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Contrôle ou évaluation : réalités et illusions du management public

Christophe Sinnassamy
p. 125-146

Résumé

La mise en œuvre de la LOLF a fait substantiellement évoluer les outils d’appréciation du management public. D’abord, ce sont les règles budgétaires qui ont changé poussant les modalités de contrôle de la gestion publique à s’adapter. Mais la démarche de performance qui s’est généralisée aura aussi donné une nouvelle dimension aux techniques d’évaluation des politiques publiques. C’est donc entre le contrôle de sa régularité et l’évaluation de son efficacité que l’action de l’Etat se situe désormais. Les enjeux en sont déterminants : dans un contexte budgétaire difficile et une importante réforme de ses politiques publiques, la France a ainsi résolument pris conscience de l’urgence d’une refondation de sesprincipes de gouvernance administrative

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Texte intégral

  • 1  Un ouvrage général : A. Barilari, M. Bouvier, La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’E (...)
  • 2  Pour une vision rétrospective, voir le dossier thématique « LOLF : le bilan », Regards sur l’actua (...)
  • 3  Voir aussi le numéro spécial « La LOLF et la Vème République », Revue française de finances publiq (...)
  • 4  En application du principe de spécialité budgétaire, les crédits sont répartis en différentes natu (...)

1La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) 1 est entrée en vigueur en France le 1er janvier 20062. Elle devait marquer la fin des dérives de l’ordonnance de 1959 qui régissait antérieurement le droit budgétaire français. En présentant le budget de l’Etat de manière plus lisible, par grandes politiques publiques dénommées « missions », la LOLF a prioritairement agi en faveur de la transparence du débat budgétaire en associant étroitement le Parlement. C’est d’abord la présentation formelle du budget de l’Etat qui a connu une importante évolution3, les missions (i.e. les politiques publiques) étant devenues les nouvelles unités de vote des crédits par la représentation nationale. Décomposées en « programmes », ces missions ont pris la forme d’enveloppes globales de financements présentées par natures de dépenses4 (dépenses de fonctionnement, rémunérations…) aussi qualifiées de « titres budgétaires ».

  • 5  C. Sinnassamy, « Vers une culture de responsabilité au service de la réforme de l’Etat : la LOLF t (...)
  • 6  En pratique, le plus souvent, des directeurs d’administration centrale.
  • 7  « La responsabilité des directeurs d’administration centrale, dans la conduite de leur gestion et (...)

2La LOLF a aussi offert une plus grande liberté de gestion en contrepartie d’une responsabilisation5 autour d’objectifs à respecter. De nouveaux acteurs, grands subordonnés des ministres6, sont apparus en la personne des « responsables de programmes ». Ces derniers disposent d’une large autonomie dans leurs choix de gestion puisque dotés d’une enveloppe globale de crédits : ainsi, ils choisissent librement d’affecter les moyens financiers et humains mis à leur disposition pour réaliser leurs objectifs. Pierres angulaires du management public, ils participent également à l’élaboration de la stratégie du programme dont ils ont la charge et s’engagent sur la réalisation des objectifs qui leur sont assignés7.

  • 8  J.-P. Camby, « La LOLF et les rapports entre les institutions », Revue française de finances publi (...)
  • 9  G. Carcassonne, « La LOLF et le renouveau du contrôle », Revue française de finances publiques, n° (...)

3L’autre objectif de la LOLF a été de restaurer les pouvoirs du Parlement8 longtemps réduit au rôle de » chambre d’enregistrement ». Contrairement aux services votés qui permettaient une reconduction systématique d’environ 95 % des crédits d’une année sur l’autre, le budget est désormais voté chaque année dans son intégralité. Mais pour permettre au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause9, les administrations doivent expliquer dès le premier euro comment elles prévoient d’utiliser les crédits et les personnels mis à leur disposition. Dans chaque ministère, cette « justification au premier euro » (JPE) détaille des crédits demandés par déterminants physiques (nombre d’usagers, volume d’activité…) et financiers (coûts unitaires, masse salariale…). Elle incite en conséquence à un dialogue autour d’actions prioritaires et de besoins budgétaires cohérents.

  • 10  A. Siné, I. Veillet, « La performance, un outil et une démarche indispensables au pilotage des pol (...)
  • 11  H. Bied-Charreton, « La démarche de performance dans le cadre des lois de finances », Les Notes bl (...)
  • 12  J.-R. Brunetière, « Les indicateurs de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : une (...)

4Enfin, l’un des enjeux majeurs de la réforme budgétaire aura été de faire passer l’Etat d’une logique de moyens à une culture de résultats pour que chaque somme dépensée soit plus utile et surtout plus efficace. La performance10, c’est-à-dire la capacité à atteindre des objectifs préalablement définis, a donc été placée au cœur de la préparation et de l’exécution des lois de finances11. Dans ce cadre, une stratégie précise, des objectifs de performance détaillés et des indicateurs chiffrés12 sont associés à chaque programme de la LOLF.

  • 13  Cf. le dossier thématique « Nouvelle gouvernance financière publique : grands enjeux de demain », (...)
  • 14  M. Bouvard, « La mesure de la performance », Revue française de finances publiques, n° 91, septemb (...)
  • 15  F. Mordacq, « LOLF 2006 : la gestion publique sera-t-elle plus efficace ? », Les Notes bleues de B (...)

5Devant ce changement très important de l’esprit de la dépense publique13, c’est toute la philosophie des services publics qui a été reconsidérée : celle-ci demeure partagée entre les tenants de l’efficience et les défenseurs de l’intérêt général qui rejettent toute notion d’évaluation ou de mesure de la performance14. Le débat se replace aussi au cœur de la redéfinition du périmètre régalien : le domaine d’intervention des pouvoirs publics prend son nouveau format, contraint par les réformes administratives et les objectifs de réduction des emplois publics : l’externalisation de nombreuses fonctions en témoigne. Pourtant, le véritable défi auquel l’Etat doit faire face est moins de réduire ses missions que de maîtriser ses dépenses. Les politiques publiques font ainsi l’objet de toutes les attentions. Contrôlées et évaluées, elles sont au cœur de la réforme de la gestion publique15.

  • 16  Sur un ensemble de définitions, voir P. Lubek, « Concepts et définitions : contrôle interne, contr (...)
  • 17  Sur une comparaison des pratiques étrangères, voir S. Flizot, « Les nouveaux instruments de pilota (...)
  • 18  P. Marini, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), un outil pour la réforme de l’ (...)

