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Dans le pré du voisin. Evolution de l’enseignement supérieur en Communauté française de Belgique

Frédéric Moens
p. 13-30

Résumé

En Communauté française, l’enseignement supérieur s’inscrit dans la logique développée par tout le système éducatif belge : reflet d’un régime politique consociatif, l’enseignement offre aux citoyens des choix reflétant les familles philosophiques du pays. Historiquement, la publicité des établissements insiste sur leur réseau, c’est-à-dire leur affiliation à un pilier, mais n’évoque pas leurs performances : officiellement, aucune comparaison n’est possible. Une telle situation amène chaque réseau à présenter dans toutes les parties du pays tous les enseignements possibles ; l’évolution de l’enseignement supérieur montre que les acteurs s’observent et sont toujours proactifs face à leur environnement. En s’ajustant au monde contemporain et à ses contraintes, ils réactivent une logique de pilier en cherchant leurs alliances au sein de leurs partenaires traditionnels.

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Texte intégral

1Le régime politique de la Belgique est singulier, il repose sur l’initiative des acteurs locaux et sur leur aptitude àenraciner le bien collectif dans les intérêts particuliers. Cette forme de « libéralisme », héritière des franchises communales, place au centre de la constitution du Royaume des acteurs qui s’associent. Dès son origine, l’organisation de l’enseignement répond à cette même logique : bien collectif et service public, l’enseignement est pris en charge par des groupements locaux qui subrogent un État explicitement et volontairement minimal. Cette prise en charge locale, au nom d’intérêts particuliers, y est considérée comme une liberté fondamentale ; fréquemment, ces acteurs initient les politiques collectives et utilisent les rivalités qui les opposent comme mécanismes de régulation collective. La gestion du bien commun qui est sous-jacente à ce régime politique invite à la comparaison entre acteurs : les mêmes services doivent être offerts à tous dans le respect scrupuleux de chacun. Dès lors, tous les intervenants s’observent et proposent partout des services comparables à ceux offerts par les autres.

2L’enseignement, et spécialement le supérieur, constitue depuis l’origine du pays une illustration de ce mode de fonctionnement politique. La comparaison ou l’émulation entre des acteurs définis idéologiquement a été, tout au long du XIXème et durant une grande partie du XXème siècle, un mécanisme central du développement et de l’ajustement de ce service. Le processus de comparaison à l’autre demeure présent à la fin du XXème et au début du XXIème ; toutefois, il s’y opère un glissement. En effet, d’émulation politique, il devient simple benchmark, comparaison de bonnes pratiques ou établissement de rankings plus ou moins implicites. Cette évolution transforme une situation où prédominait une position politique, avec des enjeux et des acteurs qui se définissent par une vision du bien commun, en une simple perspective technicienne où seul compte l’ajustement que des acteurs de terrain sont amenés à faire pour conserver un espace ou pour tenter d’en conquérir un nouveau. Le pré du voisin reste une motivation ; cette motivation n’est plus guidée par la conviction que le « bien public » passe par ce jeu de tensions mais est orientée par la nécessité pour « un bien personnel » de se calquer sur ce que fait l’autre.

3Saisir le fonctionnement de l’enseignement supérieur en Communauté française suppose le détour par une triple influence qui en façonne l’état actuel. Au premier chef, il y a l’influence politique et historique évoquée ; l’éducation en général, le supérieur en particulier, s’inscrit dans une histoire locale dont il est l’expression, et dans un régime politique dont il est le résultat. Dans le cas qui nous occupe, la « consociation » et la place dévolue aux associations dans la gestion du bien commun et du bien public sont essentielles. Ensuite, à partir du début du XXème siècle, le facteur linguistique pèse lourdement sur les politiques éducatives. Cette influence longue – il faut presque septante ans pour qu’elle prenne toute son importance – inscrit la consociation dans des communautés autonomes. Pour la Communauté française, la dimension linguistique reste primordiale : la structure interne de l’enseignement supérieur est encore le produit des arbitrages linguistiques et les évolutions en Flandre dictent toujours les designs choisis de l’autre côté de la frontière linguistique. Enfin, l’influence internationale vient compléter le tableau. Cette influence est à la fois directe (tant d’un point de vue idéologique que pratique) et prétexte à des réappropriations locales, c'est-à-dire que la politique nationale utilise l’argument international pour introduire des réformes ou des changements dont les motifs et les enjeux sont bien locaux.

4L’enseignement supérieur n’est pas un cas singulier, il est l’expression du mode belge de gestion de la chose publique. L’intérêt particulier y dessine l’intérêt général, tant par juxtaposition que par composition ; cette situation donne aux acteurs – les établissements d’enseignement supérieur et les collectivités auxquelles ils se rattachent – un poids et une importance que l’on ne retrouve pas dans d’autres pays.

I. Un paysage initial dessiné par le politique

  • 1  P. DELWIT, J.-M. DE WAELE et P. MAGNETTE, dir., Gouverner la Belgique.  Clivages et compromis dans (...)
  • 2  J. REMY, «Laïcité et construction de l’Europe», in :G. VINCENT, J.-P. WILLAIME, dir., Religions et (...)
  • 3  La Constitution belge est la première à inscrire le droit d’association dans les libertés fondamen (...)
  • 4  A. LIJPHART, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New (...)
  • 5  V. LORWIN, Courrier hebdomadaire n° 323. Conflits et compromis dans la politique belge, Bruxelles, (...)
  • 6  V. VANDENBERGHE, Un enseignement à réguler, des filières à revaloriser. État des lieux et utopie, (...)

