment les valeurs et l’éthique du gouvernement fédéral s’appliquent à leur situation personnelle unique et particulière »9.

V. Le code des valeurs et d’éthique de la fonction publique

24En 1996, Tait avait répertorié une bonne cinquantaine de valeurs qui coexistaient et qui formaient la trame de fond de la culture de la fonction publique fédérale. Il avait ainsi identifié les familles des valeurs suivantes :

  • valeurs démocratiques : aider les ministres, dans le cadre de la loi, à servir l’intérêt public ; fournir aux ministres des conseils honnêtes et impartiaux, et mettront à leurs dispositions tous les renseignements pertinents à la prise de décisions ; ils mettront en œuvre avec loyauté les décisions des ministres qui ont été prises conformément à la loi ; aideront les ministres à s’acquitter de leur obligation de rendre des comptes et fourniront au Parlement et à la population canadienne l’information concernant les résultats de leur travail ;

  • valeurs professionnelles : servir avec compétence, excellence, efficience, objectivité et impartialité ; respecter les lois du Canada et préserver la tradition de neutralité ; s’assurer de l’utilisation adéquate, efficace et efficiente des deniers publics ; « la manière d’atteindre une fin doit être aussi importante que les fins en soi » ; soutenir la valeur qu’est la transparence dans le gouvernement ;

  • valeurs liées à l’éthique : agir en tout temps de manière à conserver la confiance du public ; « la conduite des fonctionnaires doit pouvoir résister à l’examen le plus minutieux ; cette obligation ne se limite pas à la simple observation de la loi » ; « dans l’exercice de leurs fonctions officielles, les fonctionnaires doivent prendre toute décision dans l’intérêt public » ;

  • valeurs liées aux personnes : faire preuve de respect, d’équité et de courtoisie dans leurs rapports avec les citoyens et avec les collègues.

25En 2003, afin de consolider la place de l’éthique dans la culture de sa fonction publique, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié son Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique. Abordant le rôle de cette dernière, on y dit : « la fonction publique du Canada, importante institution nationale, fait partie intégrante du cadre essentiel de la démocratie canadienne et du gouvernement parlementaire ». On y présente les familles des valeurs, leurs portées et on y précise que c’est une condition d’emploi et que tous les fonctionnaires doivent s’y conformer. Pour les cadres supérieurs et les administrateurs généraux, il y a une obligation d’intégrer ces valeurs « dans tous les aspects du travail de leur organisation ».

VI. Le rapport du Bureau du vérificateur général du Canada sur l’évaluation de la conduite du Commissaire à la protection de la vie privée

  • 10 Nous utilisons ici le terme « jurisprudence » afin de préciser qu’il devient difficile, voire impos (...)

26Dans le même ordre d’idées, nous pouvons dire que le rapport déposé par le Bureau du vérificateur général du Canada en 2003 sur l’évaluation de la conduite du Commissaire à la protection de la vie privée prend des allures de « jurisprudence »10 en matière d’éthique des administrateurs publics et des titulaires de charges publiques. La vérificatrice Sheila Fraser devait vérifier la qualité de la conduite du Commissaire et de ses cadres en matière de gestion générale. Le rapport rappela rapidement que tous les titulaires de charges publiques et administrateurs d’organismes publics doivent respecter les lois, les règles et les valeurs qui les régulent, et même les agents publics qui sont considérés comme les plus indépendants ne peuvent y échapper. En effet, dans nos structures gouvernementales, les officiers du Parlement ont toujours eu une marge de manœuvre très grande ; malgré cela, l’équipe du VG n’a pas hésité à faire une vérification approfondie des pratiques de gestion et à tracer un tableau quasi apocalyptique.

  • 11 Bureau du Vérificateur Général du Canada, Rapport sur le Commissariat de la vie privée du Canada, s (...)