6La notion de contrôle16 est objective. La comparaison d’une situation donnée à un référentiel établi donne lieu à un verdict simple parce que binaire : conformité ou non conformité. Il s’agira par exemple de certifier ou non les comptes de l’Etat par rapport à un plan de comptes. De son côté, l’évaluation est plus subjective, en tous cas dans son principe. Elle s’inspire de bonnes pratiques internes, voire d’expériences étrangères17. Elle est aussi plus complexe à mettre en œuvre et plus longue quant à ses effets parce que le référentiel qui la sous-tend évolue. Variabilité dans l’espace d’abord : l’efficacité de la politique de défense n’est pas appréciée de la même façon aux Etats-Unis et en France. Variabilité dans le temps ensuite : la politique française de maîtrise des dépenses de santé n’est pas évaluée aujourd’hui comme elle l’était dans les années 80. C’est ce qui explique que l’on ait parfois du mal à se prononcer de manière irrévocable sur la rentabilité ou la non rentabilité de telle ou telle politique publique… Malgré ces incertitudes, l’évaluation est plus moderne ; elle semble davantage dans l’esprit de la LOLF et de l’actuelle réforme de l’Etat18.

  • 19  B. Perret, S. Trosa, « Vers une nouvelle gouvernance publique ? : la nouvelle loi budgétaire, la c (...)

7« Best value for money » ne signifie pas réduction des budgets mais optimisation des dépenses publiques. L’évaluation devient alors l’instrument de la modernisation des structures au prix d’un benchmarking institutionnel et d’une amélioration continue des processus de gouvernance19. Or l’administration française est encore partagée entre contrôle et évaluation. Tour à tour, elle fait l’objet d’examens de conformité à des normes d’organisation ou de fonctionnement puis de comparaisons au regard de bonnes pratiques dans le contexte de réforme générale de l’Etat et d’assainissement de ses finances publiques. Et c’est ce qui a conduit à l’émergence d’un nouveau management public, contrôlé sous l’angle de ses processus et évalué au regard de ce qu’il produit…

I. Management public et contrôle des processus

8L’évolution des méthodes de contrôle a conduit à revoir les mécanismes traditionnels de contrôle interne de l’Etat. Au-delà de la conformité aux lois et règlements et de la bonne application des règles en vigueur au sein des administrations, la LOLF a transformé les processus internes en vue de la fiabilité des informations financières. Autant les acteurs que les outils s’en sont trouvés remodelés.

I.1. Les acteurs du contrôle

9La mise en place de la LOLF a donné une nouvelle dimension aux traditionnels contrôles administratifs tout en renforçant les pouvoirs parlementaires.

I.1.1. Les contrôles administratifs

  • 20  A. Barilari, « La réforme de la gestion publique, quel impact sur la responsabilité des acteurs ?  (...)
  • 21  J.-F. Joye, « L’adaptation du contrôle financier aux exigences de la nouvelles gestion publique », (...)

10La réforme du contrôle financier des administrations de l’Etat a été instituée par le décret du 27 janvier 2005, en vigueur depuis le 1er janvier 2006. L’esprit de cette réforme importante était de confier une plus grande autonomie aux services gestionnaires tout en renforçant leurs responsabilités20. Auparavant, le contrôle financier était exercé de façon centralisée (au sein de chaque ministère), pour vérifier principalement la régularité des dépenses avant leur engagement par l’ordonnateur et prévenir, le cas échéant, tout dépassement de l’enveloppe autorisée par le Parlement. La simplification du texte vise non seulement l’allègement des procédures de contrôles systématiques, mais aussi la prévention et la maîtrise des risques financiers21.

  • 22  Voir D. Maupas, « La LOLF en dix questions », La Revue du Trésor, n° 1, janvier 2008, p. 28.
  • 23  D. Lamiot, « La DGCP et la LOLF : l’ambition de placer la nouvelle dimension comptable au cœur de (...)
  • 24  Conformément à l’article 31 de la LOLF : « les comptables publics chargés de la tenue et de l’étab (...)

11Complément de cette évolution importante, une autre transformation est venue donner tout son sens à la première réforme : il s’agit de la création du contrôle budgétaire et comptable ministériel (CBCM)22 le 18 novembre 2005. Placés auprès des ordonnateurs principaux de l’Etat, au nombre de 15, les CBCM sont à la fois des comptables publics et des autorités chargées du contrôle financier (ACCF). En tant que comptable, les CBCM sont assignataires des ordres de dépenses et de recettes de l’ordonnateur principal. Ils contribuent également à la tenue et à l’établissement des comptes de l’Etat et s’assurent de la sincérité des enregistrements comptables23 et du respect des procédures financières24. En tant qu’ACCF, ils mettent en œuvre les dispositions du décret du 27 janvier 2005 tout en ayant une vision globale des processus de dépense et de la situation patrimoniale de leurs ministères. Ils doivent également évaluer les circuits et procédures de la chaîne de la dépense et examiner le plan prévisionnel des effectifs des ministères au sein desquels ils sont placés.

I.1.2. Les contrôles parlementaires

12Les pouvoirs du Parlement ont été quant à eux renforcés par la LOLF à trois niveaux : au niveau de la préparation budgétaire, au stade de l’exécution de la loi de finances et lors de l’examen de la loi de règlement.

  • 25  La pratique des services votés qui permettait antérieurement de reconduire d’une année sur l’autre (...)

13Au niveau de la préparation du projet de loi de finances (PLF), le Parlement examine et vote l’intégralité25 des crédits par mission. Le droit d’amendement a été étendu pour donner à la représentation nationale la possibilité de modifier la répartition des crédits entre les programmes d’une même mission. Mais en application de l’article 40 de la Constitution, le pouvoir d’amendement ne doit ni conduire à une diminution des ressources publiques, ni à la création ou à l’aggravation d’une charge publique. Concernant le vote, le projet de loi de finances doit d’abord être discuté devant l’Assemblée nationale puis au Sénat. L’article 47 de la Constitution prévoit que le Parlement dispose d’un délai de 70 jours pour examiner et adopter le budget avant le 1er janvier de l’année à laquelle il se rapporte.

  • 26  M. Verpeaux, « Brèves réflexions sur les rapports entre les lois de finances et la loi organique r (...)
  • 27  Celle-ci se trouve immédiatement déliée du secret professionnel.

14Au stade de l’exécution de la loi de finances26, la LOLF a remanié les attributions des commissions parlementaires chargées des finances. Elle leur a conféré le pouvoir de suivre et de contrôler l’exécution des lois de finances et offert la possibilité de procéder à l’analyse de toute question relative aux finances publiques. Les présidents et les rapporteurs généraux et spéciaux disposent également de prérogatives et de droits étendus : auditionner toute personne jugée utile27 ; accéder à tout document d’ordre financier et administratif ; demander à la Cour des comptes la réalisation d’une enquête dont les conclusions doivent être remises dans un délai de 8 mois.

