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La lutte contre l’insalubrité en Région bruxelloise : de la théorie à la pratique

Frédéric Degives et Nicolas Bernard
p. 267-286

Résumé

La Région de Bruxelles-Capitale a adopté en 2003 un Code du logement axé essentiellement sur la qualité des biens. Les habitations louées ou proposées à la location doivent désormais observer un éventail de règles de sécurité, de salubrité et d'équipement. La mise en place d'un tel système, avec le dispositif de contrôle administratif qu'il implique, ne s'est cependant pas faite sans soulever certaines interrogations, voire appréhensions, émanant de milieux divers. Les propriétaires agitaient le spectre d'une chasse aux sorcières, tandis que les locataires craignaient que les inspections sur le terrain se traduisent par un grand nombre de fermetures de biens qui, non assorties d'une solution de relogement, conduiraient la lutte contre l'insalubrité à se retourner contre ses destinataires présumés. Les communes, enfin, ne voyaient pas d'un œil nécessairement favorable l'immixtion d'un acteur régional dans un domaine (l'inhabitabilité des logements) qu'elles avaient l'habitude de traiter seules, sur pied de la Nouvelle Loi Communale. Près de cinq ans après l'entrée en vigueur du Code du logement, il s'indique de faire le point sur l'application de l'outil. Ces appréhensions, en somme, avaient-elles lieu d'être ? C'est à cette question que s'attelle le présent article, dont l'originalité méthodologique consiste à avoir croisé pour ce faire le point de vue d'un académique à celui, plus empirique, d'un directeur d'administration directement concerné. S'ils développent des logiques propres, ces regards n'en produisent pas moins des conclusions largement convergentes : à l'analyse, force est de constater que la mise en œuvre des règles de qualité sur le terrain a déjoué bien des écueils et, partant, rasséréné nombre d'acteurs.

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Texte intégral

I. Introduction

  • 1 Voy. notamment C.E. (XIII), 21 février 2002, Dejardin, n°103.845, Échos log., 2002, p. 154.
  • 2 Intoxications au CO (qui tuent régulièrement), allergies provoquées par les problèmes d'humidité, s (...)
  • 3 Comme la dépression ou la claustrophobie. Voy., sur ce sujet, C. ROSS, "Les quartiers défavorisés e (...)
  • 4 Pour autant, souligne la Cour européenne des droits de l'homme, le fait de vivre à la rue, même ave (...)
  • 5 « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. À cette fin, la loi, le décret (...)

1La problématique de l'habitat cultive la particularité suivante : les effets néfastes induits par un logement inapproprié débordent largement les limites de la sphère du logis et entraînent des répercussions à de multiples niveaux. « L'habitation insalubre est celle dont l'occupation risque de provoquer des maladies contagieuses ou d'en favoriser la propagation », observe par exemple la section d'administration du Conseil d'État, « celle qui, étant un foyer d'infection ou ne répondant plus à ce qui est considéré comme étant aujourd'hui le strict minimum en matière d'hygiène, menace non seulement la santé d'éventuels occupants mais aussi la santé publique en général »1. Mais la santé physique2 ou psychique3 des occupants n'est pas ici seule en péril. L'insalubrité d'un logement occasionne également des coûts sociaux très élevés : violences familiales liées à l'exiguïté des lieux, absentéisme à l'école ou au travail, enfants à la rue, pertes d'emploi, divorces, hospitalisations ou encore endettement. La dégradation du lieu de vie introduit un élément déstabilisateur dans le noyau familial. Enfin, le mauvais état du bien fait peser la menace permanente du placement d'enfants et de l'expulsion sur les locataires, empêchant ceux-ci de trouver dans leur logement la plate-forme de stabilité nécessaire pour recouvrer confiance et dignité4. L'insalubrité d'un logement représente donc la pointe émergée d'une situation sociale largement compromise. Conscient de cet enjeu « démultiplicateur » et soucieux de casser la spirale négative de l'insalubrité, le Constituant a veillé à assortir explicitement de l'adjectif « décent » ce logement dont le droit est garanti par l'article 23 de notre charte fondamentale5.

  • 6 Suivant l'expression du Rapport général sur la pauvreté réalisé par la Fondation Roi Baudouin en co (...)

2On le voit, les problèmes de logement fonctionnent comme des « amplificateurs de pauvreté »6. Mais ils ne se contentent pas d'accentuer les difficultés matérielles préexistantes des occupants. Ils les suscitent également. Souvent, une difficulté sérieuse liée au logement, comme l'éviction de l'habitation, suffit à amorcer la spirale négative de l'exclusion sociale. En somme, le mal-logement apparaît à la fois comme la conséquence de la paupérisation et la cause de celle-ci. Dans un large continuum d'influences croisées, habitat et pauvreté se déterminent donc réciproquement.

  • 7 Sur le sujet, voy. notamment P. LAMBERT, « Le droit de l'homme à un logement décent », Rev. trim. D (...)
  • 8 Art. 7 du Code flamand du logement, institué par le décret du Parlement flamand du 15 juillet 1997, (...)
  • 9 Art. 5 et s. du Code bruxellois du logement tel qu'institué par l'ordonnance du Conseil de la Régio (...)
  • 10 Art. 9 et s. du Code wallon du logement tel qu'institué par le décret du Parlement wallon du 29 oct (...)
  • 11 Arrêté royal du 8 juillet 1997 déterminant les conditions minimales à remplir pour qu'un bien immeu (...)

3Soucieux de donner chair au prescrit de l'article 23 de la Constitution qui garantit donc le droit à un logement « décent »7, les différents législateurs régionaux ont institué, chacun, un code du logement principalement axé sur la question de la salubrité. Qu'ils se trouvent en Flandre8, à Bruxelles9ou en Wallonie10, les biens proposés à la location sont désormais tenus d'observer strictement une batterie de critères régionaux de qualité, en sus des règles de droit civil déjà existantes en la matière11.

  • 12 Cf. Fr. DEGIVES, « L'inspection régionale du logement. Procédures mises en œuvre et premiers résult (...)

