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Du mouvement fabien à la gouvernance en réseau : les trois temps d’une administration publique engagée

Jonathan Paquette
p. 107-124

Résumé

Peu de travaux se sont intéressés à l’administration publique dans sa capacité à produire un discours et des savoirs qui soient résolument engagés dans une démarche de changement social. En conséquence, le portrait du développement académique de l’administration publique se limite le plus souvent aux enjeux opérationnels d’une gestion que l’on voudrait efficace et efficiente, occultant du coup toute la dimension philosophique qui entoure ces enjeux et considérations. Pourtant, il existe bel et bien en administration publique une tradition de recherche critique et engagée. L’objectif de cet article consiste à mettre en relief les composantes de cette histoire méconnue de notre champ académique.

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Texte intégral

I. Introduction

  • 1  Je tiens tout particulièrement à remercier Benoît Bernard de l’Université Libre de Bruxelles pour (...)
  • 2  Le terme « sciences camérales » renvoie aux premières expériences d’enseignement formel d’une scie (...)
  • 3  K. TRIBE, « Cameralism and the Science of Government », Journal of Modern History, vol. 1984, vol. (...)
  • 4  W. WILSON, « The Study of Administration », Political Science Quarterly, 1887, vol. 2, no. 2.
  • 5  N. HENRY « Paradigms of Public Administration », Public Administration Review, 1975, vol. 35, no. (...)

1L’administration publique est souvent associée, voire victime d’une conception très étroite que l’on peut entretenir à l’égard des sciences dites appliquées.1 En conséquence, le portrait du développement académique de l’administration publique se limite le plus souvent aux enjeux opérationnels d’une gestion que l’on voudrait efficace et efficiente, occultant du coup toute la dimension philosophique qui entoure ces enjeux et considérations. Le développement des sciences camérales2 et d’une approche légaliste de l’administration publique en Europe continentale a certainement contribué à cette image.3 Les origines européennes du champ d’étude ne sont pas à elles seules responsables de cet état. Outre Atlantique, bien que plus près des sciences sociales, le célèbre appel lancé par Woodrow Wilson en faveur d’une administration neutre et professionnelle passe pour un des points de référence majeurs et pour un moment fondateur du champ académique.4 Aux Etats-Unis, cette conception de l’administration publique sera renforcée par les tenants de l’école universaliste des « principes de l’administration publique » des années 19305 pour laquelle l’administration publique est plus souvent envisagée et évoquée comme une science appliquée au service de l’État. Il semblerait en effet que la dichotomie politico-administrative associée au champ de la pratique se soit reproduite dans le champ académique, inhibant ainsi les réflexions plus politiques portant sur le bien commun. Or, cette conception de la recherche dans le domaine fait oublier l’existence d’un certain nombre de travaux, agrégés autour de moments fracturés de l’histoire de l’administration publique, mais qui constituent néanmoins les témoins et le ferment d’une tradition de recherche critique et résolument engagée.

2Nous souhaitons aborder ici l’histoire de la pensée contemporaine en administration publique en adoptant une attitude fondamentalement symétrique. Notre intention est de faire une histoire de ces courants de pensée qui se sont chevauchés, qui ont coexistés et qui se sont développés en marge des courants et approches dominantes afin d’amorcer ce travail de décolonisation de l’historiographie de la vie intellectuelle de notre champ académique. Il existe bien une histoire de l’administration publique qui n’est pas celle des principes du management des années 1930, du béhaviorisme des années 1950 ou encore celle du management public. L’objectif de cet article consiste à mettre en relief les composantes de cette histoire méconnue de notre champ académique auquel le succès retentissant du management public a contribué à faire ombre. À la lumière des débats actuels dans le champ, il nous semble nécessaire de faire le point sur le style et les enjeux de la production savante en administration publique. Ces dernières années, on a beaucoup entendu parler du thème de la gouvernance. Contrairement à ce que certains voudraient croire, la notion de « gouvernance » n’est pas une mode conceptuelle passagère, mais bien une reprise, un retour aux considérations engagées en administration publique. Nous proposons donc d’élucider ce qui constitue selon nous, les trois moments critiques d’une production savante engagée, dans laquelle les travaux récents s’attardant à la question de la gouvernance publique constituent le moment le plus récent.

II. Figures et sens de l’engagement en administration publique

  • 6  J. HABERMAS. Connaissance et intérêt, Paris, Gallimard, 1976.
  • 7  R. HUMMEL. The Bureaucratic Experience : A Critique of Life in the Modern Organization, New York, (...)