27Parmi les actions problématiques reprochées au Commissaire à la protection de la vie privée, il est intéressant de constater que le Bureau du Vérificateur Général du Canada a critiqué, en tant que « pratiques inappropriées » l’utilisation faite par ce dernier d’un tiers organisme (Conseil et Vérification Canada) afin de contourner des règles du Conseil du Trésor »11.

28Cette position du Bureau du VG est une des plus intéressantes pour notre analyse en éthique gouvernementale, car elle démontre que les transactions occultes entre deux organismes fédéraux ne peuvent être tolérées, car elles ont pour effet de cacher des transactions qui vont soit à l’encontre des règlements établis, soit elles visent à dissimuler des informations importantes aux représentants élus de la chambre des communes, soit elles visent camoufler des conflits d’intérêt ou des actes de corruption.

29Pour donner une légitimité à leur vérification, l’équipe du Bureau du Vérificateur Général avait pris soin de scruter les documents officiels du gouvernement fédéral afin de définir ce qui constitue une bonne utilisation du pouvoir discrétionnaire. On y démontre fort bien que ce dernier ne veut nullement dire que l’administrateur public a carte blanche dans ce domaine. Il doit toujours se référer aux balises éthiques propres au service public.

30Les valeurs et les principes qui marquent la culture du service public devant guider l’administrateur en marge de manœuvre accrue sont :

31La justice, l’intégrité, la transparence et l’objectivité politique sont des valeurs centrales devant guider en tout temps la conduite de tous les agents publics.

32La prudence et la probité sont des valeurs essentielles pour la bonne gestion des fonds publics. Cette gestion doit s’aligner sur les principes du raisonnable et de l’approprié.

33Le gestionnaire public doit toujours être prêt à passer le test de l’examen public minutieux, ce qui l’oblige à avoir toujours la possibilité de démontrer le caractère acceptable et pertinent (qui va dans le sens de la mission) de ses décisions.

  • 12 C’est justement ce type de contrainte normative qui freine l’ardeur de nombreux hommes et femmes d’ (...)

34Les titulaires de charge publique qui travaillent en périphérie de la fonction publique traditionnelle ne peuvent donc plus penser aujourd’hui qu’ils échappent aux dispositifs de contrôles et de régulation, ainsi qu’à la culture de l’éthique qui se développe partout à l’intérieur de nos institutions gouvernementales12.

VII. La reddition de comptes

35La capacité des titulaires de charge publique d’assumer les responsabilités qu’on leur a confiées devrait être régulièrement vérifiée à travers le principe de la reddition de comptes. Tait définit cette dernière de la façon suivante : « l’obligation de rendre compte évoque la sanction ou l’explication de la responsabilité ». Il poursuit :

  • 13 TAIT, J.C., De solides assises : rapport du groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la (...)

« L’obligation de rendre compte suppose qu’on rend des comptes à une autorité, telle que le Parlement ou un supérieur, sur la façon dont on assume ses responsabilités et avec quel degré de succès ; sur les mesures prises pour corriger les problèmes et s’assurer qu’ils ne se reproduisent pas ; sur l’acceptation des conséquences personnelles, telles que les sanctions disciplinaires, s’il survient un problème qui aurait pu être évité si la personne avait pris des mesures appropriées »13.

VIII. Ces balises de conduite sont-elles différentes de celles du milieu privé et, le cas échéant, quelles sont ces différences ?

36Dans une étude pour le compte du Centre d’expertise en gestion des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor du Québec, nous avons démontré que le plus grand défi pour les gestionnaires publics est de trouver un juste équilibre entre les trois types de raisonnement qui s’offrent à eux : le stratégique, le normatif et l’éthique.

37Nous y avons fait valoir que si la tentation est grande d’engager des nouveaux gestionnaires très performants dans la gestion privée, il faut pouvoir les former au paysage normatif et éthique qui caractérise le contexte particulier de la gestion publique.