4L'objectif poursuivi par le présent article n'est pas d'assurer une description exhaustive du dispositif bruxellois en matière de lutte contre l'insalubrité. Cette entreprise ayant déjà été menée12, il a semblé davantage fécond de confronter certaines craintes (que la lecture du texte de loi aura pu faire naître) à la réalité, d'éprouver l'application empirique du Code sur le terrain. Au terme de l'examen, nombre d'appréhensions seront dissipées.

II. Description

II.1. Champ d'application

  • 13 Art. 2, 12°, du Code bruxellois du logement.
  • 14 Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 15 juillet 1993 concernant les normes d (...)
  • 15 Voy. N. BERNARD, « Le Code bruxellois du logement », J.J.P., janvier-février 2004, p. 22 et s.

5En Région de Bruxelles-Capitale, le bailleur qui projette de mettre en location un « petit logement » (c'est-à-dire un logement qui compte moins de 28 m2 de superficie habitable, sanitaires, escaliers et espaces communs à plusieurs logements exclus)13 doit impérativement disposer, au préalable, d'un permis de location, appelé « attestation de conformité ». La même procédure est prévue à l'égard des « logements meublés ». Sont visés par là tous les logements garnis en tout ou en partie de mobilier, « que le bien soit loué en vertu d'un bail ou de deux baux distincts visant respectivement l'immeuble et le mobilier », dispose judicieusement le Code bruxellois (art. 2, 11°), soucieux d'éviter que ne se répètent les fraudes passées qui voyaient certains propriétaires échapper à la – précédente – réglementation sur les meublés14 en concluant deux contrats séparés, l'un portant sur le mobilier, l'autre sur le logement « sec »15.

  • 16 Voy. enquête socio-économique menée en 2001 auprès de 96,9% des ménages du pays par l'Institut nati (...)

6Pourquoi le législateur s'est-il focalisé sur ces deux types de logements ? Parce que, parmi les habitations dégradées, les meublés et les petits logements forment un groupe proportionnellement surreprésenté. Les meublés, tout d'abord, se caractérisent par une rotation très élevée de locataires eux-mêmes fortement précarisés, ce qui accélère le processus normal de détérioration d'un bien. Particulièrement prisés par les populations démunies en raison de leur faible coût, ces meublés représentent, à eux seuls, 7 % du parc locatif de la capitale, soit 15.000 unités approximativement16. Pour leur part, obtenu le plus souvent à partir d'un bien fractionné, dans un but de rentabilité maximale, en une multitude de minuscules recoins (soupentes, appentis, cagibis, etc.), les petits logements s'assimilent à de véritables clapiers. Profitant de la situation d'extrême dépendance caractérisant la population démunie, des bailleurs peu scrupuleux (surnommés « marchands de sommeil ») n'hésitent pas à demander, pour la location de ces taudis, un prix totalement déraisonnable, hors de proportion en tout cas avec l'état du bien. Nouvelle variation d'un thème trop bien connu, celui de l'exploitation de la misère.

  • 17 Suivant l'explication officielle qu'en donne le Commentaire des articles du Code (Doc. parl., Cons. (...)

7En ce qui les regarde, les bailleurs non concernés par ces deux cas de figure, c'est-à-dire ceux qui mettent sur le marché des logements non meublés de plus de 28 m2, sont dispensés d'accomplir cette procédure liminaire. Une présomption, réfragable, de salubrité joue en faveur de leur habitation, sans que cette dernière soit affranchie pour autant du respect des normes de qualité. Dès lors cependant que l'administration dispose d'un important pouvoir de sanction en cas de contravention d'un bien, quel qu'il soit, aux règles de qualité imposées par le Code, les bailleurs sont laissés libres de solliciter un tel permis de location (surnommé, en l'espèce, « certificat de conformité »). Le but de la démarche, pour ces bailleurs, est de se « rassurer » sur l'état du bien17 et de se prémunir contre une éventuelle amende consécutive à un constat d'insalubrité.

  • 18 Voy. l'art. 8 nouveau de la section 2 du chapitre II du titre VIII du livre III du Code civil, intr (...)

8On le voit, le Code bruxellois du logement se caractérise par un champ d'application singulièrement étendu. Il couvre l'ensemble du parc locatif, privé et public. Par ailleurs, le nouvel instrument bruxellois est indifférent au type de bail régissant le logement, lequel peut être loué à titre de résidence principale ou non. Le Code bruxellois du logement aménage toutefois une exception en faveur des habitations louées sous le régime du bail de rénovation, tel que prévu par la loi sur les baux de résidence principale18. Dans une telle hypothèse, le logement bruxellois peut déroger aux règles régionales de qualité pendant la durée prévue des travaux de rénovation avec un maximum de huit mois prenant cours à la date de la conclusion du bail dûment enregistré. Cette possibilité n’a cependant jamais été utilisée depuis l’entrée en vigueur du Code il y a plus de quatre ans déjà.

II.2. Une procédure différenciée

  • 19 Art. 9, §2, du Code bruxellois du logement.
  • 20 Cf. C.E., 10 juin 2008, n°184.041.
  • 21 Suivant l'arrêté d'exécution du Code bruxellois du logement, le Service d'inspection régionale doit (...)

9Quel que soit le type de bien sur lequel il porte, le label de qualité s'obtient auprès d'un organisme relevant de l'autorité de la Région de Bruxelles-Capitale : l'Inspection régionale du logement. La procédure de délivrance de ce que l’on a désormais coutume d’appeler le permis de location se dédouble suivant le type d'habitation visée. Seules, en effet, les demandes de certificat de conformité, relatives aux logements « standards », seront obligatoirement suivies d'un contrôle assuré par l'Inspection régionale19. Saisi par une telle demande, le service d'inspection mène une enquête (pas nécessairement contradictoire, indique le Conseil d’État20) au terme de laquelle il se prononce dans un délai déterminé par le Gouvernement21. Il délivre ou refuse de délivrer le certificat demandé, mais iI peut également suspendre sa décision dans l'attente de la réalisation de travaux de régularisation. Dûment motivée, la décision de refus ouvre le droit pour le bailleur d'introduire un recours devant le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale, lequel se prononce dans les trente jours à dater de la réception du recours. Celui-ci peut, avant de se prononcer, ordonner une nouvelle enquête, effectuée logiquement par un autre agent-inspecteur de l'Inspection régionale du logement, ce qui aura pour effet de prolonger le délai de trente jours. À défaut de décision dans les délais prescrits, la décision de refus est confirmée. Et, en cas de refus, le bailleur ne peut mettre le logement litigieux en location.

