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Entre efficience et efficacité. Mesures et démesures de la charge de travail des juges. Commentaires de l’article 352 bis du Code judiciaire

Joël Hubin
p. 17-146

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Texte intégral

I. Les mesures de la justice : une responsabilité essentielle

1L’article 352 bis du Code judiciaire introduit dans les règles de l’organisation judiciaire, la notion de mesure de la charge de travail.

2On savait la justice entrée dans des temps nouveaux, mais voici engagé le temps des mesures qui s’invitent dans les prétoires.

I.1. Objectifs

3Les objectifs doivent être bien compris car il s’agit pour la justice d’être de son temps !

4Deux objectifs paraissent pouvoir être énoncés.

5Le premier objectif est inhérent à la légitimité d’une institution de plus en plus fréquemment interpellée dans le débat citoyen et désormais particulièrement médiatisé.

  • 1  S.GUINCHARD, M.BANDRAC, C.S.DELICOSTOPOULOS, M.DOUCHY-OUDOT, F.FERRAND, X.LAGARDE, V.MAGNIER, H.RU (...)

6La justice étatique doit satisfaire à des principes qualitatifs qui justifient la confiance des citoyens, ceux-ci ayant certainement droit à un « bon juge »1. Or l’excellence de l’office des magistrats ne relève pas uniquement de leurs compétences et de leur statut ! Il faut encore que soit garantie, pour chaque litige, une efficace application des règles de procédure, de la discipline et de l’organisation de l’institution.

  • 2  H. BOULARBAH, « la déontologie positive », in la responsabilité professionnelle des magistrats, Co (...)

7La subordination de toutes les conditions de travail des magistrats de l’Ordre judiciaire à une déontologie positive et responsabilisante2, mobilisant les magistrats dans une dynamique intégrant les compétences, les procédures et l’organisation, est nécessaire au fonctionnement d’une institution de service public, qui pour être de son temps, doit associer « une éthique de la dignité à une nouvelle logique managériale », selon la formule de François OST.

  • 3  J.HUBIN, « Contrôle de la qualité », in L'arriéré judiciaire n'est pas une fatalité, Actes du Coll (...)

8Dans le cadre de cette communication sur la mesure de la charge de travail, il est proposé de raisonner la mesure de la charge de travail dans une logique managériale responsabilisante, essentielle à une organisation pertinente de l’activité judiciaire, donc essentielle à la réalisation des objectifs qualitatifs inhérents à la fonction de juger3.

  • 4  G.BOUCKAERT et C.POLLIT, Public Management Reform, A comparative Analysis, Oxford, Oxford Universi (...)

9Le deuxième objectif relève des politiques publiques contemporaines qui résultent de divers facteurs. Les systèmes organisationnels relevant de la sphère publique mutent, à des degrés divers et selon des rythmes spécifiques. Les modes traditionnels de fonctionnement bureaucratique, procédural et centralisé évoluent vers des orientations davantage managériales, « axées notamment sur la décentralisation des pouvoirs, l’accroissement de l’autonomie des gestionnaires, l’élaboration de contrats d’objectifs et de standards de qualité, la rationalisation des moyens et l’évaluation des résultats obtenus »4.

10D’une part, les contraintes budgétaires, et d’autre part, les interpellations adressées par les citoyens – ou les usagers – au système judiciaire, expliquent également que les institutions judiciaires doivent s’adapter à des réformes ainsi qu’à des objectifs d’efficience. Les forces internes d’impulsion conjuguent leurs effets avec les principes et politiques consacrées par le Conseil de l’Europe.

11Pour définir et atteindre ces objectifs, il faut nécessairement concevoir des modes de gestion, des initiatives de management exigeant des indicateurs pour la mesure des rapports entre les investissements et les résultats, soit une production judiciaire qui ne se réduit pas à des quantités marchandes, ni à des unités comptables.

  • 5  Dans le chapitre V.4, on examine les modes actuels – souvent prospectifs –  d’enregistrement et d’ (...)

12Le Roi, précise l’article 352 bis du Code judiciaire, détermine, après avis du Conseil supérieur de la Justice, la manière dont est enregistrée la charge de travail du juge et du ministère public, ainsi que la manière dont ces données sont enregistrées et sont évaluées5.

  • 6  Il convient de distinguer la magistrature du siège de celle du ministère public.
  • 7  Ainsi en est-il pour les Premiers Présidents des Cours d’appel (voir infra le chapitre V.4).
  • 8  Article 340 §2 et §3 du Code judiciaire.

13La détermination des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire est certaine, mais le texte ne cesse d’interroger le lecteur critique. Aucune orientation précise n’est donnée, le pouvoir exécutif recevant la compétence de préciser les modalités d’évaluation de la charge de travail des magistrats de l’Ordre judiciaire, tandis que ceux-ci6 développent dans les cours et leurs tribunaux respectifs des techniques, parfois concertées7, souvent exploratoires et empiriques, toujours justifiées par les nécessités d’organisation et le fonctionnement général qui en résulte et dont il doit être rendu publiquement compte8.

14Que faut-il donc évaluer en ce qui concerne les juges ?

15Certes, une charge de travail, mais les composantes sont variées et peuvent être distinguées.

16S’agit-il de la seule option réductrice et erronée de la mesure d’un rendement quantitatif, soit d’une production des « biens judiciaires » réduits au concept « d’output » ?

17S’agit-il de raisonner des mesures pertinentes pour être adaptées aux aspects qualitatifs et quantitatifs de l’activité judiciaire ?

18S’agit-il de privilégier des investigations utiles à l’organisation du travail des magistrats et de leurs collaborateurs ?

19S’agit-il d’introduire des mesures intégrant une analyse des coûts de fonctionnement, des aspects budgétaires et économiques, comprenant une estimation des coûts cachés ?

  • 9  Article 294 alinéa 2 du Code judiciaire.

20S’agit-il encore de mesurer les tâches particulières assumées en dehors de l’enceinte de la régulation judiciaire par les juges auxquels sont confiées diverses charges, notamment pour la gestion de leurs cours, tribunaux et parquets, ou pour garantir le fonctionnement de très nombreuses institutions non judiciaires9 ?

21La complémentarité de ces charges de travail éventuellement mesurables est certaine, mais les méthodes doivent être adaptées aux différences intrinsèques des choses à mesurer.

22L’organisation judiciaire belge, telle que modélisée par le Code judiciaire, implique la nécessité de mesures complémentaires.

  • 10  Centrum voor beroepsvervolmaking, “De prijs van het civiele proces”, Colloquium Antwerpen, 8 décem (...)
  • 11  J.HUBIN, « A propos de l'article 352 bis du Code judiciaire : des mesures pour Thémis ».
  • 12  Ainsi en est-il de l'examen réservé aux moyens nécessaires pour la maîtrise des nouvelles compéten (...)
  • 13  - arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat.

23Pour son colloque anversois du 8 décembre 2006, le Centre Inter Universitaire de droit judiciaire a choisi d’examiner le coût du procès civil10, en retenant, parmi d’autres thèmes, une analyse de l’article 352 bis du Code judiciaire11. La dimension économique est très rarement privilégiée dans les analyses de l’activité judiciaire et semble souvent absente des débats qui précédent l’adoption des lois et des règlements qui affecteront le travail judiciaire12, sous la réserve limitée des implications budgétaires appréciées par l’inspection des finances13.

24Le cadre général de cette manifestation scientifique se limite à l’activité judiciaire civile. Il est intéressant de relever d’emblée la partition effective de la mesure des activités judiciaires civiles et pénales.

25Ainsi en est-il pour :

  • la mise en œuvre du plan de modernisation de l'organisation judiciaire, nommé Thémis ;

  • l’évolution des conséquences des nouvelles compétences d’attribution des cours et des tribunaux ;

  • la détermination des cadres et des moyens à titre d’exemple le nombre des juristes de parquets et des référendaires dont les fonctions doivent répondre à des profils de fonctions.

I.2. La mesure judiciaire dans le temps

26Pourquoi et quand la justice entre-t-elle dans le temps de la mesure ?

27N’aurait-elle jamais été mesurée, ou la mesure changerait-elle et selon quelles impulsions ? La réponse ne peut être méconnue : elle a toujours été mesurée et contrôlée. Il est vrai que cela fut – et demeure encore généralement – selon des processus internes à chaque instance judiciaire.

28Quoi qu’en soient les modalités, on retient historiquement deux premières mesures qui ont toujours eu vocation à favoriser un contrôle chronologique du nombre des décisions prononcées par les cours et les tribunaux, en relation avec une mesure de l’évolution quantitative des contentieux, et complémentairement aux données indicatives de l’activité du ministère public.

29La première mesure correspond à la centralisation, par le département ministériel de la justice, d’informations quantitatives sur les flux annuels des contentieux et des décisions judiciaires.

  • 14  Article 345 du Code judiciaire.

30La seconde concerne les rapports dressés annuellement par les Procureurs généraux pour qu’il soit rendu compte, lors des audiences solennelles de rentrée des cours, de la manière dont la justice traditionnelle a été rendue dans leurs ressorts respectifs14.

  • 15  Ainsi en est-il pour les rapports de fonctionnement qui doivent être communiqués par les assemblée (...)

31Ces modalités traditionnelles demeurent : les textes qui les régissent sont toujours en vigueur, bien qu’ils doivent être désormais mis en œuvre en les complétant ou en les adaptant avec des données complémentaires, et ce pour répondre aux devoirs nouvellement précisés par le législateur judiciaire. Celui-ci a progressivement introduit dans l’organisation judiciaire, des options gestionnaires et des modalités de contrôle pour permettre un compte-rendu régulier15 du fonctionnement des institutions et in fine, l’adéquate mise en œuvre des moyens budgétaires alloués au fonctionnement des institutions judiciaires.

  • 16  Exemple : les rapports à transmettre au Service Public Fédéral Emploi, Travail et Concertation soc (...)

32Le Code judiciaire contient un véritable maillage de règles complémentaires impliquant une nouvelle systématisation des données utiles à leur maîtrise : les mesures nécessaires à l’établissement des tableaux de service, ainsi que pour les analyses utiles aux rapports de fonctionnement et aux contrôles précisés par le Code judiciaire, voire par référence à des lois particulières16.

33A titre d’exemple, citons ici :

  • 17  Cet article 112 alinéa 1er a été abrogé par la loi du 3 mai 2003, publiée au Moniteur belge du 2 j (...)

34L’article 112 inséré dans le Code judiciaire par l’article 11 de la loi du 22 décembre 1998 ainsi rédigé17 :

35« Le premier président est chargé de publier un rapport d’activités. Ce rapport d’activités doit notamment analyser l’effet des mesures prises pour résorber l’arriéré judiciaire … ». 

36L’article 140 :

37« Le ministère public veille à la régularité du service des Cours et Tribunaux ».

38L’article 143 bis §2 et §7:

39§2 « Le collège des procureurs généraux décide par consensus, de toutes les mesures utiles en vue :

40-1° de la mise en œuvre cohérente et de la coordination de la politique criminelle déterminée par les directives visées à l’article 143 ter.

41-2° et dans le respect du bon fonctionnement général et de la coordination du ministère public ».

42

43§7 « Le collège fait annuellement rapport au Ministre de la Justice. Ce rapport contient la description de ses activités, l’analyse et l’évaluation de la politique des recherches et des poursuites pour l’année écoulée et les priorités pour l’année à venir ».

  • 18  Voir encore les dispositions de l’article 259bis 14,16 et 17 du Code judiciaire.

44Les articles 259 bis 1218 :

45§1e « La commission d’avis et d’enquête prépare...les avis et les propositions concernant :

46Premièrement, le fonctionnement général de l’ordre judiciaire.

47Deuxièmement, …

48Troisièmement, l’utilisation des moyens disponibles ».

49§2 « La commission d’avis et d’enquête réunie peut recueillir toutes les informations utiles en vue de l’exécution des tâches mentionnées au § 1er… ». 

50Les articles 340, 345 et 346 concernant les rapports de fonctionnement, des assemblées générales des cours et des tribunaux, ainsi que des assemblées de corps des parquets.

  • 19  Loi du 10 août 2005 instituant le système d'information PHENIX ayant notamment pour finalité l'aid (...)
  • 20  Loi du 20 juillet 2006 instaurant la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conse (...)
  • 21  Projet de loi  modifiant le Code judiciaire en vue de lutter contre l'arriéré judiciaire. Ce proje (...)

51A ces dispositions, on peut ajouter les contrôles gestionnaires prévus expressément ou implicitement par les législations sur l’informatisation de l’Ordre judiciaire19, sur la modernisation de l’Ordre judiciaire20, outre ceux également annoncés par le projet de loi visant à lutter contre l’arriéré judiciaire21.

52Le relevé proposé ci-dessus nous renseigne utilement sur deux points : l’option gestionnaire et la dimension analytique des mesures chronologiquement ordonnées selon des rythmes adaptés à la nature du contrôle.

I.3. La mesure de la charge de travail du magistrat

53Il y a donc bien des temps judiciaires pour des mesures régulières, actuellement limitées à certaines analyses et à des considérations gestionnaires.

54Deux observations paraissent pouvoir être ici proposées pour faire le lien entre d’une part, les temps judiciaires des mesures et d’autre part, la mesure de la charge de travail des magistrats.

  • 22  Article 259 bis du Code judiciaire:
  • 23  Loi du 18 décembre 2006 modifiant les articles 80, 259 quater, 259 quinquies, 259 nonies, 259 deci (...)
  • 24  En ce sens : Conseil supérieur de la Justice, avis sur l'avant-projet de loi modifiant le régime d (...)

55Premièrement, les objectifs de gestion rationnelle des ressources humaines soulignent la fonction de direction des activités des magistrats. Cette fonction est confiée à leur chef de corps. Ils sont seuls investis d’une compétence de contrôle interne de l’institution, pour protéger l’indépendance du pouvoir judiciaire. A cet égard, le mécanisme introduit par l’article 259bis-14 du Code judiciaire est très indicatif de l’option du législateur judiciaire22. Ces chefs de corps sont chargés de missions et de la rédaction de rapports en sorte qu’ils composent un nouveau « core business » spécifique, pour lequel ils sont désormais mandatés, pour une durée déterminée23. La circonstance que ces mandats seront désormais évalués introduit logiquement un contrôle complémentaire qui repose la question des frontières exactes de l’indépendance institutionnelle24.

56Deuxièmement, les diverses dispositions légales notées peuvent être examinées, en utilisant au moins cinq types d’analyse pour lesquelles des investigations adaptées et complémentaires s’imposent, toutes étant utiles à une appréciation de la charge du travail judiciaire.

  • 25  S.GUINCHARD (…), op.cit.

57Il s’agit de mesures relevant de la nature des litiges, de l’organisation du travail, des règles de procédure, des exigences qualitatives d’une procédure conforme aux principes processuels25, soit :

  • les flux généraux des litiges, et le degré de « litigiosité » de certaines normes ;

    • 26  Notamment dans le cadre des protocoles conclus entre le Ministre de la justice et les Cours d’appe (...)

    l’organisation de l’activité judiciaire au sein de l’institution ainsi que l’affectation des moyens26 ;

  • la bonne application des principes et des règles de procédures.

58On observe le caractère hétérogène de ces investigations : elles concernent le quantitatif et le qualitatif, soit un alliage méthodologiquement complexe, sinon techniquement inconciliable.

I.3.1. Hétérogénéité

  • 27  Article 259bis-14 du Code judiciaire.

59La compréhension des motifs de ces contrôles et les options méthodologiques doivent satisfaire des objectifs conciliables avec les critères garants de l’indépendance des juges27. Les deux points observés, soit l’option gestionnaire et les dimensions analytiques, suffisent à caractériser l’ampleur et la difficulté d’une évaluation de la charge d’un travail, dont l’exercice requiert notamment l’indépendance du juge. Ce principe est justement connu et il doit être garanti par un devoir constant de vigilance, s’articulant notamment autour de toutes les règles structurant l'organisation judiciaire, en ce compris une déontologie concernant tant les rapports internes au pouvoir judiciaire, que les relations des membres de celui-ci avec des tiers, institutionnels ou non.

60Le thème à examiner est majeur.

61Il l’est par nature ; il l’est encore en raison d’une actualité profondément réformatrice.

62Chacun de ces deux aspects mérite une explication.

63Par hypothèse, toute organisation professionnelle implique des processus adéquats intégrant une mesure de la charge de travail. Toutes les institutions de l’Ordre judiciaire n’échappent évidemment pas à cette exigence !

64Le rappel de cette évidence serait-il superflu ?

I.3.2. Diversité

  • 28  J.HUBIN, rapport de la mission ministérielle remis à Madame ONKELINX, Vice Première Ministre et Mi (...)