5La révolution de 1830 s’enracine pour partie dans le refus belge d’une centralisation étatique initiée par les politiques modernisatrices du roi Guillaume Ier d’Orange Nassau. Dès sa fondation, l’appareil étatique belge se présente moins comme organisateur des services, nécessairement intégratifs, que comme garant des libertés individuelles et associatives1. Les « libertés modernes sont associées à une méfiance et à un affaiblissement du pouvoir exécutif. […] elles reposent sur l’espace privé qui […] est surtout un lieu d’auto-organisation collective »2. Ainsi, la Constitution de 1831 garantit une série de libertés individuelles, les libertés de culte, d’enseignement, de presse et d’association3, et dégage l’État de ces secteurs relevant de l’initiative privée. Ce régime politique spécifique est décrit par le concept de démocratie « consociative »4. Un tel système développe des piliers5, sortes de « familles politiques » constituées autour d'intérêts idéologiques ou ethniques ; dans le cas belge, ces piliers sont religieux, politiques et ethniques. Le clivage religieux oppose, dès la création du pays, les catholiques aux libres penseurs, le conflit politique met plus tard les libéraux face aux socialistes, la cassure ethnique sépare les Flamands des Francophones. La gestion des affaires publiques préserve la diversité des sensibilités philosophiques, sociales et linguistiques. La subsidiarité, qui laisse aux instances les plus proches des personnes la gestion des problèmes quotidiens concrets dans le respect de principes supérieurs dont l’État est le garant, permet de faire fonctionner un tel ensemble. Ainsi, les établissements d’enseignement sont reconnus, soutenus et subventionnés par l’État pour les services au public qu’ils assument, chacun dans le segment de population qui relève de ses intérêts propres, mais avec une ouverture totale à tous les bénéficiaires potentiels. En d’autres termes, les missions de service au public sont assumées par des organismes émanant des piliers. La gestion en est de droit privé mais les fonds proviennent de subsides de l’État. Le projet est de « confier à l’État le soin de financer l’éducation par l’impôt et, dans le même temps, de limiter son pouvoir de contrôle sur l’utilisation de l’argent »6.

  • 7  J.-É. CHARLIER, L. DENIS et F. MOENS, « Des combats idéologiques à la gestion technicienne des pro (...)
  • 8  Les données proviennent des statistiques diffusées par le CRef (Conseil des recteurs des universit (...)
  • 9  En Communauté française de Belgique, la population dispose de 56 institutions d’enseignement supér (...)

6Les piliers organisent la scolarité ; les deux « guerres scolaires » (1879 et 1958) illustrent à la fois la place centrale que l’enseignement revêt dans la politique du pilier catholique et l’âpreté du conflit7 et de la comparaison s’établissant entre piliers ; aux termes de la seconde guerre scolaire coexistent deux réseaux d’enseignement, l’un officielet l’autre libre, subventionnés et reconnus également par l’État qui y garantit indirectement les programmes et les qualifications des enseignements. L’organisation de l’enseignement supérieur ne se distingue guère de cette structure : une première séparation s’effectue entre différents réseauxd’enseignement affiliés chacun à un pilier. À cet éclatement confessionnel se superpose une dualité de filières : dans chaque pilier, l’enseignement supérieur se sépare entre universités et hautes écoles. Ce système réserve traditionnellement aux hautes écoles la responsabilité des formations à visée professionnelle et loge la formation des cadres de la nation dans les universités. Au 1er décembre 20038, les hautes écoles regroupaient 51 % de l’effectif étudiant dans le supérieur alors que les universités en abritaient 43 %, le solde fréquentant les instituts d’architecture ou les établissements d’enseignement artistique9.

  • 10  Données du CRef (Conseil des recteurs des universités francophones de Belgique) pour l’année 2006- (...)
  • 11  À partir des chiffres 2006-2007 (CRef), quatre institutions (dont une complète) recrutent plus de (...)

7Les universités de la Communauté française se répartissent entre universités complètes (trois dont une officielle) et universités incomplètes (six dont deux officielles). Chacune de ces institutions est autonome et dispose d’une personnalité juridique. Elles sont responsables des produits et formations qu’elles proposent, engagent leur personnel, négocient des accords nationaux et internationaux ou, encore, délivrent les diplômes de manière indépendante dans la limite des règlementations en vigueur. Les universités complètes qui sont les plus grandes – elles concentrent plus de 81 % de l’effectif des étudiants universitaires10 – datent toutes trois du XIXème siècle. Dans leur forme actuelle, l’Université de Liège, fondée par Guillaume Ier en 1817 avec deux autres universités d’État (à Gent et à Leuven), est la plus ancienne. L’Université catholique de Louvain, fondée en 1425, a été fermée en 1797 par le gouvernement révolutionnaire, lorsque les territoires constituant la Belgique étaient français ; elle fut ré-ouverte en 1834 à Malines (réintégrant Leuven l’an suivant), en réaction au projet de la création à Bruxelles, par les milieux libres penseurs et maçonniques, d’une université dont l’ambition était de se poser comme université centrale voire unique du pays. Fondée en novembre 1834, l’Université libre de Belgique réoriente son ambition pour devenir une institution libre non-confessionnelle qui prendra en 1836 le nom qu’elle garde aujourd’hui, Université libre de Bruxelles. Depuis leur création, ces institutions coexistent en assurant un service identique et ouvert à tous, mais en l’enracinant pour chacune dans un des piliers du pays. L’histoire des six autres institutions universitaires est plus récente mais concourt au renforcement de ces logiques consociatives en offrant un service général ancré dans un courant philosophique. Le caractère local du recrutement de l’ensemble de ces institutions11 répond, à travers un maillage du territoire, à une demande locale.

8L’histoire des hautes écoles est plus récente. Le secteur non-universitaire de l’enseignement supérieur était traditionnellement constitué d’un ensemble d’établissements autonomes assurant chacun une formation débouchant sur une profession (infirmier, instituteur ou kinésithérapeute) ou s’axant sur une pratique (le commerce, l’informatique ou le journalisme). Ces établissements sont, dans les années ‘90, fusionnés en hautes écoles dans l’objectif avoué d’en rationaliser les coûts.