  • 22 Voy. l'art. 7, §1er, du Code bruxellois du logement.

10Dans l'hypothèse, cette fois, d'une demande d’attestation de conformité (afférente donc à un meublé ou un petit logement), un contrôle ne sera pas nécessairement diligenté. En effet, l'Inspection régionale du logement est alors laissée libre de ne pas se rendre sur les lieux et de se fier à la « déclaration certifiée sincère et exacte » signée par le bailleur22. Par ailleurs, si le Code bruxellois du logement ne prévoit pas de manière explicite que l'Inspection régionale du logement puisse suspendre sa décision dans l'attente de la réalisation de travaux de régularisation, en pratique, lorsqu’une attestation de conformité est refusée suite à une visite de contrôle, le bailleur reçoit, selon la gravité des défauts constatés, soit une mise en demeure d’effectuer les travaux nécessaires, soit une décision d’interdiction à la location, ces deux mesures pouvant s’accompagner d’une amende administrative. Enfin, comme nous le verrons, un régime particulier d'autorisation implicite est prévu en cas d'absence de réponse de l'Inspection régionale du logement dans le délai prescrit, alors que ce cas de figure n'est nullement envisagé par les dispositions relatives au certificat. Pour le reste, le mécanisme de recours est similaire à celui qui est prévu pour les demandes de certificats.

  • 23 Mais le Code ménage la possibilité au Gouvernement d'adopter, dans le futur, des règles spécifiques (...)
  • 24 L'anomalie n'a d'ailleurs pas échappé à la section de législation du Conseil d'État : « Une procédu (...)

11Pareille dichotomie (entre les régimes gouvernant respectivement certificats et attestations de conformité) peut cependant étonner dans la mesure où les règles sont, à l'heure actuelle, strictement identiques23. Et le trouble s'épaissit encore lorsque l'on réalise que c'est la demande du permis de location affectée d'un simple caractère facultatif (le certificat de conformité) qui reçoit de la part du Code le privilège d'enclencher automatiquement une enquête. Toute obligatoire qu'elle soit, la demande d'attestation de conformité n'entraîne pas nécessairement, elle, une inspection24. Il est vrai que le Code ouvre à une série de protagonistes le droit de saisir, par voie de plainte, l'Inspection régionale du logement aux fins de faire constater l'état d'insalubrité d'un logement.

  • 25 Art. 10, §2, al. 3, du Code bruxellois du logement.

12C'est donc une procédure peu rigide qui régit la location des biens que le législateur a lui-même épinglés comme étant les plus problématiques (puisqu'il en prohibe l'introduction sur le marché locatif sans visa préalable). Et ce régime est d'autant moins rigide que le Code assimile l'absence de réaction de l'Inspection régionale du logement (dans le délai requis) à une délivrance implicite du permis25. Lequel peut donc non seulement s'obtenir indépendamment de la visite de l'administration mais également, au cas où il y aurait bien eu inspection préliminaire, en l'absence de toute réponse de celle-ci. Ceci écrit, en quatre ans d’activité de l’Inspection régionale du logement, aucune attestation n’a encore été délivrée de manière implicite, en raison d’un dépassement du délai prévu.

  • 26 Doc. parl., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord. 2002-2003, A-416/2, p. 71.

13Lors des travaux parlementaires, le Secrétaire d’État au logement de l’époque a notamment justifié cette différence de traitement de la manière suivante : « la mise en place d'une inspection a priori de tous les logements mis en location se heurte d'une part à une difficulté, pour ne pas dire à une impossibilité, technique majeure : le Service d'inspection régionale aurait dans ce cas dû être composé de plusieurs dizaines d'inspecteurs, et que, d'autre part, cette mesure aurait entraîné un vide locatif très dommageable et contraire aux objectifs régionaux. Ce vide locatif aurait été causé à la fois par les délais d'inspection mais également par les délais de recours qui doivent être institués »26. Enfin, il faut préciser que le fait d’obtenir attestation sur la base d’une fausse déclaration est une des situations qui peut être frappée d’une amende administrative, ce qui est bien le cas dans la pratique.

II.3. Conséquences d'un état de non conformité

14Avant d’entrer dans le vif du sujet, il importe de préciser la différence existant entre la notion d’insalubrité dans l’acception générale du terme et celle de non conformité au sens du Code bruxellois du logement. Si un logement insalubre est nécessairement non conforme au regard du Code, on ne peut énoncer la proposition inverse. En effet, l’insalubrité en général peut être définie comme le fait que les caractéristiques intrinsèques d’un logement mettent en péril la sécurité de ses occupants (problèmes de stabilité, dangerosité des installations électriques ou de gaz…), leur santé (absence de ventilation et d’éclairage, humidité et moisissures…) ou les empêchent de mener leur vie quotidienne normalement (absence de possibilités de se chauffer, de se laver ou de cuisiner…) : de tels éléments constituent manifestement un non respect des exigences minimales de sécurité, de salubrité et d’équipement des logements. Par contre, un logement est non conforme (vis-à-vis du Code) si, par exemple, il ne présente pas une prise de courant supplémentaire protégée par un disjoncteur de 16 ampères ou un détecteur de fumée optique ; il n’est pas, pour autant, insalubre au sens commun du terme.

15Quel comportement peut adopter l'Inspection régionale du logement lorsqu'elle se trouve confrontée à une situation de non conformité ? Elle peut, tout d'abord, ordonner des travaux de régularisation. Si ce commandement devait rester inexécuté, l'interdiction d'occuper frappera le bien à l’expiration du délai fixé. En toute hypothèse, des amendes administratives peuvent sanctionner le bailleur contrevenant. Détaillons :

Travaux de régularisation

  • 27 Art. 7, §1er, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 19 février 2004.