3D’abord, qu’entendons-nous par science engagée et savoirs critiques ? S’inscrivant pour l’essentiel dans la mouvance du post-positivisme, les approches critiques renvoient à un projet de connaissance orienté vers le changement social. Plus spécifiquement, au terme d’une réflexion épistémologique, certains penseurs tel Habermas suggèrent que les recherches critiques relèvent d’un projet de connaissance bien distinct de ceux qui sont proposés par les tenants du positivisme ou de ceux des sciences de l’interprétation. Alors que le positivisme suggère un projet de connaissance technique, voué au contrôle de la nature et de l’univers, les sciences historiques ou sciences de l’interprétation seraient plutôt tournées vers un effort pratique de quête du sens et de l’intersubjectivité au travers de l’espace et du temps.6 En administration publique, on retrouve effectivement une abondance de travaux se situant dans l’une ou l’autre de ces familles épistémologiques, que l’on pense aux recherches de management public ou de comportement organisationnel (organizational behaviour) pour le positivisme ou aux travaux de la mouvance weberienne pour le courant interprétatif.7

  • 8  J. HABERMAS. La technique et la science comme idéologie, Paris, Gallimard, 1973, p. 151.

4En quelques mots, ces deux positions épistémologiques rapportées par Habermas nous renvoient à un débat plus ancien en sciences sociales, soit à cette dualité épistémologique entre l’erklären (expliquer) et le verstehen (comprendre). Or, pour Habermas, il existerait un dépassement dialectique de ces deux positions qui trouverait sa destination du côté des projets de connaissance critiques et qui s’achèverait dans une synthèse et unirait connaissance et intérêt au sein d’un projet émancipateur.8 Ainsi, la notion de savoir ou de connaissance critique suppose une position épistémologique qui opérerait une rupture radicale des prétentions à la neutralité telles que soutenues et désirées par les chercheurs positivistes ou encore par les tenants traditionalistes des sciences de l’interprétation. En fait, les savoirs et approches critiques en sciences sociales assument plus généralement le caractère politique et non neutre de leur intervention, notamment dans la façon dont-ils abordent et construisent leur problématique. Ces interventions sont politiques dans la mesure où elles suscitent des réflexions ayant une forte pertinence sociale et qui nous invitent à repenser nos pratiques et façons d’organiser la vie en collectivité. De surcroît, les chercheurs qui s’inscrivent dans le sillage des recherches critiques endossent une position réflexive. Ceux-ci assument la dimension engagée et politique de leur intervention. Ce travail réflexif et la conscientisation qui en découle constituent des moments à part entière de l’analyse. Bien que l’on qualifie plus facilement et plus justement les recherches comme étant critiques lorsqu’elles relèvent du programme épistémologique des penseurs de l’École de Francfort, il n’en demeure pas moins que certains travaux d’administration publique se réclament d’être des ouvrages critiques et ce, malgré des filiations à certains programmes épistémologiques qui seraient de toute évidence plus près du postmodernisme ou encore du constructionnisme. Malgré tout, il importe de retenir que la recherche critique en administration publique exige par définition une position résolument plus engagée sur le plan politique.

  • 9  Chez Gulick et Urwick, les principes du management sont universels et s’appliquent à  toutes les o (...)

5Ces approches engagées mettent au défi l’administration publique à plusieurs égards. D’abord, le positivisme y est, comme dans plusieurs disciplines des sciences sociales, le cadre épistémologique dominant. Cet aspect est d’autant plus important que l’administration publique a les prétentions d’une science dite appliquée. Que l’on pense aux origines de l’étude des politiques publiques en tant que « sciences de la police », que l’on pense aux applications des sciences camérales ou encore aux travaux de l’école des principes du management9, il nous apparaît rapidement à l’esprit que plusieurs de ces ouvrages ont participés à la construction de notions et de pratiques apolitique et manquant à leur devoir de réflexivité. Selon Urwick :

  • 10  L. GULICK et Lyndall Urwick. Papers on the Science of Administration, New York, Institute of Publi (...)

[…], there are principles which can be arrived at inductively from the study of human organization which should govern arrangements for human association of any kind. These principles can be studied as a technical question, irrespective of the purpose of the enterprise, the personnel comprising it, or any constitutional, political or social theory underlying its creation.10

6Ce passage est révélateur d’une école de pensée qui privilégie les aspects techniques de l’administration publique au détriment des aspects sociaux, politiques ou légaux.

  • 11  J. S. JUN. The Social Construction of Public Administration. Interpretive and Critical Perspective (...)

7En adoptant une posture critique, les chercheurs en administration publique renégocient donc leur rapport à l’autorité. En administration publique, on retrouve plusieurs de ces moments qui sont à la fois très créatifs, très contestataires de l’ordre établi, mais aussi très aptes à souligner le manque de réflexivité et les limites des approches de certaines théories de l’administration publique qui accordent plus d’attention aux aspects administratifs qu’à la dimension publique.11 Selon nous, les travaux des Webb, ceux s’inscrivant dans la mouvance de la New Public Administration et ceux que l’on associe aujourd’hui à l’étude de la gouvernance correspondent en fait à trois moments distincts de cette riche tradition trop souvent occultée.