9Ce système d’enseignement supérieur binaire induit une concurrence objective entre les hautes écoles et les universités ; les étudiants constituent, tant pour les hautes écoles que pour les universités, la base des financements alloués par l’État. De plus, comme historiquement et politiquement, chaque pilier désire être présent dans chaque filière pour permettre à tous les citoyens de choisir un opérateur éducatif de son obédience, l’ensemble de ces opérateurs se retrouvent en concurrence sur un marché ouvert. Toutefois, le facteur local constitue un élément primordial du choix. Ce fait – une majorité d’étudiants rejoint l’école ou l’université qui est la plus proche de leur domicile – explique le maillage important d’institutions universitaires et d’établissements supérieurs sur l’ensemble du territoire. Cette présence correspond à la concurrence entre réseaux qui double celle entre types d’enseignement supérieur. Ces filières et ces réseaux ne sont pas évalués ou les évaluations ne sont ni reconnues, ni diffusées ; la publicité des performances des établissements influerait sur le choix des familles et le biaiserait par un jugement sur les résultats. L’efficience n’est pas ici poursuivie, il importe uniquement de pouvoir respecter le choix philosophique des bénéficiaires.

II. Séparation linguistique et communautarisation des piliers

  • 12  Fondée, comme l’université de Liège, par Guillaume Ier en 1817, l’université de Gent est également (...)

10La scission linguistique s’initie dans l’enseignement supérieur après la première guerre mondiale. En Flandre, la première section néerlandophone n’est créée qu’en 1923 à Gent12 et, sept ans plus tard, cette université devient intégralement flamande. Toujours en filigrane, ces querelles culminent en 1968 avec la crise de Leuven. L’université catholique qui y est sise est unitaire et dispose de deux sections, l’une francophone et l’autre néerlandophone. Cette unité éclate, l’institution est dédoublée et, trois ans plus tard, la partie francophone débute son déménagement dans la partie francophone du pays. À partir de 1969, toutes les institutions universitaires belges deviennent linguistiquement homogènes, soit flamandes (à Antwerpen, Brussel, Diepenbeek, Gent, Leuven), soit francophones (à Bruxelles, Gembloux, Liège, Louvain, Mons, Namur). Le dernier pas politique est franchi en 1989 : la responsabilité de l’enseignement quitte l’État fédéral pour intégrer les Communautés. Dès ce moment, les législations entre les parties flamande et francophone du pays s’autonomisent. Néanmoins, cette évolution qui aboutit, en terme d’enseignement, à la constitution de facto de deux pays distincts, ne détruit pas la logique consociative qui persiste de part et d’autre de la nouvelle frontière, entre autres par le foisonnement de nouvelles et petites institutions. De plus, le côté francophone garde un œil attentif sur la situation institutionnelle flamande ; la comparaison entre institutions et entre communautés y demeure motrice.

  • 13  Passant, en francs belges constants, de 5 143,5 millions en 1972 à seulement 4 752,2 millions en 1 (...)
  • 14  Ministère de la Communauté française, Décret fixant l’organisation générale de l’enseignement supé (...)

11La communautarisation de l’enseignement se caractérise, pour la Communauté française, par l’acuité des problèmes financiers. Les chiffres produits par le Conseil des recteurs des universités francophones de Belgique indiquent, entre 1972 et 1998, une diminution de la subvention accordée aux institutions universitaires de plus de 7,6 %13. Cette réduction exprime la ligne de force des politiques publiques : rationaliser et limiter les coûts. Elle passe par l’harmonisation, imposée aux universités francophones, des titres décernés par les institutions, des programmes ou de l’accès au second cycle. Elle se poursuit par le regroupement des établissements non-universitaires. Par un décret de 199514, prenant exemple sur la Communauté flamande qui, en 1994, les regroupe dans 22 hoge scholen, la Communauté française crée 30 hautes écoles, regroupant par affiliation philosophique et par aire géographique les différents établissements. L’impécuniosité de la Communauté introduit une modification majeure pour les acteurs du supérieur, en définissant un budget fermé qui les établit objectivement en concurrents, et les amène à agir comme s’ils étaient sur un marché.

  • 15  R. DILLEMANS, Optimalisering universitair aanbod in Vlaanderen, Eerste voortgangsrapport voor de m (...)
  • 16  La Communauté germanophone signe également rapidement cette déclaration.
  • 17  Le 18 juillet 2003, la Flandre reprend ce même type d’initiative. Elle crée avec les Pays-Bas, un (...)

12Les préoccupations budgétaires se doublent d’un discours sur l’excellence qui perdure jusqu’à aujourd’hui. Une fois encore, la Communauté flamande est pionnière ; en 1995, son ministre de l’enseignement charge le professeur DILLEMANS, ancien recteur de la Katholieke universiteit Leuven, d’examiner les pistes pour « optimaliser l’offre universitaire en Flandre ». En 1997, dans un rapport intermédiaire, Roger DILLEMANS15 plaide pour que la Flandre présente une offre compétitive sur le plan international et ce, dans chaque domaine de formation. Différents moyens doivent permettre d’atteindre cet objectif ; il plaide ainsi pour un regroupement des institutions en quatre centres universitaires, pour la substitution d’universités de l’excellence (volwaardige) aux universités complètes (volledige) ou pour une restructuration du rythme des études en trois cycles, l’un général (de deux ans), l’autre scientifique (de deux ans encore), le dernier de formation approfondie (d’un an). À peu près en même temps, le 6 juillet 1998, la Flandre marque cette volonté de compétitivité de son enseignement supérieur en étant, après la Roumanie, le second signataire de la déclaration de la Sorbonne, rejoignant ainsi le club très fermé des grands – Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni. Sans pour autant avoir été intégrée à la discussion sur le contenu de la déclaration, la Communauté flamande16 affirme sa volonté d’inscrire ses établissements dans « un espace européen de l’enseignement supérieur », manifeste sa résolution de substituer aux logiques nationales les logiques internationales dans la gouvernance de son enseignement supérieur et témoigne sa détermination à participer aux initiateurs du projet17.