38En effet, certains nouveaux gestionnaires publics aiment répéter qu’ils ont été engagés uniquement pour la qualité de leur gestion par les résultats. Pour atteindre de bonnes performances à ce niveau, ils sont dotés d’un talent naturel pour le raisonnement stratégique. On y précisait :

  • 14 Y. BOISVERT & Al., Raisonnement éthique dans un contexte de marge de manœuvre accrue, Centre d’expe (...)

« La gestion par résultats s’inscrit dans cette logique, parce qu’elle vise à atteindre les objectifs que l’organisation s’est fixés et, par conséquent, à trouver les meilleurs moyens pour y parvenir […] Le raisonnement stratégique se résume fort justement par l’adage bien connu de Machiavel, selon lequel « la fin justifie les moyens ». Il existe cependant des limites importantes à un raisonnement de ce genre. En effet, comme le sous-tend l’adage, le choix d’un moyen peut se faire en escamotant les facteurs autres que celui d’atteindre le but visé, aussi noble soit-il. Lorsque c’est le cas, la décision prise est susceptible de bafouer bien des valeurs, des normes, des règles et même des lois, qui sont pourtant importantes pour les individus affectés par la décision »14.

39Inspirés par ce qui se fait dans le secteur privé, les penseurs du Nouveau Management Public défendaient la thèse que les administrations publiques devaient se défaire de l’emprise de la culture bureaucratique, jugée trop lourde et contre-productive, afin de bonifier la qualité du service à la clientèle et de faire diminuer les coûts de la production et de la livraison des services publics.

40C’est justement pour tempérer ce virage stratégique, afin d’éviter que l’on ne se retrouve face à la multiplication des situations problématiques, jugées inappropriées pour le service public, que les gouvernements ont décidé d’accentuer leur virage de l’éthique gouvernementale. Ce dernier s’est justement accentué au fur et à mesure qu’une nouvelle philosophie de gestion, le Nouveau Management Public, pénétrait la culture de la gestion publique. C’est pour éviter que l’allègement régulatoire, exigé par cette nouvelle philosophie de gestion, ne fasse revenir l’administration publique à l’ère de l’arbitraire et de la corruption, que les responsables des services gouvernementaux ont commencé à faire appel au sens éthique de leurs gestionnaires et employés pour minimiser ces risques de dérapage..

41Il est intéressant de noter que l’éthique gouvernementale prend souvent un discours préventif afin de rappeler aux agents publics qu’ils ne peuvent pas oublier, même s’ils peuvent s'inspirer du modèle de la gestion privée, que leur contexte de gestion les oblige à plus de prudence en contexte de marge de manœuvre accrue. Elle les ramène aux valeurs de base du service public afin de pallier les zones grises et elle confirme encore une fois la montée sans cesse croissante de deux valeurs : la responsabilité et la transparence.

  • 15 BOISVERT, Y. & Al., Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, Montréal, Liber, 2003, (...)

42Dans le Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, nous avions précisé que l’autonomie inhérente au nouveau modèle de gestion publique « doit cependant être contrebalancée par une plus grande transparence des actions. Dans ce sens, tout le monde peut être en tout temps requis de justifier ses décisions et ses interventions. Pour satisfaire à cette exigence de transparence, les agents et les organisations publics doivent diffuser ou rendre disponible toute l’information entourant leurs gestes et leurs décisions, et ce, de façon impartiale »15.

43L’OCDE a toujours défendu l’idée que les meilleures infrastructures de l’éthique sont celles qui reposent sur un bon équilibre entre des dispositifs de régulation normative, qui exigent une adéquation non négociable des comportements sur les règles, procédures ou autres normativités explicites (politiques, directives, etc.) et des dispositifs faisant la promotion d’une régulation par l’éthique et qui exige une connaissance et un respect des grandes valeurs du service public.