65On incline à penser le contraire, puisque les particularités de l’organisation judiciaire et la hiérarchisation inhérente à des institutions juridiquement et culturellement marquées par leur indépendance, ont fécondé des modes de gestion aussi diversifiés que personnalisés par les titulaires des fonctions de direction. La diversité des méthodes d’organisation et de gestion est inscrite dans les gènes d’un système judiciaire, certes structuré pour garantir une indépendance dont on s’honore à juste titre, mais dont la structure pyramidale n’a pu le prémunir contre des disparités organisationnelles engendrant incohérences et inégalités de traitement entre les titulaires relevant pourtant d’un même statut28.

  • 29  Soit les aspects qualitatifs et quantitatifs.

66Une récurrente et pressante actualisation des impératifs gestionnaires souligne donc l’acuité toute particulière d’une mesure pertinente de la charge de travail, en tentant de se dégager des problèmes posés par le caractère hétérogène des mesures29 et par la diversité des méthodes.

II. Le contexte de l’organisation judiciaire

II.1. Fonction juridictionnelle permanente et mesure du temps de travail judiciaire

II.1.1. Le Code judiciaire

67Le Code judiciaire ne contient que quelques dispositions explicites ; celles-ci traduisent clairement l’option du législateur judiciaire de garantir la permanence de la fonction juridictionnelle.

68L’article 334 du Code judiciaire précise que :

69« L’année judiciaire commence le 1er septembre et se termine le 30 juin. Du 1er juillet au 31 août les cours et les tribunaux tiennent des audiences de vacations.

70« L’appel des causes est fait et les plaidoiries sont entendues jusqu’au 30 juin inclusivement sauf s’il y a lieu, à continuer les débats après la rentrée des cours et des tribunaux.

71« L’instruction et le jugement des affaires criminelles, correctionnelles et de police ne sont ni retardés, ni interrompus ».

  • 30  Voir notamment les articles 316 à 319 du Code judiciaire.

72Les articles 335 à 339 du Code judiciaire contiennent les principes directeurs des vacations. Ils établissent la nécessité d’organiser une permanence judiciaire, ce qui est inhérent au concept même du pouvoir dont l’exercice se traduit évidemment par un service aux citoyens, lequel doit être organisé par le magistrat dirigeant l’instance judiciaire30.

73L’article 331 du Code judiciaire requiert des autorisations préalables pour les absences de plus de trois jours, étant en outre expressément précisé que toute absence est interdite si le service doit en souffrir.

II.1.2. La directive 93/104/CEE et la loi du 14 décembre 200031

  • 31  Moniteur belge du 5 janvier 2001.

74La loi du 14 décembre 2000 transpose dans l’Ordre juridique belge la directive 93/104/CEE du Conseil du 23 novembre 1993, concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail dans le secteur public, plus précisément les temps de travail et de repos, et le travail de nuit.

  • 32  Soit selon l’article 5 §1. : onze heures consécutives par période de vingt quatre heures.
  • 33  L’article 7 §1er précise expressément l’exclusion des magistrats et des services de greffe et de p (...)

75Cette législation est en principe applicable aux magistrats de l’Ordre judiciaire. Toutefois, ceux-ci sont généralement concernés par les dispositions dérogatoires, explicites ou implicites, puisque selon les cas, les règles relatives au temps minimal de repos32 et à l’interdiction du travail dominical33 ne s’appliquent pas si :

  • le travailleur exerce une fonction dirigeante ou s’il dispose d’un pouvoir de décision autonome.

  • le travailleur est confronté à un surcroît prévisible d’activité.

  • les services concourent à la sécurité civile ou publique.

  • 34  H. BOULARBAH, op.cit.

76Ces prescriptions sur le temps de travail paraissent distinctes des exigences qui s’imposent aux magistrats, et d’ailleurs de la conviction qu’ils doivent en avoir dans un contexte de déontologie positive, c'est-à-dire de principes directeurs pour une activité judiciaire dynamique34.

77Toutefois, il n’est pas sans intérêt de relever certaines règles qui ne peuvent qu’étonner ou interpeller.

  • 35  Voir les paragraphes 1,2 et 3 de l’article 7. Certes le troisième paragraphe précité exclu les tra (...)

78Premièrement, si la magistrature est expressément exclue du principe interdisant le travail le dimanche, cela serait toutefois à la condition d’une période équivalente de repos compensatoire octroyée dans les quatorze jours qui suivent35 !

  • 36  Article 8 §3 : « Des repos compensatoires correspondant aux dépassements de la limite hebdomadaire (...)
  • 37  Article 8 §1er alinéa 2.

79Deuxièmement, l’article 8 de la loi précise que la durée du travail ne peut excéder en moyenne 38 heures par semaine sur une période de référence de quatre mois36, la durée de travail correspondant au temps pendant lequel le travailleur est à la disposition de l’employeur37. Des dérogations sont possibles, mais aucune réglementation ne nous est connue en ce sens.

80Par ailleurs, les travailleurs ont droit à un congé annuel de vacances payé dont la durée minimale est de vingt-quatre jours ouvrables pour des prestations complètes.

81Enfin, au sujet des dispositions particulières relatives au travail de nuit, la loi du 14 décembre 2000 interdit en principe le travail entre vingt heures et six heures, mais l’article 11 l’autorise notamment pour les magistrats pour autant que la nature des travaux ou de l’activité le justifie.

II.1.3. Considérations concernant la magistrature

  • 38  Voir supra. J.HUBIN, rapport de la mission ministérielle.

82Les quatre prescriptions précitées introduiraient dans l’Ordre judiciaire des modes d’organisation du travail, qui ne correspondent pas à ceux qui résultent des règles d’organisation précisées par le Code judiciaire, ni d’ailleurs aux pratiques qui en résultent, avec la conséquence de réalités et de particularités locales établissant de fortes disparités, selon les instances judiciaires et selon leurs localisations. La situation n’est pas égalitaire en fait38.

83D’une façon très générale, les prescriptions contenues dans la loi du 14 décembre 2000, applicables à la magistrature semblent inadéquates en considérant des critères fonctionnels.

84Selon les cas, on peut distinguer sans difficulté des règles plus favorables à la pratique résultant des règles d’organisation judiciaire, de celles qui seraient moins favorables.

85Cette distinction est pour partie résolue en droit, puisque l’article 23 de la loi du 14 décembre 2000 dispose que les dispositions de cette loi ne portent pas préjudice à des dispositions législatives, réglementaires ou administratives plus favorables à la protection des travailleurs.

86Il est nécessaire de poursuivre une réflexion critique pour orienter la suite de ces travaux.

87Cette réflexion est d’emblée orientée sommairement en retenant les trois implications suivantes :

  • 39  Article 8 de la loi du 14 décembre 2000.
  • 40  Article 352bis du Code judiciaire.
  • 41  Article 340 §2-2° et 3° du Code judiciaire.
  • 42  Voir les développements consacrés à la charge de travail

88- si la durée de travail se définit comme étant celle de la disposition vis-à-vis de l’employeur39, il conviendrait de distinguer les devoirs professionnels des magistrats, selon qu’ils concernent leur fonction judiciaire, ou l’exécution d’autres tâches confiées par le législateur ou le pouvoirexécutif aux magistrats. Cette considération nous semble devoir accompagner les travaux sur la mesure de la charge de travail40 et peut-être, justifier une concertation avec le Conseil supérieur de la Justice dans le cadre des mentions requises pour les rapports de fonctionnement41. Cette première implication est formulée pour mieux préciser les limites objectives de la charge du travail judiciaire, puisque cette charge est complétée par d’autres devoirs : conception et rédaction des rapports, mise en œuvre des procédures d’évaluation, implication de la formation professionnelle, participation aux commissions administratives42.

  • 43  Voir les développements consacrés aux régimes des absences et des congés.

89- les règles dont la loi du 14 décembre 2000 exclut les magistrats ne peuvent être inégalitaires. La question doit être examinée en tenant compte notamment des nécessités spécifiques de la protection de la maternité43. Sur ce point, l’organisation judiciaire en vigueur ne se distingue guère par son acuité et sa correspondance à des exigences sociales contemporaines.

  • 44  Voir les développements consacrés à l’organisation judiciaire et aux responsabilités internes à l’ (...)

90- les principes institutionnels inhérents au fonctionnement correct des institutions judiciaires suffisent à expliquer les écarts pratiques entre l’organisation judiciaire d’une part, et un mode d’organisation qui serait directement inspiré par la loi du 14 décembre 2000 d’autre part. Une réflexion sur une structuration qualitative du travail implique un commentaire sur les principes spécifiques del’organisation judiciaire, en relation avec le rôle de direction du magistrat chef de corps et celui des assemblées générales ou de corps concernés par le fonctionnement de l’instance judiciaire44.

II.1.4. La loi du 10 août 2005 instituant le système d’information PHENIX

  • 45  Déclaration ministérielle du 7 mars 2007 annonçant la rupture du contrat conclu avec l'entreprise (...)

91Le législateur a encadré les importants travaux, interrompus depuis le mois de mars 200745, pour développer un système informatique qui constituera le futur environnement de travail des membres de l’Ordre judiciaire.

  • 46  Loi du 10 août 2005 instituant le système d'information PHENIX.

92Les réformes législatives46 s’articulent autour de deux axes.

93Il s’agit d’abord d’une adaptation des lois de procédure contenues dans le Code judiciaire et le Code d’instruction criminelle.

94Il s’agit ensuite de définir la future base de données de l’Ordre judiciaire, à en préciser les finalités, ainsi que les organes de gestion.

95Les premières dispositions de la loi du 10 août 2005 instituant le système d’information PHENIX ont pour objet de définir les finalités de la base de données contenues dans ce système. Celles-ci sont au nombre de six :

  • la communication interne et externe nécessaire au fonctionnement de la justice ;

  • la gestion et la conservation des dossiers ;

  • l’instauration d’un rôle national ;

  • la constitution d’une banque de données de jurisprudence ;

  • l’élaboration de statistiques ;

  • l’aide à la gestion et à l’administration des cours et tribunaux.

96Chacune de ces finalités est décrite dans la loi ; une délégation au Roi est prévue pour en préciser les aspects pratiques. Des garanties particulières relatives au respect de la protection de la vie privée ont par ailleurs été adoptées.

97PHENIX est dirigé par un comité de gestion et par un comité de surveillance, qui sont conseillés par un comité d’utilisateurs. La composition, les missions et les compétences de ces comités sont fixées par cette loi.

98L’article 3 est ainsi rédigé :

99« La communication interne vise les communications requises pour le fonctionnement et la gestion des cours et tribunaux et de leurs parquets, ainsi que par la constitution et la gestion des dossiers de procédure. La communication externe vise la notification, la signification et la communication des actes requis par les procédures judiciaires, ainsi que la communication avec les autorités publiques destinée à la collecte des données nécessaires pour l’élaboration et la gestion des dossiers judiciaires ».

100Concernant les statistiques, la loi du 10 août 2005 distingue en son article 10 les statistiques internes et externes, en instituant au sein de PHENIX un traitement de données à caractère personnel en vue de l’élaboration de statistiques internes, ainsi qu’un traitement de données anonymes ou à caractère personnel codé en vue de l’élaboration de statistiques externes, destinées aux tiers à la juridiction.

101Pour ce qui concerne le traitement de données statistiques internes, l’article 11 précise qu’il est élaboré à la demande du chef de corps, afin d’assurer la bonne gestion d’une juridiction ou d’un parquet.

102On doit encore relever la portée de l’article 12 ainsi rédigé :

103« A la demande du ministre de la Justice, d’un ou de plusieurs chefs de corps, du Conseil supérieur de la Justice ou de sa propre initiative, le comité de gestion de Phenix établit des statistiques globales sur la charge de travail de l’Ordre judiciaire, sur le fonctionnement des institutions judiciaires et sur les affaires portées devant les autorités judiciaires. Les données sont, préalablement au traitement statistique externe, anonymisées ou codées selon les modalités déterminées par le Roi sur proposition du comité de gestion, après avis du comité de surveillance.

  • 47  Article 13 de la loi du 10 août 2005 instituant le système Phenix.

104« Il revient au pouvoir exécutif de déterminer, sur proposition du comité de gestion et après avis du comité de surveillance, les modalités d’exécution des traitements de données statistiques, ainsi que les règles de pérennité des données47 ».

105Enfin, l’aide à la gestion et à l’administration des institutions judiciaires vise la gestion des ressources humaines, la gestion de la documentation, la gestion des fournitures et la comptabilité. Le Roi détermine, sur proposition du comité de gestion et après avis du comité de surveillance, les modalités de fonctionnement, les règles d’accès, les mesures de sécurité particulières de ces traitements, ainsi que les règles de pérennité des données.

  • 48  En résumé, l’on peut dire que le comité de gestion sera chargé d’assurer, avec le soutien du SPF J (...)

106L’attention qui est ici réservée au rappel des règles contenues dans la loi du 4 août 2005 met en évidence l’appui statistique proposé aux chefs de corps. Il en est ainsi pour permettre une mesure de la charge de travail évoquée en relation avec un objectif gestionnaire et subordonnée à des mécanismes protecteurs qui doivent être garantis par les trois comités créés par la loi : le comité de gestion, le comité de surveillance et le comité des utilisateurs48.

  • 49  Service d’encadrement “Secrétariat, logistique et communication” Direction des Statistiques et des (...)

107Le 8 février 2007, les Premiers Présidents des Cours d’appel et du travail se sont accordés avec les autorités administratives responsables pour le traitement des informations statistiques au Service Public Fédéral Justice49, pour établir un protocole adapté au traitement des données statistiques, enregistrées sur la base des communications faites par les greffes.

108Il s’agit de permettre une interprétation autorisée des données statistiques rendues publiques par l’administration.

  • 50  Article 259bis-14 du Code judiciaire et les références concernant les chefs de corps, qui y sont v (...)
  • 51  Article 340 §3, 4 et 5  du Code judiciaire.
  • 52  Article 140 du Code judiciaire.

109Il s’agit encore de mettre en œuvre les principes directeurs, garants de ceux annoncés par la loi du 10 août 2005, mais aussi de la logique des modalités de contrôle interne fixées par l’article 259bis-14 du Code judiciaire. Ainsi convient-il d’éviter la publication de statistiques qui transférerait en des lieux non autorisés, les responsabilités de gestion et de contrôle reconnus par la loi aux chefs de corps50, aux assemblées des juridictions51, au ministère public52 et bien sûr au Conseil supérieur de la Justice.

110Après bien des retards et de vives inquiétudes, l'échec du programme PHENIX a été reconnu par la Ministre de la Justice ONKELINX le 7 mars 2007.

  • 53  Doc 51 1646/ (2004/2005): Chambre des Représentants de Belgique, 5ième législature 2005-2004.

111Cette situation a des effets peu favorables en matière d’appréciation de la charge de travail. Le maintien, voire le développement, de systèmes informatiques parallèlement adoptés pour pallier le retard puis l'échec du système PHENIX est préoccupant. Une résistance sauvage à l’uniformisation ne serait pas moins inquiétante53. L’ingéniosité constatée pour l’utilisation des technologies nouvelles est certaine. Toutefois, la diversité des initiatives interpelle. En outre, on doit s’inquiéter du respect des principes directeurs d’une gestion régulière et autorisée des données dématérialisées.

II.1.5. La réforme et la modernisation de l’organisation judiciaire – Plan THEMIS

112En retenant ici certains développements contenus dans le plan THEMIS, l’intention est de confirmer le constat de la nécessité d’une mesure de la charge de travail dans un contexte gestionnaire.

113La présentation réservée à ce projet par Madame ONKELINX, Vice Première Ministre et Ministre de la Justice, met en évidence l’objectif de la réforme :

114« …une mutation profonde dans la manière dont le monde judiciaire assume ses responsabilités et est capable d’intégrer le changement.

115« Indépendant dans tout le processus qui conduit à rendre une décision de justice, le pouvoir judiciaire est dépendant du monde politique dans son mode de fonctionnement, tant et si bien qu’il est convaincu lui-même que tout dysfonctionnement dans l’organisation de la justice est imputable au législateur ou au gouvernement. Aujourd’hui, il faut rendre au troisième pouvoir toutes ses lettres de noblesse. Il faut en finir avec ce temps où des magistrats, des greffiers, des secrétaires doivent mendier une photocopieuse, une gomme ou un crayon auprès de l’administration. En finir avec cette incapacité à procéder à des recrutements indispensables au bon fonctionnement de leur juridiction. Celle-ci est une structure vivante qui doit avoir son budget et qui doit recevoir ce droit minimal de gérer celui-ci en fonction de ses priorités. On doit lui permettre avec des responsabilités nouvelles de garantir la continuité du service public de la justice toute l’année.