III. Les Webb et le mouvement fabien

  • 12  A. MOLITOR. Les sciences sociales dans l’enseignement supérieur, Paris, Éditions de l’Unesco, 1958 (...)
  • 13  P. PUGH. Educate, Agitate, Organize: 100 Years of Fabian Socialism, Londres, Methuen, 1984.
  • 14  E. R. PEASE. The History of the Fabian Society, Londres, FrankCass, 1963, p. 123.

8André Molitor est un des rares à avoir souligné l’importance qu’ont joués les travaux de Sidney et Beatrice Webb dans le développement académique de l’administration publique.12 Pourtant, le parcours personnel des Webb est en lui-même très exemplaire de l’activisme et de l’engagement en administration publique. Sidney Webb a débuté sa carrière comme fonctionnaire au sein de la Colonial Office, en plus d’être étudiant à l’Université de Londres. En 1884, Sidney et Beatrice Webb rejoindront leur ami Georges Bernard Shaw et Edward Pease au sein du mouvement Fabien, alors un jeune mouvement socialiste13. Dans les années 1920, Sidney Webb sera également un parlementaire très actif au rang du Parti Travailliste. Faut-il ajouter aussi que Sidney Webb a participé au développement institutionnel de l’administration publique en contribuant notamment à la création de la London School of Economics. En 1894, les Webb ont eu la chance de recevoir un héritage qu’ils ont investi sans hésitation pour la création de la désormais célèbre London School of Economics, où Sidney Webb deviendra professeur d’administration publique en 1912.14 Selon Pease, les Webb estimaient qu’il était essentiel d’investir dans ce projet qui pourrait potentiellement permettre d’offrir un regard nouveau sur les enjeux d’intérêt public :

  • 15 Ibid., p. 123-124.

They decided to devote part of the funds to initiating the London School of Economics and Political Science, because they considered that a thorough knowledge of theses sciences was a necessity for people concerned in social reconstruction, if that reconstruction was to be carried out with prudence and wisdom: and in particular it was essential that all classes of public officials should have the opportunity of learning whatever can be known of economics and politics taught on modern lines. Our old Universities provided lectures on political science as it was understood by Plato and Aristotle, by Hobbes and Bentham : they did not then – and indeed they do not now – teach how New Zealand deals with strikes, how America legislates about trusts, how municipalities all over the world organise tramways.15

9Membre fondateur de la Fabian Society et ami des Webb, Pease était certainement un témoin de première ligne de l’importante contribution des Webb au développement de l’administration publique. Ce passage plus haut que nous avons rapporté de Pease nous semble assez exemplaire de la philosophie de l’éducation privilégiée par les Webb. À plusieurs égards, cette approche est encore aujourd’hui très avant-gardiste.

  • 16  A. S. DUFF. « Laying a Foundation of Fact. Fabianism and the Information Society Thesis », Informa (...)

10La Fabian Society, auquel les Webb appartenaient était fondamentalement une société savante de la mouvance socialiste, pragmatiste, préférant les changements ciblés et ponctuels aux approches révolutionnaires prônées par plusieurs mouvements marxistes du début du siècle passé. La société doit son nom au général romain Quintus Fabius Maximus qui a vaincu les troupes d’Hannibal de par sa ruse, de par ses stratégies et de par son flair du moment idéal pour passer à l’attaque, triomphant ainsi de l’ennemi malgré sa supériorité numérique.16 L’importance de cette référence historique et de son usage comme récit fondateur de la société traduit également très bien le modus operandi des membres de la société. Les acteurs du mouvement fabien sont notamment reconnus pour leur penchant empiriste lorsqu’il est question de soulever un enjeu de société et d’animer le débat public. De plus, ces derniers sont aussi célèbres pour leur production plutôt prolifique de pamphlets distribués aux moments les plus stratégiques de la vie politique britannique d’alors.

  • 17  E. R. PEASE. op. cit., p. 213.
  • 18  Les Webb seront très prolifiques de 1884 aux années 1920. Toutefois, Sidney Webb demeurera tout de (...)

