Navigation – Plan du site

L'administration scolaire française est-elle une bureaucratie ?

Denis Laforgue
p. 153-174

Résumé

En France, le développement d'enquêtes sociologiques sur l'administration scolaire prend la forme d'une thèse dominante : on assisterait à un changement de la forme organisationnelle caractéristique de cette administration, à travers la mise à mal des logiques bureaucratiques et l'émergence de formes de régulation inspirées du néo-management. Sur la base d'une enquête ethnographique, cet article a deux objectifs. Il s’agit tout d'abord de pointer les limites de cette thèse d'une « déprise des logiques bureaucratiques », en montrant que l'administration scolaire reste une organisation largement bureaucratique au niveau des pratiques professionnelles quotidiennes et en s'intéressant aux causes de cette permanence de la « forme bureaucratique ». Puis nous identifions des formes d'articulation paradoxale entre ces deux logiques organisationnelles hétérogènes que sont la bureaucratie et le nouveau management public : les acteurs administratifs sont capables de perpétuer des traditions bureaucratiques dans certains domaines d'activité, tout en adoptant des idées et des valeurs néo-managériales, dans d'autres secteurs ; ils s’avèrent également capables de « fondre » dans un même acte ces deux logiques pourtant hétérogènes ou bien encore de fonder une relation professionnelle sur une oscillation permanente entre ces deux logiques organisationnelles.

Haut de page

Texte intégral

I. Introduction

  • 1 Je remercie vivement Dominique GLASMAN et Jean-Paul PAYET pour leur lecture d’une version antérieur (...)

1En France, la sociologie ne s'est intéressée que tardivement au fait que l'école, comme les autres institutions publiques, n'est pas seulement constituée d'usagers (parents et élèves) et d'agents de base (enseignants, conseillers d'éducation …), mais aussi d'acteurs administratifs (chefs d'établissement, personnels des Inspections Académiques, des Rectorats …). Le développement, depuis les années quatre-vingt-dix, d'enquêtes sur l'administration scolaire prend aujourd'hui la forme d'une thèse assez largement partagée et étayée dans le champ de la sociologie de l’éducation : on assisterait à un changement, en profondeur, de la forme organisationnelle caractéristique de l'administration scolaire. Différentes analyses soulignent en effet l'atténuation, la fragilisation, la mise à mal des logiques bureaucratiques dans le quotidien des administrations scolaires. De façon complémentaire, des travaux insistent sur l'émergence de nouvelles formes de régulation, de nouvelles conceptions de l'action publique dans l’institution scolaire, inspirées du néo-management. Cet article a pour objectif de pointer les limites de ces approches en établissant tout d'abord que l'administration scolaire reste une organisation largement bureaucratique au niveau des pratiques professionnelles quotidiennes de ses acteurs et en analysant ensuite les formes d'articulation entre ces deux logiques organisationnelles hétérogènes que sont la bureaucratie et le nouveau management public1.

II. La thèse du déclin de la bureaucratie scolaire

  • 2 J.-P. BRIAND et J.-M. CHAPOULIE, « L’institution scolaire et la scolarisation : une perspective d’e (...)

2Si, en France, des recherches sur l'institution scolaire, effectuées dans une perspective historique2, ont suggéré l'existence de logiques bureaucratiques dans le fonctionnement du système éducatif, différents travaux convergent aujourd'hui pour construire la figure d’une déprise de ces logiques bureaucratiques sur l'administration de l'Éducation Nationale actuelle.

II.1. Une administration scolaire en cours de modernisation ?

  • 3 J.-L. DEROUET, « L'administration de l'Éducation Nationale : l'école de la République face au nouve (...)
  • 4 L. DEMAILLY, « Enjeux de l'évaluation et régulation des systèmes scolaires », dans L. DEMAILLY (éd. (...)
  • 5 Y. DUTERCQ et V. LANG, « L’émergence d’un espace de régulation intermédiaire dans le système scolai (...)
  • 6 A. BARRERE, Sociologie des chefs d’établissement. Les managers de la République, Paris, PUF, 2006.
  • 7 A travers l'adoption par tous les acteurs de l'organisation d'une posture d'autonomie, de réactivit (...)

3A partir du début des années deux mille, différents travaux visent à établir que le système éducatif français connaît un changement de référentiel3. Ce qui retient alors l'attention des chercheurs, c'est l'affaiblissement d'un mode de régulation de type bureaucratique, caractérisé par la figure d'un État qui définit, au niveau central, les bonnes manières de faire : finalités, contenus, méthodes, dignes d'être imposés universellement sur le territoire national4. En particulier, au sein de l'administration scolaire, la logique bureaucratique, autrefois dominante, laisserait peu à peu la place à un mode de régulation plus moderniste. Cette thèse d'un nouveau mode de régulation de l'administration scolaire a, par exemple, été étayée empiriquement par des enquêtes auprès des responsables locaux de l'Éducation Nationale, que sont les chefs d'établissement : dans un contexte de décentralisation, ces derniers développent des relations professionnelles avec les collectivités territoriales qui ne sont pas structurées par un mode de régulation bureaucratique5 ; par ailleurs les chefs d'établissement adhèrent à une conception de leur métier qui les apparente à de véritables managers de la République6. L'hypothèse partagée par tous ces auteurs est donc que le processus de modernisation des services publics visant, entre autres, à introduire dans les administrations publiques des idées, valeurs, principes d'action néo-managériaux7 a eu des effets bien réels sur l'administration de l'Éducation Nationale. Non seulement ce référentiel informe désormais l'action des acteurs administratifs et le sens qu'ils donnent à leur travail, mais ces derniers auraient aussi fait largement le deuil du passé bureaucratique de l'institution scolaire.

II.2. Une bureaucratie scolaire « en miettes » ?

  • 8 A. VAN ZANTEN, L’École de la périphérie, Paris, PUF, 2001, p. 131.
  • 9 P. GREMION, Le pouvoir périphérique, Paris, Seuil, 1976.
  • 10 F. DUPUY et J.-C. THOENIG, Sociologie de l’administration française, Paris, A. Colin, 1983.