116« Le pouvoir judiciaire demeurera évidemment un pouvoir indépendant lorsqu’il s’agit de juger, mais il disposera désormais d’un pouvoir sur lui-même, dans une capacité nouvelle de s’auto organiser, étant entendu alors que comme tout pouvoir, dans l’exacte limite de l’autonomie dont il dispose, il se devra de rendre compte à la société de la manière dont il fonctionne.

117« Cette responsabilité nouvelle dans le chef des acteurs judiciaires présente un double avantage. Elle confronte les juges, les membres du ministère public, les greffiers, les secrétaires à une réalité concrète qui consiste à assumer au quotidien, avec des moyens très clairement définis, la gestion d’une structure ».

118Le plan THEMIS ambitionne de décentraliser une grande partie des compétences de gestion, tant des personnels que du budget vers de nouveaux niveaux de pouvoir. Dans les arrondissements, dans les ressorts des Cours d’appel, de nouveaux dirigeants vont devoir s’impliquer.

119Sur le terrain, ils vont devoir formuler les objectifs de leur organisation et rendre des comptes sur les résultats obtenus.

120Dans ce nouveau système, il y aurait des incitants qui pourraient stimuler ou encore récompenser les juridictions qui réalisent un excellent travail, tant du point de vue quantitatif que qualitatif.

121Sans nous attarder ici sur le modèle finalement retenu de gestion duale, selon les options respectives du siège et du ministère public, soulignons les quatre compétences en voie de délégation ou de déconcentration vers les autorités gestionnaires :

  • confection et gestion du budget ;

  • gestion du personnel (magistrat et non magistrat) ;

  • bâtiments et matériel ;

  • frais de justice.

122La seconde compétence intéresse directement la mesure de la charge de travail, accréditant ainsi l’option gestionnaire.

123Selon le contenu du plan de modernisation, celle-ci devrait se caractériser par :

  • un pouvoir d’initiative dans la gestion du personnel ;

  • la mise en place de structures locales et fédérales permettant l’utilisation optimale des moyens, impliquant de nouvelles modalités de surveillance et de direction administrative des greffes mais aussi des secrétariats de parquet ;

  • une révision de la réglementation des nominations du personnel « non-magistrat » dans un cadre géographique étendu pour favoriser la mobilité ;

  • la création d’un « pool » de membres du personnel « mobiles », pour renforcer temporairement une équipe qui en aurait besoin, en évitant le cloisonnement actuel d’affectation entre les organisations du siège et du parquet ;

  • le renforcement des possibilités de mobilité au niveau des magistrats, avec le but de créer un réservoir de main d’œuvre disponible pour soutenir une juridiction qui en aurait besoin ;

  • cette mobilité des magistrats, conçue au niveau du ressort, est associée à celle des greffiers et du personnel administratif. Elle est annoncée pour constituer un outil de gestion utile pour pallier les absences, et pour faire face à des surcroîts de travail exceptionnels.

124Une mobilité plus grande des membres de l’organisation judiciaire dans des territoires plus importants, est donc en projet pour :

  • l’exécution de tâches identiques dans les différentes juridictions, le personnel d’exécution devenant interchangeable. Les remplacements en cas d’absence devraient être plus faciles, plus rapides ;

  • la constitution d’équipes de travail à tous les niveaux permettant de gérer plus facilement l’étalement des congés ;

  • faire face à des incapacités de travail ;

  • absorber des travaux volumineux.

125En définitive, précise le gouvernement, la mobilité dans un cadre d’action élargi permet d’assurer la continuité du service public de la Justice toute l’année.

126On relève encore cette liaison certaine avec la nécessité d’une mesure de travail pour établir des plannings du personnel, puisque le gouvernement constate que les cadres existants aujourd’hui ont souvent connu une « croissance historique », et n’ont pas toujours été adaptés à l’évolution des prestations et des tâches qui doivent être effectuées dans chaque juridiction.

127Cette évolution est liée à la politique menée au sein d’une juridiction et à l’appui logistique disponible.

128Dans le respect des enveloppes budgétaires, le niveau décentralisé devrait davantage participer à la définition des besoins locaux en personnel, à leurs effectifs en fonction des besoins réels des juridictions.

III. La mesure de l’option gestionnaire

III.1. Gestion, performances judiciaires et statistiques

129L’examen du contexte de l’organisation judiciaire et de sa modernisation permet de préciser l’option gestionnaire du législateur.

130Aussi convient-il logiquement de se conformer à ce choix légal pour orienter le type de mesure de la charge du travail des magistrats, correspondant à la finalité de l’article 352 bis du Code judiciaire.

  • 54  Les règles de procédure mériteraient d’être elles-mêmes évaluées en regard de critères budgétaires (...)
  • 55  Sur cette question voir notamment :
  • 56  Article 58bis du Code judiciaire.
  • 57  Loi du 18 décembre 2006 modifiant les articles 80, 259 quater, 259 quinquies, 259 nonies, 259 deci (...)
  • 58  Sénat de Belgique, Doc. 3-170-1, session de 2005-2006, 11 mai 2006, voir notamment l'exposé des mo (...)

131Si d’autres options eurent pu être adoptées, telle qu’une mesure économique du coût du procès civil54 55, il faut évidemment mettre en œuvre des mesures pertinentes pour un contrôle d’efficience et des responsabilités confiées aux chefs de corps, ceux-ci étant impliqués par les devoirs de leur mandat56 et désormais l’évaluation de celui-ci57. Il est intéressant de relever les motifs retenus récemment par le Gouvernement pour justifier cette évaluation des chefs de corps58.

132La mesure économique du fonctionnement de l’institution judiciaire ne domine donc pas directement l’option du législateur judiciaire. Il est préoccupant de devoir constater un manque d’investigations utiles à une analyse d’économie publique.

  • 59  Il faut toutefois considérer les compétences qui reviendront aux chefs de corps, à l'occasion de l (...)

133Cette circonstance est toutefois logique, puisque les implications budgétaires, comptables et économiques, ne relèvent pas59 directement des missions des magistrats mandatés pour la direction des instances judiciaires. Ceux-ci sont tenus par des objectifs de performance judiciaire. Les résultats du fonctionnement des instances judiciaires dont ils ont la direction sont contrôlés.

134Cela implique nécessairement la possession de moyens et d’outils de mesures, permettant à ces magistrats de diriger, gérer et rendre compte de la manière dont le service public de la justice est satisfait.

135Ces outils de mesure, d’évaluation et de contrôle sont essentiels à l’entreprise des chefs de corps, simultanément d’ailleurs à la disponibilité effective des ressources.

136Ceci est aussi un fait mesurable influant sur la charge de travail. La question d’une mesure de la charge de travail en phase avec une juste allocation des moyens utiles domine.

137Les outils de mesure demeurent actuellement caractérisés par l’innovation managériale de chaque chef de corps, avec la conséquence logique d’une diversification des méthodes selon les cours et les tribunaux.

  • 60  Article 340 §2 et 3 du Code judiciaire.

138Un fait est constant pour l’ensemble des institutions judiciaires : les mesures de la charge de travail résultent du traitement local des données statistiques. Celles-ci sont communiquées partiellement au Conseil supérieur de la Justice, à l’occasion des rapports de fonctionnement60. Elles sont également transmises au Service public fédéral justice pour y faire l’objet de divers traitements nécessaires aux missions administratives et à leur devoir spécifique de communication. La diversité méthodologique des sources doit être corrigée par une standardisation des données, plus précisément des seules données nécessaires au Conseil supérieur de la Justice ou au Service Public Fédéral Justice.

  • 61  Voir le chapitre V.7 infra concernant les travaux du Comité d'expert de la  Commission Européenne (...)

139L’option du législateur implique la mesure de critères qualitatifs. A titre d’exemple, le contrôle de l’absence d’arriéré judiciaire nous renseigne sur le contrôle qualitatif du facteur temps61, qui est d’ailleurs un des facteurs de proximité avec le justiciable.

III.2. Considérations critiques

140La situation observée paraît justifier trois commentaires :

  • le premier est relatif à la diversité des mesures. C’est une conséquence des autonomies locales puisque les informations statistiques font l’objet de sélections et d’analyses diversifiées au sein de chaque juridiction. La diversité peut aussi résulter de la fragmentation des contrôles opérés, en raison de la diversité des instances de contrôle ;

  • le deuxième concerne les facteurs d’harmonisation. Quatre causes peuvent être observées pour coordonner et harmoniser les mesures ;

  • le troisième concerne la pertinence des modèles actuels de mesure.

III.2.1. Particularismes

III.2.1.1. Particularismes et diversités

141Pour ce qui concerne les particularismes, l’observation n’est pas en soi péjorative.

142Ces diversités trouvent une cause objective dans les logiques plurielles contenues dans les plans de gestion conçus par les chefs de corps, ainsi que dans la disparité des situations locales, voire même les cultures professionnelles qui demeurent parfois localement distinctes. La multiplication des mesures, subordonnées à des options locales, semble une résultante inévitable du contexte.

143En outre, la fragmentation des contrôles résulte de la multiplicité des instances de contrôle et de la politique organisationnelle adoptée pour l’Ordre judiciaire. On peut citer : la mesure du fonctionnement, la mesure de l’arriéré, la mesure des besoins d’encadrement, etc.

  • 62  Il s’agit de la vocation du programme d’informatisation  PHENIX (Loi du 10 août 2005).

144Les diversités des mesures, quant à leurs méthodes et à leurs objets, s’amplifient encore par l’absence d’une informatisation uniforme62.

III.2.1.2. Le fait associatif

145Un important phénomène associatif qui regroupe les magistrats se développe spontanément au sein de l’Ordre judiciaire. L’émergence de pôles associatifs altère la cohérence générale requise pour une communication, au sein ou à l’extérieur d’une institution qui demeure organisée au niveau fédéral. Des stratégies différenciées, sinon concurrentes peuvent s’y développer. Le fait est logique dès lors qu’il y a des fonctions autonomes.

146Il serait sans doute intéressant de bénéficier d’investigations sociologiques pour analyser de façon autorisée, l’émergence d’associations, réunissant les instances judiciaires du siège, selon des critères d’appartenance à une même fonction judiciaire, le cas échéant divisée encore selon un critère linguistique, à l’exception notoire de la Conférence permanente des chefs de corps des niveaux de la cassation et de l’appel, du Collège des Premiers Présidents des Cours d’appel et du travail, et de l’Union royale des juges de paix et de police. Cette dernière est une association sans but lucratif. Les autres sont des associations informelles, résultat d’une volonté de communication et de coordination. Simultanément, les magistrats, chefs de corps ou non, s’associent de plus en plus dans des structures associatives dont les missions paraissent, selon les cas peu ou prou, relatives à des logiques institutionnelles statutaires ou fonctionnelles, mais aussi à des impulsions parfois liées à des sensibilités culturelles distinctes.

III.2.1.3. Coordination et harmonisation

147Une cohérence générale ne peut être vérifiée. La compréhension générale et une communication adéquate sont altérées. Il y a donc un déficit à combler : une indispensable harmonisation s’impose.

  • 63  J.MATTIJS, op. cit.
  • 64  L’exemple des consultations décidées par le Ministre de la Justice, préalablement à l’adoption par (...)
  • 65  Voir notamment les articles 340 et 346 du Code judiciaire précisant notamment les compétences de c (...)

148La nécessaire coordination requise entre les trois pouvoirs de l’Etat pose le problème très aigu de l’interlocuteur judiciaire habilité63, ce fait s’ajoutant à la circonstance que la hiérarchie n’est plus systématiquement investie en droit d’une mission de représentation.64 Le rôle des assemblées générales des cours et des tribunaux et des assemblées de corps au sein du ministère public est illustratif d’une évolution fondamentale, constatée simultanément à l’entrée en vigueur de la loi du 22 décembre 199865. La composition et la fonction du Conseil consultatif de la Magistrature établissent encore plus clairement que, pour les compétences qui lui sont attribuées, il s’agit de la seule instance représentative pour les aspects statuaires.

149Quatre facteurs devraient influer favorablement.

III.2.2. Quatre facteurs d’uniformisation

150Ce commentaire a pour objet l’uniformisation des mesures qui devrait résulter des effets conjugués de quatre facteurs.

  • 66  Notamment les rapports de fonctionnement et sur l’arriéré actuellement prévus par l’article 340 §2 (...)
  • 67  Même si l’effectivité des règles votées demeure attendue. C’est le cas de l’article 352 bis du Cod (...)

151Le premier est relatif notamment aux contrôles externes à l’institution judiciaire, légalement prévus66. Le deuxième est le fait des magistrats eux-mêmes qui partagent et coordonnent leurs expériences de gestion. Le troisième est l’obligation contenue dans les protocoles conclus entre le gouvernement représenté par le Ministre de la Justice et les Premiers Présidents des Cours d’appel pour l’adaptation de leurs cadres. Pour ce qui concerne le quatrième, on doit retenir les options du législateur judiciaire qui contiennent des effets d’interpellation et de mobilisation des chefs de corps67.

  • 68  A titre d'exemple, voir les travaux réalisés dans le cadre des missions de la Commission Européenn (...)

152Il n’est pas question ici de dresser un inventaire des mesures connues de l’activité judiciaire, celles-ci relevant d’investigations ciblées68.

153Cet exposé se limite aux impulsions résultant des initiatives gouvernementales, du fonctionnement du Conseil supérieur de la Justice et des institutions judiciaires elles-mêmes.

  • 69  Voir infra le chapitre V.6.
  • 70  Voir infra le chapitre V.5.

154Concernant le gouvernement, il a privilégié deux initiatives pour la mesure de la charge de travail, d’abord pour les magistrats du ministère public69, et ensuite pour ceux du siège70. Ces circonstances suffisent à renseigner sur l’urgence de mesures pertinentes, nécessaires au pouvoir exécutif.

  • 71  Articles 259bis-12 à 259bis-18 du Code judiciaire.

155L’exercice par le Conseil supérieur de la Justice de ses compétences d’analyse du fonctionnement des institutions judiciaires implique aussi une fonction centralisatrice et unificatrice71.

  • 72  Ainsi en est-il des travaux des premiers présidents des Cours d’appel (voir infra).
  • 73  Voir infra le chapitre V.4.

156Moins connus demeurent les enseignements positifs des travaux de plusieurs lieux d’études ou de concertations, se développant notamment au sein de l’organisation judiciaire72. En matière d’instruments de mesure de la charge de travail, on précisera ci-dessous73 les deux initiatives privilégiées par les Premiers Présidents des Cours d’appel, réunis au sein du collège qu’ils forment avec leurs collègues des Cours du travail, ceux-ci ayant également adopté une technique empirique, spécifique et coordonnée.

157Les premiers nommés étaient tenus à cette indispensable initiative, eu égard à un devoir de gestion des flux, à la détermination de cadres adaptés à la résorption de l’arriéré judiciaire, outre leurs engagements dans le cadre de protocoles, convenus avec le gouvernement pour justifier l’augmentation du nombre des magistrats et des greffiers et le maintien de ces cadres adaptés.

158Les seconds nommés, soit ceux des Cours du travail, ne sont pas moins impliqués dans un travail d’analyse de l’évolution de leurs contentieux, compte devant être tenu de la conjonction de deux facteurs aux effets contraires.

  • 74  En ce sens : rapport de fonctionnement de l'assemblée générale de la Cour du travail de Liège, 30 (...)

159Il y a d’une part, une diminution du contentieux de la sécurité sociale, pour partie structurelle et pour partie conjoncturelle74.

  • 75  En ce sens: Avis du Conseil supérieur de la Justice sur le projet de loi confiant aux juridictions (...)

160Il y a d’autre part, un phénomène constant d’augmentation des compétences d’attribution de leur contentieux, aux effets encore indéterminés. Il est à cet égard intéressant d’observer ici les objectifs qualitatifs officiellement précisés par le législateur, tout en ne négligeant nullement une réelle opération sur la gestion des ressources humaines75.

161Les objectifs qualitatifs sont ils mesurables ? Ils ne sont en tout cas pas sans incidence sur une charge de travail bien comprise, comme le révèlent d’ailleurs indirectement et très logiquement les taux d’accaparement horaire constatés dans les Cours d’appel, ces taux se distinguant selon la nature des litiges.

  • 76  Voir infra le chapitre V.5.

162Il est d’emblée intéressant de noter que le gouvernement a confié à des institutions universitaires76 la mission d’examiner les modalités d’évaluation, initiées et expérimentées par les Premiers Présidents des Cours d’appel.

III.2.3. La pertinence relative des modèles de mesure

163La pertinence des modèles de mesure sera toujours relative.

164La relativité des systèmes d’étalonnage résulte des méthodes adoptées. Il ne s’agit pas ici de proposer un discours sur les méthodes. A cet égard, les expériences étrangères sont sans doute elles-mêmes confrontées aux critiques.

165La relativité tient aussi au motif qu’il ne convient pas de limiter le fonctionnement de la justice à des référentiels statistiques et systématisés.