11Pour ce qui est plus spécifiquement de l’administration publique, ce sont principalement les travaux de Sidney et Beatrice Webb qui attirent plus particulièrement notre attention. En plus d’être les auteurs d’une collection d’essais portant sur l’administration locale en Angleterre dont l’ampleur est monumentale, on attribue aussi à la plume des Webb plusieurs autres écrits engagés dont le célèbre Minority Report (1909) produit par Beatrice Webb. Ce rapport déposé à l’occasion d’une commission parlementaire critique vertement le régime public de soutien à la pauvreté d’alors que l’on désignait comme régime des Poor Laws. En vigueur depuis 1834, mais puisant ses sources dans les pratiques publiques de l’Angleterre élizabethenne du 17e siècle, les Poor Laws étaient devenues inadéquates pour une société libérale et industrielle. Les remarques et observations des auteurs du Minority Report nous rappellent à quel point ce système, avec ses maisons de travail, était dégradant et humiliant.17 Les observations des auteurs du rapport soulignaient par ailleurs le caractère très moraliste de ce régime ainsi que son inaptitude à combattre les sources économiques de la pauvreté. Cette contribution de Beatrice Webb est d’une importance majeure pour le domaine des politiques sociales, car elle convoque les autorités à adopter une approche nouvelle pour combattre la pauvreté. Le Minority Report est en quelque sorte un point tournant de l’histoire de l’analyse des politiques sociales, puisqu’il représente le moment charnière de notre histoire contemporaine dans lequel s’est opéré une prise de conscience de l’importance des causes structurelles de la pauvreté. Le tout constitue un des premiers moments de l’analyse des politiques telles que nous connaissons aujourd’hui cette pratique. Au titre des écrits engagés et marquants, on pourrait également faire mention du pamphlet no. 8 intitulé Facts for Londoners, qui prônait la propriété publique des services essentiels de la ville, soulignant l’exploitation inefficace de ces services par des entreprises privées. Ce pamphlet jouera notamment un grand rôle dans la municipalisation des services de transport et d’eau des villes britanniques. À la lumière des débats de l’heure concernant la propriété publique, les privatisations et les partenariats public-privé, force est de constater toute l’actualité de ces réflexions et des enjeux qu’elles soulèvent. En somme, l’engagement intellectuel des Webb est multiforme. Ces derniers ont notamment influencé l’enseignement de l’administration publique, mais aussi nos façons d’aborder les pratiques gouvernementales. De par les écrits des Webb de la période allant de 1884 aux environs de 192018, on peut reconnaître les éléments d’une administration publique engagée, préoccupée par les politiques publiques, la propriété collective et l’emploi. Les Webb auront notamment laissé leurs traces de par leur approche analytique des politiques sociales et de par leur souci pour la pertinence sociale de leur contribution, tant au niveau de la recherche qu’au niveau de l’enseignement. Les Webb et les acteurs du mouvement fabien souhaitaient entre autres, une participation accrue des citoyens aux affaires publiques et plus de transparence de la part du gouvernement. On retrouvera plusieurs de ces attentes, de ces pratiques et de ces objectifs dans les courants qui suivront.

IV. La « New Public Administration »

  • 19  H. G. FREDERICKSON. New Public Administration, Alabama, University of Alabama Press, 1980, p. 3.
  • 20  D. WALDO Public Administration in a Time of Turbulence, London, Chander Publishing, 1971.

12C’est dans le contexte social plutôt sulfureux de la fin des années 1960 qu’une autre approche engagée de l’administration publique verra le jour aux Etats-Unis. Selon un des principaux tenants de la nouvelle administration publique, ce courant serait né d’un contexte social et politique fortement marqué par la Guerre du Vietnam, le Watergate, les révoltes urbaines et les tensions raciales.19 Ces éléments ont contribué à mettre au défi l’enseignement de l’administration publique aux Etats-Unis. Cela dit, il ne faut pas pour autant attribuer la naissance de la nouvelle administration publique au hasard des conjonctures sociales. En fait, la période de tensions sociales de la fin des années 1960 a facilité l’adhésion de certains chercheurs à une conception alternative et engagée de l’administration publique, approche défendue depuis longtemps par Dwight Waldo, père philosophique de la nouvelle administration publique. Pour Waldo, il était impératif que l’administration publique se soucie des enjeux d’équité sociale, de démocratie et de représentativité.20 Si aujourd’hui ces enjeux nous apparaissent comme allant de soi, il faut remonter à l’administration publique des années 1920 à 1950 aux Etats-Unis pour comprendre à quel point ces dimensions sociales et politiques de l’administration ont été laissées de côté dans le développement du champ académique. La nouvelle administration publique cherchera à palier à ces lacunes.

  • 21  N. HENRY, Op. cit., p. 379-380.
  • 22  W. F. WILLOUGHBY. The Principles of Public Administration, 1927, Baltimore, John Hopkins Universit (...)
  • 23  L. GULICK et L. URWICK. Papers on the Science of Administration, 1937, New York, Institute of Publ (...)
  • 24  POSDCORB pour « Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting et Budgeting ». (...)
  • 25  R. A. DAHL « The Science of Public Administration : Three Problems », Public Administration Review(...)
  • 26  H. A. SIMON « The Proverbs of Administration », Public Administration Review,1946, vol. 6, Winter, (...)
  • 27  D. WALDO. The Administrative State. Study of the Political Theory of American Public Administratio (...)