  • 18  A. BODSON, J. BERLEUR, Quelles urgences pour une politique universitaire en Communauté française d (...)

13L’année du rapport DILLEMANS, dans la Communauté française, le ministre de l’enseignement supérieur charge à son tour deux anciens recteurs de rédiger un rapport sur la qualité de l’enseignement universitaire dans la Communauté. S’il paraît évident que la démarche est inspirée par celle menée alors depuis quelques mois en Flandre, la manière de le faire est très différente : alors qu’au Nord du pays le rapport est préparé par un homme seul, garant d’une vision sans concession, représentant l’institution la plus importante et le conseil flamand de la politique scientifique (Vlaamse Raad voor Wetenschapsbeleid) dont il est le président, au Sud le même travail est confié à deux professeurs, devant nécessairement se prêter au jeu du compromis et étant issus d’institutions importantes mais jamais leader. Le tableau dépeint par les deux rapporteurs est particulièrement négatif18 ; s’interrogeant sur la taille critique et la compétitivité des institutions francophones, ils proposent, entre autres, d’accroître l’harmonisation des cursus, d’inscrire l’évaluation dans la culture des institutions ou de les inviter à être plus à l’écoute du marché. Ce rapport, produit indépendamment de la conférence des recteurs francophones, soulève un nombre important de critiques, avant tout parce qu’il néglige le travail effectué dans cette instance et aussi, parce qu’il ne tient qu’un compte très limité des évolutions internationales qui, rapidement, vont s’imposer à la Communauté française.

III. Les contraintes internationales : appropriées par les acteurs, argumentées par les autorités politiques

14Le processus de Bologne, entamé dès 1998 par la déclaration de la Sorbonne, ou sa rencontre en 2000 avec la stratégie de Lisbonne de l’Union européenne, constituent les principales influences internationales. Processus et stratégie inscrivent explicitement l’enseignement supérieur dans les instruments du développement économique d’une Europe des connaissances ; les lignes forces de ces politiques internationales veulent assurer le rayonnement de l’Europe et asseoir l’attrait d’un espace européen de l’enseignement supérieur dans le reste du monde. Harmonisation des systèmes éducatifs, mobilités étudiantes et enseignantes, comparabilité ou évaluation de la qualité de l’enseignement supérieur constituent des outils au service de ce dessin économique et des contraintes librement acceptées par les États partenaires.

15Cette irruption de contraintes externes dans le champ national des politiques éducatives n’est pas reçue de la même manière par les opérateurs de terrain, au premier rang desquels les autorités universitaires, et par les décideurs politiques. Si la majorité des premiers y trouve une opportunité d’action et de revalorisation de leur position académique et financière, les seconds utilisent les prescrits internationaux pour rationaliser le financement du supérieur et pour reporter une série de décisions impopulaires sur ces contraintes extérieures. Cette situation n’est pas particulière, décrivant le cas universitaire français, Christine MUSSELIN montre un mécanisme similaire où le ministère utilise le processus de Bologne pour répondre avant tout à des contraintes nationales et à des crises universitaires locales alors que les autorités académiques réinvestissent les consignes qui leur sont données de logiques qui leur sont propres.

  • 19  F. MOENS, « Du cloisonnement au passager. Métamorphose du paysage de l’enseignement supérieur », L (...)

16En Communauté française, le décret de 1998 prévoit un financement sous une enveloppe fermée distincte pour les universités et les hautes écoles : dans une filière, ce qu’une institution gagne, elle le conquiert nécessairement au détriment d’une autre. La concurrence ne s’exerce donc a priori qu’entre des établissements et institutions participant à la même filière. Dans le champ universitaire, les institutions se considèrent implicitement comme en compétition pour attirer une part plus importante d’étudiants ; elles déploient de multiples stratégies pour attirer les étudiants. La déclaration de Bologne et l’absence de réaction de la part du gouvernement amènent les universités à être proactives. Le Conseil interuniversitaire de la Communauté française dédie un groupe de travail à l’analyse de la déclaration et à la constitution de propositions de réformes à soumettre au ministère. La nouvelle nomenclature proposée, singulièrement le premier cycle ou bachelor, rencontre la volonté d’uniformisation et de lisibilité poursuivie par la déclaration mais les met en concurrence non plus entre elles mais avec les hautes écoles. Si le premier cycle conduit à une capacité d’emploi, l’ensemble des cursus universitaires de premier cycle se retrouve en concurrence avec ceux des hautes écoles, plus aptes a priori à insérer à court terme leurs étudiants sur le marché de l’emploi. Un tel état de fait transforme les mécanismes de concurrence : alors que le financement oppose objectivement les universités entre elles, la mise en œuvre de la déclaration de Bologne instaure une rivalité avec les hautes écoles. Cette situation amène les universités à s’accorder sur l’orientation qu’il est judicieux de donner au futur décret et sur une solidarité entre elles. L’ennemi devient les hautes écoles19.