4La thèse d'un déclin des logiques bureaucratiques au sein de l'administration scolaire est aussi soutenue dans des travaux qui font l'analyse de la fabrication, en France, de la ségrégation scolaire : « on assiste en fait à l’épuisement progressif du mode de gestion traditionnel de l’administration centralisée française, à savoir le maintien de règles nationales grâce à la possibilité d’arbitrages d’opportunité, fondés sur des arrangements et des négociations périphériques permettant une adaptation souple aux contextes locaux. En effet l’incapacité des règles nationales à faire face aux nouvelles situations de scolarisation dans les contextes de banlieue a conduit progressivement à une multiplication des ces arrangements et négociations qui ne relèvent alors plus d’ajustements à la marge mais du développement de pans entiers de l’activité ordinaire des acteurs de l’éducation qui ne sont plus ou qui sont très imparfaitement contrôlés par l’administration »8. Ce qui est alors diagnostiqué, c'est le déclin de la forme bureaucratique, telle qu'elle est décrite par P. GRÉMION9, au sein de l'administration scolaire : les acteurs administratifs ne seraient plus en mesure de veiller à ce que les agents de base respectent les règles nationales (tout en tolérant des arrangements locaux). Contrairement aux travaux précédents (supra), il ne s’agit pas ici d’affirmer l'existence d'un nouveau mode de régulation véritablement alternatif au mode de fonctionnement bureaucratique, mais plutôt de valider l'hypothèse d'une administration scolaire « en miettes »10, devenue largement incapable de réguler les dynamiques urbaines ségrégatives, les stratégies familiales consuméristes, la concurrence entre établissements scolaires.

  • 11 L'enquête principale a porté sur l'observation des activités quotidiennes de deux Inspections Acadé (...)

5En dépit de certaines divergences, ces différents auteurs s'accordent tous pour pointer la mise à mal de l'organisation bureaucratique des administrations scolaires. C'est cette thèse que nous voudrions ici discuter à partir de données empiriques recueillies lors d'une enquête par observation, au sein de différentes administrations scolaires11.

III. L’administration scolaire au quotidien : une organisation qui reste bureaucratique

  • 12 C. GIRAUD et B. MILLY, Les visages d'une académie, Lyon, Rapport de recherche Glysi-Safa, 2003.
  • 13 Si l'on s'en tient à la définition que Weber donne de l'idéal-type quant à son rapport à la réalité (...)
  • 14 M. WEBER, Économie et société, Paris, Plon, 1970 (traduction française) ; J.-D. REYNAUD, Les règles (...)

6Suivant la mise en garde de GIRAUD et MILLY12, il n'est pas question ici pour nous de montrer que l'administration scolaire actuelle se conforme à l'idéal-type webérien de la bureaucratie : ce serait à coup sûr aller à l’échec d'un point de vue empirique et, plus fondamentalement, ce serait faire un non-sens théorique13. Notre objectif est de pointer les limites des travaux précédemment évoqués, en montrant que de nombreuses actions administratives, ayant des effets importants sur la marche du système éducatif, conservent des caractéristiques bureaucratiques. En nous inspirant des travaux de WEBER et de REYNAUD14, nous retiendrons trois traits typiques des actions bureaucratiques :

    • 15 L. THÉVENOT, « L’action qui convient », dans P. PHARO et L. QUÉRÉ (dir.), Les formes de l’action. R (...)

    une définition du Bien commun et de « l'action qui convient »15, « à distance » des usagers et des exécutants, à partir de textes légaux, réglementaires ou d'une expertise technique ;

    • 16 R. LAUFER, « Management public et modernisation de l’État », dans P. MULLER (dir.), L’administratio (...)

    une organisation et une division du travail fondées sur le schème « planification/exécution » : en fonction de leurs compétences et de leur domaine d'expertise respectifs, certains acteurs sont chargés de penser et de planifier ce qu'il faut faire, alors que d'autres se contentent de réaliser, d'exécuter ce qui a été pensé16 ;

  • une évaluation en surplomb des résultats de l'action menée, de la décision prise, sans feed-back des agents de base, chargés de la mise en œuvre, ou des usagers qui font l'expérience directe des effets (voulus et non-voulus) de la décision prise à distance d'eux.

III.1. Le maintien des routines bureaucratiques

  • 17 J. PERROT, « La carte scolaire : un instrument efficace mais inégalitaire », L’orientation scolaire (...)

7Une fois posé ce cadre d'analyse, comment établir la réalité du fonctionnement bureaucratique des administrations scolaires ? Dans le cadre de cet article, nous avons choisi de centrer notre analyse sur l'attribution des moyens pédagogiques aux collèges publics par les administrations scolaires déconcentrées (Inspections Académiques). Ce choix tient au fait que ce domaine de tâches est au cœur des missions de l'administration de l'Éducation Nationale et que ces activités ont des effets structurants sur le monde scolaire. En effet, contrairement à ce que pourrait laisser croire la sur-représentation des discours sociaux consacrés au rôle des enseignants et des familles dans le fonctionnement du système éducatif, les décisions de l'administration scolaire ont aussi des effets sensibles17 ; en l'occurrence, l'attribution des moyens aux établissements par l'administration scolaire a des conséquences directes sur les conditions de scolarisation offertes par ces établissements, et plus particulièrement à deux niveaux déterminants :

  • d’une part, sur les ressources matérielles (financement d'heures d'enseignement) dont les chefs d'établissement et les enseignants disposent pour définir la « structure pédagogique » (nombre d'élèves par classe, possibilité de dédoublements, dispositifs de soutien, renforcement des enseignements dans certaines disciplines) ;

    • 18 D. LAFORGUE, La ségrégation scolaire : l'État face à ses contradictions, Paris, L'Harmattan, 2005.

    d’autre part, sur le degré de mixité sociale et scolaire de chaque établissement à travers les capacités d'accueil de ce dernier18.

8L'enjeu est donc ici de montrer qu'un des domaines d'action centraux de l'administration scolaire (central car ayant des conséquences importantes sur la scolarisation des populations) est structuré par des logiques bureaucratiques.

  • 19 C'est à dire une dizaine de mois après que les acteurs administratifs aient répondu à cette questio (...)