166L’outil est certes nécessaire, mais la rationalité du fonctionnement de la justice implique davantage une organisation du travail judiciaire propice à la réalisation d’une politique de service public.

  • 77  J.HUBIN, rapport de la mission ministérielle, op.cit.
  • 78  F.ERDMAN et G.de LEVAL, « Les Dialogues Justice », Rapport de synthèse rédigé à la demande de Mada (...)

167Cette organisation suppose trois composantes complémentaires qui établissent un référentiel cohérent et davantage pertinent. Il s’agit du statut, institutionnel et social77, de ses membres, des moyens mis en œuvre et des modes opératoires pour l’organisation de la fonction de juger78.

  • 79  Loi du 18 décembre 2006 modifiant le Code judiciaire.

168Considérant le large spectre des initiatives de Madame la Ministre de la Justice ONKELINX, chacun de ces pôles semble activé, et le magistrat chef de corps apparaît être titulaire d’une profession gestionnaire, dans le cadre de laquelle il est certainement désormais interpellé comme un entrepreneur de changement, un concepteur de rationalité nouvelle en phase avec la gestion des politiques publiques, un interlocuteur responsable, puisqu’il est engagé dans des processus légaux de contrôle, outre bientôt des mesures d’évaluation79.

169En quelque sorte, le modèle de mesure doit être lui-même mesuré.

IV. Prendre la mesure du profil fonctionnel du chef de corps

170Depuis le 2 août 2000, date d’entrée en vigueur de la loi du 22 décembre 1998, la deuxième partie du Code judiciaire, contenant les règles de l’organisation des organes de l’Ordre judiciaire, n’a cessé de muter pour s’adapter à des objectifs de gestion et de contrôle.

  • 80  J.HUBIN, « La gestion des ressources humaines au sein du pouvoir judiciaire, quelle éthique organi (...)
  • 81  Plan Thémis, note fondatrice, 10 mars 2006 : ce document peut être consulté sur le site du Service (...)

171Dans l’enceinte générale d’une organisation judiciaire, éclatée en de multiples composantes investies de missions diverses, les titulaires de fonctions hiérarchiques sont en charge de devoirs et de responsabilités, inhérentes à la direction et à la gestion. Cela traduit l’émergence d’un métier nouveau80, ainsi que le rappelle la note fondatrice présentée par Madame la Ministre de la Justice au Conseil des Ministres81 :

172« Vu la décision du Conseil des Ministres du 24 juin 2005 qui a approuvé la première note d’orientation ;

173« Vu l’avis du Conseil Supérieur de la Justice du 28 novembre 2005 ;

174« Vu la concertation organisée par la Ministre de la Justice et les nombreux avis qui ont été rendus dans ce contexte ;

175« La première note d’orientation politique a souligné l’inadaptation de l’organisation des juridictions à une gestion rationnelle des moyens, tenant à la fois à une forte centralisation au niveau du Service public fédéral Justice, à une trop grande dispersion des entités et au particularisme des structures mêmes des juridictions.

176« La volonté du Gouvernement est de responsabiliser les autorités judiciaires par une décentralisation de la gestion financière et budgétaire des services judiciaires et de la gestion des ressources humaines.

177Cette décentralisation s’accompagne d’une mise en œuvre d’un contrôle de cette gestion et du développement de la professionnalisation des fonctions de gestion.

178« L’objectif général et commun à tous les échelons de responsabilité réside dans la maîtrise de la performance, c’est-à-dire obtenir les meilleurs résultats avec les moyens disponibles et pour cela aider et soutenir les autorités gestionnaires à optimiser leur management tant financier qu’organisationnel.

179« L’objectif fondamental reste, à travers l’objectif général, d’assurer au citoyen un service public « justice » de qualité, rapide et moderne.

180« L’objectif général se matérialisera en objectifs spécifiques pour chaque échelon de responsabilité : pour les chefs de corps d’instance et du ressort, pour l’administration centrale du Service public fédéral Justice (…) ».

181Le modèle de gestion

182« Le Gouvernement entend s’écarter du modèle de gestion collégiale retenu précédemment. En effet, de nombreux acteurs judiciaires, lors de la concertation, ont souligné les difficultés réelles qui pouvaient surgir dans ce cadre.

183« Le Conseil Supérieur de la Justice a, dans son avis du 28 novembre 2005, listé les avantages et inconvénients des deux modèles de gestion possibles. Le Gouvernement fait référence à cette présentation et retient une des questions mise en avant par le Conseil Supérieur de la Justice.

184« Plus délicate est la question de savoir si le fait qu’il (le ministère public) doive mener une politique et partager les moyens financiers avec le siège ne risquerait pas de donner l’impression que l’indépendance et l’impartialité du tribunal ne sont plus garanties.

185« Le Gouvernement se déclare sensible à cet aspect et ne souhaite pas que l’indépendance et l’impartialité du siège se trouvent mises en cause dans le cadre de la gestion décentralisée. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement opte pour un modèle de gestion séparée entre le siège et le ministère public. Toutefois, cette gestion séparée ne peut se concevoir pour certaines questions liées par exemple aux bâtiments partagés par le siège et le parquet. Aussi, il sera nécessaire de prévoir des règles de collaboration entre ces deux entités indépendantes. Cette exigence de collaboration s’inscrit, par ailleurs, parfaitement dans la culture de concertation existante.

186« Par cette réorientation, le Gouvernement consacre la gestion duale par laquelle chaque « pilier » judiciaire sera responsabilisé ».

187Les nouvelles structures de gestion

188« En raison de l’adoption du modèle de gestion séparée, les structures de gestion doivent être adaptées en conséquence et la place des services de soutien reprécisée.

189« Le Gouvernement confirme les chefs de corps des juridictions d’instance et d’appel dans leurs nouvelles responsabilités de gestion.

190« Le Gouvernement confirme aussi la nécessité d’assurer une représentativité des différentes juridictions au sein des organes de gestion afin d’assurer une grande légitimité à ceux-ci.

191« Les modes de délibération des différents organes qui seront précisés ultérieurement, ne laisseront aucune place à l’opacité et n’autoriseront par les situations de blocage. 

192(…)

193« La qualification de chef de corps gestionnaire met en évidence la fonction de manager. L’activité principale de ce chef de corps ne sera donc pas juridictionnelle en raison de l’ampleur de l’entité judiciaire ; il devra se consacrer à la direction et la gestion de celle-ci ».

194Cette lecture confirme une finalité de gestion, garante de l’équilibre entre une détermination rationnelle des moyens de la justice et la performance de celle-ci, en intégrant d’ailleurs de nouvelles modalités d’organisation du travail.

195A juste titre, le gouvernement relève dans sa note de présentation du projet Thémis, que le statut de chef des corps des magistrats se modifie parce que le nouveau mode de gestion va entraîner l’apparition de nouveaux métiers au sein de l’Ordre judiciaire : des « managers », des chefs des greffes et des secrétariats, des gestionnaires de ressources humaines, des chefs de corps chargés de la gestion.

196Investis désormais de ces missions, les chefs de corps paraissent devenir des entrepreneurs du changement et pour cela, le travail sur la disponibilité des ressources est essentiel à l’innovation managériale.

197Le contexte doit être bien connu pour préciser les potentialités et limites de l’action sur les ressources humaines.

  • 82  Article 259bis 1 du Code judiciaire.
  • 83  Article 140 du Code judiciaire.
  • 84  Notamment pour le contrôle interne.
  • 85  Article 151 de la Constitution.

198L’intervention gestionnaire du chef de corps est caractérisée par une dimension stratégique et par l’obligation de rendre compte, en distinguant ici des procédures de contrôle interne et de contrôles externes82. Cette obligation est à raisonner dans le cadre d’un réseau judiciaire fragmenté par la répartition des compétences de contrôle concernant plusieurs instances : le ministère public pour la régularité du fonctionnement83, l’autorité hiérarchiquement supérieure84, le Conseil supérieur de la Justice85, mais aussi les deux autres pouvoirs de l’Etat (le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif) à qui les rapports de fonctionnement sont communiqués.

  • 86   - avis sur l'avant-projet de loi modifiant le Code judiciaire en vue de lutter contre l'arriéré j (...)
  • 87  En ce sens, voir les enseignements contenus dans les autres contributions recueillies par le Centr (...)

199Impliqué dans la mise en œuvre du statut86, investi par des techniques de décentralisation et sans doute bientôt de déconcentration pour la gestion des moyens dans le cadre de la réforme THEMIS, le chef de corps doit être aussi le garant, sinon l’instigateur, des pratiques procédurales compatibles avec une efficace organisation de la fonction de juger, laquelle peut d’ailleurs avoir des effets favorables, appréciés dans le cadre de l’économie générale du procès civil87.

200Tout cela est aussi affaire mesurable !

201La loi du 26 avril 2007 visant à lutter contre l’arriéré judiciaire est exemplative à deux titres.

202Le premier est qu’elle concerne des règles de procédure dont l’application est mesurable, ainsi que certaines pratiques et rapports de fonctionnement permettent déjà de le constater.

  • 88  Voir supra la note 87 et la référence aux pages 13 et suivantes de l'avis.

203Le second est que l’avis rendu sur cette loi par le Conseil consultatif de la Magistrature éclaire sous un aspect particulier la responsabilité gestionnaire du chef de corps88.

  • 89  F.ERDMAN et G. de LEVAL, op.cit.

204Reprenant par souci de simplification l’essentiel du communiqué gouvernemental sur cette importante loi, notons que le Conseil des ministres a approuvé la loi de la Ministre de la justice L. ONKELINX modifiant le Code judiciaire pour lutter contre l'arriéré judiciaire, s’inspirant des bonnes pratiques observées par Mr le Bâtonnier ERDMAN et Mr le Professeur de LEVAL dans le rapport « Les dialogues Justice »89.

205La loi poursuit un triple objectif mesurable, à savoir :

  • accélérer l'échange des arguments entre les parties et déterminer dès le début un calendrier reprenant les grandes étapes de la procédure ;

  • sanctionner les personnes qui font inutilement et volontairement traîner la procédure, en les condamnant à une amende ;

  • exercer un meilleur contrôle sur les délais mis par les juges pour rendre leurs jugements. Si le retard n'est pas justifié, une sanction spécifique est prévue : la retenue sur salaire.

206Plusieurs modes de gestion de l’activité des cours et des tribunaux, permettent une mesure – certes perfectible – de la durée des procédures, et une évaluation de la performance temporelle de la mise en état et de la maîtrise des délais de fixation de la mise en état et du délibéré.

207Or ces phases de la procédure civile sont essentielles dans le cadre de la lutte contre l’arriéré et contre toutes les formes de retard constatées avant que justice ne puisse être rendue.

  • 90  Extraits du communiqué de presse du 23 juin 2006 du Gouvernement relatif au projet de loi modifian (...)

208Relevons encore, en relation directe avec cette étude sur la mesure du travail judiciaire90 :

209« Il arrive que le délibéré (période entre le moment où le juge prononce la clôture des débats, généralement à la fin de l'audience de plaidoirie, et le moment où il rend son jugement) se prolonge au-delà du délai d'un mois prévu par la loi. La plupart du temps, aucune explication n'est donnée au justiciable sur les raisons de ce retard.

210« Actuellement, c'est le juge lui-même qui doit informer la hiérarchie judiciaire de ce retard. Or on constate en pratique que cela n'est pas fait de manière systématique.

211« Le projet de réforme prévoit un changement très important dans le management des tribunaux à ce sujet.

212« Chaque mois, le greffier devra présenter au Président du tribunal une liste avec toutes les affaires où un jugement n'a pas été prononcé dans le mois. Le Président disposera donc d'un véritable tableau de bord, d'un outil de gestion efficace et précis, qui lui indiquera où sont les retards.

213« Il est prévu que si le retard dépasse trois mois, le Président doit convoquer le juge concerné (il peut néanmoins le faire, sans obligation, dès qu'il constate le moindre retard). Ils doivent alors chercher ensemble une solution pour résorber le retard.

214« Grâce à ce nouveau mode de fonctionnement, le chef de corps pourra soit prendre les mesures utiles pour venir en aide à un magistrat temporairement surchargé, soit si cela est justifié, entamer une procédure disciplinaire.

215« Dans cette hypothèse, vu la gravité de la faute, le projet prévoit que si une sanction disciplinaire est prononcée, il s'agira au minimum d'une retenue sur traitement, d'un maximum de 20 % du salaire pendant 2 mois.

216« La sanction doit cependant rester l'exception, l'objectif étant bien plus d'assurer une gestion plus efficace du tribunal par le chef de corps, en lui donnant les outils nécessaires.

217« En définitive, il s'agit de mobiliser tous les acteurs de la justice pour que le justiciable puisse obtenir rapidement un jugement, grâce à une procédure efficace, et dont il connaît les dates dès le départ ».

V. Les initiatives relatives aux mesures de l’activité judiciaire

V.1. Equivoque et nécessités, pluralité et complémentarité des mesures

218Dans un domaine si complexe, si pluriel, et sans aucun doute si controversé de toutes les modalités adoptées pour mesurer l’activité judiciaire, civile et pénale, la présente contribution propose de préciser, dans le contexte organisationnel et institutionnel belge, le développement nécessaire d’une appréciation pertinente de la mesure de la charge du travail judiciaire civil.

219Le constat de la nécessité d’une mesure de la charge de travail a été vérifié dans les développements qui précèdent, en observant d’une part l’évolution d’une organisation judiciaire développant les devoirs et les responsabilités gestionnaires des autorités hiérarchiquement désignées et d’autre part, les exigences inhérentes aux politiques publiques actuelles.

  • 91  Voir le chapitre VI infra.

220Le budget du Service Public Fédéral Justice n’a cessé de croître au cours des dernières années pour tenter de garantir la réalisation d’objectifs politiques, nouveaux ou récurrents, tels la résorption de l’arriéré judiciaire. Le contrôle de ces dépenses publiques requiert des mesures pour des contrôles d’efficience d’abord, d’efficacité ensuite91.

221Les récentes initiatives gouvernementales annoncent l’impérieuse nécessité de mesures adaptées à une indispensable rationalisation et aux contrôles requis des résultats assignés par le législateur. La généralité du propos renseigne d’emblée sur le caractère nécessaire mais insuffisant de la seule mesure de charge prévue par l’article 352 bis du Code judiciaire.

222Le fait que le législateur n’ait retenu que celui-ci interpelle évidemment et souligne une certaine mais équivoque urgence.

223Deux exemples suffisent à la démonstration.

  • 92  Voir " Les réformes de la Justice – THEMIS : problème ou solution?", Pyramides, n° 11 – 2006 et no (...)

224Quant à la rationalisation, citons le plan de modernisation judiciaire nommé Thémis pour lequel se mettent actuellement en place des structures qui seront confrontées au besoin d’instrumentations et de moyens adaptés92.

  • 93  Comp. article 259bis 14 du Code judiciaire.

225Quant à certains contrôles, l’objectif de lutter contre l’arriéré judiciaire en appelle certainement ! La maîtrise et le contrôle du délai fixé pour le prononcé des décisions de justice sont un exemple intéressant. En vue de contrôler un objectif judiciaire qualitatif de célérité et de prévisibilité, il renvoie aux implications gestionnaires requérant des mesures de performance et de charge de travail, qui relèvent des responsabilités gestionnaires des magistrats chefs de corps, seuls impliqués par le contrôle interne du fonctionnement de la justice93. Ces derniers sont nécessairement tenus de déterminer – s’il échet – une correspondance entre l’allocation des moyens et les résultats.

  • 94  Chapitre V.1. infra.
  • 95  Voir notamment le chapitre V.4.4. infra.

226L’évidente ampleur des difficultés inhérentes à toute mesure d’une activité, et en particulier pour le travail judiciaire, crée l’opportunité d’une tentative de décrispation des débats, en proposant un examen progressif articulé sur trois étapes. Il s’agit ici de dresser d’abord un inventaire des initiatives94, puis de réserver quelques considérations critiques sur celles susceptibles de concerner directement ou indirectement la charge de travail95 et ensuite de suggérer quelques enjeux.

227Cette troisième étape du raisonnement est contenue dans le sixième chapitre, consacré à différents enjeux des mesures relevant, selon les cas, de contrôles internes et gestionnaires, dans un contexte caractérisé par l’indépendance d’une institution judiciaire en charge d’un service public.

228Admettre la dimension plurielle des mesures nous semble indispensable, pour favoriser la compréhension qu’il faut avoir de mesures adaptées à des finalités diversifiées, selon les devoirs et responsabilités des utilisateurs des données. Membres de l’Ordre judiciaire ou extérieurs à celui-ci, ces utilisateurs sont concernés à des degrés divers. Outre la connaissance que peut avoir chaque citoyen du fonctionnement adéquatement mesuré des institutions publiques, il ne peut y avoir aucun doute sur la nécessité des devoirs de contrôle de régularité, quant à l’efficience et à l’efficacité du fonctionnement des institutions judiciaires.