17Cette solidarité nouvelle est mise à mal en 2002 avec la création, par les opérateurs universitaires, de pôles regroupant autour d’universités un ensemble de partenaires d’enseignement supérieur. À ce moment, aucune décision politique n’est encore posée ; l’initiative demeure toujours entre les mains des acteurs. Les logiques consociatives sont réactualisées pour permettre aux institutions universitaires de se placer dans une concurrence internationale. Une « taille critique » est recherchée pour se positionner dans l’arène devenue européenne. Déjà en 2001, à l’instigation de la KULeuven, les universités flamandes se regroupaient et accueillaient les hoge scholen. En février 2002, l’Université libre de Bruxelles est la première à créer un pôle regroupant autour d’elle une série de hautes écoles et d’établissements d’enseignement artistique du réseau officiel. À la suite de ce premier Pôle universitaire européen de Bruxelles-Wallonie, trois autres vont se former (Réseau Hennuyer d'Enseignements Supérieurs et Universitaires, autour des petites institutions montoises, le Pôle mosan autour de l’Université de Liège et le Pôle Louvain regroupant autour de l’Université catholique de Louvain les institutions ressortissant à ce pilier). L’existence de ces pôles qui regroupent des organismes d’enseignement supérieur appartenant à plusieurs filières (universitaire ou non) concrétise une décision des opérateurs eux-mêmes. Les propos du recteur de l’institution initiant le mouvement sont sans ambiguïté : le pôle doit accroître la taille de son université et lui permettre de se ranger comme une institution incontournable sur le plan européen. Les autres ne peuvent la laisser seule grandir. Les acteurs, laissés à eux-mêmes, s’observent et reproduisent dans ces associations les piliers traditionnels.

  • 20 Ministère de la Communauté française, Décret définissant l’enseignement supérieur, favorisant son i (...)
  • 21  Le décret prévoit également explicitement la possibilité pour des institutions appartenant à la mê (...)
  • 22  Le 7 juin 2004, l’Académie universitaire Wallonie-Bruxelles (académie forte de 22 291 étudiants) r (...)
  • 23  Les quatre institutions catholiques se proposent à l’horizon 2015 de ne plus faire qu’une seule un (...)

18À l’inverse de la Communauté flamande qui y souscrit, le processus de Bologne ne produit pas rapidement des actions des pouvoirs publics francophones englués dans les contraintes financières. Entre 1999 et 2004, les institutions universitaires organisent la pression sur le ministère à la fois pour leur revalorisation financière et pour la prise en compte des évolutions internationales. En mars 2004, un décret favorisant l'intégration de l’enseignement supérieur de la Communauté dans l'espace européen est adopté à l’initiative de la ministre20. Encore une fois, la Communauté flamande a été novatrice ; dès avril 2003, le « décret structurel » introduit dans le droit flamand les logiques internationales ; il définit, entre autres, l’obligation pour les hoge scholen d’être associées à une université ou la révision originale des cycles (3-1-3) où le premier est professionnalisé. Un an plus tard, la Communauté française ajuste son cadre législatif aux exigences de l’espace européen de l’enseignement supérieur avec le décret dit de « Bologne » qui répond aussi à la volonté du gouvernement de rationaliser dans la Communauté l’offre d’enseignement. Si ce décret redéfinit le rythme des études ou les grades dispensés par les institutions, il prévoit surtout, en son Titre IV, la constitution d’académies. Ces académies, à qui une grande importance est donnée (ainsi, elles sont les seules habilitées à organiser des écoles doctorales et à délivrer le titre de docteur), sont le résultat de l’association de deux ou plusieurs universités. Ce rapprochement, voulu par les pouvoirs publics, poursuit évidemment un but économique, l’intégration plus ou moins importante des institutions doit aboutir à des économies d’échelle21. Pour les universités, si l’académie est la contrainte imposée pour le refinancement, elle constitue une possibilité de se positionner sur le marché européen. Pour les hautes écoles, le statut qui leur est réservé dans ces académies n’est guère alléchant. Le décret est établi pour les universités ; les autres types d’enseignement supérieur n’y sont évoqués qu’en référence à l’aune universitaire. Les neuf universités se rapprochent en fonction de leur appartenance à un pilier22 et négocient des accords avec les hautes écoles de leur obédience. Ainsi, les regroupements encore légers ne répondent pas à une logique spatiale ou à une intégration des contenus (par affinité ou par complémentarité) ; le critère qui semble y présider repose sur des injonctions politiques et sur l’histoire des institutions. L’objectif est un refinancement et un positionnement face à la concurrence extérieure. Le compromis dont le décret est le résultat permet aux institutions universitaires, à l’interne, de se préserver des autres types d’enseignement en garantissant la spécificité de leur formation et, à l’international, d’atteindre une taille plus importante et une meilleure visibilité. Du point de vue de l’administration, ces regroupements, prémices de potentielles fusions, comme celle annoncée en janvier 2007 par les quatre institutions catholiques23, offrent l’occasion de refinancer l’enseignement universitaire sans pour autant lui allouer beaucoup plus de crédits. Une telle mécanique, une fois mise en place, peut aboutir à l’intégration progressive des institutions pour, peut-être un jour, ne plus constituer qu’une seule université ; les événements récents montrent néanmoins qu’une telle perspective se heurte aux velléités sous-régionalistes et à l’exigence ancienne de proximité entre l’offre de formation et la demande étudiante.

  • 24  Ministère de la Communauté française, Décret modernisant le fonctionnement et le financement des H (...)

19Après les universités, les hautes écoles subissent un nouveau décret en juin 200624. Après le regroupement de 1995, ce décret propose d’aller plus loin. En son article 41, il propose la possibilité pour les hautes écoles d’une même zone géographique (elles sont cinq définies par le décret de 1995) de fusionner. L’aiguillon est financier par les avantages réservés aux hautes écoles qui fusionneraient. Une telle fusion supprime plus encore leur spécificité pédagogique déjà écornée par le regroupement autoritaire de 1995. La proximité dont les étudiants bénéficient dans le supérieur non-universitaire s’en trouve remise en cause. Ces fusions rapprochent plus encore ce type d’enseignement de l’université et, à terme, simplifient leur intégration future. Malgré ces freins, dans la zone de Liège, trois hautes écoles fusionnent et deux autres dans celle de Namur ; il n’en reste aujourd’hui que 26 et d’autres fusions prendront effet dès la rentrée 2008.