9En quoi consiste l'attribution des moyens aux collèges effectuée par toutes les administrations scolaires départementales de France ? Chaque année, d’octobre à janvier, les membres de la Division des Moyens aux Établissements (D.M.E.) d'une Inspection Académique consacrent la quasi-totalité de leur temps de travail à cette activité, laquelle comprend deux tâches successives. Tout d’abord, les agents établissent pour chaque collège du département (plusieurs dizaines) une prévision des effectifs d’élèves que ledit collège aura à scolariser l’an prochain. Ensuite, ils appliquent à chaque prévision d’effectifs un taux « nombre d’heures par élève » fixe, afin de déterminer la dotation en heures d’enseignement nécessaire à chaque collège pour scolariser les élèves accueillis l'année suivante. Aussi, durant plusieurs semaines, chefs de division et de bureau s'échinent à répondre à la question suivante : « combien d’élèves vont effectivement venir dans chaque collège du département l’an prochain ?19 ». Nous allons voir que la réponse à cette question est construite par les acteurs administratifs à partir d'une logique bureaucratique.

La définition administrative de la dotation horaire globale des collèges : un fonctionnement bureaucratique

10Pour prévoir combien un établissement accueillera d’élèves à la rentrée scolaire prochaine (année n+1), le chef de la D.M.E. passe par trois étapes :

  • 20 Un des postulats de l’action administrative est que, sauf indice discordant, ce rapport est stable (...)

1. Calculer le nombre d'élèves entrant en 6ème
Pour cela, il applique la formule de calcul suivante :
Nombre élèves de 6ème en n+1 = (nombre d’élèves de CM2 du secteur en n) x (nombre d’élèves de 6ème en n / nombre d’élèves de CM2 du secteur en n-1)
Le premier terme est fourni par les directeurs d’écoles primaires de secteur.
Le second terme est un « taux d’attractivité » du collège, défini par la D.M.E.. Le taux d’attractivité est le rapport20, constaté les années précédentes, entre le nombre d’élèves effectivement scolarisés en 6ème et les élèves de C.M.2 du secteur qui étaient susceptibles d’y être scolarisés.

2. Calculer le nombre d'élèves entrant en 5ème, 4ème et 3ème
Pour préparer la rentrée suivante, les acteurs de la D.M.E. doivent aussi prévoir au niveau de chaque collège les effectifs d’élèves de la 5ème à la 3ème. Pour cela, ils prennent les effectifs d’élèves constatés à la rentrée n et appliquent à chaque niveau un taux de redoublement « fictif ». Ils en déduisent une prévision du nombre de redoublements et du nombre d’élèves passant dans la classe supérieure, pour l’année n+1. Les taux de redoublement appliqués à chaque niveau (de la 6ème à la 3ème) par la D.M.E. ne sont pas forcément ceux constatés dans le collège, l’année précédente. Ainsi, si le taux de redoublement réel de l’établissement est jugé trop élevé au regard de la politique académique (arrêtée par le recteur et l'inspecteur d'académie), le chef de division le baisse « autoritairement » dans son calcul de prévision d’effectifs.

  • 21 Par exemple, dans un des départements étudiés, pour un établissement de moins de 300 élèves, le tau (...)
  • 22 Le chef d’établissement a pu négocier quelques heures supplémentaires.

3. Le calcul de la dotation horaire
A partir de ces prévisions sur les effectifs d’élèves de chaque établissement, la D.M.E. calcule une Dotation Horaire Globale (D.H.G). Il s’agit d’un volume d’heures d’enseignement hebdomadaire, dont chaque collège dispose pour assurer la scolarité des élèves qu’il accueille. Cette D.H.G. est calculée en multipliant le nombre d’élèves prévus par un taux horaire. Appelé « taux h/e », il correspond à un nombre d’heures d’enseignement par semaine (h) et par élève (e), fixé par l'inspecteur d'académie, en fonction de l'enveloppe budgétaire allouée par le Rectorat. Ce taux est variable suivant la taille de l’établissement, c’est-à-dire le nombre total d’élèves. Plus l’établissement est peuplé, plus le taux h/e qui lui est appliqué est bas21. Si on prend l’exemple d’un établissement étudié de 410 élèves, la D.M.E. lui alloue 474 heures d’enseignement par semaine (410x1,1522) qui permettent 1) d’assurer tous les horaires disciplinaires réglementaires, et 2) de disposer d’une marge de manœuvre pédagogique, correspondant officiellement à 10 % de la D.H.G.

  • 23 Comme dans toute organisation bureaucratique, ces acteurs, chargés de suivre les règles définies à (...)

11Cette description montre clairement la prégnance des logiques bureaucratiques sur ces pratiques administratives, et ce d’une triple manière. Primo, les procédures d'action sont arrêtées par l'inspecteur d'académie sur la base d'un droit réglementaire et d'une expertise technique (en matière de démographie scolaire), et à distance des acteurs des établissements (ceux-ci ne participent pas à l'élaboration de la décision qui les concerne). Secundo, les services administratifs compétents appliquent ces directives générales à chaque établissement. Quant aux établissements, ils ont un double rôle de transmission (« de remontée ») de données statistiques et d'usage pédagogique des heures d'enseignement allouées. Leur marge de négociation, sans être nulle, est réduite23. Tertio, d'une année sur l'autre, l'administration détient un quasi-monopole sur l'évaluation de ses propres actions : elle construit ses propres indicateurs statistiques pour mesurer la pertinence de ses décisions et n'accorde qu'une place secondaire aux comptes-rendus (écrits ou oraux) des acteurs éducatifs locaux.

III.2. Pourquoi la bureaucratie scolaire survit-elle ?

12Comment expliquer le poids et le maintien de ces logiques bureaucratiques, au regard de discours publics et politiques sur la « nécessaire modernisation des services publics », qui ont plutôt tendance à présenter la bureaucratie comme une forme d'organisation « archaïque » ? On peut distinguer trois facteurs explicatifs.

  • 24 M. CROZIER, 1963, Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil.
  • 25 A.-G. HAUDRICOURT, « Domestication des animaux, culture des plantes et traitement d'autrui », L'Hom (...)
  • 26 M. FOUCAULT, « La technologie politique des individus », dans M. FOUCAULT, Dits et Ecrits IV, Paris (...)
  • 27 P. BOURDIEU, La Noblesse d’État, Paris, Les éditions de Minuit, 1989.
  • 28 V. DESCOMBES, Le complément du sujet. Enquête sur le fait d'agir de soi-même, Paris, Gallimard, 200 (...)