16Si l'enquête, dispose l'article 13, §3, du Code bruxellois du logement, établit que le bien ne respecte pas ou plus les exigences de qualité, le bailleur est mis en demeure, par lettre recommandée adressée dans un délai de soixante jours à dater de l'enquête, de régulariser la situation. Il est adressé une copie de la mise en demeure au locataire et au C.P.A.S. de la commune où se trouve le logement. Cette mise en demeure vise expressément les travaux et aménagements à réaliser à cette fin, ainsi que les délais pour ce faire. En pratique, la mise en demeure se présente en deux colonnes, celle de gauche reprenant, de manière exhaustive, la liste des défauts constatés, et celle de droite, les mesures à prendre ou travaux à effectuer pour y remédier : pour le bailleur de bonne foi, il s’agit d’une véritable « check-list » de son logement, qui peut notamment lui permettre de faire plus facilement appel à des corps de métier. Le bailleur est également invité, dans les formes et délais fixés par le Gouvernement27, à faire parvenir ses éventuelles observations, possibilité qui n’est cependant que très rarement utilisée.

17Ces travaux doivent débuter et se terminer dans des délais (fixés par l'Inspection régionale du logement) qui ne peuvent pas dépasser huit mois à dater de la mise en demeure, et ce après qu’aient été prises en compte les éventuelles observations du bailleur. Il s’agit bien là d’un délai maximal : pour des travaux urgents qui peuvent être exécutés rapidement, comme le seul remplacement d’un chauffe-eau vétuste et dangereux, le délai peut, sur ce point de la mise en demeure, être nettement plus bref. Et si les travaux ne sont pas réalisés dans le délai imparti, l'interdiction d'occuper est notifiée au bailleur, comme il va être donné à voir. Le cas échéant, le certificat ou l'attestation de conformité est refusé ou retiré.

Interdiction d'occuper

  • 28 Doc. parl., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord. 2002-2003, A-416/1, p. 19.
  • 29 L’article 133 de la Nouvelle loi communale, plutôt que l’article 135 comme trop souvent indiqué, er (...)

18Il ne suffit pas de déclarer un logement non conforme ou de retirer un permis de location. Il faut, principalement, veiller à ce que le bailleur ne puisse plus mettre l'habitation litigieuse en location, ce que les pouvoirs publics ont, traditionnellement, bien du mal à obtenir des intéressés. C'est pourquoi le Code bruxellois du logement a prévu, en son article 14, une procédure spécifique d'interdiction d'occuper. Prononcée par l'Inspection régionale du logement, cette interdiction de continuer à mettre le logement en location ou de louer celui-ci est infligée dans trois hypothèses limitatives : lorsque le bailleur fait obstruction à la visite de l'Inspection régionale du logement, lorsque les travaux de régularisation exigés par ce même service restent inaccomplis et lorsque les défauts constatés mettent en péril la sécurité et la santé des occupants. Notifiée au bailleur, la décision d'interdiction est communiquée au locataire ainsi qu'au bourgmestre de la commune où le logement se situe, lequel est chargé de la faire respecter. Sur les modalités d'action du bourgmestre dans cette mission, le Code se montre singulièrement peu disert. Pour sa part, le « Commentaire des articles » précise, dans une formule sibylline, que le bourgmestre veille à la bonne exécution de l'interdiction « à l'instar d'un arrêté d'inhabitabilité pris sur la base de l'article 135 de la nouvelle loi communale »28. Dans la plupart des cas, les communes, qui ne disposent d’aucun pouvoir d’interprétation de l’exécution de la décision d’interdiction, matérialisent celle-ci par le truchement d’un arrêté pris sur la base de la Nouvelle loi communale29. Dans les cas les plus graves, certaines communes accompagnent la prise de cet arrêté de l’apposition de scellés et d’une affiche visible de la voie publique.

19Dans l'hypothèse où l'Inspection régionale du logement relèverait des infractions aux exigences de qualité qui « s'avèrent susceptibles de mettre en péril la sécurité ou la santé des occupants », il pourra décréter, en lieu et place des travaux de régularisation, l'interdiction immédiate d'occuper. Cette décision entraînera la suspension de l'attestation de conformité (sans que, étrangement, l'hypothèse du certificat de conformité, certes facultatif, ne soit envisagée).

20Lorsqu'il est frappé par l'interdiction d'occuper, le logement qui ne remplit pas les conditions de salubrité ne peut être remis en location ou reloué qu'après que le bailleur ait obtenu une « attestation de contrôle de conformité ». Cette attestation s'obtient suivant la procédure en vigueur pour les demandes de certificats de conformité telle qu'exposée plus haut.

21Quelles sont les possibilités de recours contre une décision d'interdiction d'occuper ? Le bailleur, tout d'abord, peut introduire auprès du Gouvernement (ou du fonctionnaire que ce dernier délègue à cet effet) un recours contre la décision infligeant l'interdiction d'occuper, que celle-ci soit immédiate ou non. La procédure de recours se déroule alors conformément aux dispositions relatives aux demandes refusées de certificats et d'attestations de conformité (voy. supra). Mais le locataire également peut, suivant le même schéma, introduire un recours à l'encontre de la décision, quelle qu'elle soit, concluant une enquête qu'il aurait lui-même diligentée, sur la base de son droit de plainte.

Amendes administratives

  • 30 Il s’agit d’un véritable pouvoir discrétionnaire (cf. C.E., 10 juin 2008, n°184.041).

22Indépendamment de la réalisation de travaux de régularisation, le fonctionnaire dirigeant de l'Inspection régionale du logement peut30 imposer des amendes administratives. Sont ainsi réprimés quatre types de comportements : mettre en location un logement dont les infractions aux normes de qualité ont été mises en lumière à la suite d'une plainte, négliger d'introduire une demande d'attestation de conformité, produire une déclaration qui s'avère inexacte ou non sincère et, enfin, continuer à mettre en location un logement frappé d'une interdiction d'occuper. On le voit, l'amende n'épargne pas les bailleurs qui mettent en location un logement non meublé de plus de 28 m2. Si ces bailleurs-là peuvent introduire sur le marché locatif ce type d'habitations sans disposer au préalable d'un certificat de conformité, ils ne s'en exposent pas moins, en cas d'infraction aux normes de qualité, à une lourde sanction financière. Pareille menace devrait logiquement inciter ces propriétaires à briguer un visa qui n'est pourtant, pour eux, que facultatif. Le comportement des bailleurs dépendra, en dernière instance, du degré de prévisibilité de l'amende ainsi que du montant de celle-ci.