13Au plan théorique, la nouvelle administration publique s’est développée et construite en opposition au courant dit des « principes d’administration » et comme une alternative aux approches béhaviorales. L’âge d’or de l’administration publique aux Etats-Unis remonte aux années 1930, dans une période historique que certains qualifient de période des « principes d’administration ».21 Le texte de Willoughby, Principles of Public Administration22, publié en 1927, ainsi que le texte de Gulick et Urwick23, Papers on the Science of Administration, publié en 1937, sont très exemplaires des écrits de cette période. Les thèses de cette mouvance sont reconnaissables en ce qu’elles sont universalistes, mais surtout, très explicitement érigées en principes. De toute évidence, l’acronyme POSDCORB24 que nous devons à Gulick est certainement l’héritage intellectuel le plus caractéristique de ce courant de l’administration publique. Malgré leur popularité relative auprès des gouvernements ayant un bon appétit pour les solutions et prêt-à-penser, ces écrits seront tournés au ridicule par plusieurs politologues. Robert Dahl, critiquera l’administration publique des auteurs du courant des « principes » pour leur manque de scientificité.25 À l’instar de Dahl, Herbert Simon fera un exercice plutôt scolaire et démontrera les contradictions entre chacun des principes.26 Waldo sera également de la diatribe et contribuera à une critique substantive de l’approche des principes d’administration. Dès le désormais célèbre ouvrage The Administrative State, Waldo critiquera Gulick pour s’être mépris sur la véritable finalité de l’administration publique.27 Selon Waldo, l’efficacité n’est pas la finalité de l’administration publique, mais bien un des moyens pour arriver à une administration qui soit plus démocratique, représentative et qui s’arrimerait parfaitement au système de valeur de la société. Malheureusement pour Waldo et les tenants d’une approche normative et orientée par les valeurs du service public, il faudra attendre la fin des années 1960 pour que cette façon de penser l’administration publique fasse son chemin. Au cours des années 1950, ce sont Simon et les béhavioristes qui gagnent la manche.

  • 28  H. G. FREDERICKSON. « Comparing the Reinventing Government Movement with the Nee Public Administra (...)
  • 29  H. G. FREDERICKSON. « Minnowbrook II : Changing Epochs of Public Administration »,  Public Adminis (...)

14Lorsque l’on porte un peu plus d’attention au mouvement de la nouvelle administration publique, on retrouve tant dans la forme que dans le fond, des traits similaires au mouvement fabien. Les auteurs et chercheurs de la nouvelle administration publique s’intéressaient aux conséquences sociales des différentes approches du service public. Selon Frederickson, « New public administration is concerned more with humanistic and democratic administration, concerned more with institution building and professional competence, concerned more directly with issues of politics with matters of justice and fairness – broadly under the label of social equity ».28La nouvelle administration publique épouse le politique bien plus qu’elle ne s’en distancie. De plus, en tant qu’approche critique et engagée, le mouvement intellectuel initié par Waldo est fort d’une conscience réflexive, qui doit inspirer et guider la praxis des chercheurs, mais aussi celle des praticiens. En fait, la conscience réflexive, radicale et politique constitue l’héritage le plus singulier du mouvement en question. La nouvelle administration publique a contribué de manière certaine à la pédagogie et à la vie intellectuelle de l’administration publique et a participé à la renommée de la prestigieuse Maxwell School de Syracuse. Initiée par Waldo, qui voulait relancer le débat sur l’avenir de la démocratie et des valeurs en administration publique, la Conférence de Minnowbrook en septembre 1968, sera un moment important, sinon fondateur de la nouvelle administration publique.29 Réunissant les chercheurs émergents en administration publique, la conférence a aidé à l’essor de chercheurs engagés tels H. Georges Frederickson et Frank Marini. Vingt ans plus tard, on tentera l’expérience à nouveau et les héritiers de Waldo organiseront une nouvelle séance de délibération et de discussion. L’effort louable, mais romantique d’un Minnowbrook II n’a pas été sans susciter quelques déceptions, chez certains comme Frederickson :

  • 30 Ibid., p. 99.

The mood, tone and feeling of the two conferences were different. The 1968 conference was contentious, confrontational, and revolutionary. The 1988 conference was more civil, more practical. Both conferences were theoretical, but the 1968 conference was decidedly anti-behavioral, while the 1988 conference was more receptive to the contributions of behavioral science to public administration.30

15La décennie 1980 sera une décennie de changements, de coupures budgétaires et de réformes administratives. Sur le plan théorique tout comme sur le plan pratique, ce passage aux années 1980 se fera dans la célébration des approches managérialistes qui, sous des habits nouveaux, reprendront le travail des artisans des « principes de l’administration », réduisant l’administration publique à une organisation gérable selon des formules universelles, dont les effets ont bien souvent été invalidés empiriquement. Il faudra attendre plus tardivement la fin des années 1990 pour entrevoir une certaine profusion d’écrits engagés et qui prendront le flambeau tendu par les penseurs de la nouvelle administration publique.

V. Gouvernance et gouvernance en réseaux

  • 31  H. G. FREDERICKSON « Whatever Happened to Public Administration? Governance, Governance Everywhere (...)