13Dans la sociologie actuelle des politiques publiques, le temps long des phénomènes sociaux et l’explication en termes de culture n’est plus très à la mode ! Et pourtant, le fonctionnement (partiellement) bureaucratique de l'Éducation Nationale pourrait bien trouver son origine dans l'« inertie » d'un certain nombre de schèmes de pensée et d’action constitutifs des administrations d'État. Différents travaux anthropologiques et historiques nous invitent à penser que les logiques bureaucratiques ne sont pas réductibles à un système d'acteurs s'adaptant, à partir d'une rationalité limitée, à leur environnement social : au contraire elles sont profondément et culturellement ancrées dans notre société24. Elles puisent ainsi à une certaine conception instituée du pouvoir, pensé comme une contrainte, une forme de coercition exercée par un individu A sur un individu B25. Par ailleurs, la bureaucratie, comme forme organisationnelle des administrations publiques, trouve aussi son fondement dans une définition du pouvoir politique et de l'État comme « agissant sur » la société, « à distance » des populations, des individus26. Cette « extériorité surplombante » des administrations est pensée comme une condition d'émergence d'actions administratives fondées en vérité, en efficacité et en justesse (par exemple l'égalité de traitement des élèves), évitant toute contamination de l'intérêt général par les intérêts individuels censés caractériser le corps social27. Dit autrement, ces schèmes de pensée et d'action informent l'action étatique depuis plusieurs siècles, i.e. lui donnent son sens, sa légitimité et sa capacité à agir ; ils ont donc une certaine inertie au sens où ils sont constitutifs de l'expérience professionnelle des membres de l'institution : ces derniers n'inventent et a fortiori n'instituent ni facilement ni rapidement des schèmes, des règles d'action alternatifs28.

  • 29 A.O. HIRSCHMAN, Défection et prise de parole, Paris, Fayard, 1995 (édition française).
  • 30 G. BAJOIT, « Exit, voice, loyalty... and apathy », Revue française de sociologie, 29 (2), 1988, pp. (...)
  • 31 A. VAN ZANTEN, op. cit.

14L'inertie inhérente à ces schèmes de pensée et d'action ne suffit sans doute pas à expliquer leur maintien dans le fonctionnement quotidien de l'administration scolaire. Par delà leur stabilité socio-historique, il faut comprendre comment les acteurs sont amenés à les mobiliser dans leur quotidien de travail. Notre hypothèse est que le contexte administratif, scolaire et social favorise l'activation et le maintien de ces schèmes de pensée et d'action. Différents acteurs portent en effet un jugement d'acceptabilité sur ces pratiques administratives de type bureaucratique, ce qui contribue à leur stabilisation. Ainsi, la hiérarchie administrative (Rectorat, administration centrale) s'avère, d'année en année, « assez satisfaite » de ce que produit le fonctionnement bureaucratique des Inspections Académiques. Ces dernières s’avèrent tout à fait capables de réaliser un enjeu du système éducatif fortement problématique : répartir, dans chaque département, des dizaines de milliers d'élèves et des milliers d'enseignants au sein d'une centaine d'établissements, le tout sous fortes contraintes budgétaires (l'enveloppe rectorale est limitée et ne peut pas être dépassée) et temporelles (l'attribution des DHG se fait impérativement d'octobre à janvier pour l'année suivante). La logique bureaucratique permet dans les délais et le budget impartis, de trouver un établissement pour chaque élève et de trouver des élèves en nombre suffisant pour chaque enseignant nommé, ceci en s’appuyant sur des règles définies en amont, un raisonnement statistique et des dispositifs techniques. Par ailleurs, le fonctionnement bureaucratique est globalement associé à des postures de loyauté parmi les usagers : d’une année sur l’autre, une part importante d’entre eux continue à scolariser leur enfant dans les établissements publics, conformément aux prévisions administratives. Quant aux usagers mécontents, la majorité d’entre eux privilégie des stratégies de défection (au profit des établissements privés)29, de consumérisme pour les usagers les plus mobilisés scolairement ou encore d’apathie30 pour les familles les moins dotées, plutôt qu'une prise de parole collective à l’égard de l’administration scolaire. Pour ce qui est des établissements scolaires, ils se contentent souvent de leur dotation, non seulement parce qu'elle leur permet de scolariser les élèves accueillis, mais aussi parce que ces décisions bureaucratiques leur garantissent une égalité de traitement. Quant aux collèges mécontents, soit ils sollicitent au cas par cas des ajustements de moyens à la marge (auprès du service administratif d'abord, auprès de l'inspecteur d'académie ensuite), soit ils s'engagent dans des relations de concurrence informelles avec des établissements voisins (recrutement d'élèves …) pour pallier les manques perçus des décisions administratives31.

  • 32 Du côté des Conseils Généraux, chargés depuis peu de la sectorisation des collèges (qui a un impact (...)
  • 33 E. C. HUGHES, Le regard sociologique, Paris, Éditions de l’EHESS, 1996 (édition française).
  • 34 D. LAFORGUE, op. cit.
  • 35 Par ailleurs, ces deux processus (maintien de l'estime de soi et protection du Soi professionnel) c (...)

15Au final, que ce soit du côté de la hiérarchie, des usagers ou des agents de base de l'institution scolaire, assez peu d'occurrences viennent fragiliser et mettre en question l'efficience du fonctionnement bureaucratique des administrations scolaires32. Ce contexte conforte donc immanquablement les agents administratifs dans leurs pratiques bureaucratiques, puisque les « autruis » leur renvoient (par leurs paroles ou leur silence …) un jugement d'acceptabilité sur leur travail. Outre le fait que les logiques bureaucratiques sont associées à un tel maintien de l'estime de soi professionnelle des acteurs administratifs, ces derniers trouvent dans cette forme organisationnelle une certaine « protection de leur soi »33. En effet la logique bureaucratique légitime et les invite à l'adoption d'une posture distanciée aux « agents de base » et aux usagers, à travers l'application de la règle administrative, le repli sur des compétences « techniques » et le refus de la discussion autour de l'action qui convient. Il est certain que cette posture « protège » les acteurs administratifs des contradictions du monde scolaire34 : elle leur évite en particulier nombre de dilemmes moraux relatifs aux objectifs à réaliser : par exemple doivent-ils privilégier les enjeux budgétaires (réduire le coût du système éducatif) ou lutter contre la ségrégation scolaire (et donc y consacrer des moyens financiers) ? Au contraire, la posture bureaucratique permet à ces acteurs administratifs de reconduire, d'une situation à l'autre, sur le mode de la routine, la hiérarchie des enjeux de l'institution (par exemple privilégier les enjeux gestionnaires sur la traduction des enjeux de justice scolaire)35.