23En fonction du nombre d'infractions constatées dans le chef du même bailleur, l'amende administrative oscille entre 3.000 et 25.000 € par logement loué. En cas de récidive de la part du même bailleur dans les deux ans qui suivent une décision infligeant une telle amende administrative, ces montants peuvent être doublés. Avant l'imposition de l'amende administrative, le bailleur mis en cause est entendu par le fonctionnaire dirigeant de l'Inspection régionale du logement ou par l'agent qu'il délègue à cette fin. Le bailleur dispose d'un recours suspensif devant le Gouvernement ou le fonctionnaire délégué à cette fin, dans les quinze jours de la notification de la décision lui infligeant une amende administrative. Le Gouvernement ou le fonctionnaire délégué à cette fin se prononce dans les trente jours à dater de la réception du recours. À défaut de décision dans ce délai, l'imposition de l'amende administrative est confirmée.

III. Évaluation (craintes et apaisements)

24S'il faut incontestablement saluer l'adoption du dispositif bruxellois de lutte contre l'insalubrité, la lecture du texte de loi n'aura pas manqué, on l'a vu, de soulever certaines interrogations. Toutefois, les enseignements tirés de quatre années d'application du Code bruxellois du logement comportent d'incontestables éléments d'apaisement. Tout l'intérêt consiste ici à confronter certaines craintes à la réalité sur le terrain.

III.1. Trop élevées, les amendes administratives ?

  • 31 On comptabilise une amende par logement. Le bailleur peut donc être frappé de plusieurs amendes con (...)
  • 32 Les défauts techniques sont, en fonction de leur gravité, assortis d’un montant unitaire de 0, 100, (...)

25On avait craint, tout d'abord, que la hauteur (potentiellement très élevée) de l'amende dissuade paradoxalement les autorités bruxelloises d'en faire usage. À cet égard, force est de constater que celles-ci font preuve de retenue et de discernement dans l'imposition des amendes, qu'elles modulent en fonction de la gravité du manquement (pour compenser sans doute la rigueur avec laquelle, en revanche, elles appliquent les règles de qualité). Ainsi, sur plus de 11.000 dossiers traités entre le 1er juillet 2004 (date d'entrée en vigueur du contrôle de qualité) et le 30 juin 2008, près de 600 dossiers ont fait l'objet d'une amende administrative provisoire. L'amende la plus basse correspond au montant minimum prévu par l'ordonnance, soit 3.000 euros, la plus élevée s'élève à 25.000 euros31. Le montant moyen est de 7.000 euros. Ces amendes sont calculées selon un barème élaboré en interne32.

  • 33 Dans certains autres cas, en revanche, on a dû constater, dans le chef des bailleurs, une totale ab (...)

26Quoi qu'il en soit, la notification d'une amende provisoire a fait réagir de nombreux bailleurs qui, jusque-là, affichaient un mutisme complet. Ce véritable « signal d'alarme » a convaincu, dans de nombreux cas, les bailleurs d'entreprendre les travaux nécessaires. La rapide réaction de nombre de bailleurs a conduit ainsi à une annulation ou à une diminution sensible du montant de l’amende après audition33.

III.2. Un outil anti-propriétaires, le Code bruxellois du logement ?

  • 34 Encore que la chose s’avère particulièrement peu indiquée pour le moment… (octobre 2008).

27Certains avaient également redouté que le permis de location soit analysé par les propriétaires bailleurs comme un outil purement répressif, qui les aurait alors incités à se retirer du marché de la location (pour réorienter leur investissement sur les places boursières par exemple34). Si les dossiers introduits par les bailleurs dans le cadre des demandes d’attestation et de certificat ont été majoritaires en 2005 et, surtout, en 2006 (fin de la période transitoire de deux ans qui a suivi l’entrée en vigueur du dispositif), cette tendance s’est atténuée en 2007 et inversée en 2008. Depuis 2006, les plaintes et visites d’initiative représentent un volume de 40 % environ des affaires traitées. Au global, les chiffres attestent à suffisance que le Code du Logement est avant tout un outil destiné à améliorer le parc de logement locatif bruxellois, et non un instrument desservant les propriétaires, que du contraire.

III.3. Le Code bruxellois du logement, une arme qui se retourne contre les locataires ?

28De manière générale, toute lutte contre l'insalubrité (qui entraîne la fermeture des biens non conformes) risque de se retourner contre les individus qui sont pourtant frappés au premier chef par le mal-logement, à savoir les locataires défavorisés, financièrement contraints de vivoter dans la frange dégradée de l'habitat, ceux-là mêmes que la réglementation est censée protéger. Et ce danger est plus aigu encore lorsque les critères de qualité sont élevés.

  • 35 Dans les faits, ces cinq titres de priorité permettent, dans des délais assez brefs, de reloger au (...)

29Dans ce cadre, il semble que la décision – délicate s'il en est – d'interdire le bien à la location ait été appliquée avec parcimonie, dans les cas les plus graves uniquement, c'est-à-dire en présence d'un risque imminent. Ainsi, sur plus de 11.000 dossiers traités au 30 juin 2008, seuls 280 ont donné lieu à une interdiction immédiate d'occuper. Et toutes les fois qu'elle a été prise, cette décision de fermeture – presque – instantanée a été accompagnée du relogement de tous les locataires (même si le point de chute fut parfois, il est vrai, une simple maison d'accueil ou un logement de transit). Sans doute l'incorporation très opportune d'un assistant social dans les équipes chargées du contrôle sur le terrain n'est-elle pas étrangère à cette heureuse constatation. Participe également à ce résultat l’octroi, dans les cas où les locataires doivent quitter leur habitation suite à une interdiction de location prononcée par l’Inspection régionale du Logement, de cinq titres de priorité supplémentaires dans l’optique d’une demande de logement social35. Joue également un rôle non négligeable à cet égard l’intervention, dans les frais de déménagement ou le montant du nouveau loyer, du Fonds régional de solidarité (en grande partie financé par le produit des amendes). Notons aussi que, de toute façon, plusieurs de ces logements étaient déjà vides (les occupants ayant préféré prendre les devants) au moment de la décision d'interdiction.