44La culture et la structure de responsabilité des agents publics font en sorte qu’ils ont encore le devoir de documenter par écrit toutes les décisions, actions et transactions afin de se préparer pour leur propre reddition de comptes ou de permettre à leurs supérieurs hiérarchiques (leurs conseils d'administration et les ministres en bout de parcours) de rendre des comptes en tout temps aux membres du parlement.

45Pour certains, cette obligation de tout contractualiser alourdit considérablement le processus décisionnel ; c’est pourtant grâce à cette culture « contractualiste » et « procéduraliste » que les valeurs de la fonction publique peuvent s’imposer.

46Ainsi, malgré leur lourdeur, c’est grâce à l’exigence d’avoir de la documentation complète que l’on peut faciliter le processus de reddition de comptes qui repose sur la transparence.

47Plus un dossier est documenté, plus il est facile de comprendre le sens moral de l’action publique qui a été posé. Quand une décision est juste et appropriée, on n’a jamais peur de la documenter. Au contraire, l’administrateur public se fait habituellement toujours un devoir de mettre de l’avant ses bonnes décisions de gestion afin de faire valoir ses qualités de gestionnaire.

48À l’inverse, plus une action publique se fait dans les méandres de l’obscurité et de la complexité volontaires, plus il y a de chance qu’elle cache des irrégularités de différentes natures. C’est justement lorsqu’il y a une multiplication de ces transactions occultes que les rumeurs de scandale prennent place et que s’effrite peu à peu le lien de confiance de la population à l’égard des agents publics.

49Une chose semble certaine, il est difficile de défendre la thèse que ce qui est considéré comme légitime et normal dans le domaine privé serait de facto reconnu comme une pratique acceptable dans le service public. L’éthique du service public ne veut pas amener le gestionnaire qui viendrait du secteur privé à nier les valeurs de gestion qui le guidaient, elle veut plutôt l’amener à les dépasser en y ajoutant celles qui caractérisent l’esprit du service public. Ces dernières renferment un éventail de valeurs qui est assurément plus large, plus complexe et plus exigeant.

IX. Dans quelle mesure les principes énoncés en réponse aux questions 1 à 3 s'appliquent-ils à une personne nommée par la Gouverneure générale à titre de président du conseil d'administration ou de directeur d'une société d'État ?

50Dans nos démocraties, les institutions publiques ne peuvent survivre si elles ne sont pas considérées comme légitimes par les citoyens et elles ont de sérieux problèmes de fonctionnement si elles n’ont pas la confiance de ces derniers. Quand un gouvernement doit continuellement donner une légitimité à ses institutions ou qu’il doive expliquer la qualité morale de ses interventions, on se retrouve dans une situation politique contre-productive, voire même problématique.

51Dans le contexte du scandale des commandites, les actions prises par le gouvernement ne peuvent être interprétées comme de simples gestes opportunistes. Les propositions du nouveau gouvernement étaient structurées et elles visaient à rétablir la confiance nécessaire de la population envers les institutions publiques.

52Le gouvernement a donc décidé d’agir sur trois fronts : sanctionner les administrateurs publics fautifs qui étaient toujours en poste au moment où le rapport Fraser a été déposé ; proposer ou activer de nouveaux dispositifs en matière d’éthique gouvernementale (revoir le mécanisme des nominations des titulaires de charge publique, mise en fonction du nouveau Commissaire à l’éthique indépendant, mise en place du Code régissant les conflits d’intérêts des députés, etc.) ; et finalement, mise en place d’une commission d’enquête spéciale sur le scandale des commandites.

53Cette dernière action est effectivement celle qui donne le plus de profondeur aux interventions gouvernementales parce que, quoi qu’en disent certains observateurs, les commissions spéciales d’enquête ont des répercussions réelles sur les institutions « délinquantes » qui sont examinées ; on pense ici à l’impact de la Commission Poitras sur la Sûreté du Québec, l’influence de la Commission d’enquête sur la Somalie auprès des Forces armées Canadiennes, etc.