229Cette différenciation implique la nécessité de mesures complémentaires, faisant l’objet de traitements et de communications adaptées.

230Il faut dans ce cadre large, situer la place de l’article 352 bis du Code judiciaire.

V.2. Les initiatives de mesures

V.2.1. L’hétérogénéité des mesures

231Il n’existe actuellement aucun appareillage officiellement adopté et scientifiquement élaboré pour mesurer la charge des travaux judiciaires, civils et pénaux, des magistrats du siège.

  • 96  Sur ce point, et à titre d'exemple M.LEJEUNE et BELLEFLAMME : profil de fonction du référendaire a (...)

232Il conviendrait de ne pas négliger les charges de travail pesant sur les autres membres actifs au sein de l’Ordre judiciaire, principalement les membres des greffes et les référendaires. L’accomplissement de leurs missions d’assistance est évidemment essentiel et doit donc être comptabilisé. Simultanément apparaît la nécessité actuelle de rationaliser toutes les fonctions d’assistance légalement prévues, en travaillant à des profils de fonction96.

  • 97  Sur ce point, voir le chapitre V.6. On consultera utilement   :

233La méthode utilisée pour le calcul de la charge de travail au sein du ministère public est une référence pertinente, en cela que l'objectif de la recherche confiée aux milieux scientifiques, par le Collège des Procureurs généraux et par le Service de Politique Criminelle, poursuivait notamment le but de concevoir un outil adapté pour toute l'organisation du ministère public, non les magistrats considérés isolément97.

  • 98  Politique Scientifique Fédérale, Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven (Prof. Dr.em.R.Depré, V.Co (...)

234Quoiqu’en soit l’état des initiatives, il n’y a actuellement aucune initiative royale adoptée par application de l’article 352bis du Code judiciaire. La situation devrait évoluer, pour autant que soient pris en considération les résultats du rapport remis par les Professeurs DEPRE et SCHOENAERS des Universités de Leuven et de Liège, chargés notamment par le Gouvernement d’un examen des initiatives concrètement prises par le Collège des Premiers Présidents98.

235Les différences observables entre les moyens et les référentiels mis en œuvre ou envisagés, pour la magistrature du siège et celle du ministère public, s’expliquent sans aucun doute par les règles statutaires qui les distinguent.

236L’absence actuelle d’appareillage pour des mesures uniformisées, adaptées et compatibles aux besoins de gestion des cours et des tribunaux, ainsi que pour les rapports demandés par le législateur, le Gouvernement, ou le Conseil supérieur de la Justice, a favorisé l’éclosion d’initiatives hétérogènes, d’autant plus diversifiées que les nouvelles technologies ont favorisé des instruments de mesure diversifiés.

  • 99  Voir infra le chapitre V.

237Les développements qui suivent visent à renseigner sur ces initiatives et leurs spécificités, voire leur complémentarité99.

V.2.2. La bipolarisation classique des mesures : efficacité et efficience

  • 100  Article 340 §2 et 3 du Code judiciaire.
  • 101  Article 140 du Code judiciaire.

238En raison des informations nécessaires à la rédaction des rapports de fonctionnement des institutions judiciaires100, mais aussi en raison des contrôles opérés par le ministère public101, les mesures opérées pour chaque instance poursuivent deux objectifs, à savoir une mesure de l’efficience et une mesure de l’efficacité.

239Il y a donc une bipolarisation.

240Les deux mesures contribuent à rendre fiables les estimations nécessaires à la détermination des moyens – principalement les cadres des effectifs – à la réalisation d’objectifs quantitatifs et qualitatifs. Les motifs bien compris du législateur permettent de souligner l’exigence d’affectations rationnelles des moyens pour le fonctionnement de la justice. La pertinence de cette orientation résulte clairement des initiatives de Madame ONKELINX, Vice Première Ministre et Ministre de la Justice. En même temps, les magistrats eux-mêmes font régulièrement valoir la nécessité d’une mesure de leur charge de travail, pour que soient mieux comprises des revendications statutaires liées à l’organisation de leur travail.

  • 102  - S.PARMENTIER, G.VERVAEKE, J.GOETHALS, R.DOUTRELEPONT, G.KELLENS, A.LEMAITRE, P.BIREN, B.CLOET, J (...)

241D’autres mesures ont été mises en œuvre dans le cadre d’études spécifiques davantage axées sur des contrôles de performance, impliquant des appréciations qualitatives, ce qui suppose des critères de qualité102.

242Les développements qui suivent précisent, sommairement et sans nullement prétendre à l’exhaustivité, les analyses et les mesures qui leur sont nécessaires, respectivement initiées par :

  • le Service Public Fédéral Justice ;

  • le Collège des Premiers Présidents ;

  • la recherche de politique scientifique ;

  • le Conseil supérieur de la Justice ;

  • le pouvoir exécutif en relation avec le ministère public ;

  • la Commission européenne pour l’efficacité de la Justice et son Comité d'experts (CEPEJ).

243Certaines notes sont en outre reprises pour renseigner quelques très indicatives et très pertinentes entreprises étrangères.

244L’ignorance générale et récurrente sur les initiatives diligentées en de nombreux lieux autorisés, résulte sans doute de la diversité des entreprises, de leur liaison avec des logiques inhérentes aux milieux concernés, d’un déficit de communication, d’une différenciation des moyens.

245On ne peut feindre d’ignorer la dispersion considérable des moyens mis en œuvre, alors que la question d’une mesure de la charge du travail des magistrats révèle d’emblée les réalisations centralisatrices pratiquées dans les Etats voisins du nôtre.

V.3. Le Service Public Fédéral Justice

246Le Service Public Fédéral Justice communique officiellement des statistiques judiciaires, ainsi que des informations connexes, récoltées et ordonnées annuellement par sa Direction des statistiques et de moyennes logistiques.

  • 103  Service Public Fédéral Justice : Service d’encadrement « Secrétariat, Logistique et Communication (...)

247Les publications peuvent être consultées sur le site Internet du Service Public Fédéral Justice. Elles font suite aux renseignements communiqués par diverses sources, parmi lesquelles les greffes, pour ce qui concerne les activités judiciaires civiles103.

248Depuis 2003, une brochure annuelle livre des informations chiffrées sur la justice : le SPF Justice, les cours et tribunaux, les condamnations, internements et suspensions, les prisons et les maisons de Justice, outre des renseignements relatifs aux budgets et aux cadres.

249Depuis l’année 2006, toutes les données chiffrées des éditions antérieures ont été regroupées dans une brochure faisant l’objet de compléments annuel, l’intention étant d’observer les évolutions sur la base des critères retenus en fonction d’un objectif de transparence et d’information du citoyen.

250Outre des informations sur l’évolution du budget, des codes et sur les activités du ministère public, les activités des cours et tribunaux sont proposées en reprenant pour chaque année :

  • les affaires pendantes au 1er janvier par type de juridiction ;

  • les affaires (..) au cours de l’année par type de juridiction ;

  • le nombre des affaires jugées au cours de l’année concernée.

251Plus spécifiquement, par rapport à certaines données utiles à la mesure de la charge de travail, la Direction des statistiques du Service Public Fédéral Justice a placé sur son site des informations relatives au contentieux civil dont furent saisies les Cours d’appel pour la période 1999-2006. Ces informations sont indicatives de tendances aisément consultables.

252Depuis 2006, la Cellule statistiques du Service Public Fédéral Justice et les Premiers Présidents s’accordent régulièrement pour une bonne orientation des développements de la statistique gérée par les autorités administratives. L’objectif consiste à établir un nouveau « DATAWAREHOUSE » pour les affaires civiles, en y intégrant des données distinctes, accessibles à différents utilisateurs, et distinguées selon leurs fonctions et intérêts. On assiste ainsi à la mise en œuvre d’un outil contenant diverses fonctionnalités. L’intérêt de ces distinctions est sommairement mis en évidence dans les brefs développements contenus dans le point V.8 ci-dessous, lequel concerne les demandes jugées nécessaires par le Conseil supérieur de la Justice.

253L’élaboration d’un instrument informatique pertinent et fiable se double de la mise au point d’un service conçu pour des utilisateurs externes et internes à l’Ordre judiciaire. L’importance et l’ambition de ce récent projet, porté à la connaissance des Premiers Présidents en août 2007, soulignent la nécessité d’un protocole associant utilement les efforts des premiers nommés avec les responsables administratifs.

254En 2007 sera établi un protocole de collaboration entre les Premiers Présidents des Cours d'appel et du travail d’une part, et le SPF Justice d’autre part.

  • 104  Sur cette question, voir infra le chapitre VI.

255Ce protocole concernera le traitement de l’information statistique, notamment les distinctions à faire entre les renseignements nécessaires à une communication publique, et ceux utiles aux responsables des juridictions pour l’accomplissement de leurs devoirs. Il ne s’agit pas de restreindre inadéquatement une publicité officielle, mais d’opérer une distinction entre les informations communicables et celles destinées à une gestion responsable104.

256Ainsi, les données relatives aux activités d’une instance judiciaire, par audience et par magistrat, ne peuvent être divulguées : comme déjà renseigné, elles relèvent du contrôle interne du chef de juridiction, mais aussi du contrôle de régularité confié au Procureur général.

V.4. Les deux initiatives du Collège des Premiers Présidents

V.4.1. Historique

  • 105  Voir note établie le 28 mars 2000 par la Cellule de coordination du Secrétariat général du Ministè (...)

257En date du 10 avril 2000, le Secrétaire général du Ministère de la Justice demanda aux Premiers Présidents qu’ils désignent des magistrats du siège pour évaluer la charge de travail, sur la base d’une méthode adoptée par le Ministre de la Justice105.

258Abandonnant toutefois cette initiative, le Ministre de la Justice demanda le 10 novembre 2000, aux Premiers Présidents des Cours d’appel, la communication d’un certain nombre de statistiques en précisant :

259« L’arriéré judiciaire constitue une de mes préoccupations prioritaires. Néanmoins, toute demande d’extension de cadre requiert une justification minutieuse sur la base de la mesure de la charge de travail ».

260Le 16 mai 2001, la rencontre organisée entre le Ministre de la Justice et le Collège des Premiers Présidents aboutit à la création d’un groupe de travail, pour établir un rapport intermédiaire, y formuler des pistes, en attendant une véritable mesure de la charge de travail, et des possibilités de fixer, de manière provisoire mais acceptable, une méthode de recherche d’une « norme de production » judiciaire dans les Cours d’appel.

261Le rapport provisoire a été établi en novembre 2001.

  • 106  Moniteur belge du 8 décembre 2001.
  • 107  Des initiatives antérieures avaient déjà poursuivi l’objectif de lutter contre l'arriéré judiciair (...)

262Les travaux des magistrats des Cours d’appel trouvent une justification certaine dans la loi du 29 novembre 2001106, par laquelle des augmentations de cadre furent décidées dans les Cours d’appel107.

263Le caractère temporaire des accroissements des effectifs prévus par cette loi était corrigé par le maintien des augmentations de cadre, pour autant qu’une mesure de la charge de travail existe, sur la base d’un système uniforme d’enregistrement. A défaut, il était prévu que les magistrats nommés en surnombre seraient intégrés dans le cadre, au fur et à mesure des places vacantes, soit une extinction progressive du surnombre.

264L’article 7 de la loi du 29 novembre 2001 insère dans le Code judiciaire, l’article 352 bis qui précise que :

265« Le Roi détermine, après avis du Conseil supérieur de la justice, la manière dont est enregistrée la charge de travail du juge et du ministère public, ainsi que la manière dont ces données enregistrées sont évaluées ».

  • 108  Exposé des motifs de la loi du 29 novembre 2001.
  • 109  M.CASTIN, op.cit, p. 268 observe :

266L’exposé des motifs de cette loi interpelle : le législateur demanda cette mesure en exprimant sa conviction d’un problème structurel !108 109

  • 110  Ces magistrats utilisèrent une banque de données nommée AGORA.

267Un rapport du Collège des Premiers Présidents fut transmis le 5 juillet 2002 au Ministre de la Justice. Il était le résultat des travaux des magistrats coordinateurs des Cours d’appel110. Il fut précisé que les résultats communiqués ne correspondaient pas à une véritable mesure de la charge de travail, mais à une norme de production moyenne par juridiction, et dès lors n’intégraient :

  • aucune indication sur le temps nécessaire pour mettre un dossier en état et le juger ;

  • pas un contrôle de qualité ;

  • pas un contrôle de productivité par magistrat ;

  • pas le degré de difficulté.

268Aucune suite n’y fut réservée.

  • 111  Moniteur belge du 31 janvier 2003.
  • 112  Document parlementaire de la Chambre des Représentants, n° DOC 50-2081/022, page 30.

269Approuvé par la loi du 27 décembre 2002111, le budget général des dépenses pour l’année budgétaire 2003 reprend le texte d’une note de politique générale112 du Ministre de la Justice précisant que :

270« Enfin la plus grande prouesse réalisée au niveau de la magistrature est l’obtention récurrente de 625.000 euros, destinés à introduire la mesure de la charge de travail. Pour ce qui est des parquets, un groupe de travail est en train de mesurer la charge de travail et a déposé une proposition de recrutement d’externes afin de faire un tour d’horizon du processus de traitement des dossiers et de les améliorer si nécessaire. 

271« Au niveau du siège, une proposition sera rédigée afin d’apporter les adaptations nécessaires au Code judiciaire qui permettront d’évaluer la charge de travail. Il sera décidé lors du contrôle budgétaire s’il y a lieu ou non de dégager des moyens supplémentaires pour la mesure de la charge de travail. C’est d’ailleurs la première fois qu’un montant aussi important est alloué à la magistrature pour mesurer sur une base annuelle et récurrente la charge de travail. Dans le budget 2000, un montant de 30 millions de francs, unique, avait également été inscrit mais il n’avait été utilisé que partiellement dans le but pour lequel il avait été prévu. Avec ces crédits, nous espérons pouvoir donner à la magistrature un instrument qui lui permettra de déterminer ses besoins réels en personnel ».

272Le Collège des Premiers Présidents s’interrogea à l’époque sur l’annonce de la création « de cellules composées de magistrats, de spécialistes en méthodologie et d’avocats, revêtus d’un mandat temporaire en vue de veiller à la qualité des décisions judiciaires ».

  • 113  Question n° A 369 – Document parlementaire de la Chambre des Représentants, CRIV-50-COM 900 du 27 (...)

273Le Député VANDEURZEN posa une question parlementaire113 à laquelle il fut répondu par le Ministre de la Justice. Il précisa que la mesure du volume de travail était une tâche ardue, en raison de la matière et du statut spécifique de la magistrature assise.

274Ces mesures – fut-il précisé – devaient tenir compte du degré de difficulté des dossiers et de la qualité des jugements. Il précisa encore qu’il n’y avait aucun critère uniforme, et qu’un avant-projet de loi prévoyait la création d’une commission de magistrats qui établirait ces critères et procéderait à des mesures qualitatives et quantitatives.

275Il ajouta enfin que pour le parquet, les choses étaient plus simples, dans la mesure où il existe déjà une méthode permettant de déterminer le degré de difficulté des dossiers.

  • 114  M.CASTIN, « Initiatives récentes en matière de mesure de charge de travail dans les Cours d’appel  (...)

276Dans ce contexte, Madame le Conseiller M.CASTIN114 rappelle que le Collège des Premiers Présidents a élaboré successivement deux initiatives.

277La première a été élaborée à partir de l’année 2000.

  • 115  Le principe est pratiqué depuis une vingtaine d’année.

278Il s’agit d’un projet de M.U.N.A.S115 correspondant à des « Moyennes Unitaires Nationales d’Activités Sectorielles », en vue de déterminer une production moyenne d’arrêts par magistrat.

279La seconde initiative a été entreprise à partir de 2002, par les Premiers Présidents des Cours d’appel d’Anvers et de Gand. Dans le cadre de cette deuxième initiative, nommée « Time sheet », les litiges sont distingués selon leur nature. Des fiches d’évaluation sont établies, en vue d’opérer une mesure des temps moyens nécessaires pour l’accomplissement des tâches répertoriées, catégorie de litiges par catégorie de litiges.

280Cette méthode a été mise en application, d’abord dans les Cours d’appel d’Anvers et de Gand, ensuite dans les trois autres Cours d’appel.

281Les résultats ont été tenus à la disposition de Madame la Ministre de la Justice ONKELINX, sollicitée par les Premiers Présidents, ceux-ci demandant encore avec insistance une expertise scientifique en vue de vérifier la pertinence et la fiabilité des indicateurs.

  • 116  M.CASTIN, op.cit.