IV. Bureaucratie et néo-management dans l’administration scolaire : des formes d’« articulation paradoxale »

  • 36 A l'instar de travaux analysant le caractère «hybride» des entreprises modernes (cf. S. CLEGG et D. (...)

16Affirmer que les logiques bureaucratiques informent encore largement le fonctionnement des administrations scolaires ne débouche pas sur l'idée que « rien ne change dans l'Éducation Nationale ». En particulier cela ne signifie pas que l'on dénie toute validité à la thèse selon laquelle d'autres logiques d'action (de type managérial) ont fait leur apparition dans l'institution scolaire : on l'a vu, différents travaux en sociologie de l'école ont établi leur existence empiriquement. La question qui se pose est bien davantage celle de la coexistence et de l'articulation, au sein de ces administrations, de ces deux logiques d'action, bureaucratique et néo-managériale36. Elles apparaissent en effet largement contradictoires : l'une prétend définir l'action qui convient à distance des publics-cibles et des exécutants alors que l'autre en appelle à la définition collective, négociée de cette action ; l'une distingue nettement des acteurs chargés de penser et de planifier la décision et des acteurs-techniciens chargés de la mettre en œuvre, alors que l'autre logique pose la nécessité d'une indifférenciation relative des rôles pour ajuster l'action aux circonstances et à chaque cas à traiter ; enfin, l’une adopte une forme d'évaluation en surplomb, tandis que l'autre prône une évaluation concertée (y compris avec les usagers). Comment coexistent, au sein d'une même administration, des logiques d'action si hétérogènes ? Notre hypothèse est qu'il convient de distinguer différentes figures paradoxales d'articulation.

IV.1. Une administration scolaire fragmentée

  • 37 M. TONDELLIER, Groupes professionnels, politiques et établissements : l'influence et le travail des (...)
  • 38 Y. BAREL, Le paradoxe et le système, Grenoble, PUG, 1979.

17Les logiques bureaucratique et néo-managériale peuvent coexister de manière juxtaposée au sein de l'administration scolaire : dans certains domaines d'activité continue à dominer la logique bureaucratique, dans d'autres on assiste à une montée en puissance des logiques « modernistes »37. Nos propres investigations empiriques rejoignent cette observation. En étudiant, par exemple, différents domaines d'action des Inspections Académiques, on constate que certains services administratifs (telle que la division des moyens aux établissements) fonctionnent prioritairement sur un mode bureaucratique, comme nous l'avons vu ci-dessus. Par contre, l'inspecteur d'académie, dans ses relations de face à face avec les chefs d'établissement (par exemple lors d'une réunion de bassin), privilégie une posture managériale afin d'inciter ces derniers à innover pédagogiquement, compte tenu de la réforme du collège alors en cours : « Concernant le cycle central et plus particulièrement, l’aide individualisée, les parcours diversifiés et les travaux croisés… les avancées sur ce point sont inégales suivant les établissements… Il faut développer ces dispositifs… Au cours de cette année, nous repérons les collèges qui mettent en place ces dispositifs. Au printemps, nous aurons une réunion, avec les inspecteurs pédagogiques et les établissements pour mettre en œuvre ces mesures, leur donner du contenu. Pour ceux qui ne sont pas encore engagés, il est nécessaire d’entamer la réflexion dans leur établissement ». On a ici à faire à ce que BAREL appelle une forme de compartimentage38 : l'administration parvient à faire coexister, en des « lieux institutionnels » différents, deux logiques d'action paradoxales. Le compartimentage prend souvent la forme d'une hiérarchisation : les nouveaux modes de régulation néo-managériaux se développent, sont acceptés tant qu'ils ne fragilisent pas le cadre bureaucratique (et les enjeux qui y sont associés). Par exemple le développement de projets éducatifs locaux peut se faire à l'écart des logiques bureaucratiques tant que le cadre budgétaire ou la réglementation pédagogique n'est pas remis en cause.

IV.2. « Faire des choix et obéir » : un discours administratif « hybride »

  • 39 Y. BAREL, op. cit., p. 230. Barel donne ainsi comme exemple de compromis « un geste agressif assort (...)

18L'articulation entre ces deux logiques organisationnelles peut aussi prendre la forme du « compromis » qui « désigne une manière d'agir dont la caractéristique n'est pas tellement d'emprunter un peu de chaque extrême ou contraire et d'abandonner le reste, mais de les prendre tous deux en même temps et au même endroit »39. On trouve un exemple de compromis entre la logique bureaucratique et la logique néo-managériale dans l'interaction ci-dessous.

19Au cours d'un Conseil Technique Paritaire Départemental, auquel participent des responsables de l'Inspection Académique, des représentants des personnels (différents syndicats) et des usagers (associations), l'inspecteur d'académie fait un bilan de la rentrée scolaire « chiffré » et plutôt optimiste (« tout s'est bien passé »). Vers la fin de son exposé, un représentant syndical profite d'un « temps mort » pour intervenir.

Un représentant syndical enseignant (R.S.) : « Concernant le nombre d’élèves par division, il faudrait le pourcentage par tranche au niveau du département… »

L’inspecteur d’académie (I.A.) : « On n’a pas encore pu exploiter l’enquête lourde… »

Le R.S. : « A un moment, on voulait alléger les 6ème et les 3ème »

L’I.A. : « Là on est dans l’autonomie des établissements, chacun gère la spécificité de sa population d’élèves, décide de l’effort à accomplir sur un niveau, car il connaît les difficultés spécifiques de son secteur… »

Le R.S. : « Mais l’établissement est obligé de faire des choix par manque de moyens ! »

L’I.A. : « C’est leur responsabilité … faire des choix »

Le R.S. : « C’est seulement à l’intérieur de ce qui leur est donné qu’ils sont forcés de faire des choix »

L’I.A. : « Le seul outil n’est pas seulement la baisse d’effectifs par classe, on peut aussi utiliser des dédoublements, du soutien… »

Le R.S : « Des établissements n’ont pas les moyens de faire des dédoublements »

L’I.A. : « La dotation permet d’assurer les enseignements qu’on doit aux élèves, il faut faire des choix… sinon on additionne tout et on envoie la note au ministère… c’est une méthode de travail ! »

Le R.S. : « Mais c’est les collègues qui assurent sur le terrain ! »

  • 40 P. BEZES, op. cit., p. 433.