15Lors de son examen par le Parlement, la loi de règlement devient un instrument d’évaluation enrichi par la LOLF. Elle comprend désormais certains éléments chiffrés montrant la façon dont sont financées les politiques publiques ainsi qu’un compte de résultat et le bilan de l’Etat. En application du principe de « chaînage vertueux », la loi de règlement doit être déposée au plus tard le 1er juin de l’année suivant celle à laquelle elle s’applique et avant que le projet de loi de finances de l’année suivante ne soit mis en discussion devant une assemblée. Ainsi, en juin 2008, les parlementaires ont pu contrôler les comptes de l’année 2007 avant d’examiner les crédits et les objectifs proposés pour l’année 2009.

I.2. Les outils du contrôle

16Les procédures de contrôle reposent à la fois sur les systèmes d’information de l’Etat et sur la certification des comptes de ce dernier.

I.2.1. Les systèmes d’information de l’Etat

  • 28  B. Limal, « L’informatique et la LOLF : les systèmes d’information au service de la réforme de la (...)

17L’entrée en vigueur de la LOLF ayant bouleversé l’ancienne architecture des systèmes d’information de l’Etat28, les acteurs de la dépense et de la comptabilité de l’Etat ont donc dû rapidement s’engager dans la mise en œuvre de la LOLF. Dans les faits, au 1er janvier 2006, une solution transitoire a permis de ne pas paralyser la chaîne de dépense tout en respectant les nouvelles règles financières et comptables.

18C’est dans ce souci d’une plus grande cohérence dans les outils de gestion que l’Agence pour l’informatique financière de l’Etat (AIFE) a été chargée des systèmes d’information budgétaire, financière et comptable des administrations par un décret du 11 février 2005. L’AIFE doit notamment construire Chorus, le futur système d’information qui devra être déployé dans toutes les structures centrales et déconcentrées de l’Etat à la fin de la gestion 2010. A cette échéance, Chorus remplacera certaines applications interministérielles de gestion de la dépense (ainsi qu’un grand nombre d’applications internes à chaque ministère). Cet outil répond à trois exigences principales : d’abord mettre en œuvre toutes les dispositions de la LOLF, notamment en termes de comptabilités et de gestion par la performance. Ensuite simplifier et moderniser les processus de dépense. Enfin fédérer les grandes fonctions financières de l’Etat dans une seule application commune aux gestionnaires et aux comptables de toutes les administrations.

19Les missions de l’AIFE et les objectifs assignés à Chorus sont donc particulièrement ambitieux ; l’action conjuguée de l’agence et de l’outil conditionneront la fiabilité de la certification des comptes publics.

I.2.2. La certification des comptes de l’Etat

  • 29  « L’Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité génér (...)
  • 30  D. Litvan, « Le volet comptable de la LOLF : la préparation de la certification des comptes de l’E (...)
  • 31  E. Belluteau, « Une première évaluation par la Cour des comptes de la démarche de performance », R (...)

20Si l’article 27 de la LOLF institue la comptabilité générale de l’Etat29, la certification30 de ses comptes repose sur l’article 58-5 qui énonce que « la mission d’assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes (…) comporte notamment (…) la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat. Cette certification est annexée au projet de loi de règlement (…) ». La Cour des comptes a ainsi eu l’occasion de se prononcer déjà à deux reprises : le 29 mai 2007 sur les comptes de l’exercice 2006 et le 21 mai 2008 pour ceux de l’exercice 200731.

  • 32  E. Nouvel, « Le nouveau référentiel comptable de l’Etat, une architecture normative au sein de la (...)

21Cette volonté de faire certifier les comptes de l’Etat par une institution supérieure de contrôle n’est pas isolée : certains Etats se sont engagés dans la même voie, avec plus ou moins de succès. En France, la certification avec réserve des comptes des exercices 2006 et 2007 illustre tout à la fois les progrès accomplis (13 réserves en 2006 contre 12 - dont 9 substantielles - en 2007) et les efforts à poursuivre en vue d’une certification globale selon les règles comptables32 en vigueur.

  • 33  M. Bouvier, « La certification des comptes de l’Etat : expression d’une nouvelle gouvernance finan (...)
  • 34  Le recueil des normes comptables a été adopté par un arrêté du 21 mai 2004 portant adoption des rè (...)
  • 35  N. Morin, « La qualité comptable un enjeu méconnu mais primordial pour la réussite de la LOLF », L (...)

22Mais la mission de certification33 confiée à la Cour des comptes n’a pas pour objet d’interpréter les états financiers qui composent le compte général de l’Etat (bilan, compte de résultat, flux de trésorerie). Elle réside seulement dans la constatation de leur conformité aux normes comptables de l’Etat34 ainsi qu’aux règles dérivées (régularité, sincérité et fidélité des comptes) comparables à celles qui s’appliquent aux entreprises. Cette transposition des pratiques du secteur privé peut se justifier par une volonté d’exploiter la nouvelle qualité35 des informations financières nées de la comptabilité générale et qui sont fondées sur une approche patrimoniale exhaustive et exacte des droits et obligations de l’Etat. A terme et dans le contexte d’une refondation de la gestion publique, les avantages qui en découleront (anticipation des charges futures, meilleure connaissance du patrimoine de l’Etat, détermination des coûts complets de chaque politique publique) seront déterminants. C’est toute l’évaluation des politiques publiques conduites par l’administration qui devrait en bénéficier.

II. Management public et évaluation des produits

  • 36  « Trois “erreurs d’aiguillage” expliquent cette absence d’ancrage des décisions publiques dans un (...)

23Malgré certaines critiques36 dont elle peut faire l’objet, l’évaluation des politiques publiques connaît une accélération depuis la mise en place de la LOLF autant par l’instauration de la performance que par la révision générale des politiques publiques (RGPP).

II.1. La performance des politiques publiques

24Tant le principe de la démarche de performance que sa mise en œuvre, qui pose la question du positionnement du contrôle de gestion, méritent d’être évoqués.

II.1.1. Le principe de la démarche

25Le principe du « chaînage vertueux » précédemment évoqué relie projet de loi de règlement au projet de loi de finances. Cette mesure doit permettre aux parlementaires (mais aussi aux autres acteurs comme la Cour des comptes ou les responsables de programme) de prendre en considération le résultat constaté de l’exercice précédent (par exemple un déficit) dans le débat budgétaire de l’année suivante. C’est autant une nécessité économique qu’une mesure de bonne gestion.

  • 37  Voir le numéro spécifique « L'Etat en quête de performance », Problèmes économiques, n° 2 907, 27 (...)
  • 38  L’examen en 2007 du projet de loi de règlement de l’exercice 2006 a été le premier à avoir été pré (...)