16La notion de gouvernance suscite aujourd’hui beaucoup de confusion puisqu’elle est mise à contribution dans des contextes différents et à des usages bien inégaux. Tantôt on utilisera la notion pour parler de thèmes aussi variés que ceux de la performance dans le secteur public, l’inclusion de mécanismes de marché, les logiques entrepreneuriales de service public ou encore, de l’importance de la démocratie et de la participation des citoyens.31 Devant cet éventail d’usages disparates, on peut comprendre les craintes d’abus de langage soulevés par certains. Toutefois, à la lumière d’un survol historique des courants de pensée engagés en administration publique, la notion semble prendre tout son sens et s’inscrire dans la dynamique de la production académique du champ. Selon nous, la notion de gouvernance est plus constructive et sa portée heuristique est bonifiée lorsqu’elle est abordée en tant que quête de renouvellement démocratique et en tant qu’appel à la participation active des citoyens et acteurs du secteur public. Sur le plan social, elle fait suite aux transformations et au désengagement de l’État de la fin 1970 et du début 1980.

  • 32  J. KOOIMAN. Modern Governance. New Government – Society Interactions, 1993, Thousand Oaks, CA : Sa (...)
  • 33  E. SORENSEN. « Democratic Theory and Network Governance », Public Administration Theory and Praxis(...)
  • 34  E. SORENSEN et J. TORFING. « Network Governance and Post-Liberal Democracy », Public Administratio (...)

17Avec plus d’acuité, on dira que ce courant est celui de l’étude de la gouvernance en réseaux. Le caractère « ésotérique » qu’on pourrait avoir tendance à lui attribuer parfois ne découle non pas de quelque ostentation de ses penseurs, mais bien d’une réflexion qui intègre l’administration publique aux considérations plus larges que sont celles de la philosophie politique. Parmi les contributions théoriques les plus importantes sur le sujet, on retrouve notamment les travaux de Kooiman32, ou encore ceux de Sorensen qui apportent un éclairage très lucide sur la question.33 Chez Sorensen et Torfing, la gouvernance est envisagée comme un projet de démocratie post-libérale.34 Ces derniers suggèrent que la gouvernance en réseaux se définirait selon ces termes :

  • a relatively stable horizontal articulation of interdependant, but operationally autonomous actors;

  • who interact through negociations ;

  • which take place within a regulative, normative, cognitive and imaginary framework ;

  • that to a certain extent is self-regulating ;

    • 35  Ibid., p. 203.

    which contributes to the production of public purpose within or across particular policy areas35

18Nous pourrions dire qu’à sa plus simple expression, la gouvernance en réseaux serait rien de moins que la rencontre de la théorie de la décision, du courant radical de la philosophie politique et de l’administration publique dans une société organisée en réseaux. Cette notion est en fait plus spécifiquement liée à l’analyse des politiques publiques. Selon Sorensen et Torfing, la gouvernance en réseaux est fondée sur une rationalité de négociation et se distingue du coup des modes de gouvernance hiérarchiques, fondés sur une rationalité substantive. Autrement dit, il s’agit d’une approche qui valorise la participation des acteurs de la société civile dans une démocratie enrichie par la vitalité du dialogue sur le bien commun.

  • 36  Le livre La réingénierie de l’État. Vers un appauvrissement de la gouvernance québécoise, 2004, Pr (...)

19Au niveau savant, la gouvernance en réseaux constitue un sujet de recherche authentique et de forte pertinence sociale, et les questions soulevées par ses chercheurs attestent d’une forte disposition éthique. Le questionnement auquel cette approche de la gouvernance nous invite à réfléchir prend ses racines dans un engagement éthico-politique, ayant les approches de démocratie délibérative pour parti pris. Comme ceux qui les ont précédés, les tenants de la gouvernance en réseaux se rassemblent autour de certaines institutions. La société savante américaine Public Administration Theory Network constitue un de leurs repères intellectuels notoire. Au Québec, devant les dérives autocratiques du gouvernement libéral, un collectif de chercheurs engagés a été particulièrement actif sur la scène publique, multipliant les pamphlets et participations aux commissions parlementaires.36 Bref, ce courant de recherche est certainement le plus récent de la riche tradition engagée en administration publique et contribue d’une certaine façon à son actualisation et à rendre cette tradition moins surannée. La gouvernance en réseau est l’héritière de la nouvelle administration publique en ce qu’elle précise et raffine la réflexion qui avait été proposée par ses prédécesseurs. En fait, la gouvernance en réseau est une réponse à l’appel en faveur d’une administration publique « décentralisée », appel lancé par Waldo et Frederisckon.

VI. Conclusion : les écrits engagés dans la dynamique de la production académique en administration publique

  • 37  M. S. HAQUE « The Intellectual Crisis in Public Administration in the Current Epoch of Privatizati (...)