54C’est justement à cause de la portée de ce plan d’intervention que l’on ne peut sous-estimer l’effort fait par le nouveau gouvernement afin d’assumer pleinement son leadership éthique qui représente l’un des facteurs centraux, selon l’OCDE, pour développer une véritable culture de l’éthique gouvernementale.

  • 16 Le gouvernement canadien a mis en place une Commission d’enquête (présidée par le juge John Gomery) (...)

55Une chose semble cependant évidente, avec la popularité surprise qu’a eue la Commission Gomery16 auprès de la population canadienne et l’attention médiatique qu’on lui a portée, il est évident que les citoyens canadiens considèrent cette dernière comme légitime et nécessaire.

56Même si l’on ne peut pas encore évaluer tout l’impact que pourrait avoir cette démarche globale, nous croyons qu’elle aura pour effet d’envoyer un message clair aux agents et aux titulaires de charge publique en ce qui concerne la nécessité de revoir les mœurs politiques et administratives afin de bonifier les pratiques de gestion et les politiques publiques et les rendre plus acceptables aux yeux de la population.

57Comme je l’ai déjà expliqué dans une précédente étude commanditée par un organisme public : l’acceptabilité sociale des actions et des décisions gouvernementales doit être considérée comme un principe structurant en éthique publique.

  • 17 On pense notamment à Georges Radwanski qui a décidé de démissionner avant que les parlementaires ne (...)

58Au niveau des sanctions faites à l’endroit des administrateurs publics, même si on ne peut pas dire que cela soit fréquent, il est évident que M. Martin n’a nullement innové. Au cours des dernières années, plusieurs hauts fonctionnaires, fonctionnaires parlementaires ou gestionnaires de société d’État ont été congédiés ou ont dû démissionner pour des fautes de comportements, et ce, bien avant que la crise des commandites n’éclate17.

59Ainsi, nul n’échappe aujourd’hui à l’emprise de plus en plus grande que prend l’éthique à l’intérieur de la culture de nos services publics, pas même les responsables des Sociétés d’État ou de la Couronne.

60En plus du document du Bureau du Conseil privé publié en 1999, nous pouvons aussi nous référer au rapport québécois produit en 1994 pour démontrer de façon explicite la responsabilité nécessaire qui amène les administrateurs de société d’État à respecter l’esprit de l’éthique du service public.

  • 18 Discours de l’ancien premier ministre du Québec, Jacques Parizeau, lors de l’ouverture de la sessio (...)
  • 19 CÔTÉ, A.C. (sous la direction de), Rapport du Groupe de travail sur l’éthique, la probité et l’inté (...)

61Suite à un scandale lié à l’une de ses sociétés d’État, le gouvernement du Québec était particulièrement inquiet de certaines « pratiques parfois intolérables » qui se font « dans les zones grises des sociétés d’État, des organismes qui gravitent autour de l’État »18. Il a donc commandé une étude particulière à une équipe dirigée par le Doyen de la faculté de droit de l’Université Laval, M. André C. Côté (il était aidé par des universitaires de renom, comme Louis Borgeat et Guy Rocher), pour réfléchir de façon plus particulière aux dimensions suivantes : « éthique, probité et intégrité des administrateurs publics »19.

62Pour le groupe de travail, les administrateurs publics devaient prendre le dossier de l’éthique au sérieux, car ils « portent une responsabilité particulière à l’égard de l’établissement et du maintien du lien de confiance essentiel entre les citoyens et l’État ». Même si l’on reconnaît que le type de gestion dans des sociétés d’État peut s’inspirer des modèles utilisés dans le secteur privé, il est important d’insister sur le fait que « l’administration publique présente des caractéristiques et obéit à des impératifs qui le distinguent de l’administration privée », d’où l’importance de bien sensibiliser les nouveaux administrateurs publics, souvent issus du privé aux contraintes et aux attentes spécifiques rattachées à la fonction d’administrateur public, ainsi que les obligations générales qui leur incombent « tels les devoirs de prudence, de diligence, d’honnêteté, de loyauté, d’assiduité ».