26Mais la modernisation de la gestion publique est associée à un exercice plus ambitieux et plus complexe : la démarche de perforance37. Celle-ci repose sur deux volets, bâtis suivant un formalisme identique : les projets annuels de performance (PAP) et les rapports annuels de performance (RAP). L’article 51-5 de la LOLF prévoit ainsi d’ajouter au projet de loi de finances de l’année un projet annuel de performance (PAP) pour chaque programme. Ce document doit contenir « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié ». Quant à l’article 54-4, il prévoit de joindre au projet de loi de règlement les rapports annuels de performances (RAP) qui doivent présenter, pour chaque programme, les écarts entre prévisions (de la loi de finances initiale) et réalisations (de la loi de règlement) ainsi que les indicateurs et les coûts associés38.

  • 39  C. Sinnassamy, « Des politiques publiques à la performance de l’Etat : la nouvelle ambition de l’é (...)
  • 40  En effet, il ne s’agirait ici nullement d’objectif de performance mais simplement d’objectifs « d’ (...)
  • 41  « Nous inversons la logique de la dépense systématique qui a jusqu’à présent prévalu et est ruineu (...)

27Cette nouvelle approche de l’évaluation des politiques publiques39 repose sur la définition d’objectifs de performance répartis en trois catégories visant alternativement trois « cibles » du management public : le citoyen, l’usager et le contribuable. Il s’agit d’abord des objectifs d’efficacité socio-économique qui répondent aux attentes du citoyen. Ces objectifs ont pour but de modifier l’environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel… public. Ils doivent permettre d’identifier non pas ce que fait l’administration (ni ce qu’elle produit40), mais l’impact de ce qu’elle fait. Viennent ensuite les objectifs de qualité de service qui intéressent l’usager. Il peut s’agir d’un usager externe d’un service public mais aussi d’un usager interne (cas d’un agent d’une administration qui va bénéficier des fonctions de soutien ou de logistique générale exercées par une autre administration). Enfin, les objectifs d’efficience de la gestion concernant le contribuable. Ces objectifs doivent permettre d’accroître les produits des activités publiques pour un même niveau de ressources (« faire plus avec autant ») ou de nécessiter moins de moyens pour un même niveau d’activité (« faire autant avec moins »)41.

  • 42  Pour permettre d’apprécier les résultats obtenus, un bon indicateur doit être pertinent avec l’obj (...)
  • 43  Le projet de loi de finances (PLF) de 2008 comporte près de 621 objectifs et 1 276 indicateurs. 74 (...)

28Chaque objectif doit être complété par un ou plusieurs indicateurs chiffrés42 qui, le plus objectivement possible, doivent mesurer les réalisations correspondantes. Les indicateurs sont assortis de « valeurs cibles » pouvant être définies pour une période de 5 ans43. La fiabilité des valeurs cibles repose donc sur une connaissance précise des valeurs des années précédentes et des tendances possibles à court terme. Leur fixation dépend d’un dialogue de gestion entre les différents acteurs financiers des administrations (ministres, responsables de programme, directions et services).

II.1.2. La mise en œuvre de la démarche

  • 44  C. Sinnassamy, « Gestion publique - gestion privée : un rapprochement d’utilité publique ? », La R (...)
  • 45  Le contrôle de gestion peut se définir comme un système de pilotage institué en vue d’améliorer le (...)

29L’exigence d’efficacité de la gestion publique et la refonte des principes budgétaires ont conduit au développement d’une culture de gestion inédite dans les administrations44. Dans son prolongement et compte tenu des différents travaux à accomplir dans le cadre de la démarche de performance, le contrôle de gestion45 est venu jouer un rôle prépondérant.

  • 46  La pertinence rapproche les moyens mis en œuvre des objectifs définis ; elle pose la question de l (...)

30Enjeux schématiques du contrôle de gestion46

  • 47  J.-F. Calmette, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un texte, un esprit, une (...)
  • 48  P. Humbert, C. Poupard, « La LOLF, un pas vers un véritable outil de pilotage des politiques publi (...)

31La mise en œuvre de la LOLF47 et l’appropriation progressive de ses principes aura donc constitué une incitation forte au déploiement d’outils et de méthodes de gestion autrefois réservés au secteur privé. Mais en pratique et avec un certain recul, l’engouement de l’Etat pour cet outil de pilotage se justifie pour au moins trois raisons. D’abord, le contrôle de gestion permet à l’Etat de mieux connaître ses « coûts de production » grâce aux mécanismes de comptabilité analytique. La LOLF ne l’instaure pourtant pas exactement. Elle ne rend obligatoire que l’analyse du coût des actions qui, bien que d’envergure inférieure, répond dans sa pratique aux exigences minimales (la détermination du coût des politiques publiques48). Ensuite, il semble que les pouvoirs publics aient trouvé dans le contrôle de gestion un moyen rapide d’élaborer les PAP et les RAP. Il existait en effet de nombreux outils de suivi au sein des ministères (souvent sous forme de tableaux de bord) qu’il a fallu regrouper, rendre plus cohérents pour identifier les indicateurs adéquats à retenir dans le cadre des travaux. Enfin, en dernier lieu, le contrôle de gestion a contribué à la transparence et à la lisibilité tant attendues de l’action de l’Etat. La volonté de s’engager, l’exigence de suivi (reporting) et les comptes rendus de fin d’exercice ont ainsi facilité la perception du contenu des actions de l’Etat par les citoyens.

  • 49  « Le développement du contrôle de gestion – au niveau central comme au plan déconcentré – doit don (...)

32Il reste que l’appropriation du contrôle de gestion demeure inégale, certains ministères s’y étant engagés plus rapidement et plus solidement que d’autres. Il reste donc à renforcer cette culture pour la pérennité de la démarche et à exploiter efficacement le dialogue de gestion qui en procède49. La révision générale des politiques publiques (RGPP) pourrait en devenir le levier le plus efficace.

II.2. La révision générale des politiques publiques

  • 50  M. Bouvier, « La révision générale des politiques publique et la métamorphose de l’Etat », L’Actua (...)

33La révision générale des politiques publiques (RGPP)50 est à la fois un instrument de maîtrise des finances publiques de l’Etat et l’axe central de la stratégie de réforme des administrations. Elle repose sur la mise en œuvre d’audits dont les conclusions doivent conduire à la mise en place de réformes structurelles plus ou moins échelonnées dans un nouveau cadre de pluriannualité budgétaire.