  • 25  Ministère de la Communauté française, Décret portant diverses mesures relatives à l’organisation e (...)

20Un dernier décret, adopté par le parlement en février 2008, constitue l’étape législative la plus récente en Communauté française25. Ce décret réorganise l’Agence d’évaluation de la qualité dans l’enseignement supérieur. Par-delà une série de modifications qui peuvent paraître cosmétiques, deux éléments retiennent l’attention. Le premier porte sur la publicité devant être faite des évaluations qualité réalisées dans les institutions supérieures ; cette publicité, qui répond à une contrainte internationale pour que l’Agence elle-même puisse être reconnue au plan européen, induit implicitement – et cela même si le législateur s’en défend – un classement des institutions. Le second, et il lui est liée, est la mise de l’Agence sous la responsabilité d’instances techniques ne regroupant que les directions de l’enseignement supérieur et non plus des instances paritaires dans lesquelles les différentes parties prenantes (et surtout les syndicats) étaient présents. Cette évolution invite à penser que les classements implicites qui se dessinent pour le supérieur pourront dans l’avenir percoler dans le reste du système éducatif.

IV. En guise de conclusion : un paysage redessiné par les arguments techniques

  • 26  Il n’est possible de suivre le raisonnement de Govaert (S. GOVAERT, « Les « piliers » de la Belgiq (...)

21La concentration réalisée dans l’enseignement supérieur de la Communauté française respecte la logique historique de la pilarisation26. L’histoire politique d’un pays demeure encore le facteur organisant les réformes auxquelles il se soumet. Les contraintes extérieures (logiques du benchmarking et de toutes les comparaisons) ne viennent que se surajouter, sans en modifier les racines.

  • 27  C. MAHIEU, F. MOENS, « De la libération de l’homme à la libéralisation de l’éducation.  Le lifelon (...)

22La situation belge, tant flamande que francophone, souligne une fois de plus la place dévolue à l’autonomie des acteurs ; dans son application concrète, le processus de Bologne repose sur l’appropriation par les acteurs de terrain de ses logiques et de ses projets ; il constitue ainsi une nouvelle forme d’une action autonome déjà ancienne et enracinée dans la culture politique locale. Les universités et hautes écoles ont anticipé les injonctions décrétales et les ont largement orientées par leurs pratiques. En anticipant les contraintes, les opérateurs concourent à la consolidation de la doxa dominante, qui s’impose d’autant plus à eux qu’ils ont eux-mêmes concouru à la tisser, attirés par une finalité désirable27, et pressés par la perception de la concurrence des autres acteurs qui se précipitent dans cette même direction. Émulation et comparaison amènent, insidieusement, à une conformité générale mais surtout, à atteindre des objectifs faiblement imposés par des instances externes. La mise en œuvre du processus de Bologne se pose comme un exemple efficace de gouvernance libérale : le politique en paraît exclu, décision et mise en œuvre se présentent comme purement techniques, les opérateurs eux-mêmes s’attellent à la réalisation du projet qui les concerne.

  • 28  J.-É CHARLIER, « La douce violence de la « Méthode ouverte de coordination » et de ses équivalents (...)

23De tels principes de gouvernance28 trouvent un terreau favorable dans un pays fédéré comme la Belgique. La mise en place des logiques de Bologne y rencontre l’expression d’un pragmatisme politique qui promeut la solution plutôt qu’il ne se complaît dans le problème. Chaque situation concrète – l’internationalisation, la nouvelle architecture des cycles d’étude, la constitution d’institutions de taille européenne, la mise en place d’organismes de contrôle et de validation, etc. – est abordée par les acteurs comme une question purement pratique. Cette évacuation des enjeux politiques n’est pas le fait d’une naïveté mais d’une volonté pratique d’aller de l’avant et de ne pas être dépassé par d’autres. Le regroupement des universités (au Sud) et des universités avec les hautes écoles (au Nord) répond à la logique induite par Bologne tout en effectuant des économies. L’argument international rencontre là des enjeux locaux auxquels ils donnent raison. Ces regroupements, laissés à l’initiative des acteurs eux-mêmes, ne sont pas orientés par des logiques d’efficacité ou de complémentarité, mais restent l’expression de congruences « philosophiques » propres au régime politique belge. Toutes les institutions s’observent et tentent d’anticiper leurs actions réciproques. Le propos international, parfaitement réapproprié par les agents locaux, se métamorphose en un simple argument justifiant (plus qu’orientant) une politique communautaire. Doit-on penser que lorsqu’un État pousse la subsidiarité très loin, enracine les décisions d’enseignement dans des instances fédérées et charge des opérateurs privés d’agir en son nom, c'est-à-dire paraît s’être rapproché des citoyens, il se retrouve plus concerné encore par les injonctions internationales ? Cette question, si elle est évidemment trop caricaturale, souligne cependant que la disparition de l’État laisse place à une autre action publique : l’instance politique qu’il constitue se voit remplacer par une instance technique se posant pour les opérateurs de base comme une référence rassurante.