63C’est pour respecter l’autonomie des sociétés d’État que le groupe de travail recommanda, dès 1995, « que chaque société d’État se dote, si ce n’est déjà fait, d’une politique de formation et d’information de ses administrateurs et, le cas échéant, d’instruments d’information visant à faciliter leur compréhension de sa mission et de ses attentes à leur égard ».

64Ce rapport vient donc faire la lumière sur l’importance que doivent accorder les gouvernements à la qualité de la conduite des administrateurs et autres types de gestionnaire de cette catégorie particulière que constituent les sociétés d’État.

65On le voit donc, à cause d’une pression populaire de plus en plus forte, les gouvernements ne peuvent plus tolérer les écarts de conduite des hauts fonctionnaires et administrateurs publics.

66Ainsi, tous les titulaires de charge publique, y compris les personnes nommées par la Gouverneure générale à titre de président du conseil d'administration ou de directeur d'une société d'État, sont tenus de respecter les balises de l'éthique gouvernementale.

X. Conclusion

67À la lumière de l’analyse que nous venons de faire, nous pouvons résumer nos réponses aux quatre questions de la façon suivante :

X.1. Quelle est l'importance et quel rôle joue l'éthique dans le lien de confiance d'un gouvernement ou du public à l'égard du titulaire de charge publique ?

68S’il y a une donnée qui fait consensus en matière d’éthique gouvernementale, c’est que l’objectif ultime fixé à cette dernière est justement de permettre à nos gouvernements de donner une garantie encore plus grande aux citoyens en ce qui concerne la qualité de la conduite des agents publics. On exige de ces derniers d’avoir une conduite irréprochable, afin de donner aux citoyens une confiance plus grande dans les institutions publiques.

X.2. Quel type de normativité éthique régit la conduite d'une personne titulaire d'une charge publique ?

69Dans notre analyse, nous avons démontré de façon condensée à quel point la démarche éthique du gouvernement fédéral canadien a pris un essor important au milieu de la décennie 1990 et qu’elle s’est orientée vers le développement de nombreux dispositifs (le Bureau des valeurs et de l’éthique, des codes, des directives, etc.) qui ont produit de nouvelles références normatives structurées autour de quatre familles de valeurs : valeurs démocratiques, valeurs professionnelles, valeurs liées à l’éthique et valeurs liées aux personnes.

70Nous avons également démontré à travers l’exemple du rapport du Bureau du vérificateur général du Canada dans le dossier du Commissaire à la protection de la vie privée, à quel point le dossier de l’éthique devient un nouveau vecteur d’évaluation de la qualité de la conduite des agents publics qui prend de plus en plus sa place directement à côté des obligations juridiques et de la déontologie professionnelle ou organisationnelle.

X.3. Ces balises de conduite sont-elles différentes de celles du milieu privé et, le cas échéant, quelles sont ces différences ?

71L’éthique gouvernementale revêt souvent un discours préventif afin de rappeler aux agents publics qu’ils ne peuvent pas oublier, même s’ils peuvent s’inspirer du modèle de la gestion privée, que leur cadre de gestion particulier les oblige à plus de prudence en contexte de marge de manœuvre accrue. L’éthique les ramène aux valeurs de base du service public afin de pallier les zones grises et elle leur rappelle que les nouvelles valeurs névralgiques de la gestion publique sont : la responsabilité et la transparence.

72L’éthique du service public ne veut pas amener le gestionnaire qui viendrait du secteur privé à nier les valeurs de gestion qui le guidaient, elle veut plutôt l’amener à les dépasser en y ajoutant celles qui caractérisent l’esprit du service public. Ces dernières renferment un éventail de valeurs qui est assurément plus large, plus complexe et plus exigeant.