II.2.1. La généralisation des audits dans l’administration

34Annoncée dès le mois de juin 2007, au lendemain de l’élection présidentielle, la RGPP reflète la volonté d’améliorer l’efficacité, l’efficience et la qualité de service des administrations. Elle se présente comme l’instrument de maîtrise des dépenses de l’Etat, dans un contexte de quête de l’équilibre budgétaire et de réduction de la dette publique.

  • 51  Cette pratique se retrouve aussi hors de nos frontières : de nombreux exemples étrangers ont su dé (...)
  • 52  D. Bouton, « Responsabilité des managers : l’exemple du secteur privé », Revue française de financ (...)
  • 53  Voir D. Catteau, « Les audits de modernisation : “cheval de Troie” ou véritable levier de la réfor (...)

35La RGPP est par son ampleur une démarche inédite en France51 : elle s’inspire de deux éléments. En premier lieu, c’est la réforme budgétaire née de la LOLF qui l’aura imposée devant la volonté de rendre la dépense publique plus efficace. La LOLF a en effet diffusé une culture de performance au sein des administrations dont l’un des prolongements, la responsabilisation des gestionnaires52, est un réel atout pour la réussite de cette entreprise. En second lieu, les différentes stratégies ministérielles de réforme (SMR) auront aussi initié un profond mouvement d’analyse et de réorganisation du fonctionnement des administrations vers une meilleure qualité de service et une plus grande efficience. Sur certains points particuliers, elles ont été prolongées, par 150 audits de modernisation53. L’ensemble de ces travaux fait naturellement partie des éléments de base pour construire les scénarios de la RGPP. 

36La RGPP est caractéristique à plusieurs égards : il s’agit d’abord d’un chantier piloté au plus haut niveau de l’Etat, là où les mesures sont débattues entre décideurs politiques et personnalités qualifiées avant d’être définitivement arrêtées par le président de la République lors d’un Conseil de modernisation des politiques publiques. La RGPP suit par ailleurs tous les domaines de l’action publique et ne se réduit pas, ce faisant, aux seules questions de financement par le budget de l’Etat : dans l’analyse économique, elle prend ainsi en compte tous les financements octroyés par l’Etat (subventions, dépenses sociales, dépenses locales, éventuellement financements européens…). La RGPP repose enfin sur la pratique d’audits dans 15 principaux domaines qui font intervenir de nombreux acteurs (membres de corps d’inspection ministériels et interministériels et consultants privés).

37Depuis le lancement de la RGPP, le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) s’est réuni à 3 reprises : le 12 décembre 2007 et le 4 avril 2008 et le 11 juin 2008. Le premier CMPP a conduit à plus de 300 mesures touchant à la fois à la réorganisation des services de l’Etat, à la simplification et à la modernisation des procédures ou encore à l’amélioration de la gestion dans l’administration. L’un des axes devant être étudié concerne d’ailleurs l’anticipation de la situation financière de l’Etat à travers la préconisation d’une véritable pluriannualité budgétaire.

II.2.2. La pluriannualité comme nouveau cadre d’action

  • 54  Article 1 de la LOLF : « Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi orga (...)
  • 55  « Sous le poids des contraintes financières pesant sur les Etats, la recherche d’une performance a (...)

38L’environnement de ces réformes va donc devoir s’inscrire dans une perspective de pluriannualité budgétaire. Car si la règle de l’annualité (« l'exercice s'étend sur une année civile »54) est toujours en vigueur, l’action publique nécessite bien souvent d’intégrer un horizon plus large en raison de la longueur et de la complexité des changements à initier puis à mettre en œuvre. En outre, le cloisonnement annuel n’autorise pas une perception claire des priorités budgétaires du gouvernement qui doivent être ensuite déclinées auprès de l’ensemble des administrations. D’ailleurs, l’intégration économique européenne et les impératifs liés aux critères de Maastricht imposent ce « décloisonnement temporel ». L’insertion de la politique budgétaire dans un cadre pluriannuel s’inscrit bien dans le droit fil des engagements européens de la France qui obligent les Etats à établir, chaque année, une projection pluriannuelle de l’évolution de leurs finances publiques. Celle-ci les contraint donc à prévoir les grandes orientations du budget de l’Etat au-delà de l’exercice budgétaire annuel55. C’est dans ce contexte que le président de la République a annoncé le 12 décembre 2007 la mise en place d’un budget pluriannuel pour les années 2009 à 2011.

39L’exercice est nouveau et les contraintes inhérentes à sa mise en place ne devront pas être sous-estimées. Force est d’admettre que l’articulation d’un budget pluriannuel avec des lois de finances annuelles constituera la principale difficulté de l’exercice. C’est pourquoi sa mise en œuvre s’inscrira dans le cadre de projets de loi de finances annuels qui, seuls, ont une valeur obligatoire. Toutes les administrations seront étroitement associées à cet exercice de programmation budgétaire effectuée au niveau central, avec des enveloppes définies par mission. Elles devraient bénéficier d’une plus grande visibilité sur leur niveau de ressources à moyen terme mais, en contrepartie, elles devront décliner ces objectifs pluriannuels au niveau déconcentré en cohérence avec les objectifs arrêtés au niveau central.

  • 56  E. Marcus, « Deux ans de modernisation de l’Etat », Revue française de droit administratif, n° 3, (...)
  • 57  « La LOLF, si elle a pu apparaître comme l’alpha et l’oméga de la réforme de l’État, s’inscrit en (...)
  • 58  « La nouvelle gouvernance financière publique renvoie à l’organisation et à la distribution des po (...)
  • 59  A. Lacaze, « La LOLF : simple outil de management ou dogme écrasant ? », Gérer et comprendre, n° 8 (...)

40LOLF et réforme de l’Etat56… Un binôme aujourd’hui indissociable… Pourtant, dès l’origine, la LOLF n’avait pas d’autre finalité avouée que de réformer la procédure budgétaire de préparation, de vote, d’exécution et de contrôle du budget de l’Etat. Une réforme autant technique que réduite à un périmètre précis (les lois de finances) qui ne laissait pas supposer de telles conséquences sur l’ensemble des administrations. Pourtant, le couple liberté-responsabilité des gestionnaires, la démarche de performance et le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement auraient dû laisser prévoir un élargissement considérable de la portée du texte organique57. Et finalement, il semble bien que l’on soit passé d’une réforme strictement budgétaire à une réforme globale de l’Etat58. Or si les nouveaux principes sont motivants, l’évolution des pratiques reste lente : le passage d’une administration de moyens à une culture de résultats n’est pas inné. Les réticences sont nombreuses et les comportements longs à infléchir. Sans oublier une certaine bureaucratie59 subrepticement insérée dans un dispositif déjà lourd.