20Dans cette interaction, un seul et même responsable administratif demande aux acteurs des établissements scolaires, à la fois de faire preuve d'autonomie et de responsabilité (« faire des choix à partir d'un diagnostic réaliste et partagé du problème ») et à la fois de se conformer à des décisions hiérarchiques (en matière d'allocation de moyens), prises sur un mode bureaucratique, au nom de l'intérêt général. Le sens et la relative cohérence du discours administratif relèvent ici du modèle de « l'Etat-stratège », dans lequel il existe « une séparation nette entre les fonctions de stratégie, de pilotage et de contrôle et les fonctions opérationnelles d'exécution »40, mais où, en même temps, les gestionnaires des différentes unités administratives voient croître leur autonomie et leur responsabilité, dans le cadre de relations contractuelles. Le paradoxe tient donc bien au fait qu'un même acte administratif orienté vers autrui « fait tenir ensemble » un principe de contrôle accru, au nom d'enjeux budgétaires, et une exigence croissante d'autonomie, pour rendre les établissements plus performants.

IV.3. Relations hiérarchiques et injonctions contradictoires

  • 41 G. BATESON, Vers une écologie de l'esprit. Tome 2, Paris, Seuil, 1980 (édition française).

21Enfin, les acteurs de l'administration scolaire peuvent articuler ces deux logiques contradictoires sous la forme d’un double bind41. Par exemple, l'Inspection Académique incite fréquemment les chefs d’établissement à faire preuve d'autonomie pour assurer le bon fonctionnement de leur collège ou lycée. Ainsi, un chef de division raconte : « Les chefs d’établissement nous disent : « Mais tel collège me prend mes bons élèves avec sa section sportive : il me prend en plus d’un élève [en section sportive], son frère qui rentre en 6ème et moi je perds toute la famille ». Mais je vais dire ce qu’a dit un jour l’inspecteur à un collègue qui se plaignait : « Rien ne vous empêche de créer vous aussi une section attractive. Si vous estimez que la formation de votre collègue est attractive, pourquoi vous n’en proposez pas une vous aussi ? ». Mais ça veut dire que l’équipe enseignante ait dû réfléchir à un projet et quelquefois ils n’ont pas envie de s’investir ». Au nom d'un service public performant, modernisé, certains responsables administratifs encouragent les principaux ou proviseurs à « prendre des initiatives », à se défaire d'une simple posture de gestion de leur établissement. Mais, en même temps, lorsque les chefs d'établissement répondent à cette injonction à l'autonomie, ils s'exposent parfois à des remontrances, voire à des sanctions hiérarchiques. Ainsi certains établissements, en cherchant à accroître leur attractivité, en viennent à déstabiliser les prévisions d'effectifs établies par les services administratifs et à mettre à mal les enjeux gestionnaires (la DME risque de devoir ouvrir, en urgence, des classes supplémentaires). Les logiques néo-managériales ne sont alors plus de mise dans la bouche des responsables administratifs : ils (inspecteurs ou chefs de division) exigent des chefs d'établissement qu'ils respectent à la lettre les règles bureaucratiques d'affectation des élèves : « Les chefs d’établissements font leur marché, ils tâchent d’attirer un petit peu d’élèves du privé parce que ça fait de bons élèves, ça va changer un peu la dynamique de l’établissement, ça leur permettra d’étoffer leur établissement, d’avoir plus de profs… Moi quand je vais dans ces commissions d’ajustement, lorsqu’on me demande des modifications de structures [pédagogiques], j’avoue être assez dur pour les accepter et il faut vraiment que j’aie des justificatifs très très valables et là de toute façon je vois le recteur. [ ] Sinon, vous ne gérez plus ! On a un budget limité, on ne peut pas faire de l’escalade budgétaire » (chef de division du rectorat). Toutefois, un chef d'établissement, qui prendrait trop au sérieux cette « remise au pas bureaucratique » de fin d'année scolaire (au moment où les établissements « bouclent leur budget »), pourrait ultérieurement se voir rappeler par sa hiérarchie que « celui qui est dans un établissement peu attractif, libre à lui aussi de se défoncer pour le rendre attractif son établissement. Donc je veux dire par là que le chef d’établissement et son équipe, dès lors qu’ils sont dans un établissement difficile, dès lors qu’ils s’investissent et y croient eux-mêmes, peuvent y arriver » (le secrétaire général d'une Inspection Académique). Le double bind qui s'exerce sur les chefs d'établissement est donc ici caractérisé par une oscillation permanente entre deux injonctions hiérarchiques contradictoires : « devenir un manager performant » et « rester un bureaucrate loyal ».

V. Conclusion

  • 42 J. SPILLANE, « State policy and the non-monolithic Nature of the local school district: organisatio (...)
  • 43 K. E. WEICK, « Educational organizations as loosely coupled systems », Administrative Science Quart (...)
  • 44 Au terme de cette analyse, il reste à expliquer l'émergence et la stabilisation de ces « actions ad (...)

22L'institution scolaire a donc la capacité d'articuler, sur un mode paradoxal, des logiques organisationnelles (bureaucratique et néo-managériale) contradictoires. Ce résultat confirme et enrichit l'hypothèse du caractère « non-monolithique » des systèmes éducatifs modernes42. L'Éducation Nationale est bien un « loosely coupled system »43 en ce que ses acteurs (administratifs) stabilisent des formes d'« articulation paradoxale » des logiques bureaucratique et néo-managériale. Ils sont capables de perpétuer des traditions bureaucratiques, en dépit d'un environnement politique et social qui valorise la « modernisation des services publics », tout en adoptant des idées et valeurs néo-managériales, qu'ils cantonnent à certains domaines d'activité, freinant ainsi leur diffusion. Ils s’avèrent également capables de « fondre » dans un même acte (décision, discours …) ces deux logiques contradictoires ou bien encore de fonder une relation professionnelle sur une oscillation permanente entre des injonctions contradictoires44.