  • 36 Code bruxellois du logement, art. 13, §5, al. 1er.

30La situation est donc, pour l'instant, plutôt rassurante. De l'aveu cependant des autorités régionales, ce relogement systématique ne pourra plus être assuré si le nombre de fermeture de biens venait à enfler significativement. De manière générale, rappelons que les décisions d'interdiction immédiate d'occuper ne peuvent frapper, d'après le Code, que les logements où la sécurité et la santé des occupants sont mises en péril36. Dans les autres situations d'insalubrité, largement majoritaires heureusement, où les défauts ne sont pas revêtus d'un tel caractère de dangerosité, le bailleur dispose d'un délai de huit mois pour se mettre en règle et effectuer les réparations nécessaires. Il est encore trop tôt, par conséquent, pour porter un jugement suffisamment étayé et représentatif sur les fermetures de bien (et les relogements subséquents) provoqués par une absence de réaction du bailleur face à cette mise en demeure. Quoi qu'il en soit, plus de 2.500 visites ont été diligentées sur le terrain au 30 juin 2008, et 1.500 mises en demeure adressées. Les premières tendances inclinent cependant à l'optimisme dans la mesure où les logements semblent bien faire l'objet des réfections réclamées.

III.4. Trop sévères, les normes de qualité ?

31Concernant, enfin, la sévérité des normes de qualité, source de certaines appréhensions comme on l'a vu (ne pas imposer à des pauvres des « normes de riches » inaccessibles financièrement), l’actuelle Secrétaire d’État en charge du logement paraît manifestement avoir compris la nécessité d'assouplir à la fois le prescrit légal et la manière d'apprécier son respect. C'est même, sur certains points fondamentaux, une nouvelle philosophie qui se met en place, rien moins. Les normes de qualité font toujours l'objet d'une appréciation binaire : elles sont observées ou non. Mais il existe maintenant, pour des points tels que l’éclairage, la ventilation, les hauteurs sous-plafond ou encore les dimensions des accès au logement, une zone grise qui ménage une certaine latitude aux inspecteurs de terrain. C'est qu'il n'appartient pas à une instance non élue, clame à l'envi l'administration chargée du contrôle des biens, de se substituer au législateur souverain et de tolérer une marge d'erreur, aussi circonscrite soit-elle. Conjuguée à une certaine sévérité des règles de qualité bruxelloises (imposant par exemple une largeur de portes de 80 cm au minimum), cette philosophie légaliste risquait, à l'expiration d'une mise en demeure non suivie d'effet, de conduire à la fermeture de quantité de biens présentant pourtant un état global de salubrité satisfaisant, en dépit de certaines imperfections qui, certes, subsistent çà et là. Passablement rigide, cette manière de voir pouvait entraîner parfois des conséquences singulières. Par exemple, une pièce ajourée d'une fenêtre de la superficie réglementaire (pour assurer un degré minimal d'éclairage naturel) franchissait avec succès l'examen de conformité quand bien même ladite fenêtre ferait face à un mur extérieur très rapproché qui, par là même, obscurcirait considérablement ce local d'habitation. En sens inverse, une pièce dont la fenêtre ne dispose pas, même pour quelques cm2, de la superficie minimale requise (1/12 de la surface du plancher) échouait sans coup férir au test d'éclairage naturel. Et que cette fenêtre « trop petite » donne sur un vaste espace dégagé et lumineux n'y change absolument rien. On le voit, l'appréciation des normes de qualité devait se déprendre d'un raisonnement par trop mathématique pour épouser une logique de type qualitatif. Et si, légitimement, l'administration refuse de décréter, à la place des autorités élues ou investies par le parlement (l’exécutif), les standards de qualité qui peuvent faire l'objet d'une certaine tolérance, il revient alors à ces dernières d'assouplir le texte.

  • 37 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 9 mars 2006 modifiant l'arrêté du Gouv (...)

32C'est, précisément, ce qui a été fait puisque l'arrêté du Gouvernement bruxellois du 4 septembre 2003 déterminant les exigences élémentaires en matière de salubrité a subi, des oeuvres de l'arrêté modificatif du 9 mars 200637, un réaménagement substantiel de la philosophie qui le sous-tend. Avant tout, un logement devra maintenant remplir certaines fonctions (assurer la sécurité des occupants, garantir leur intimité, etc.) et certains critères chiffrés n'interviendront plus dans ce cadre que pour attester de la bonne réalisation de ces objectifs généraux, à côté d'autres éléments d'appréciation susceptibles de « prendre le relais » si les critères chiffrés devaient rester insatisfaits. Dit autrement, le non respect de certains standards techniques n'aura plus qu'une valeur de présomption (d'insalubrité) réfragable. Pour reprendre l'exemple de l'éclairage naturel, le prescrit n'imposera plus, comme telle, la présence d'une fenêtre d'une superficie au moins égale au 1/12 de la surface au sol. Désormais, l'éclairage naturel réglementaire sera celui qui permettra « de ne pas devoir recourir en permanence à un éclairage artificiel » (art. 3, §4, 1° nouveau). Cet éclairage, poursuit l'arrêté du 4 septembre 2003 modifié, est « réputé suffisant » lorsque la fenêtre compte une superficie au moins égale au 1/12 de la surface au sol (art. 3, §4, 2° nouveau, al. 1er). Ce qui signifie que d'autres voies, non mentionnées dans le texte mais laissées à la discrétion des inspecteurs de terrain, peuvent être utilisées pour s'assurer d'un correct éclairage naturel. Cette marge d'interprétation, toutefois, disparaît automatiquement si le critère chiffré est bien rencontré, auquel cas le test de conformité est réussi d'office. On atteint là, à notre estime, un juste équilibre entre une rigidité excessive dans l'appréciation des règles de qualité (absence de pouvoir d'interprétation dans le chef des autorités de contrôle) et un relativisme absolu (suppression de toute norme quantitative).

IV. Conclusion

  • 38 De sorte que l’observateur extérieur ne pouvait plus discerner si le mouvement associatif appelait (...)