41Mais si la modernisation du contrôle financier et la transformation de l’évaluation sont indéniables, les premiers bilans de la démarche de performance, aussi concrets qu’ils soient, doivent être nuancés. Certes, les administrations sont peu à peu entrées dans cette logique de reporting, mais il n’est pas toujours facile de rendre des comptes. De la même façon, le culte des indicateurs a pu faire dériver l’objectif initial du contrôle de gestion pollué par des tableaux de bord trop nombreux et trop hétérogènes. Que dire aussi des systèmes d’information, non encore fédérés autour d’un outil commun et qui produisent des informations mal agrégées, peu comparables entre structures et parfois erronées… Autant de limites qui traduisent les imperfections d’un système qui doit encore évoluer. A défaut, la LOLF aurait bien eu son heure de gloire mais d’une portée minorée.

42Certaines actions devront donc être rapidement mises en place, à commencer par une définition plus claire de la stratégie de chaque ministère pour améliorer le pilotage interne de la performance. Ce point n’est pas négligeable : il pose la question de savoir si l’efficacité de la dépense publique peut objectivement être atteinte sans une réelle réforme structurelle des administrations centrales. Si tel n’est pas le cas, la performance tant attendue ne reposerait que sur des demi-mesures sans doute éphémères et certainement cosmétiques.

43Viendra ensuite la revue des indicateurs dont on sait aujourd’hui qu’ils sont à la fois redondants, trop nombreux, parfois incohérents avec l’objectif de performance auquel ils sont associés et… trop coûteux à alimenter ! Paradoxe lorsque l’on se souvient que l’objectif était bien d’optimiser les deniers publics ! Par ailleurs, il conviendra de veiller à supprimer les indicateurs d’activité que les administrations ont inventés : nul n’est besoin de prouver que l’on travaille, le but étant de justifier qu’on le fait avec efficacité et efficience. Seuls demeureront alors les vrais indicateurs de performance (même moins nombreux) qui n’en seront que plus révélateurs.

44Pour finir, ce sont les systèmes d’information qui devraient venir « solidifier » cet édifice, en s’adaptant aux rouages de l’Administration et non l’inverse. La situation est pourtant fréquente de se trouver lié à un outil et de devoir ensuite modifier l’organisation d’une structure administrative pour bénéficier des fonctionnalités d’un nouvel instrument de gestion. Or un « bon » système d’information doit être évolutif, c’est-à-dire paramétrable pour pouvoir, à moindres frais, s’ajuster parfaitement à une organisation déjà fragile pour avoir dû évoluer. L’homogénéité des outils entre ministères sera le gage d’une information financière que l’on puisse interpréter de manière efficace, quitte à comparer les différents ministères. A l’issue de cette analyse, certains d’entre eux pourraient être « jugés » meilleurs que d’autres mais les moins « performants » seront ainsi invités à optimiser leurs processus internes. L’informatique suivra, pour aider à progresser mais non pour contraindre dès l’origine…

45La success story de la LOLF reste donc à conforter. Investi par une préoccupation économique qui ne lui était pas auparavant invariablement associée, l’Etat évolue, innove et se rénove. Dans ce cadre, techniques économiques et concepts juridiques seront autant de facteurs de réussite sous réserve d’être liés à une conduite du changement à la hauteur des attentes. Tout cela au service d’une révolution qui aura bel et bien transformé les finances publiques en gestion publique.

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Notes

1  Un ouvrage général : A. Barilari, M. Bouvier, La LOLF et la nouvelle gouvernance financière de l’Etat, LGDJ, 2007.

2  Pour une vision rétrospective, voir le dossier thématique « LOLF : le bilan », Regards sur l’actualité, n° 335, novembre 2007, p. 3.

3  Voir aussi le numéro spécial « La LOLF et la Vème République », Revue française de finances publiques, n° 97, mars 2007, p. 5.

4  En application du principe de spécialité budgétaire, les crédits sont répartis en différentes natures de dépenses aussi appelées « titres budgétaires ». Le programme est donc l’unité de spécialité de ces crédits.

5  C. Sinnassamy, « Vers une culture de responsabilité au service de la réforme de l’Etat : la LOLF trois ans après… », La Revue du Trésor, n° 10, octobre 2004, p. 602.

6  En pratique, le plus souvent, des directeurs d’administration centrale.

7  « La responsabilité des directeurs d’administration centrale, dans la conduite de leur gestion et des politiques publiques qu’ils mènent, est bien sûr intimement liée aux objectifs que doit leur fixer le ministre dont ils dépendent directement » in J.-L. Silicani, « La responsabilisation des directeurs d’administration centrale : quels outils d’incitation ? », Revue française de finances publiques, n° 92, novembre 2005, p. 48.

8  J.-P. Camby, « La LOLF et les rapports entre les institutions », Revue française de finances publiques, n° 97, mars 2007, p. 17.

9  G. Carcassonne, « La LOLF et le renouveau du contrôle », Revue française de finances publiques, n° 97, mars 2007, p. 77.

10  A. Siné, I. Veillet, « La performance, un outil et une démarche indispensables au pilotage des politiques publiques », Regards sur l’actualité, n° 335, novembre 2007, p. 21.

11  H. Bied-Charreton, « La démarche de performance dans le cadre des lois de finances », Les Notes bleues de Bercy, n° 305, 16 au 31 mars 2006, p. 15.

12  J.-R. Brunetière, « Les indicateurs de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : une occasion de débat démocratique ? », Revue française d’administration publique, n° 117, 2006, p. 95.

13  Cf. le dossier thématique « Nouvelle gouvernance financière publique : grands enjeux de demain », Revue française de finances publiques, n° 100, novembre 2007, p. 3.

14  M. Bouvard, « La mesure de la performance », Revue française de finances publiques, n° 91, septembre 2005, p. 31.

15  F. Mordacq, « LOLF 2006 : la gestion publique sera-t-elle plus efficace ? », Les Notes bleues de Bercy, n° 305, 16 au 31 mars 2006, p. 3.

16  Sur un ensemble de définitions, voir P. Lubek, « Concepts et définitions : contrôle interne, contrôle de gestion, audit interne », La Revue du Trésor, n° 8-9, août-septembre 2007, p. 747.

17  Sur une comparaison des pratiques étrangères, voir S. Flizot, « Les nouveaux instruments de pilotage de l’action publique », La Revue du Trésor, n° 8-9, août-septembre 2007, p. 765.

18  P. Marini, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF), un outil pour la réforme de l’Etat », Sociétal, n° 53, juillet 2006, p. 33.

19  B. Perret, S. Trosa, « Vers une nouvelle gouvernance publique ? : la nouvelle loi budgétaire, la culture administrative et les pratiques décisionnelles », Esprit, n° 2, février 2005, p. 65.