282Pour l’explication des deux projets, l’article de Madame le Conseiller CASTIN116 est une référence utile.

V.4.2. Les M.U.N.A.S.

  • 117  Soit les matières suivantes : civil, jeunesse-civil, correctionnel, jeunesse protectionnel, chambr (...)

283La méthode M.U.N.A.S. est basée sur des productions moyennes de décisions judiciaires, établies selon les catégories de litiges117.

284Cela permet de faire une balance annuelle entre les entrées de dossiers, qualifiées d’INPUT et les sorties, correspondant à des arrêts définitifs, comptabilisés au titre d’OUTPUT.

285L’ambition de cette initiative consiste à pouvoir mathématiquement déterminer le nombre de magistrats nécessaires pour traiter l’INPUT.

286Il n’y a pas d’évaluation individuelle opérée pour chaque magistrat mais un calcul de production moyenne réelle par magistrat dans les cinq Cours d’appel.

287L’objectif poursuivi consiste à établir un degré moyen d’activité par magistrat, en sorte qu’ainsi serait déterminable le cadre nécessaire pour traiter le flux entrant des dossiers, soit un fait conjoncturel.

288Il s’agit donc d’un instrument de projection spéculative, puisque les évolutions conjoncturelles ne sont pas entièrement déterminables a priori. L’instrument d’analyse se greffe sur une logique des flux contentieux, et fait totalement fi des facteurs organisationnels.

  • 118  Par référence aux moyennes de productivité des magistrats.

289Semblable méthode prospective ne correspond pas à une mesure de la charge de travail, ni de temps. Elle se limite à un critère relatif de performance quantitative : une production judiciaire pour laquelle un plan d’occupation du personnel est envisageable118.

290Les aspects qualitatifs sont ignorés. La méthode M.U.N.A.S. ne considère que l’aspect quantitatif, en omettant la dimension qualitative. La typologie des contentieux est ignorée, car les catégories retenues pour le calcul des M.U.N.A.S. sont générales. On ne peut y distinguer les caractéristiques des multiples composantes du contentieux civil, ou pénal etc.…

  • 119  M.CASTIN, op.cit.

291Cet exercice a été pratiqué pour les années 1998 à 2002. Les informations recueillies en suite de cette méthode sont publiées119.

V.4.3. Le « Time Sheet »

292L’objectif poursuivi par la deuxième méthode consiste à déterminer le temps moyen réellement nécessaire au traitement d’une affaire, en évitant un contrôle du temps de travail individuel d’un magistrat.

  • 120  Voir :

293Cette option – réaliste par hypothèse – demande qu’une corrélation soit faite entre la nature du litige et le temps moyen requis pour le traitement de celui-ci. Les données chiffrées, relatives aux dossiers, font l’objet des « time sheets », soit des fiches anonymes, mises en œuvre par des magistrats volontaires, sous l’impulsion des Premiers Présidents des Cours d’appel d’Anvers et de Gand, par référence à la méthode néerlandaise « LAMICIE »120.

294La méthode implique donc un premier travail, consistant à distinguer les affaires selon leur nature, puis à enregistrer les mesures du temps, et enfin établir un résultat moyen sur la base de toutes les fiches se rapportant au contentieux de même nature.

295La typologie des contentieux constitue ainsi une variable significative.

296La méthode fut initialement encouragée par le Ministre de la Justice M.VERWILGHEN et par le parlement. Cette initiative judiciaire bénéficia de l’assistance du Professeur DEPRE de la K.U. Leuven.

297Il s’agit de déterminer des moyennes de traitement par type de contentieux, selon une nomenclature commune aux cinq Cours d’appel. Des magistrats des cinq Cours d’appel participèrent à l’exercice, d’abord engagé à Anvers et à Gand, entre les mois de février 2002 et de juin 2004.

  • 121  Voir le modèle joint à l’article de M.CASTIN, op.cit., page 289 repris en annexe.
  • 122  L’enregistrement de ces données doit pouvoir faire l’objet d’un traitement informatique : workload (...)

298Les fiches anonymes121 122 mentionnent :

  • 123  Pour les affaires civiles, il s’agit de la nomenclature des codes AGORA. Pour les affaires correct (...)

299la nature de l’affaire123 ; il y a une ventilation catégorielle et une gradation des difficultés contentieuses.

  • 124  Soit les phases de préparation, d’audience, de délibéré, de recherches, de rédaction et de prononc (...)
  • 125  Soit la préparation avant l’audience, les audiences d’introduction et de plaidoiries, le délibéré, (...)
  • 126 M.CASTIN, op.cit., p.285 : « Dans certaines cours d'appel, on enregistre également la durée de temp (...)

300les temps réels des travaux requis pour le traitement124 par les magistrats, et le cas échant les référendaires qui ont assisté ces derniers, à chacun des stades de la procédure125, jusqu’au prononcé de la décision définitive. Les durées des phases suivantes sont comptabilisées en minutes : la préparation, les audiences, les recherches, la rédaction, le prononcé126.

  • 127  Soit le nombre de pages.

301le « case load », soit les facteurs de charge liés au nombre des parties ayant des intérêts distincts, au nombre des avocats, à l’ampleur des pièces127, à la succession des actes de procédure.

  • 128  M.CASTIN, op.cit., p.286.

302On relèvera que les deux derniers aspects cités permettent d’établir les corrélations suivantes128 :

  • entre le volume des pièces du dossier et l'incidence sur le temps de traitement moyen des affaires de même nature ;

  • entre le temps consacré à l'audience et le temps des autres étapes du traitement.

303Davantage précise que la méthode M.U.N.A.S., la technique d’exploitation des « time sheets » permet de déterminer une charge de travail, et sur cette base de préciser les capacités de l’effectif.

304Poursuivant le raisonnement logique, il devient sur cette base possible de créer un plan d’occupation du personnel.

305Les informations recueillies ensuite de cette méthode sont précisées en annexe, grâce à l’autorisation donnée par Monsieur Christian DE VEL, Premier Président de la Cour d’appel d’Anvers.

V.4.4. Observations critiques formulées en suite des travaux du Collège des Premiers Présidents

306En l’état, les deux projets produisent des mesures de temps dont les valeurs indicatives sont relatives.

307Avant de comparer leurs mérites respectifs, on peut observer des caractéristiques positives et des lacunes inhérentes à la matrice conceptuelle.

308Caractéristiques positives

309Réunies par l’ambition pertinente des Premiers Présidents de proposer au Ministre de la Justice des modalités concertées et uniformisées pour la détermination des cadres, elles ont été proposées par leurs auteurs, en l’absence d’une initiative gouvernementale.

310Les Premiers Présidents des Cours d’appel se sont concertés très opportunément pour proposer des mesures qui conservent logiquement la trace de leur motivation essentielle : déterminer la dimension et la pérennité des cadres, soit une logique de moyens pour garantir l’efficacité de la lutte contre l’arriéré judiciaire.

311La trace des lacunes originelles

312L’observation positive qui précède traduit une autre réalité : la mesure de charge opérée est liée à sa finalité de maintenir le cadre de l’effectif, voire de l’augmenter.

313Elle est donc logiquement dépendante des objectifs poursuivis par les concepteurs, qui doivent assumer leur responsabilité et leur légitimité fonctionnelle, vis-à-vis du destinataire des données, soit le pouvoir exécutif.

314Les deux méthodes examinées négligent divers paramètres, notamment les mesures des charges de travail de l’ensemble des intervenants dans le processus judiciaire.

315En outre, l’interaction existant entre la charge de travail et l’organisation n’est pas discernable. L’ensemble du processus de l’activité judiciaire n’est nullement pris en compte.

316En dépit de la présomption de cause structurelle de l’arriéré exprimée par le législateur judiciaire, les mesures proposées traduisent une forme de reddition de compte, tout en laissant encore sans réponse les implications gestionnaires.

317En dépit de ces critiques, la méthode des « time sheets » semble perméable à diverses améliorations. A ce titre, elle semble devoir être préférée.

  • 129  F.ERDMAN et G de LEVAL, « Les Dialogues Justice », op.cit.

318Cette observation sur les lacunes est ici notée en regard de trois paramètres : les devoirs et responsabilités des chefs de corps impliquent aussi une action sur l’organisation du travail, sur la gestion des ressources humaines, et enfin sur la mise en œuvre de bonnes pratiques judiciaires129.

319On ne peut ériger en grief la critique : les trois paramètres absents supposent des analyses gestionnaires et des appréciations qualitatives, dont les mesures relèvent d’autres approches dans le cadre plus large d’une évaluation plus globale de la performance.

320Toutefois, un développement de la méthode LAMICIE pourrait contribuer à une mesure intégrant davantage de variables pertinentes.

321De la mesure du temps vers la mesure de la charge de travail

322Un examen critique peut évidemment porter sur une comparaison entre le système M.U.N.A.S. et le système « Time Sheet ».

323Les distinctions observées entre les méthodes permettent de distinguer les résultats : il vient d’être établi que la M.U.N.A.S. est un outil de projection ne se confondant pas avec une mesure de la charge de travail.

324A l’inverse, les « time sheets » permettent une certaine mesure réelle de cette charge. Cette méthode paraît en outre correctement adaptée à l’enregistrement de données complémentaires, permettant de gérer l’adéquation des moyens mis en œuvre avec le résultat, soit une mesure d’efficience.

325A titre d’exemple :

  • intégrer dans le processus analytique les travaux des greffiers et des référendaires ;

  • comparer les temps respectifs des diverses phases et lier les résultats aux modalités organisationnelles ;

    • 130  Exemple : les magistrats évaluateurs.

    tenir compte de la charge des devoirs non directement liés à l’activité judiciaire, tels que la formation permanente, les fonctions liées à la gestion de l’instance130.

326La méthode spontanément pratiquée par les Premiers Présidents des Cours d’appel présente l’avantage de donner des moyennes de charge, adaptées à la nature du contentieux. Il faut rappeler avec insistance la demande du Collège des Premiers Présidents de poursuivre cette initiative avec l’assistance de scientifiques habilités à éprouver la valeur des résultats, voire à corriger les données ou amender les critères retenus pour la récolte des informations.

327Divers points paraissent pouvoir être d’emblée distingués pour améliorer les résultats enregistrés par l’application dans les Cours d’appel de la méthode LAMICIE.

328Il s’agit de compléter et d’évaluer la méthode, soit en quelque sorte mesurer la mesure !

329Préalablement, les évolutions adoptées aux Pays-Bas devraient être examinées.

330Ensuite, un premier point fondamental consisterait à introduire des critères nouveaux pour compléter les données. Il s’agit d’intégrer dans le processus, l’enregistrement des temps réellement requis pour des tâches et des activités non juridictionnelles s’imposant aux magistrats. On procède ainsi aux Pays-Bas. Il convient encore d’inclure les temps requis pour les travaux de l’ensemble des acteurs, soit les membres des greffes et le cas échéant les référendaires pour ce qui concerne la magistrature du siège.

331La deuxième série de points est d’ordre méthodologique.

332La fiabilité des données devrait être subordonnée à des filtres de pertinence et d’intégrité.

  • 131  Exemple : dimension des caractères des lettres etc.

333Concernant les premiers, il s’agit de garantir la correspondance des données par l’utilisation de référentiels adéquats. Ainsi, le critère du volume des pièces doit satisfaire à un étalonnage131.

334Concernant les seconds, ils concernent l’intégrité des réponses. Cette opération a pour objectif de garantir l’homogénéité et la correspondance des résultats.

335Enfin, il serait nécessaire d’observer les effets sur le temps de travail des réformes législatives et des pratiques judiciaires. Tant le projet de modernisation de l’Ordre judiciaire annoncé par le plan Thémis, que les règles de procédure contenues dans les lois nouvelles, ont un impact sur la charge de travail qui doit pouvoir être mesuré.

  • 132  La charge du travail judiciaire est objectivement contingente, en raison de la particularité de ch (...)

336Les exemples abondent : la réforme de la procédure pénale, les réformes envisagées pour lutter contre l’arriéré judiciaire132 etc…

337Un schéma directeur pourrait être le suivant :

3381°) Le contentieux peut faire l’objet d’une classification pertinente selon la nature des litiges, dont le nombre doit être enregistré. Le programme PHENIX devrait permettre un enregistrement de ces données objectives.

3392°) Selon les diverses catégories de litige, des moyennes de charge de travail peuvent être établies au niveau fédéral, en adaptant la méthode LAMICIE comme suggéré ci-dessus. Ces moyennes peuvent être amendées selon des critères scientifiquement crédibles. Il convient de répéter régulièrement l’opération de sélection des données, en raison des évolutions certaines de l’objet des litiges, de l’évolution du droit et de la pratique des règles de procédure.

3403°) Il résulte des deux points précédents que le cadre effectif des magistrats d’une juridiction représente un potentiel opérationnel quantifiable par référence à des moyennes nationales.

  • 133  Par exemple :

3414°) Il faut introduire des correctifs d’effectivité, car le rapport entre le nombre des magistrats et les moyennes de charge requiert que ce nombre soit effectif. Il est nécessaire d’introduire mathématiquement toutes les données qui corrigent l’effectivité théorique d’un cadre, complet ou incomplet. Il faut en effet introduire le taux moyen des absences pour raison de santé notamment, ou en raison du droit à la formation, le temps requis pour recueillir l’information juridique utile, l’affectation régulière à d’autres tâches133. Ces considérations nous renvoient directement à divers aspects de l’organisation.

342Le résultat de ce projet évidemment perfectible de la méthode d’évaluation de la charge de travail concerne un potentiel opérationnel.

343Il semble présenter les avantages suivants :

  • - il est tributaire des enseignements concrets, actualisés sur la base des pratiques judiciaires, examinées anonymement mais réunies, selon la nature du contentieux, pour établir une moyenne pertinente sur la base des grands nombres.

  • - il établit des corrélations significatives entre la nature du contentieux et le temps de traitement moyen, entre le volume des pièces du dossier et l’incidence du temps de traitement moyen des affaires, entre le temps consacré à l’audience et le temps des autres étapes du processus.

  • - il n’y a ni mesures de charges abstraites et préalables, ni comparaisons individuelles. Par contre en ressort une harmonisation objective par référence à une nomenclature et une méthodologie concertée. Elle est évidemment amendable, et le Collège des Premiers Présidents a toujours estimé nécessaire une expertise, laquelle a été décidée par Madame la Ministre de la Justice.

    • 134  En ce sens : exposé des motifs de la loi du 29 novembre 2001 (M.B. du 8 décembre 2001) : Voir Cham (...)

    - les résultats concrètement déterminables, au niveau de chaque juridiction, indiqueront des écarts que les chefs de corps, et sans doute les assemblées légalement compétentes pour renseigner sur le fonctionnement de leurs instances respectives, devront expliquer, notamment vu l’article 340 § 2 du Code judiciaire. Il y a donc intégration des logiques gestionnaires avec des modalités de rapport déterminées par le législateur judiciaire de décembre 1998134. On distinguera toutefois, comme le fait Madame CASTIN, les discussions sur la charge de travail, et celles sur le contrôle de la répartition interne de la charge de travail au sein de chaque juridiction.

    • 135  Exemple : la charge inhérente aux médiations…
    • 136  Qualité de la collaboration des autres intervenants judiciaires, performance de l’équipement…

    - les variations constatées mettront en évidence les particularités, conjoncturelles ou structurelles, locales et pourraient mettre en évidence des critères d’analyse spécifique sur la typologie du contentieux, sur les critères qualitatifs mis en œuvre, sur des options stratégiques135 , sur des facteurs environnementaux136(…).

344On conclut en considérant la totale inadéquation d’une mesure de la charge de travail qui consisterait à déterminer le plein temps d’une activité judiciaire, pour organiser ensuite le travail par référence à cette donnée quantitative abstraite, en tout cas pour les magistrats du siège.

V.5. Le programme d'action de la Politique Scientifique Fédérale pour soutenir les priorités de l'Autorité Fédérale – études de faisabilité de la mise en place d'un instrument de mesure de la charge du travail destinée au siège

  • 137  Professeur A. HONDEGHEM et Professeur dr. émérite R. DEPRE.
  • 138  Professeur docteur F. SCHOENAERS et D. DELVAUX

345La Politique Scientifique Fédérale a désigné "Le Public Management Institute de la Katholieke Universiteit Leuven137, en partenariat avec l'Institut des Sciences Humaines et Sociales de l'Université de Liège138 pour réaliser une étude de faisabilité, sur un instrument uniforme de mesure de la charge de travail des juges.

346Cette initiative est reprise dans les actions que la Politique Scientifique Fédérale finance pour soutenir les priorités stratégiques de l'Autorité Fédérale.

  • 139  Le Service de Politique Criminelle est représenté dans ce contexte en raison du modèle de mesure d (...)