33Le Code bruxellois du logement est un instrument qui a ceci de particulier que ses dispositions avaient suscité de nombreuses craintes et interrogations avant même leur entrée en vigueur. Certaines communes pointaient ainsi le risque d’empiètement des instances bruxelloises sur les pouvoirs du bourgmestre (pris sur la base de la Nouvelle loi communale) en matière de lutte contre l’insalubrité ou, plus fondamentalement, redoutaient l’irruption d’un acteur proprement régional dans la politique locale du logement. Pour leur part, les représentants des propriétaires agitaient le spectre d’une chasse aux sorcières, couronnée qui plus est d’amendes au montant exorbitant. Pas en reste, les organisations de locataires prédisaient à l’outil une absence d’effets sur le terrain et, tout à la fois, pointaient le danger de voir des personnes jetées à la rue à la suite de l’application du Code38.

34Près de cinq ans après l’entrée en vigueur du dispositif, force est heureusement de constater que nombre de ces appréhensions sont dissipées. La pratique a montré que la mise en œuvre de normes de qualité pouvait se faire dans le respect des institutions (locales) existantes tout en évitant de brusquer les parties en place. Certes, les logements non conformes ont bel et bien été fermés (et leurs propriétaires soumis à l’amende) mais, à chaque fois, la procédure qui permet aux intéressés de faire valoir leurs objections a été respectée. Il s’agit fondamentalement, et tel constitue le postulat de l’Inspection régionale du logement tout autant que sa raison d’être, de faire prendre conscience au bailleur des imperfections de l’habitation qu’il propose sur le marché locatif et, par là, de le convaincre de rénover son bien. Seule, essentiellement, l’inertie coupable enclenche la sanction en définitive. Et, pour faire appliquer celle-ci (interdiction d’occuper), l’administration régionale a pu compter, ce qui n’était pas acquis à l’entame, sur une collaboration avec les communes dont l’intensité est allée croissante. Relogés par ailleurs, les locataires évincés d’un bien non conforme n’ont ainsi pas eu à souffrir de cette « double peine » caractéristique des situations d’insalubrité (non seulement les preneurs endurent des conditions de vie dégradées – à des tarifs prohibitifs souvent – mais ils risquent de se retrouver sur le trottoir à chaque visite d’inspection).

35Ceci étant dit, l’outil reste encore perfectible, sur le plan de sa lisibilité notamment. Et, surtout, le service régional devra apprendre à gérer son succès afin de ne pas voir son efficacité opérationnelle ralentie et ensevelie sous les demandes. À bien y regarder, il s’agit plus d’un défi et d’une formidable opportunité de développement à saisir que d’un danger.

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Notes

1 Voy. notamment C.E. (XIII), 21 février 2002, Dejardin, n°103.845, Échos log., 2002, p. 154.

2 Intoxications au CO (qui tuent régulièrement), allergies provoquées par les problèmes d'humidité, saturnisme, etc.

3 Comme la dépression ou la claustrophobie. Voy., sur ce sujet, C. ROSS, "Les quartiers défavorisés et la dépression chez l'adulte", Échos log., 2001, p. 1 et s.

4 Pour autant, souligne la Cour européenne des droits de l'homme, le fait de vivre à la rue, même avec un état de santé précaire, ne saurait être assimilé à un « traitement inhumain et dégradant » au sens de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme. Un mauvais traitement doit, en effet, atteindre un minimum de gravité pour tomber sous le coup de l’article 3 de la Convention. En l'espèce, elle a estimé que la souffrance encourue suite à une expulsion n’atteignait pas le niveau de gravité requis. Voy. Cour eur. D.H., arrêt O’Rourke c. Royaume-Uni du 26 juin 2001.

5 « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la dignité humaine. À cette fin, la loi, le décret ou [l’ordonnance] garantissent, en tenant compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et culturels, et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits comprennent notamment […] le droit à un logement décent » (art. 23 de la Constitution).

6 Suivant l'expression du Rapport général sur la pauvreté réalisé par la Fondation Roi Baudouin en collaboration avec ATD Quart Monde Belgique et l'Union des Villes et Communes belges (section C.P.A.S.), Bruxelles, Ministère de l’Intégration sociale, 1994, p. 237.

7 Sur le sujet, voy. notamment P. LAMBERT, « Le droit de l'homme à un logement décent », Rev. trim. D.H., 2001, p. 47 et s., N. BERNARD, « Le droit constitutionnel au logement comme arrière-plan indissociable du droit du bail », Le bail de résidence principale, sous la direction de G. Benoît, P. Jadoul et al., La Charte, 2006, p. 1 et s. ainsi que N. BERNARD, « L'effectivité du droit constitutionnel au logement », Rev. b. dr. const., 2001/2, p. 155 et s.

8 Art. 7 du Code flamand du logement, institué par le décret du Parlement flamand du 15 juillet 1997, M.B., 19 août 1997.

9 Art. 5 et s. du Code bruxellois du logement tel qu'institué par l'ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 juillet 2003, M.B., 9 septembre 2003. Voy. spéc. l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 4 septembre 2003 déterminant les exigences élémentaires en matière de sécurité, de salubrité et d'équipement des logements, M.B., 19 septembre 2003.

10 Art. 9 et s. du Code wallon du logement tel qu'institué par le décret du Parlement wallon du 29 octobre 1998, M.B., 4 décembre 1998. Cf. surtout l’arrêté du gouvernement wallon du 30 août 2007 déterminant les critères minimaux de salubrité, les critères de surpeuplement et portant les définitions visées à l'article 1er, 19° à 22°bis, du Code wallon du logement, M.B., 30 octobre 2007.

11 Arrêté royal du 8 juillet 1997 déterminant les conditions minimales à remplir pour qu'un bien immeuble donné en location à titre de résidence principale soit conforme aux exigences élémentaires de sécurité, de salubrité de d'habitabilité, M.B., 21 août 1997.