20  A. Barilari, « La réforme de la gestion publique, quel impact sur la responsabilité des acteurs ? », Revue française de finances publiques, n° 92, novembre 2005, p. 25.

21  J.-F. Joye, « L’adaptation du contrôle financier aux exigences de la nouvelles gestion publique », La semaine juridique, édition générale, n° 1-2, 11 janvier 2006, p. 22.

22  Voir D. Maupas, « La LOLF en dix questions », La Revue du Trésor, n° 1, janvier 2008, p. 28.

23  D. Lamiot, « La DGCP et la LOLF : l’ambition de placer la nouvelle dimension comptable au cœur de la réforme de l’Etat »,  La Revue du Trésor, n° 7, juillet 2006, p. 454.

24  Conformément à l’article 31 de la LOLF : « les comptables publics chargés de la tenue et de l’établissement des comptes de l’Etat (…) s’assurent notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures ».

25  La pratique des services votés qui permettait antérieurement de reconduire d’une année sur l’autre près de 95 % du budget a été définitivement abandonnée avec l’entrée en vigueur de la LOLF. Les crédits sont désormais votés « au premier euro ».

26  M. Verpeaux, « Brèves réflexions sur les rapports entre les lois de finances et la loi organique relative aux lois de finances », Revue française de finances publiques, n° 97, mars 2007, p. 65.

27  Celle-ci se trouve immédiatement déliée du secret professionnel.

28  B. Limal, « L’informatique et la LOLF : les systèmes d’information au service de la réforme de la gestion publique », La Revue du Trésor, n° 7, juillet 2006, p. 541.

29  « L’Etat tient une comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires et une comptabilité générale de l’ensemble de ses opérations. En outre, il met en œuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes. Les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

30  D. Litvan, « Le volet comptable de la LOLF : la préparation de la certification des comptes de l’Etat », La Revue du Trésor, n° 7, juillet 2006, p. 465.

31  E. Belluteau, « Une première évaluation par la Cour des comptes de la démarche de performance », Revue française de finances publiques, n° 99, septembre 2007, p. 179.

32  E. Nouvel, « Le nouveau référentiel comptable de l’Etat, une architecture normative au sein de la cohérence technique et de la transparence financière », La Revue du Trésor, n° 7, juillet 2006, p. 470.

33  M. Bouvier, « La certification des comptes de l’Etat : expression d’une nouvelle gouvernance financière publique », Revue juridique de l’économie publique, n° 649, janvier 2008, p. 3.

34  Le recueil des normes comptables a été adopté par un arrêté du 21 mai 2004 portant adoption des règles relatives à la comptabilité générale de l’Etat. Il s’est appliqué pour la première fois aux comptes de l’année 2006. Ce document sert de cadre pour les états financiers produits ; en revanche, il ne régit pas la tenue des comptes proprement dite qui, elle, reste du ressort exclusif du producteur des comptes. Ce recueil est aujourd’hui composé de 15 normes ; depuis son entrée en vigueur, il a fait l’objet de deux mises à jour (mai 2007 et mars 2008).

35  N. Morin, « La qualité comptable un enjeu méconnu mais primordial pour la réussite de la LOLF », La Revue du Trésor, n° 10, octobre 2005, p. 493.

36  « Trois “erreurs d’aiguillage” expliquent cette absence d’ancrage des décisions publiques dans un corpus d’évaluation : l’analyse économique ne s’est pas imposée comme méthodologie de l’évaluation, ce qui s’est traduit par une grande hétérogénéité des études produites ; l’absence de gouvernance de l’évaluation (incitation, contrôle, sanction) n’a pas permis de mobiliser au mieux les ressources de l’administration ; la préférence des pouvoirs publics pour un monopole d’évaluation a nuit au développement de celle-ci » in D. Bureau, M. Mougeot, Performance, incitations et gestion publique, La Documentation française, 2007, p. 112.

37  Voir le numéro spécifique « L'Etat en quête de performance », Problèmes économiques, n° 2 907, 27 septembre 2006.

38  L’examen en 2007 du projet de loi de règlement de l’exercice 2006 a été le premier à avoir été présenté et discuté dans ces conditions.

39  C. Sinnassamy, « Des politiques publiques à la performance de l’Etat : la nouvelle ambition de l’évaluation », La Revue du Trésor, n° 7, juillet 2006, p. 575.

40  En effet, il ne s’agirait ici nullement d’objectif de performance mais simplement d’objectifs « d’activité ». Le fait que l’Administration ait une activité n’est pas objectivement contestable… Mais tout l’intérêt est de mesurer sa valeur ajoutée…

41  « Nous inversons la logique de la dépense systématique qui a jusqu’à présent prévalu et est ruineuse pour la France. Elle conduit à considérer qu’un bon budget est toujours un budget qui augmente, alors qu’un un bon budget, c’est aussi un budget qui permet de faire aussi bien avec moins ou de faire plus avec la même somme » in Présentation de l’audit des finances publiques, 27 juin 2002, p. 12.

42  Pour permettre d’apprécier les résultats obtenus, un bon indicateur doit être pertinent avec l’objectif auquel il se rapporte. Afin d’éviter un nombre trop important d’indicateurs, ces derniers doivent également être utiles, c’est-à-dire servir directement l’atteinte de l’objectif. Enfin, les indicateurs doivent être vérifiables, les valeurs qu’ils  donnent devant être solidement étayées par les administrations.

43  Le projet de loi de finances (PLF) de 2008 comporte près de 621 objectifs et 1 276 indicateurs. 74 % des indicateurs sont inchangés et ont été reconduits depuis le PLF de 2007. La répartition des indicateurs par catégorie est la suivante : 42 % des indicateurs concernent l’efficacité socio-économique, 23 % la qualité de service et 35 % l’efficience de gestion.

44  C. Sinnassamy, « Gestion publique - gestion privée : un rapprochement d’utilité publique ? », La Revue du Trésor, n° 6, juin 2004, p. 360.

45  Le contrôle de gestion peut se définir comme un système de pilotage institué en vue d’améliorer les relations entre les objectifs définis, les moyens mis en œuvre et les résultats obtenus.

46  La pertinence rapproche les moyens mis en œuvre des objectifs définis ; elle pose la question de l’adéquation des premiers par rapport aux seconds. Cette interrogation est loin d’être anodine puisque l’on ne saurait reprocher à une structure de ne pas avoir tenu ses objectifs si elle n’était pas dotée de moyens (matériels et humains) suffisants. L’efficience est l’articulation entre moyens et résultats : il s’agit ici de la mesure du rendement de la structure dont on sait qu’elle n’a pas toujours été facile à mettre en œuvre dans l’administration… Enfin, l’efficacité permet de comparer les objectifs  initiaux et les résultats effectivement obtenus. Dans ce domaine, le retour d’expérience (retrofit) est fondamental : il doit permettre de recadrer les prévisions de l’année suivante au regard des réalisations constatées pour éviter à nouveau, dans l’avenir, des écarts trop importants.