347Cette action fait l'objet d'une entreprise scientifique limitée à 6 mois, qui devait commencer au plus tôt le 1er février 2007. Concernant cette action, les responsables ont réuni une première fois le 8 mars 2007, les membres d'un comité d'accompagnement représentant la magistrature du siège, le Conseil supérieur de la Justice, le Conseil consultatif de la Magistrature, le Service de la Politique Criminelle139, et bien sûr le Service Public Fédéral Justice.

348Il est à noter que l'identification des besoins à court terme vise la nécessité urgente d'un instrument d'évaluation du nombre des magistrats du siège, puisque parmi eux, un certain nombre ont été nommés « en surnombre », en particulier contre l'arriéré judiciaire. Le législateur a en effet prévu que ces postes, supplémentaires à ceux prévus par le cadre légal, seraient résorbés au fur et à mesure des vacances, sauf si la nécessité du maintien de ces postes pouvait être garantie au moyen d'une mesure uniforme de la charge de travail. Celle-ci est donc indispensable.

349L'importante initiative de la Politique Scientifique Fédérale s'inscrit dans le cadre de la demande d'une plus grande transparence des modes de fonctionnement et de gestion, de plus en plus fréquemment adressée à la justice. Il faut rappeler ici que le législateur fait sienne cette exigence, puisque par la loi du 29 novembre 2001, il conditionne l'octroi de postes supplémentaires de magistrats, à une mesure de la charge de travail, au moyen d'un système d'enregistrement uniforme.

  • 140  C.B.R. De prijs van het civiele proces, op.cit.

350La circonstance que le Collège des Premiers Présidents des Cours d'appel et des Cours du travail a lui-même élaboré deux méthodes d'évaluation, est évidemment prise en compte : la documentation résultant de ces premiers travaux, ainsi que de récentes études menées dans le cadre des travaux du Centre Interuniversitaire de Droit Judiciaire140 sont mises à la disposition des chercheurs, qui disposent également des accès et contacts nécessaires aux accomplissements de leurs missions.

351Trois objectifs sont d'emblée précisés :

  • - fournir une évaluation scientifique des instruments de mesure de la charge de travail que la magistrature du siège a mis au point pour ses propres besoins ;

  • - évaluer les possibilités de transposition au siège de l'instrument de mesure de la charge de travail qui a été élaboré pour les besoins de la magistrature debout ;

  • - sur cette double base, formuler un certain nombre de recommandations et pistes concrètes pour la mise en œuvre d'un instrument uniforme de la mesure de la charge des magistrats du siège, et l'occasion du personnel des greffes.

352Le rapport à destination des membres du Comité du suivi a été finalisé le 13 août 2007. A la date de rédaction de cette étude, il n’est pas encore officiellement disponible.

V.6. Instrument de mesure de la charge de travail pour le ministère public

  • 141  L’instrument de mesure a pour objectif d’améliorer le fonctionnement des parquets, [réponse de Mad (...)

353Il convient de préciser la source des impulsions données pour des mesures de l'activité du ministère public. Cette source est d'inspiration managériale : elle explique les orientations contenues dans la loi du 10 août 2005 instituant le système d'information PHENIX ; de même, le travail confié à un Bureau de consultance et la recherche d'indicateurs qualitatifs141, à raisonner en relation avec les accords OCTOPUS.

  • 142  Voir : B.BERNARD, « Mesurer la qualité au sein du ministère public : un vade mecum », in Pyramides(...)

354Concernant une instrumentation de la qualité, la référence majeure est lemodèle élaboré par l'Instituut Voor de Overheid de la K.U. Leuven et par l'Unité de Management Public de l'ULB-SBS, commenté par B.BERNARD142.

355Concernant un outil de mesure de la charge de travail, le ministère public a développé un outil dans six parquets « pilotes », sur la base d’un concept créé par le Bureau DEWITTE & MOREL. Les six parquets pilotes sont ceux des arrondissements judiciaires d’Anvers, de Charleroi, de Termonde, de Dinant, de Huy et de Furnes, soit deux arrondissements importants, deux de taille moyenne et enfin deux petits arrondissements judiciaires.

356Cette initiative fait suite aux travaux préalables avalisés en 2002 par le Collège des Procureurs généraux et par le Conseil des Procureurs du Roi.

357Le Bureau de consultance DEWITTE & MOREL a donc établi un instrument de mesure de la charge de travail dans les parquets, en tenant compte des facteurs internes et externes qui déterminent cette charge dans un parquet spécifique. Cela concerne l’analyse des processus de travail et des activités qui y sont relatives, ainsi que les délais de traitement et de clôture des dossiers.

358Les résultats obtenus devraient dégager des situations moyennes susceptibles d’être standardisées pour être transposées dans les autres parquets.

359Il est important d’observer que l’instrument de mesure repose sur des descriptions de processus de travail et des activités, liées ou non aux dossiers traités, de manière à dresser un inventaire complet des activités mesurables.

360L’instrument de mesure repose sur quatre modules, à savoir :

361Le premier module concerne l’organigramme, pour permettre d’introduire dans le système de mesure les facteurs liés à la structure organisationnelle du parquet étudié. Il porte à déterminer la charge de travail par unité organisationnelle du ministère public.

  • 143   Soit un classement sans suite, une transaction, une médiation pénale, un envoi pour disposition, (...)
  • 144   Il n'y pas de "value stream" particulier pour les parquets jeunesse et civil, ni pour les parquet (...)
  • 145  Les activités et sous activités inhérentes au processus font l'objet d'un catalogue ou d'une "bibl (...)
  • 146  Nombre de dossiers.

362Le deuxième module est nommé "value stream", soit la mesure de toutes les activités inhérentes à un processus qu'il faut exécuter pour une décision au niveau des parquets correctionnels143 144. Ce module se focalise donc sur les informations relatives aux activités liées aux dossiers, examinées en considérant les processus145, classés suivant une structure arborescente, et adaptés selon des catégories de dossier se distinguant par la complexité du traitement. Pour ces activités, il s’agit d’enregistrer des données concernant des volumes à traiter146 et leur temps de traitement.

  • 147  Par exemple, en pourcentage de temps selon que les fonctions sont juridiques ou administratives.

363Le troisième module reprend les données relatives aux fonctions, indisponibilités, pourcentage de temps consacré aux activités non liées aux dossiers et aux activités de support. Il y a trois classes distinctes d'activités : la première englobe les réunions internes, la deuxième les réunions externes et la troisième, la formation. Pour ces activités non liées à un dossier, les résultats se comptabilisent en pourcentage du temps consacré par fonction à ces activités147.

  • 148  Classement sans suite, proposition de transaction …

364Enfin, le module calcul/rapport a pour objet de réaliser un calcul de la mesure de la charge de travail des parquets, sur la base du nombre de dossiers qui sont entrés au sein de celui-ci, en tenant compte de la politique criminelle réelle du parquet148.

365La mesure de la charge de travail des magistrats concerne une mesure des activités des institutions du ministère public, soit une dimension organisationnelle et non individuelle.

366La mesure de la charge de travail ne sert pas à comparer entre eux les parquets, ni les magistrats.

V.7. La Commission européenne pour l'efficacité de la Justice (CEPEJ)

367La Commission européenne pour l’efficacité de la Justice est chargée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe d’apporter des réponses concrètes et utilisables par les Etats Membres, pour promouvoir la mise en œuvre effective des instruments dudit Conseil, en vigueur en matière d'organisation de la justice.

  • 149  CEPEJ, Rapport sur les systèmes judiciaires européens, Edition 2006 (données 2004) 15 septembre 20 (...)

368Il s’agit de veiller à ce que les politiques publiques en matière judiciaire tiennent compte des usagers de la justice. En ce compris de chercher à éviter un encombrement de la Cour européenne des Droits de l’Homme, en offrant aux Etats des solutions effectives en amont des recours, pour prévenir les violations de l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme149.

  • 150  Voir le site WWW.coe.int/CEPEJ.

369Composée d’experts qualifiés des quarante-six Etats Membres, la CEPEJ est un organe unique pour les pays européens. Le CEPEJ évalue l'efficacité des systèmes judiciaires et propose des mesures et des outils concrets pour améliorer le service rendu au citoyen150.

370A l’occasion de leur troisième sommet, en mai 2005 à Varsovie, les Chefs d’Etat et de Gouvernement des quarante-six Etats Membres du Conseil de l’Europe ont adopté un plan d’action, pour soutenir et renforcer le processus d’évaluation des systèmes judiciaires mis en place par la CEPEJ.

371Les travaux de la CEPEJ constituent une source d’informations uniformisées visant à favoriser un débat européen sur les résultats de leurs travaux, et ceci pour améliorer les politiques publiques en matière de justice.

372Après les premiers rapports de 2002 et de 2004, un nouvel exercice a été organisé sur la base d’une grille révisée, approuvée par le Comité des Ministres le 7 septembre 2005. Cette grille contient un nombre de questions nouvelles, relatives aux usagers de la Justice et au droit des victimes. Elle clarifie des notions telle que la définition des tribunaux ou les différentes catégories de juges. Elle approfondit encore la question du procès équitable conformément à l’article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, et aborde les questions telles que l’évaluation de la performance des tribunaux et le développement des modes alternatifs de règlement des litiges.

373Le rapport sur les systèmes judiciaires européens du 15 septembre 2006 sert de base pour poursuivre l’analyse des faits et des chiffres présentés.

374Les objectifs sont encore la compréhension du fonctionnement des systèmes judiciaires, la définition des indicateurs communs d’évaluation des systèmes judiciaires, l'identification des grandes tendances et des principales difficultés, outre encore l'orientation des politiques publiques, comme déjà précisé, vers davantage de qualité et d’efficacité.

  • 151  Programme cadre « un nouvel objectif pour le système Judiciaire : le traitement de chaque affaire (...)

375Dans le cadre des travaux adoptés par la CEPEJ dans le domaine de l’efficacité de la justice, relevons notamment ceux qui sont relatifs à la durée des procédures151.

376Le groupe d'experts désigné pour travailler sur la qualité de la justice est chargé de développer les moyens d’analyse et d’évaluation du travail, effectué au sein des juridictions, en vue de permettre d’améliorer, au sein des Etats Membres, la qualité du service public délivré par le système judiciaire, notamment au regard des attentes des praticiens du droit et des justiciables, selon des critères de performance et d’efficacité trouvant un consensus large.

  • 152  La première réunion de ce groupe de travail a eu lieu à STRASBOURG les 22 et 23 février 2007.

377Tout en respectant le principe d’indépendance des juges, le groupe de travail sur la qualité de la Justice du CEPEJ doit en particulier152 :

  • collecter des informations nécessaires concernant les méthodes d'évaluation de la qualité du travail judiciaire existant dans les Etats membres ;

  • développer des outils, des indicateurs et des moyens de mesurer la qualité du travail judiciaire ;

  • élaborer des solutions concrètes à l'attention des décideurs publics et des tribunaux permettant de remédier aux dysfonctionnements constatés dans l'activité judiciaire et concilier les impératifs inhérents au travail du juge et à sa charge de travail, avec l'obligation de fournir à l'usager un service public de la justice de qualité.

V.8. Le Conseil supérieur de la Justice

378Les compétences du Conseil supérieur de la Justice sont précisées par le troisième paragraphe de l’article 151 de la Constitution, notamment :

379« § 3. Le Conseil supérieur de la Justice exerce ses compétences dans les matières suivantes :

380(…)

381« 6° l'émission d'avis et de propositions concernant le fonctionnement général et l'organisation de l'ordre judiciaire ;

382« 7° la surveillance générale et la promotion de l'utilisation des moyens de contrôle interne ;

383 » 8° à l'exclusion de toutes compétences disciplinaires et pénales :
- recevoir et s'assurer du suivi de plaintes relatives au fonctionnement de l'ordre judiciaire ;

384- engager une enquête sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire.

  • 153  - art. 259 bis-12 du Code judiciaire :
    § 1er. La commission d'avis et d'enquête réunie prépare, so (...)

385« Dans les conditions et selon le mode déterminés par la loi153, les compétences visées aux 1° à 4° sont attribuées à la commission de nomination et de désignation compétente et les compétences visées aux 5° à 8° sont attribuées à la commission d'avis et d'enquête compétente. La loi détermine les cas dans lesquels et le mode selon lequel les commissions de nomination et de désignation d'une part, et les commissions d'avis et d'enquête d'autre part, exercent leurs compétences conjointement. ».

386Pour exercer ses missions, le Conseil a besoin d’informations, notamment liées aux statistiques établies pour la mesure des activités judiciaires.

387Un récent relevé des problèmes mis en évidence par le Conseil supérieur de la Justice démontre la nécessité de préciser les compétences respectives de ce Conseil, des autorités judiciaires, mais aussi du traitement des informations réalisées par le Service Public Fédéral Justice. On vient à cet égard de mettre en évidence la nécessité de convenir d’un protocole entre les autorités administratives fédérales et les responsables judiciaires.

  • 154  J.HUBIN, La gestion des ressources humaines au sein du pouvoir judiciaire, op.cit.

388Il est encore justifié d’observer le besoin de rationalisation de l’organisation judiciaire belge, pour éviter que les institutions légalement prévues n’exercent leurs compétences de façon concurrente, alors qu’il convient de préciser et rendre actives des complémentarités. C’est bien la raison pour laquelle la compréhension des contours actuels de la fonction de magistrat chef de corps doit être systématisée154.

389La démonstration de cette nécessité rationnelle et organisationnelle ressort expressément de l’inventaire des besoins statistiques du Conseil supérieur de la Justice qui semble s’interroger sur les champs d’investigation suivants :

  • 155  Concernant les magistrats, les greffiers, les référendaires et le personnel administratif.

390Quant aux ressources humaines155 :

  • quelles sont les données précises et fiables concernant le nombre d’équivalents - temps plein, et en référence à quel concept ;

  • quel est l’état des détachements ;

  • quelles sont les données disponibles pour l’examen des absences et des maladies ;

  • quels sont les renseignements portant sur les absences justifiées par des formations ou d’autres motifs ;

  • quelle est la mesure du temps consacré à la gestion des juridictions.

391Quant aux moyens informatiques :

  • - quelles sont les dépenses informatiques affectées à chaque tribunal.

392Quant aux bâtiments :

  • - quels sont les données sur les dépenses d’entretien (...).

393Quant à l’activité judiciaire :

  • - quels sont les relevés statistiques de la mise en œuvre des règles de procédure, voire de certaines pratiques et des processus. On note ainsi un intérêt particulier pour le repérage des calendriers de procédure faisant désormais l’objet de l’article 747 du Code judiciaire, tel que modifié par la loi du 26 avril 2007, visant à modifier certaines règles de procédure judiciaire civile, en vue de lutter contre l’arriéré judiciaire.

  • 156  On rappelle ici à nouveau que l’évolution de la fonction de chef de corps demeure méconnue, alors (...)

394Ce bref inventaire de questions est en soi très indicatif des orientations prioritaires à ordonner pour que les compétences légalement reconnues au Conseil supérieur et aux autorités judiciaires156 se complètent et concourent ensemble à l’élaboration de rapports objectivement significatifs pour des investigations utiles, réalisées dans des champs très diversifiés où interagissent et se conjuguent la raison gestionnaire et la rationalité judiciaire, les modes organisations et les processus, l’efficience et l’efficacité.

395L’ambition de cette conceptualisation des données à enregistrer pour une mesure de la performance du fonctionnement des institutions judiciaires ne peut être proclamée, en faisant l’impasse sur les défaillances actuelles des moyens technologiques nécessaires à la mesure des critères pertinents.

396Phénix renaîtra-t-il enfin de ses dernières cendres ?

VI. Les orientations et les enjeux : du bon usage des comptes demandés à la justice

VI.1. Quatre orientations méthodologiques

VI.1.1. L’accréditation scientifique

  • 157  Voir supra le chapitre III.

397En s’associant à la gestion157, un relevé statistique ne peut se limiter à une récolte passive de données dont la pertinence doit être adaptée aux objectifs de la mesure.

398D’ailleurs, comment pourrait-il en être autrement dès lors que, par hypothèse, un traitement statistique suppose un groupement méthodique de données numériques pour que les séries récoltées soient examinées ?

  • 158  Sur l’état de l’arriéré :

399L’ambition des Premiers Présidents des Cours d’appel a toujours été de favoriser une uniformisation de la récolte des données relatives à l’activité judiciaire. Il en est notamment ainsi pour que soient objectivés les besoins en personnel des cours, en fonction du contentieux et de l'évolution de celui-ci. On rappelle ici que des augmentations de cadres dans les cours ont pour objectif de résorber l’arriéré judiciaire là où il est constaté158.

400Cette ambition s'est toujours traduite par leur demande réitérée de bénéficier d’un examen scientifique. Il s’agit de la première des quatre orientations méthodologiques.