24Aujourd’hui, la binarité du système d’enseignement supérieur belge (des universités juxtaposées à des hautes écoles) subsiste même s’il est imaginable que, à moyen terme, une intégration se réalise dans un cadre uniquement universitaire ; aujourd’hui encore, la résurgence du clivage philosophique, c'est-à-dire des piliers de la société consociative belge, forme une conséquence surprenante des réformes. Le paysage global de l’enseignement supérieur n’est pas bouleversé : les mêmes éléments se combinent autrement mais toujours dans une perspective où l’histoire du pays, où les logiques politiques indigènes orientent, autant que les « injonctions » internationales, le renouveau du système. Les logiques de pilarisation du modèle consociatif ont survécu à travers toutes les réformes. Les décisions qui ont été prises s’inscrivent plus dans la rationalisation de l’enseignement supérieur initiée il y a vingt ans que dans la seule internationalisation ou dans la poursuite de la constitution d’une Europe de la connaissance. L’élément technique international sert une politique communautaire : l’ajustement au processus de Bologne motive les acteurs et les pouvoirs publics mais ne fait pas disparaître les spécificités d’un paysage belge original. Toutefois, l’harmonisation rampante n’est pas sans conséquence pour le futur et la situation actuelle, faisant resurgir l’histoire, elle peut aussi n’être qu’un passage. La puissance des forces techniciennes échappe à l’instrumentalisation nationale ; en dessinant un horizon désirable et des contraintes de standardisation, les réformes posent les éléments nécessaires à une modification réelle et en profondeur du paysage (que l’on pense à une université unique par communauté ou à une dilution des études non-universitaires dans le cursus universitaire).

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Notes

1  P. DELWIT, J.-M. DE WAELE et P. MAGNETTE, dir., Gouverner la Belgique.  Clivages et compromis dans une société complexe, Paris, Presses universitaires de France, 1999.

2  J. REMY, «Laïcité et construction de l’Europe», in :G. VINCENT, J.-P. WILLAIME, dir., Religions et transformations de l’Europe, Strasbourg, Presses Universitaires de Strasbourg,1993, pp. 365-379 (pp. 371-372).

3  La Constitution belge est la première à inscrire le droit d’association dans les libertés fondamentales. Cela marque une fois encore la place dévolue à l’espace et à l’initiative privés.

4  A. LIJPHART, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven, Yale University Press, 1999. Pour un rappel de la place de la consociation dans la régulation du bien public «enseignement», J.É. CHARLIER, F. MOENS, « Gérer les universités en Belgique francophone », Sciences de la société, numéro 58. Les universités à l’heure de la gouvernance, Toulouse, Presses universitaires du Mirail, 2003, pp. 136-150.

5  V. LORWIN, Courrier hebdomadaire n° 323. Conflits et compromis dans la politique belge, Bruxelles, Centre de Recherche et d’Information Socio-Politiques, 1966 ; H. POST, Pillarization: An Analysis of Dutch and Belgian Society, Aldershot Avebury, Gower Publishing Company Limited, 1989.

6  V. VANDENBERGHE, Un enseignement à réguler, des filières à revaloriser. État des lieux et utopie, Bruxelles, Labor, 2002, p. 23.

7  J.-É. CHARLIER, L. DENIS et F. MOENS, « Des combats idéologiques à la gestion technicienne des problèmes dans l’enseignement de Belgique francophone », in : R. CUSSÓ, A. DUFRESNE, C. GOBIN, G. MATAGNE et J.-L. SIROUX, dir, Le conflit social éludé, Louvain-la-Neuve, Bruylant-Académia, 2008, pp. 161-187.

8  Les données proviennent des statistiques diffusées par le CRef (Conseil des recteurs des universités francophones de Belgique) et par ETNIC (Entreprise des Technologies Nouvelles de l'Information et de la Communication, Service des Statistiques de la Communauté française). Les données comparables s’arrêtent à l’année 2004 ; des chiffres plus récents (mais partiellement non-officiels) tendent à montrer que la part de l’enseignement universitaire croît de façon lente mais continue au détriment de la population des hautes écoles.

9  En Communauté française de Belgique, la population dispose de 56 institutions d’enseignement supérieur : 9 universités, 26 hautes écoles, 4 instituts d’architecture et 17 établissements d’enseignement artistique. Ces deux dernières catégories sont évoquées pour mémoire : leur poids relatif est peu important et, malgré quelques décrets récents (imposant, par exemple, un lien étroit entre institut d’architecture et université), l’intérêt que leur porte le pouvoir exécutif est peu soutenu.

10  Données du CRef (Conseil des recteurs des universités francophones de Belgique) pour l’année 2006-2007 (situation au 1er décembre 2006).

11  À partir des chiffres 2006-2007 (CRef), quatre institutions (dont une complète) recrutent plus de 80% de leur effectif dans la province où elles sont implantées, deux (dont une complète) recrutent plus de 50% dans cette même province, deux (dont une complète) plus de 40% et, enfin, la dernière dont l’offre est pourtant spécialisée recrute encore 23% d’étudiants dans la province où elle est située.

12  Fondée, comme l’université de Liège, par Guillaume Ier en 1817, l’université de Gent est également une institution officielle survivant à la révolution.

13  Passant, en francs belges constants, de 5 143,5 millions en 1972 à seulement 4 752,2 millions en 1998 pour un effectif étudiant en croissance importante puisqu’il passe pour la même période de 37 000 étudiants à plus de 60 500 (chiffres fournis par le CRef en date de mars 2000).

14  Ministère de la Communauté française, Décret fixant l’organisation générale de l’enseignement supérieur en Hautes écoles, décret du 5 août 1995 (Moniteur belge du 1er septembre 1995), pp. 25137-25158.

15  R. DILLEMANS, Optimalisering universitair aanbod in Vlaanderen, Eerste voortgangsrapport voor de minister vice-president en minister van Onderwijs Luc Van den Bossche, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Departement Onderwijs, Afdeling Informatie en Documentatie, 1997.