47  J.-F. Calmette, « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) : un texte, un esprit, une pratique », Revue française d’administration publique, n° 117, 2006, p. 43.

48  P. Humbert, C. Poupard, « La LOLF, un pas vers un véritable outil de pilotage des politiques publiques à travers le budget de l’Etat », La Revue du Trésor, n° 7, juillet 2006, p. 530.

49  « Le développement du contrôle de gestion – au niveau central comme au plan déconcentré – doit donc s’accompagner d’une évolution de ses finalités. Il conviendrait d’y voir non seulement un outil descriptif renseignant sur le passé ou l’existant, mais aussi un instrument d’aide à la décision, destiné à améliorer la gestion budgétaire et le pilotage par la performance. D’un point de vue plus structurel, il importe également de donner davantage de poids au contrôle de gestion, en lui conférant une position élevée dans la hiérarchie administrative et en lui assurant une proximité suffisante avec les responsables de programmes » in M. Bouvard, J.-P. Brard, T. Carcenac et C. de Courson, Rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), Assemblée nationale, 16 juillet 2008, p. 26.

50  M. Bouvier, « La révision générale des politiques publique et la métamorphose de l’Etat », L’Actualité juridique - Droit administratif, n° 7, 25 février 2008, p. 329 ; F. Lafarge, « Le point sur... : le lancement de la révision générale des politiques publiques », Revue française d’administration publique, n° 124, 2007, p. 683 ; M. Le Clainche, « Le point sur... : la révision générale des politiques publiques : premières annonces », Revue française d’administration publique, n° 125, 2008, p. 197 ; E. Woerth, « La révision générale des politiques publiques au cœur des chantiers de réforme de l’Etat », L’ENA hors les murs, n° 377, décembre 2007, p. 4.

51  Cette pratique se retrouve aussi hors de nos frontières : de nombreux exemples étrangers ont su démontrer l’utilité de cette pratique (Royaume-Uni, Etats-Unis, Canada, Nouvelle-Zélande…). Sur ce point, voir S. Trosa, « Les nouvelles structures budgétaires. La révision des missions : comment font les autres ? », La Revue du Trésor, n° 6, juin 2008, p. 412 ; S. Jacob, « Trente ans d’évaluation de programme au Canada : l’institutionnalisation interne en quête de qualité », Revue française d’administration publique, n° 119, 2006, p. 515.

52  D. Bouton, « Responsabilité des managers : l’exemple du secteur privé », Revue française de finances publiques, n° 92, novembre 2005, p. 55.

53  Voir D. Catteau, « Les audits de modernisation : “cheval de Troie” ou véritable levier de la réforme de l’Etat », La Revue du Trésor, n° 5, mai 2007, p. 457 ; Y. Cottereau, « Les audits de modernisation : démarche durable ou feu de paille ? », La lettre du Management Public, n° 62, mars-avril 2006, p. 5 ; C. Fanichet, « Les audits de modernisation de l’administration », Regards sur l’actualité, n° 337, janvier 2008, p. 37.

54  Article 1 de la LOLF : « Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. L'exercice s'étend sur une année civile ».

55  « Sous le poids des contraintes financières pesant sur les Etats, la recherche d’une performance accrue de la dépense publique et la mise en place de budgets orientés sur les résultats nécessitent également la définition d’un cadre de gestion pluriannuel donnant au gestionnaire une visibilité à moyen terme » in S. Flizot, « Renforcement de la pluriannualité budgétaire dans les pays de l’OCDE », La Revue du Trésor, n° 6, juin 2008, p. 420.

56  E. Marcus, « Deux ans de modernisation de l’Etat », Revue française de droit administratif, n° 3, mai-juin 2007, p. 457.

57  « La LOLF, si elle a pu apparaître comme l’alpha et l’oméga de la réforme de l’État, s’inscrit en réalité dans une dynamique de modernisation beaucoup plus profonde. Au-delà d’une simple refonte du cadre budgétaire, il s’agit bien d’une révolution culturelle qui va dans le sens de l’Histoire. Et si pour certains la LOLF fut un épisode éphémère, les réformes et discussions qui animent le débat politique d’aujourd’hui donnent à penser qu’il n’en est rien, car elles participent de cette même révolution » in La Gazette de la Société et des Techniques, Annales des mines, n° 47, mai 2008, p. 4.

58  « La nouvelle gouvernance financière publique renvoie à l’organisation et à la distribution des pouvoirs ; elle concerne aussi bien les décideurs politiques que les gestionnaires ; elle est au cœur de la réforme des finances publiques et de la réforme de l’Etat aujourd’hui comme hier. Elle est à la fois le corollaire de l’autonomie des acteurs financiers et le fondement de leur pouvoir » in M. Bouvier, « L’âge de la nouvelle gouvernance financière et de la responsabilisation généralisée des acteurs publics : un autre contrat social, un autre Etat », Revue française de finances publiques, n° 92, novembre 2005, p. 40.

59  A. Lacaze, « La LOLF : simple outil de management ou dogme écrasant ? », Gérer et comprendre, n° 81, septembre 2005, p. 5 ; C. Sinnassamy, « Nouvelle procédure budgétaire : gare à la bureaucratie ! », Les Echos, 20 janvier 2006, p. 13. Voir également A. Lambert, D. Migaud, La mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances - A l’épreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique à la réforme, rapport au Gouvernement, octobre 2006, p. 4 : « la bureaucratisation de la gestion en mode LOLF pourrait décourager les agents, démotiver les gestionnaires et, in fine, amoindrir l’efficacité de l’action publique, alors même que cette dernière est l’un des objectifs majeurs de la réforme. Les informations qui nous sont parvenues tant des administrations centrales que des services déconcentrés obligent à dire que ce risque n’est pas nul ».

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Pour citer cet article

Référence papier

Christophe Sinnassamy, « Contrôle ou évaluation : réalités et illusions du management public », Pyramides, 15 | 2008, 125-146.

Référence électronique

Christophe Sinnassamy, « Contrôle ou évaluation : réalités et illusions du management public », Pyramides [En ligne], 15 | 2008, mis en ligne le 07 septembre 2011, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/219

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Auteur

Christophe Sinnassamy

Docteur en droit et habilité à diriger des recherches, Christophe Sinnassamy enseigne à l’Université Paris II (Panthéon-Assas). Il est également membre du Centre d’études et de recherches en finances publiques et fiscalité (CERFF) à l’Université Lyon III (Jean Moulin)

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