20Après avoir fait un survol des principaux moments d’une administration publique critique et engagée, force est de constater toute l’importance de la contribution de cette tradition au développement du champ académique. Il est vrai que les grands moments de cette tradition sont fracturés et que ceux-ci ont coexistés avec des courants qui étaient peut-être alors plus influents. Cela dit, on peut retenir un certain nombre de contributions tant au niveau conceptuel, qu’au niveau de la pédagogie de l’administration publique. Ces fractures dans le temps et dans l’espace qui séparent ces différents moments ne nous guident pas pour autant vers une répétition, vers l’éternel recommencement d’un dialogue qui serait achevé et auto-référentiel. Au contraire, nous pouvons parler ici d’une reprise, au sens où malgré l’espacement de ces moments historiques et courants de pensée, on peut bel et bien percevoir un dialogue, une communauté de parole qui poursuit et achève les réflexions initiées par les générations de chercheurs précédentes. En ce sens, nous croyons qu’il s’agit bel et bien d’une seule et même tradition d’engagement dans le champ. Savantes et politiques, il est certainement plus évident dans le cas de la New Public Administration et de la « gourvernance en réseaux » que ces approches constituent des réponses aux crises intellectuelles de l’administration publique.37

21Préoccupés par le bien commun, la démocratie, l’équité et la justice sociale, les Webb, Waldo, Frederickson et Sorensen ont tous également contribué, d’une certaine manière, à préserver l’autonomie de l’administration publique en la mettant à l’abri et en proposant des alternatives aux tentatives de synthèses, voire d’assimilation de l’objet aux seules considérations de l’économie ou à celles du management. Ce retour sur quelques moments importants de l’histoire académique de l’administration publique n’est pas sans soulever quelques questions, quant à l’étroitesse avec laquelle nous abordons la notion de science appliquée aujourd’hui, en laissant de côté les perspectives politiquement inspirées et socialement pertinentes qui le sont tout autant. En ce sens, cet examen nous porte à croire que les changements, les conflits et les luttes dans les sciences dites appliquées, comme celle de l’administration publique, se définissent dans une agonistique dualiste qui oppose deux structurations de rapports chercheur/pouvoir ainsi que des conceptions bien distinctes de la responsabilité sociale et politique de la recherche.

  • 38  C. POLLITT et Geert Bouckaert. Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford, Oxford Un (...)

22À l’heure actuelle, le nouveau management public semble avoir trouvé ses alliés parmi la classe politique et avoir fait sa place dans l’histoire des idées et des pratiques en administration publique. Bien documenté, le succès du nouveau management public s’explique de par ses promesses de gain d’efficacité des organisations publiques et par une classe politique très réceptive aux idées de ce courant qui s’arriment parfaitement au discours politique.38 Plus spécifiquement, nous pourrions formuler l’hypothèse que l’historiographie de la pensée en administration publique pourrait avoir un biais favorable aux pensées plutôt prescriptives, et qui font figure de solution et ce, au détriment des courants qui ne font que réitérer l’importance des valeurs démocratiques, annonçant ainsi un travail laborieux et peu propice peut-être, à la « temporalité politique » de nos gouvernements.

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Notes

1  Je tiens tout particulièrement à remercier Benoît Bernard de l’Université Libre de Bruxelles pour ses suggestions et conseils.

2  Le terme « sciences camérales » renvoie aux premières expériences d’enseignement formel d’une science administrative appliquée en Europe continentale. En 1727, Friedrich Whilhem I crée la première chaire de Kamer-Sachen à l’Université de Halle. Selon Ihl et Kaluszynski, cette approche des sciences administratives privilégiait l’enseignement de ce qu’il convient de qualifier d’amalgame de principes constitutionnels, de conseils tactiques et de « notions génériques » sur le gouvernement. Voir notamment Oliveri Ihl et Martine Kaluszynski, « Pour une sociologie historique des sciences de gouvernement », Revue française d’administration publique, 2002, no. 102, avril-juin, pages 231-232.

3  K. TRIBE, « Cameralism and the Science of Government », Journal of Modern History, vol. 1984, vol. 56, pp. 263-264.

4  W. WILSON, « The Study of Administration », Political Science Quarterly, 1887, vol. 2, no. 2.

5  N. HENRY « Paradigms of Public Administration », Public Administration Review, 1975, vol. 35, no. 4, pp. 379-380.

6  J. HABERMAS. Connaissance et intérêt, Paris, Gallimard, 1976.

7  R. HUMMEL. The Bureaucratic Experience : A Critique of Life in the Modern Organization, New York, St-Martin’s Press, 1994. Cet ouvrage est très caractéristique de la mouvance interprétative et phénoménologique en administration publique.

8  J. HABERMAS. La technique et la science comme idéologie, Paris, Gallimard, 1973, p. 151.

9  Chez Gulick et Urwick, les principes du management sont universels et s’appliquent à  toutes les organisations et ce, sans se soucier de l’impact potentiel que les dimensions sociales et politiques pourraient exercer sur ces organisations et leur fonctionnement.