X.4. Dans quelle mesure les principes énoncés en réponse aux questions 1 à 3 s'appliquent-ils à une personne nommée par la Gouverneure générale à titre de président du conseil d'administration ou de directeur d'une société d'État ?

73Nous devons d’abord rappeler que le rapport du Bureau du vérificateur général du Canada dans le dossier du Commissaire à la protection de la vie privée ainsi que le rapport du groupe de travail sur « éthique, probité et intégrité des administrateurs publics » qu’a dirigé André C. Côté, nous démontrent qu’il n’y a plus de catégorie d’agent public qui soit épargné de l’obligation d’intégrer le volet éthique dans les pratiques de gestion.

74À cause d’une pression populaire de plus en plus forte, les gouvernements tolèrent de moins en moins les écarts de conduite de ses hauts fonctionnaires et administrateurs publics. Tous les titulaires de charge publique, y compris les personnes nommées par la Gouverneure générale à titre de président du conseil d'administration ou de directeur d'une société d'État, sont donc tenus de respecter les balises de l'éthique gouvernementale.

75Il est important de noter, qu’à la suite du jugement rendu par l’Honorable Benoît Emery, J.C.S. (Juge auprès de la Cour Supérieure), la portée normative et hétérorégulatoire de l’infrastructure de l’éthique des instances gouvernementales devra être pleinement assumée par les autorités publiques. Ces dernières ne pourront plus se limiter à discourir sur l’éthique, ils devront prendre les moyens nécessaires pour rendre cette infrastructure efficace et efficiente. Comme ce jugement énonce clairement l’importance de la portée hétérorégulatoire, il serait pertinent de nommer cette infrastructure différemment, soit une infrastructure de régulation ou une infrastructure de déontologie organisationnelle. Cette précision conceptuelle s’avère maintenant incontournable puisque de plus en plus de spécialiste de l’éthique appliquée ont démontré qu’il serait plus simple de faire la distinction entre l’éthique et les autres modes de régulation, en réservant l’utilisation de la première aux dispositifs qui font la promotion de la prise en charge de la régulation autonome par les sujets.

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Notes

1 Pour mieux comprendre le débat entre les approches hétérorégulatrices vs les approches autorégulatrices, voir BOISVERT, Y. & al., Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, Montréal, Liber, 2002.

2 Jugement de l’honorable Benoit Emery, Cour supérieure, Canada province de Québec, 18 juillet 2008, Marc LeFrançois contre Procureur Général du Canada et Via Rail Canada inc.

3 OUIMET, A., « Accès à l’information : vers une plus grande transparence », in Éthique publique, revue internationale d’éthique sociétale et gouvernementale, volume 6, no 2, automne 2004, 22.

4 Bureau du Conseil privé, Un guide pour les dirigeants d’organismes, 1999, section IX.

5 Bureau du Vérificateur général du Canada, Chapitre 1 : La sensibilisation à l’éthique et à la fraude au gouvernement, Ottawa, 1995.

6 OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, les mesures des pays de l’OCDE, Paris, 2000.

7 TAIT, J.C., De solides assises : rapport du groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique, Ottawa, Centre Canadien de gestion, 1996. Le rapport Tait est assurément le document gouvernemental qui a eu le plus d’influence à Ottawa en matière d’éthique gouvernementale ; il est notamment à l’origine de la mise en place du Bureau des valeurs et de l’éthique ainsi que la source de référence du Code des valeurs et de l’éthique de la fonction publique fédérale.

8 Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport sur le Commissariat de la vie privée du Canada, septembre 2003, 5.

9 Réponse du Bureau du Conseil privé, in Bureau du vérificateur général du Canada, Rapport sur le Commissariat de la vie privée du Canada, septembre 2003, pp. 50-51.