23Par-delà le cas de l'institution scolaire, notre enquête sur le maintien de la logique bureaucratique dans une administration publique a aussi pour objectif d'interroger la sociologie de l'action publique contemporaine et sa tendance à se focaliser sur la recherche de « nouvelles formes d'action publique » : tout ne change peut-être pas aussi vite qu'on le dit au sein des administrations publiques et certains discours de sens commun, mais aussi certaines analyses sociologiques sur la modernisation des services publics, sont peut-être à nuancer. Ce qu'il s'agirait alors d'analyser ne serait pas tant le passage d'une forme organisationnelle à l'autre, mais les modes d'articulation problématiques et paradoxaux entre des logiques d'action plurielles, voire contradictoires, au sein des institutions publiques contemporaines.

Haut de page

Notes

1 Je remercie vivement Dominique GLASMAN et Jean-Paul PAYET pour leur lecture d’une version antérieure de cet article.

2 J.-P. BRIAND et J.-M. CHAPOULIE, « L’institution scolaire et la scolarisation : une perspective d’ensemble », Revue française de sociologie, 34, 1993, pp. 3-42.

3 J.-L. DEROUET, « L'administration de l'Éducation Nationale : l'école de la République face au nouveau management public », dans A. VAN ZANTEN (dir.), L'école : l'état des savoirs, Paris, La découverte, 2000, pp. 103-111.

4 L. DEMAILLY, « Enjeux de l'évaluation et régulation des systèmes scolaires », dans L. DEMAILLY (éd.), Évaluer les politiques éducatives. Sens, enjeux, pratiques, Bruxelles, De Boeck Université, 2001, pp. 13-30.

5 Y. DUTERCQ et V. LANG, « L’émergence d’un espace de régulation intermédiaire dans le système scolaire français », Éducations et sociétés, 8 (2), 2001, pp. 49-64.

6 A. BARRERE, Sociologie des chefs d’établissement. Les managers de la République, Paris, PUF, 2006.

7 A travers l'adoption par tous les acteurs de l'organisation d'une posture d'autonomie, de réactivité, d'innovation, ainsi que la mise en œuvre des principes de co-définition des décisions, de concertation dans la mise en œuvre de ces dernières (y compris avec les usagers), et de co-évaluation des résultats, en vue d'une meilleure efficacité et justice du service public (cf. P. WARIN (dir.), Quelle modernisation des services publics ?, Paris La découverte, 1997 ; L. BOLTANSKI et E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999 ; J.-M. WELLER, L'Etat au guichet. Sociologie cognitive du travail et modernisation administrative des services publics, Paris, Desclée de Brouwer, 1999 ; P. BEZES, « Le modèle de l'Etat-stratège : genèse d'une forme organisationnelle dans l'administration française », Sociologie du travail, 47, 2005, pp. 431-450.

8 A. VAN ZANTEN, L’École de la périphérie, Paris, PUF, 2001, p. 131.

9 P. GREMION, Le pouvoir périphérique, Paris, Seuil, 1976.

10 F. DUPUY et J.-C. THOENIG, Sociologie de l’administration française, Paris, A. Colin, 1983.

11 L'enquête principale a porté sur l'observation des activités quotidiennes de deux Inspections Académiques, sur une durée totale de deux ans. Elle a été complétée par des entretiens auprès d'acteurs administratifs d'un rectorat portant là encore sur leurs tâches professionnelles. Une Inspection Académique (avec à sa tête un inspecteur d'académie) est constituée d'une demi-douzaine de services administratifs, chargés chacun d’un domaine d’intervention : l’attribution des moyens pédagogiques aux collèges, l’affectation des élèves (jusqu'en lycée), l’organisation des examens (en collège)… Les membres de cette administration départementale sont sous l'autorité du recteur de l’Académie concernée. Le Rectorat est une organisation structurée autour d'une division du travail similaire à celle des Inspections Académiques : des services administratifs distincts s'occupent, entre autres, de l'offre de formation en lycée, de l'orientation des élèves, de l'affectation des enseignants … Ainsi les membres des administrations académiques et départementales sont-ils chargés d’assurer la scolarisation des élèves d'une académie et d’un département, de l’enseignement primaire au lycée. Ils doivent faire en sorte que chaque élève trouve une place dans son établissement de secteur et/ou dans la filière vers laquelle il a été orienté. Ces administrations doivent, en particulier, veiller à ce que chaque établissement dispose du personnel d’encadrement nécessaire à l'accueil des élèves. Le recteur et l'inspecteur d’académie sont aussi les garants des cadres nationaux, en matière d'égalité des chances.

12 C. GIRAUD et B. MILLY, Les visages d'une académie, Lyon, Rapport de recherche Glysi-Safa, 2003.

13 Si l'on s'en tient à la définition que Weber donne de l'idéal-type quant à son rapport à la réalité sociale, étudier une administration d'État par la méthode des idéaux-types consiste à élaborer un (ou plusieurs) « tableau de pensée homogène [qu'] on ne trouvera nulle part empiriquement [ ] dans sa pureté conceptuelle : il est une utopie » (M. WEBER, Essais sur la théorie de la science, Paris, Plon, 1965, p. 181).

14 M. WEBER, Économie et société, Paris, Plon, 1970 (traduction française) ; J.-D. REYNAUD, Les règles du jeu. L’action collective et la régulation sociale, Paris, A. Colin, 1997.

15 L. THÉVENOT, « L’action qui convient », dans P. PHARO et L. QUÉRÉ (dir.), Les formes de l’action. Raisons Pratiques 1, Paris, Éditions de l’EHESS, 1990, pp. 39-69.

16 R. LAUFER, « Management public et modernisation de l’État », dans P. MULLER (dir.), L’administration française est-elle en crise ?, Paris, L’Harmattan, Paris, 1992, pp. 259-277.

17 J. PERROT, « La carte scolaire : un instrument efficace mais inégalitaire », L’orientation scolaire et professionnelle, 10 (1), 1981, pp. 83-96 ; J.-P., BRIAND et J.-M. CHAPOULIE, op. cit.