10  L. GULICK et Lyndall Urwick. Papers on the Science of Administration, New York, Institute of Public Administration, 1937, p. 49.

11  J. S. JUN. The Social Construction of Public Administration. Interpretive and Critical Perspectives, New York, SUNY Press, 2006, p. 31.

12  A. MOLITOR. Les sciences sociales dans l’enseignement supérieur, Paris, Éditions de l’Unesco, 1958, p. 37.

13  P. PUGH. Educate, Agitate, Organize: 100 Years of Fabian Socialism, Londres, Methuen, 1984.

14  E. R. PEASE. The History of the Fabian Society, Londres, FrankCass, 1963, p. 123.

15 Ibid., p. 123-124.

16  A. S. DUFF. « Laying a Foundation of Fact. Fabianism and the Information Society Thesis », Information, Communication & Society, 2006, vol. 9, no. 4, p. 520.

17  E. R. PEASE. op. cit., p. 213.

18  Les Webb seront très prolifiques de 1884 aux années 1920. Toutefois, Sidney Webb demeurera tout de même actif jusqu’à sa mort en 1947.

19  H. G. FREDERICKSON. New Public Administration, Alabama, University of Alabama Press, 1980, p. 3.

20  D. WALDO Public Administration in a Time of Turbulence, London, Chander Publishing, 1971.

21  N. HENRY, Op. cit., p. 379-380.

22  W. F. WILLOUGHBY. The Principles of Public Administration, 1927, Baltimore, John Hopkins University Press.

23  L. GULICK et L. URWICK. Papers on the Science of Administration, 1937, New York, Institute of Public Administration.

24  POSDCORB pour « Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting et Budgeting ». En Amérique du Nord, cet acronyme est rapidement passé à l’histoire et fait figure de synthèse instantanée du management dans le secteur privé. Avec la montée du management public et l’enthousiasme pour les techniques provenant du secteur privé, les « principes » du management on fait leur retour en force dans l’univers conceptuel de l’administration publique. Ironiquement, ces « principes » développés dans l’acronyme n’ont rien de vraiment exotique puisqu’ils proviennent en fait des travaux de Gulick et Urwick, théoriciens de l’administration publique (municipale) des années 1930.

25  R. A. DAHL « The Science of Public Administration : Three Problems », Public Administration Review, 1947, vol. 7, Winter, pp.1-11.

26  H. A. SIMON « The Proverbs of Administration », Public Administration Review,1946, vol. 6, Winter, pp. 53-67.

27  D. WALDO. The Administrative State. Study of the Political Theory of American Public Administration, New York, Ronald Press Company, 1948, p. 201.

28  H. G. FREDERICKSON. « Comparing the Reinventing Government Movement with the Nee Public Administration »,  Public Administration Review, 1996, vol. 56, no. 3, p. 269.

29  H. G. FREDERICKSON. « Minnowbrook II : Changing Epochs of Public Administration »,  Public Administration Review, 1989, March/April, p. 95.

30 Ibid., p. 99.

31  H. G. FREDERICKSON « Whatever Happened to Public Administration? Governance, Governance Everywhere », dans E. Ferlie, L. Lynn et C. Pollitt. The Oxford Handbook of Public Management, 2007 Oxford, Oxford University Press, p. 285.

32  J. KOOIMAN. Modern Governance. New Government – Society Interactions, 1993, Thousand Oaks, CA : Sage Publications.

33  E. SORENSEN. « Democratic Theory and Network Governance », Public Administration Theory and Praxis, 2002, vol. 24, no. 2, pp. 693-720.

34  E. SORENSEN et J. TORFING. « Network Governance and Post-Liberal Democracy », Public Administration Theory and Praxis, 2005, vol. 27, no. 2, p. 197.

35  Ibid., p. 203.

36  Le livre La réingénierie de l’État. Vers un appauvrissement de la gouvernance québécoise, 2004, Presses de l’Université Laval est plutôt exemplaire des travaux du collectif composé de: Alain G. Gagnon, Isabelle Fortier, Éric Montpetit et Christian Rouillard.

37  M. S. HAQUE « The Intellectual Crisis in Public Administration in the Current Epoch of Privatization », Administration & Society, 1196, vol. 27, p. 527-528.

38  C. POLLITT et Geert Bouckaert. Public Management Reform. A Comparative Analysis. Oxford, Oxford University Press, 2000.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jonathan Paquette, « Du mouvement fabien à la gouvernance en réseau : les trois temps d’une administration publique engagée », Pyramides, 13 | 2007, 107-124.

Référence électronique

Jonathan Paquette, « Du mouvement fabien à la gouvernance en réseau : les trois temps d’une administration publique engagée », Pyramides [En ligne], 13 | 2007, mis en ligne le 09 septembre 2011, consulté le 25 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/276

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Auteur

Jonathan Paquette

Professeur d’administration publique au département de science politique de l’Université Laurentienne (Sudbury, Canada) et chercheur au Center for Local Government.

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