10 Nous utilisons ici le terme « jurisprudence » afin de préciser qu’il devient difficile, voire impossible, à un titulaire de charge publique ou autre agent public fédéral de prétendre, suite à ce rapport du bureau de la VG, qu’on ne peut examiner ou juger de la qualité de ses décisions et actions lorsqu’il est dans sa zone discrétionnaire. De plus, ce rapport incarne un virage important dans le caractère d’efficience des procédures d’évaluation des décisions et des actions publiques, puisqu’il rend effectif les valeurs et les principes qui guident la fonction publique fédérale en les transformant en de nouveaux indicateurs.

11 Bureau du Vérificateur Général du Canada, Rapport sur le Commissariat de la vie privée du Canada, septembre 2003, 37-38.

12 C’est justement ce type de contrainte normative qui freine l’ardeur de nombreux hommes et femmes d’affaires à entrer dans le monde de la gestion publique ou, au contraire, amène parfois ceux qui ont fait le saut à en ressortir rapidement. Lors de sa démission fracassante de la Société d’État québécoise Loto-Québec, l’homme d’affaire Gaëtan Frigon disait préférer retourner dans le « secteur privé où le processus décisionnel n’est pas ralenti par les contraintes inhérentes aux multiples règles en vigueur dans le secteur public ». Il laissait entendre que le secteur public était un milieu difficile pour ceux et celles qui ont une vision axée sur les résultats. Ces derniers considèrent souvent les règles et les normes comme des carcans qui nuisent aux performances et interprètent les demandes faites par les organismes de contrôle comme des formes d’ingérence dans la gestion.

13 TAIT, J.C., De solides assises : rapport du groupe de travail sur les valeurs et l’éthique dans la fonction publique, pp. 9-10.

14 Y. BOISVERT & Al., Raisonnement éthique dans un contexte de marge de manœuvre accrue, Centre d’expertise en gestion des ressources humaines, Secrétariat du Conseil du Trésor du Québec, Mars 2003, 54-55.

15 BOISVERT, Y. & Al., Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, Montréal, Liber, 2003, 22.

16 Le gouvernement canadien a mis en place une Commission d’enquête (présidée par le juge John Gomery) afin de faire la lumière sur le scandale politico-administratif le plus important de la fin du vingtième siècle, soit le scandale dit « des commandites ». Sous le couvert d’un programme de visibilité nationale visant à contrer la montée du nationalisme canadien, un système de détournement de fonds publics a été mis en place afin d’alimenter les coffres du parti libéral du Canada au pouvoir. Au passage, plusieurs fonctionnaires, apparatchiks politiques et responsables d’agences de publicité en ont profité pour s’enrichir.

17 On pense notamment à Georges Radwanski qui a décidé de démissionner avant que les parlementaires ne votent son congédiement pour outrage au Parlement, à Gaëtan Frigon, ex-PDG de la SAQ et de Loto-Québec, qui a été pris dans une nébuleuse histoire d’achat de tableaux, ou à Daniel Jacoby, ex-curateur public du Québec accusé d’avoir utilisé les biens de l’État à des fins personnelles.

18 Discours de l’ancien premier ministre du Québec, Jacques Parizeau, lors de l’ouverture de la session parlementaire, le 29 novembre 1994.

19 CÔTÉ, A.C. (sous la direction de), Rapport du Groupe de travail sur l’éthique, la probité et l’intégrité des administrateurs publics, remis au ministre de la Justice, procureur général et ministre responsable de l’application des lois professionnelles du Québec, avril 1995.

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Pour citer cet article

Référence papier

Yves Boisvert, « Les infrastructures actuelles de l’éthique gouvernementale et la sanction des agents publics au Canada », Pyramides, 16/2 | 2008, 7-32.

Référence électronique

Yves Boisvert, « Les infrastructures actuelles de l’éthique gouvernementale et la sanction des agents publics au Canada », Pyramides [En ligne], 16/2 | 2008, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 17 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/208

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Auteur

Yves Boisvert

Professeur à l’Ecole nationale d’administration publique, Université du Québec

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Droits d’auteur

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