18 D. LAFORGUE, La ségrégation scolaire : l'État face à ses contradictions, Paris, L'Harmattan, 2005.

19 C'est à dire une dizaine de mois après que les acteurs administratifs aient répondu à cette question.

20 Un des postulats de l’action administrative est que, sauf indice discordant, ce rapport est stable d’une année sur l’autre. Pour fonder leur décision de reconduction ou éventuellement de modification de ce taux, les membres de la D.M.E. s'appuient peu sur les dires des acteurs d'établissement. Ils préfèrent mobiliser des informations statistiques, retraçant l’évolution démographique du collège et de son secteur géographique de recrutement sur plusieurs années.

21 Par exemple, dans un des départements étudiés, pour un établissement de moins de 300 élèves, le taux h/e est de 1,2. Pour un établissement de 700 et plus, il est de 1,12.

22 Le chef d’établissement a pu négocier quelques heures supplémentaires.

23 Comme dans toute organisation bureaucratique, ces acteurs, chargés de suivre les règles définies à distance d'eux, ont une marge de manœuvre, que ce soit à travers la traduction pratique de ces règles (comment suivre la règle dans tel cas particulier ?) ou à travers la négociation de ces règles. Mais l'enquête permet d'établir que, pour le domaine d'activité présenté, cette marge de manœuvre affecte peu (sans être nulle) l'orientation de l'action. Ainsi, ce n'est que sur la base d'arguments solides (aux yeux des responsables administratifs), d'une relation de confiance établie antérieurement, et après moult négociations, qu'un chef d'établissement peut espérer «grappiller» quelques heures d'enseignement supplémentaires pour sa dotation horaire globale (de plusieurs centaines d'heures hebdomadaires).

24 M. CROZIER, 1963, Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil.

25 A.-G. HAUDRICOURT, « Domestication des animaux, culture des plantes et traitement d'autrui », L'Homme, 2 (1), 1962, pp. 40-50 ; P. CLASTRES, La société contre l’État, Paris, Les éditions de Minuit, 1974.

26 M. FOUCAULT, « La technologie politique des individus », dans M. FOUCAULT, Dits et Ecrits IV, Paris, Gallimard, 1994, pp. 813-828.

27 P. BOURDIEU, La Noblesse d’État, Paris, Les éditions de Minuit, 1989.

28 V. DESCOMBES, Le complément du sujet. Enquête sur le fait d'agir de soi-même, Paris, Gallimard, 2004.

29 A.O. HIRSCHMAN, Défection et prise de parole, Paris, Fayard, 1995 (édition française).

30 G. BAJOIT, « Exit, voice, loyalty... and apathy », Revue française de sociologie, 29 (2), 1988, pp. 325-345.

31 A. VAN ZANTEN, op. cit.

32 Du côté des Conseils Généraux, chargés depuis peu de la sectorisation des collèges (qui a un impact direct sur la dotation budgétaire de ces derniers), il semble (même s'il est encore un peu tôt pour le dire), qu'il y ait peu de remise en cause, par les élus ou l'administration de cette collectivité territoriale du fonctionnement bureaucratique des Inspections Académiques. On peut penser que, sur ce domaine d'activité, l'interdépendance entre ces deux acteurs institutionnels est trop forte pour qu'ils prennent (fréquemment) le risque d'un conflit prolongé (susceptible de paralyser leur propre fonctionnement), quant à la pertinence des objectifs et modes de faire de leur «partenaire».

33 E. C. HUGHES, Le regard sociologique, Paris, Éditions de l’EHESS, 1996 (édition française).

34 D. LAFORGUE, op. cit.

35 Par ailleurs, ces deux processus (maintien de l'estime de soi et protection du Soi professionnel) conduisent souvent les acteurs administratifs à considérer comme trop coûteux, d'un point de vue matériel, temporel mais aussi identitaire et professionnel (anticipation de risques et de sanctions en cas d'échec), une modification de leurs pratiques professionnelles, dans le sens préconisé par l'idéologie néo-managériale.

36 A l'instar de travaux analysant le caractère «hybride» des entreprises modernes (cf. S. CLEGG et D. COURPASSON, «Political Hybrids. Tocquevillean views on Project Organizations», Journal of Management Studies, 41 (4), 2004, pp. 525-547).

37 M. TONDELLIER, Groupes professionnels, politiques et établissements : l'influence et le travail des couches moyennes sur le système éducatif français. Monographies menées dans l'académie de Lille, Thèse de sociologie de l'Université de Lille, 2006.

38 Y. BAREL, Le paradoxe et le système, Grenoble, PUG, 1979.

39 Y. BAREL, op. cit., p. 230. Barel donne ainsi comme exemple de compromis « un geste agressif assorti d'un signal «ceci est un jeu », « Emettre une dure critique avec un sourire », ou encore prononcer la phrase suivante « sans vous commander, faites ceci ».

40 P. BEZES, op. cit., p. 433.

41 G. BATESON, Vers une écologie de l'esprit. Tome 2, Paris, Seuil, 1980 (édition française).

42 J. SPILLANE, « State policy and the non-monolithic Nature of the local school district: organisational and professional considerations », American Educational Research Journal, 35, 1998, pp. 33-63.

43 K. E. WEICK, « Educational organizations as loosely coupled systems », Administrative Science Quarterly, 21, 1976, pp. 1-19.

44 Au terme de cette analyse, il reste à expliquer l'émergence et la stabilisation de ces « actions administratives paradoxales », ce que nous nous proposons de développer par la suite. On peut d'emblée préciser que l’analyse devra articuler plusieurs facteurs explicatifs : a) les processus, précédemment évoqués (2.2.), relatifs à la «robustesse» de la logique bureaucratique, b) les voies par lesquelles l’idéologie néo-managériale, « s’ancre » dans cette administration, c) les « rationalités pratiques », informées par l’ordre émergent des situations de travail, qui conduisent les acteurs administratifs à s’approprier pratiquement ce référentiel néo-managérial.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Denis Laforgue, « L'administration scolaire française est-elle une bureaucratie ? », Pyramides, 14 | 2007, 153-174.

Référence électronique

Denis Laforgue, « L'administration scolaire française est-elle une bureaucratie ? », Pyramides [En ligne], 14 | 2007, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 25 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/267

Haut de page

Auteur

Denis Laforgue

Maître de conférences en sociologie à l’Université de Savoie (Laboratoire L.L.S.).

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page