12 Cf. Fr. DEGIVES, « L'inspection régionale du logement. Procédures mises en œuvre et premiers résultats », Normes d'habitation : Wallonie, Bruxelles (dossier n°10 du Journal des juges de paix et de police), Bruxelles, La Charte, 2008, p. 85 et s. Voy. également Fr. LAMBOTTE, « L'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du logement : de l'obligation de louer un logement décent au droit de gestion publique », Amén., 2004/2, p. 86 et s. et N. BERNARD, « Regard critique et comparatif sur le Code bruxellois du logement », Échos log., 2003, p. 158 et s.

13 Art. 2, 12°, du Code bruxellois du logement.

14 Ordonnance du Conseil de la Région de Bruxelles-Capitale du 15 juillet 1993 concernant les normes de qualité et de sécurité des logements meublés, M.B., 2 septembre 1993.

15 Voy. N. BERNARD, « Le Code bruxellois du logement », J.J.P., janvier-février 2004, p. 22 et s.

16 Voy. enquête socio-économique menée en 2001 auprès de 96,9% des ménages du pays par l'Institut national des statistiques, à la demande du Ministère des Affaires économiques.

17 Suivant l'explication officielle qu'en donne le Commentaire des articles du Code (Doc. parl., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord. 2002-2003, A-416/1, p. 14).

18 Voy. l'art. 8 nouveau de la section 2 du chapitre II du titre VIII du livre III du Code civil, introduite par la loi du 20 février 1991 modifiant et complétant les dispositions du Code civil relatives aux baux à loyer, M.B., 22 février 1991, remaniée elle-même par la loi du 13 avril 1997 modifiant certaines dispositions en matière de baux, M.B., 21 mai 1997. Sur le bail de rénovation, voy. notamment N. BERNARD, « L'état du bien loué », Les Baux. Commentaire pratique, Diegem, Kluwer, p. I.8.2 - 19 et s.

19 Art. 9, §2, du Code bruxellois du logement.

20 Cf. C.E., 10 juin 2008, n°184.041.

21 Suivant l'arrêté d'exécution du Code bruxellois du logement, le Service d'inspection régionale doit se prononcer dans les deux mois qui suivent la réception de la demande de certificat de conformité. Ce délai est ramené à six semaines en cas de demande d'attestation de conformité ou d'attestation de contrôle de conformité. Ces délais sont prolongés d'un mois si le Service d'inspection régionale a requis l'intervention d'un expert, conformément à l'article 8 du Code bruxellois du logement (art. 4, §2, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 19 février 2004, M.B., 23 avril 2004).

22 Voy. l'art. 7, §1er, du Code bruxellois du logement.

23 Mais le Code ménage la possibilité au Gouvernement d'adopter, dans le futur, des règles spécifiques relatives à certains types de logements (art. 4, §2).

24 L'anomalie n'a d'ailleurs pas échappé à la section de législation du Conseil d'État : « Une procédure plus stricte a été prévue pour la délivrance d'un certificat facultatif que pour celle d'une attestation à laquelle les auteurs du projet, en raison de son caractère obligatoire, attachent manifestement plus d'importance ». Voy. Doc. parl., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord. 2002-2003, A-416/1, p. 38.

25 Art. 10, §2, al. 3, du Code bruxellois du logement.

26 Doc. parl., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord. 2002-2003, A-416/2, p. 71.

27 Art. 7, §1er, de l’arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 19 février 2004.

28 Doc. parl., Cons. Rég. Brux.-Cap., sess. ord. 2002-2003, A-416/1, p. 19.

29 L’article 133 de la Nouvelle loi communale, plutôt que l’article 135 comme trop souvent indiqué, erronément (cf. Fr. LAMBOTTE, « Les communes et le Code bruxellois du logement », Normes d'habitation : Wallonie, Bruxelles (dossier n°10 du Journal des juges de paix et de police), Bruxelles, La Charte, 2008, p. 57 et s.)

30 Il s’agit d’un véritable pouvoir discrétionnaire (cf. C.E., 10 juin 2008, n°184.041).

31 On comptabilise une amende par logement. Le bailleur peut donc être frappé de plusieurs amendes concernant plusieurs logements situés dans le même immeuble. Ainsi, un bailleur mettant en location de nombreux taudis a été frappé d’amendes dont le montant total s’élève à 84.000 euros.

32 Les défauts techniques sont, en fonction de leur gravité, assortis d’un montant unitaire de 0, 100, 1.000 ou 3.000 euros, montant dont le total peut encore être majoré en fonction de la nature juridique de l’infraction. À titre d’exemple, un logement interdit à la location par l’Inspection régionale du Logement ou sous le coup d’un arrêté d’inhabitabilité pris par le bourgmestre, verra son amende majorée de 10.000 euros.

33 Dans certains autres cas, en revanche, on a dû constater, dans le chef des bailleurs, une totale absence de responsabilité et de prise de conscience quant aux manquements constatés.

34 Encore que la chose s’avère particulièrement peu indiquée pour le moment… (octobre 2008).

35 Dans les faits, ces cinq titres de priorité permettent, dans des délais assez brefs, de reloger au sein du parc public des ménages de taille modeste, ceux en fait dont la composition de famille correspond à un flat ou à un logement d’une ou deux chambres maximum.

36 Code bruxellois du logement, art. 13, §5, al. 1er.

37 Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 9 mars 2006 modifiant l'arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 4 septembre 2003 déterminant les exigences élémentaires de sécurité, de salubrité et d'équipement des logements, M.B., 3 avril 2006.

38 De sorte que l’observateur extérieur ne pouvait plus discerner si le mouvement associatif appelait à une mise en œuvre du mécanisme ou, au contraire, militait en faveur d’un encommissionnement.

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Pour citer cet article

Référence papier

Frédéric Degives et Nicolas Bernard, « La lutte contre l’insalubrité en Région bruxelloise : de la théorie à la pratique  », Pyramides, 15 | 2008, 267-286.

Référence électronique

Frédéric Degives et Nicolas Bernard, « La lutte contre l’insalubrité en Région bruxelloise : de la théorie à la pratique  », Pyramides [En ligne], 15 | 2008, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 24 juillet 2017. URL : http://pyramides.revues.org/255

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Auteurs

Frédéric Degives

Directeur ff de l’Inspection régionale du logement

Nicolas Bernard

Professeur aux Facultés universitaires Saint-Louis

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Droits d’auteur

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