16  La Communauté germanophone signe également rapidement cette déclaration.

17  Le 18 juillet 2003, la Flandre reprend ce même type d’initiative. Elle crée avec les Pays-Bas, un organisme commun d’accréditation, le Nederlands-Vlaams Accreditatie Orgaan, dont un des objectifs explicites est de servir de parangon au type d’instance que la mise en œuvre du processus de Bologne appelle nécessairement. Les décisions de cet organe se basent sur des évaluations internes et externes ; il s’agit à la fois du dernier maillon de l’évaluation de la qualité en Communauté flamande et de la première brique d’un outil « qualité » au plan européen.

18  A. BODSON, J. BERLEUR, Quelles urgences pour une politique universitaire en Communauté française de Belgique ?  Rapport à Monsieur William Ancion, Ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, consulté le 31 janvier 2006 sur http://www.cfwb.be/rapuniv/charger/rapport.pdf, 1998, 204 pages.

19  F. MOENS, « Du cloisonnement au passager. Métamorphose du paysage de l’enseignement supérieur », La revue nouvelle, tome 115, n 9. Enseignement supérieur : la filière européenne, Bruxelles, 2002, pp. 72-79.

20 Ministère de la Communauté française, Décret définissant l’enseignement supérieur, favorisant son intégration dans l’espace européen de l’enseignement supérieur et refinancant les universités, décret du 31 mars 2004 (Moniteur belge du 18 juin 2004), pp. 45239-45264.

21  Le décret prévoit également explicitement la possibilité pour des institutions appartenant à la même académie de fusionner. Une série d’avantages –partiellement financiers mais surtout en terme d’habilitations – sont promis aux résultats de telles fusions.

22  Le 7 juin 2004, l’Académie universitaire Wallonie-Bruxelles (académie forte de 22 291 étudiants) regroupant l’Université de Mons Hainaut (officielle), les Facultés Polytechniques de Mons (libre) et l’Université libre de Bruxelles est créée. Le 29 juin, c’est au tour de l’Académie universitaire Louvain rassemblant les Facultés universitaires Notre-Dame de la Paix (Namur, libre), les Facultés universitaires Saint-Louis (Bruxelles, libre), les Facultés universitaires catholiques de Mons (libre) et l’Université catholique de Louvain (au total 26 761 étudiants universitaires). Enfin, le 20 octobre, l’Académie universitaire Wallonie-Europe unit les destins de l’Université de Liège (officielle) et de la Faculté universitaire des sciences agronomiques (Gembloux, officielle) fortes ensembles de 14 692 étudiants. Des hautes écoles rejoignent les trois académies et tissent avec elles depuis presque quatre ans des accords bilatéraux.

23  Les quatre institutions catholiques se proposent à l’horizon 2015 de ne plus faire qu’une seule université à la taille de la Communauté française. Depuis un an, les discussions et les accords préliminaires se succèdent et laissent présager d’une union plus rapide encore. Plus récemment, deux avant-projets de décret prévoient la fusion des universités de Liège et de Gembloux, d’une part, et la création d’une université montoise par la fusion de celle de Mons Hainaut avec la Faculté polytechnique, d’autre part. Ces exemples ne semblent pas suivis par le Pôle Bruxelles-Wallonie, autour de l’ULB, qui s’oriente vers une intégration plus forte des instances non-universitaires la composant.

24  Ministère de la Communauté française, Décret modernisant le fonctionnement et le financement des Hautes écoles, décret du 30 juin 2006 (Moniteur belge du 14 août 2006), pp. 40729-40742.

25  Ministère de la Communauté française, Décret portant diverses mesures relatives à l’organisation et au fonctionnement de l’Agence pour l’évaluation de la qualité de l’enseignement supérieur organisé ou subventionné par la Communauté française, décret du 22 février 2008 (Moniteur belge du 23 avril 2008), pp. 21937-21941.

26  Il n’est possible de suivre le raisonnement de Govaert (S. GOVAERT, « Les « piliers » de la Belgique vacillent », Le Monde diplomatique, mars, 2001, p. 19) sur le vacillement des piliers que si l’on se limite à l’observation des personnes.  Aujourd’hui, les raisons convoquées pour le choix des services offerts aux personnes portent sur leur efficacité ; déjà dans ce cas, une confusion s’insère entre les affirmations des gens (« je choisis cette école pour mon enfant parce qu’elle est la meilleure ») et les réalités observées de ce choix (toutes les écoles entre lesquelles ce même individu a hésité appartiennent au même réseau). Dans le cas décrit ici, les institutions (non les individus) demeurent pilarisées.

27  C. MAHIEU, F. MOENS, « De la libération de l’homme à la libéralisation de l’éducation.  Le lifelong learning dans le discours et les pratiques européennes », Éducation et sociétés (Les influences internationales sur les politiques éducatives nationales), numéro 12, Paris, De Boeck, 2003, pp 35-55.

28  J.-É CHARLIER, « La douce violence de la « Méthode ouverte de coordination » et de ses équivalents », Éducation et sociétés (Les influences internationales sur les politiques éducatives nationales), numéro 12, Paris, De Boeck, 2003, pp 5-13.

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Pour citer cet article

Référence papier

Frédéric Moens, « Dans le pré du voisin. Evolution de l’enseignement supérieur en Communauté française de Belgique », Pyramides, 14 | 2007, 13-30.

Référence électronique

Frédéric Moens, « Dans le pré du voisin. Evolution de l’enseignement supérieur en Communauté française de Belgique », Pyramides [En ligne], 14 | 2007, mis en ligne le 09 septembre 2011, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/259

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Auteur

Frédéric Moens

Chercheur au GReSAS (Facultés universitaires catholiques de Mons, FUCaM), maître de conférences aux FUCaM, professeur à l’Institut des hautes études de communication sociale (IHECS) et au Conservatoire royal de Bruxelles.

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