  • 159  Voir supra le chapitre V.5.

401Sur ce point, nous avons déjà précisé la suite réservée par le Gouvernement à la demande du Collège des Premiers Présidents, puisqu'un programme de soutien aux priorités stratégiques de l'Autorité fédérale a été initié par la Politique Scientifique Fédérale159.

  • 160  Le rapport à destination des membres du Comité du suivi  a été finalisé le 13 août 2007.

402Dans l’attente des résultats de cette recherche scientifique160, limitons-nous ici à suggérer encore deux conditions justifiées par une rationalité méthodologique.

VI.1.2. L’instrumentation technique

  • 161  Le 8 mars 2007, Madame ONKELINX, Vice Première Ministre et Ministre de la Justice a déclaré que :

403Une instrumentation adéquate est nécessaire à la récolte et au traitement des données. Cela requiert un référentiel et un appareillage commun. Nous avons déjà pu exposer ci-dessus la nécessité certaine d’une informatique performante que devait réaliser le programme PHENIX161 et auquel pallient actuellement, peu ou prou, des applications locales ou des réseaux limités à certaines juridictions, comme le programme AGORA dont bénéficient les Cours d’appel.

404Il en est ainsi parce qu’il faut éradiquer les comptages fragmentés, répondant à des finalités distinctes et composites.

405Nous avons déjà exprimé le grief qui s'adresse à des états statistiques émanant d’appareillages diversifiés et relativement imperméables les uns aux autres. D’un point de vue stratégique, il peut en résulter des préoccupations ou des valorisations locales, souvent asservies à une revendication de moyens. On ne peut alors que constater l’émergence de logiques limitées aux nécessités, de réalités diversifiées apparaissant selon le prisme grossissant des lacunes ou des ambitions, sans doute incompatibles avec une planification rationnelle et adaptée des moyens – nécessairement limités – à affecter aux institutions judiciaires dans son ensemble.

VI.1.3. L’unité conceptuelle

406Il convient de préciser les finalités utiles pour déterminer l’objet du comptage, sinon comment prétendre faire un bon usage des comptes demandés à la justice ?

407Ces finalités gravitent autour de pôles distincts mais complémentaires : convient-il de rendre compte de l’économie du procès, des nécessités gestionnaires liées au fonctionnement des cours et des tribunaux, de performances qualitatives, des composantes utiles à une stratégie générale requise pour la mise en œuvre et la valorisation des politiques publiques, de la seule appréciation de la charge du travail judiciaire mesurée par juridiction ou par magistrat ?

408Revenons à l’entame de ces développements.

409Il faut déplorer que la comptabilité des données nécessaires à articuler les responsabilités respectives des cours et des tribunaux d’une part et des instances exécutives et administratives d’autre part, ait été réduite à une récolte passive. Certes, on doit positivement noter que cette situation a été souvent complétée et corrigée par des initiatives locales, asservies logiquement à des nécessités particulières, notamment gestionnaires.

410Une tradition d’innovation managériale ne peut être ignorée, mais elle demeure marquée par sa contingence et sa volatilité, puisque limitée dans le temps et dans l’espace au domaine d’intervention de ses concepteurs, responsables de cours et de tribunaux.

  • 162  Sur la mesure de la qualité : B.BERNARD, op.cit, Pyramides, 2006-11, pp. 103-125.

411Nombreuses sont les interpellations politiques et citoyennes qui orientent la récolte des données vers une activité comptable pour l’amélioration des services, soit une démarche de qualité dans la gestion des juridictions162.

VI.1.4. La transparence des orientations

412L’importance de la transparence des orientations liées à la mesure de la charge de travail : les impératifs gestionnaires, budgétaires, sociaux et légaux.

413Une mesure de la charge de travail, spécifiquement conçue pour les magistrats du siège, s’impose pour autant que les objectifs soient bien déterminés. La qualité et la compréhension des objectifs sont des facteurs d’adhésion pour les magistrats, et des conditions essentielles pour la détermination des méthodes utiles.

414Relevons les orientations suivantes :

VI.1.4.1. La logique des moyens et de leurs mesures budgétaires 

415Créer un instrument adapté d’objectivation des moyens nécessaires aux instances judiciaires.

416Rationaliser de façon cohérente et non discriminante, entre les ressorts ou les arrondissements, les engagements budgétaires.

  • 163  D’autres sujets pertinents tels que les évolutions en matière de recrutement, l’apport de la forma (...)

417Créer un instrument de mesure nécessaire aux travaux de modernisation de l'organisation judiciaire (Projet THEMIS)163.

VI.1.4.2. La logique gestionnaire et sociale 

418Expliciter la réalité de la charge du travail judiciaire et éviter les méprises, devenues coutumières et qui sont à l’origine de nombreuses questions et interpellations parlementaires.

419Rendre compte du contexte de la charge du travail judiciaire, pour permettre le développement d’une organisation de ce travail davantage en phase avec les demandes actuelles : adapter le temps de travail, et répartir celui-ci en fonction des droits de chaque magistrat à sa formation, de l’exercice de tâches complémentaires à la fonction de juger, et de ses droits sociaux, parfois nouvellement revendiqués (aménagement du temps de travail).

VI.1.4.3. La logique de cohérence 

420Les spécificités de la fonction de juger requièrent une mesure de la charge de travail qui se distingue de celle qui résulte des travaux initiés pour promouvoir une méthode de la charge de travail des instances du ministère public.

421L'enjeu de mesures compatibles ou intégrées :

422Si les initiatives actuellement connues nous renseignent sur les mesures distinctes d’évaluation de la charge de travail, pour le siège d’une part et pour le ministère public d’autre part, une correspondance des données enregistrées s’impose pour résoudre certaines questions.

423Un exemple est ici retenu : la détermination des cadres d’assistance correspondant aux nécessités respectives du siège et du ministère public.

  • 164  Sur les contraintes statutaires, voir J.HUBIN, op.cit.
  • 165  Idem.

424C’est un enjeu important puisqu’il touche à l’organisation d’une mobilité rationnelle dans un contexte décloisonné164. Il s’agit aussi de raisonner une fonction d’assistance statutairement organisée pour l’ensemble de l’ordre judiciaire165.

  • 166  A titre d’exemple :

425Bien que le législateur ait développé plusieurs formules d’assistance,166 les besoins constatés ont fait l’objet de mesures adoptées selon les circonstances du moment, avec la conséquence de fonctions et de statuts diversifiés.

426Il en résulte une gestion des ressources humaines liée à la mise en œuvre de fonctions différentes, cloisonnées les unes par rapport aux autres.

427Il faut aussi constater dans ce contexte l’oubli de certaines potentialités. Ainsi en est-il pour les greffiers dont les fonctions eussent peut-être pu être revues positivement en développant les compétences et ainsi, valoriser leur rôle à divers stades de la procédure.

428Pour compléter sommairement ces quelques propos sur l’utilité de mesures de charge compatibles, il est intéressant de relever les difficultés actuelles pour une répartition idoine des nombres respectifs des juristes de parquet et des référendaires. Une enveloppe budgétaire unique garantit le financement de 246 postes, actuellement et globalement répartis à concurrence de deux tiers pour les juristes de parquet, et un tiers pour les référendaires affectés au siège. Sans qu’il ne soit ici question de quereller les nécessités du ministère public, il convient de constater que la situation actuelle conserve la trace des difficultés antérieures de recrutement dans les parquets. Les postes affectés demeurent toutefois dans les institutions dont le cadre a évolué, sans doute parce que la charge de travail aurait augmenté ou parce que l’organisation du travail impliquerait désormais la nécessité de cette assistance.

429Par contre la magistrature du siège semble en déficit. Comprenant cette situation, Madame ONKELINX, Ministre de la Justice, sollicita les Premiers Présidents et les Procureurs généraux pour qu’ils examinent les conditions d’une parité dans la répartition des effectifs, soit une mobilité de certains juristes de parquet, vers des fonctions référendaires, sur la base des besoins objectifs et de profils de fonctions adéquatement précisés. Cette seule mise en concurrence est un mode de gestion d’autant plus aléatoire que manquent des mesures compatibles de la charge de travail, des profils de fonction objectivement déterminés, et enfin un statut davantage orienté vers la mobilité au sein de l’ensemble de l’Ordre judiciaire.

430Parmi les enseignements de cette initiative, il semble utile de retenir les plus pertinents :

  • les difficultés d’analyse résultant de la multiplicité des paramètres utilisés ;

  • la circonstance que la mesure de la charge de travail peut être en soi un travail à mesurer ;

  • la difficulté des comparaisons et les effets des particularismes locaux ;

  • la nécessité de relier les fonctionnalités des programmations informatiques disponibles ;

  • les principes protecteurs de la vie privée doivent être respectés ;

  • le traitement des données doit être adapté aux responsabilités des utilisateurs. Il faut empêcher une confusion des rôles notamment ceux qui exigeraient une instance politique ou administrative en contrôleur interne des cours et des tribunaux.

431En cela, l’article 352 bis du Code judiciaire contient une mesure nécessaire, mais nullement suffisante, en sorte qu’il semble pertinent de proposer à l’examen des orientations complémentaires, relevant de la performance qualitative, de la stratégie, de l’économie de fonctionnement, de la gestion de ressources humaines, mais encore pour la mise en œuvre du statut des magistrats.

432Tels sont les développements qui suivent et qui devraient servir des mesures d'efficience et d'efficacité.

VI.2. Implications sur la gestion des ressources humaines

433Puisqu’il est question de mesures multiples et complémentaires, intégrant l’efficience et l’efficacité, le quantitatif ainsi que des évaluations formelles et qualitatives des processus mis en œuvre dans les institutions judiciaires, ces divers aspects paraissent bien relever du champ classique de la gestion des ressources humaines. Celle-ci inclut l’évaluation, la rémunération et les relations professionnelles, soit des aspects directement concernés par les mesures et contrôles annoncés

434Il convient d’abord de préciser les termes de cette observation.

435La mesure du travail judiciaire peut relever de plusieurs techniques inhérentes aux règles de l’organisation judiciaire précisées par un Code judiciaire, substantiellement modifié ou en cours de modification.

  • 167  Sur ce point, les règles statutaires sont précisées par les dispositions contenues dans la deuxièm (...)

436Ainsi, l’article 352 bis du Code judiciaire fait suite à la loi du 22 décembre 1998, et la loi du 26 avril 2007, publiée au Moniteur belge du 12 juin 2007, précise un contrôle de qualité limité au respect des délais, soit un aspect parmi d'autres de l’activité judiciaire167.

437On relève plus particulièrement que l’article 19 de cette loi modifie l’article 770 du Code judiciaire, et précise les procédures et éventuelles sanctions en cas de manquement par le juge du respect des délais pour le prononcé.

438Il est donc question de charge de travail impliquant une mesure quantitative, mais il est aussi question d’une évaluation formelle des procédures, c'est-à-dire de l'application des règles.

439Les deux aspects quantitatif et formel paraissent relever du champ classique de la gestion des ressources humaines, celle-ci incluant l’évaluation du magistrat, la rémunération et les relations professionnelles, soit des aspects directement en rapport avec les mesures et les contrôles annoncés.

440La fonction de la gestion des ressources humaines peut donc être rappelée, au titre d'une orientation pertinente des mesures.

441Il s’agit de gérer le lien de travail caractéristique qui existe entre les uns et les autres.

442Précisons que le contexte judiciaire ne lie pas les juges à leur chef de corps par un lien de subordination. Il est davantage adéquat de retenir que la fonction de la gestion des ressources humaines consiste à piloter le sous-système social de l’organisation.

443La formule requiert la connaissance des données inhérentes à l’organisation du milieu : les politiques de gestion de ressources humaines sont directement tributaires du fonctionnement de l’ensemble, non l’inverse.

  • 168  Code judiciaire, deuxième partie, livres I et II, articles 58 et suivants.

444Or la configuration organisationnelle du judiciaire semble pouvoir être traditionnellement proche des modèles objectivant, c'est-à-dire des organisations professionnelles caractérisées par leurs critères généraux et impersonnels prédéfinis par la norme. Le Code Judiciaire contient un catalogue de règles a priori adaptées.168

  • 169  En ce sens : J. FIAT, op.cit.

445Toutefois, les impulsions contenues dans l’accord "Octopus" et traduites par la loi du 22 décembre 1998 – ainsi que par toutes les autres qui ont modifié depuis le Code judiciaire – introduisent dans le contexte organisationnel, des modes davantage liés au modèle "individualisant", c'est-à-dire celui qui adopte la notion de compétence pour fonder le pivot de la gestion des ressources humaines169.

446Certains aspects du modèle copernicien dans les Services publics fédéraux vont en ce sens ; le modèle du mandat du chef de corps désigné sur la base d’un plan de gestion distingué par le Conseil supérieur de la Justice semble autoriser cet exercice de systématisation organisationnelle, c'est-à-dire un transfert partiel du modèle "objectivant" vers le modèle "individualisant".

447Il en résulte dès lors une imbrication de deux systèmes dont il faut analyser le contexte spécifique, et le cas échéant paradoxal, pour tenter de distinguer un possible modèle de gestion de ressources humaines, c'est-à-dire une fonction propice à la finalité d’une GRH.

448Il n’est pas certain que le législateur ait intégré ces données, confirmant par là un des retards caractéristiques des évolutions des organisations publiques et le manque de moyens fonctionnels qu’elles requièrent pourtant, notamment quant aux mesures nécessaires !

449L’objectif de promouvoir une organisation qualitative du travail prescrit que ce travail, ou plus exactement la charge qu’il représente, puisse être mesurée. Il ne s’agit pas d’organiser le travail judiciaire en fonction d’un temps plein dont la détermination ne paraît pas possible vu la nature de la fonction de juger, et vu les conditions de fonctionnement des instances judiciaires.

450L’organisation du travail est nécessairement tributaire du contexte, mais aussi de la mesure de l’efficacité du fonctionnement des cours et des tribunaux. Un examen cohérent suppose la prise en compte de toutes les données, plus précisément des contraintes et performances de l’ensemble des composantes de l’organisation judiciaire.

  • 170  À savoir, l’environnement bureautique et informatique, mais aussi les apports des autres catégorie (...)
  • 171  Réforme du statut des greffiers.
  • 172  Il est fait référence au Plan THEMIS.

451Il est illogique d’isoler un facteur, en l’espèce le travail des magistrats, sans raisonner l’environnement170 tel qu’il fonctionne pratiquement par application du Code judiciaire, mais aussi en tenant compte des effets prévisibles des travaux du législateur171 et des initiatives du pouvoir exécutif172.

VI.3. Orientations qualitatives

VI.3.1. L'indispensable mesure de la qualité

452Parmi toutes les questions inhérentes à des mesures de la performance, on ne peut éviter celle qui concerne les aspects qualitatifs du travail des magistrats.

  • 173  Voir supra note 4, J.FICET.

453S’il ne convient pas de confondre des mesures se distinguant par leur objet particulier, il importe aussi de prendre en compte les charges inhérentes aux réformes de l’organisation judiciaire, considérées sous l’angle managérial déjà cité173, à savoir des évolutions s’articulant « notamment sur la décentralisation des pouvoirs, l’accroissement de l’autonomie des gestionnaires, l’élaboration de contrats d’objectifs et de standards de qualité, la rationalisation des moyens et l’évaluation des résultats obtenus ».

454Engagés dans des logiques de performance et de leadership, les chefs de corps sont tenus d’agir et d'orienter leurs responsabilités pour que les travaux de leur juridiction s’accomplissent conformément aux règles du procès, mais réalisent aussi des ambitions qualitatives, soit un management de la qualité, conçu par application de critères ou de standards de référence.

  • 174  H.BOURLABAH, op.cit.

455Il peut être complexe de sérier les objectifs qualitatifs. Certains relèvent de règles de procédure, d’autres de principes applicables, et enfin les derniers participent à la mise en œuvre d’un savoir-faire adapté aux attentes sociales, soit une forme de déontologie positive174.

456Pour les règles de procédure, la qualité se manifeste par la motivation, le respect des délais, etc.

457Quant aux principes, ils en appellent à l’article 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme et à toutes les conditions qualitativement liées au principe du procès équitable.

458Enfin, la valeur rédactionnelle des décisions de justice, la gestion de l’information, l’accueil du justiciable, sont des orientations qualitatives qui demandent des travaux adaptés, tant pour les magistrats que pour leurs collaborateurs.

459La question de la mesure des résultats qualitatifs est donc logiquement posée.

  • 175  J.FICET, op.cit, citant R.SAINSAULIEU, L’identité au travail : les effets culturels de l’organisat (...)
  • 176  Instances de formation, Conseil supérieur de la Justice, Réseau européen de formation judiciaire, (...)

460Il en est d’autant plus ainsi que les chefs de corps seront évalués, à l’aune de leurs capacités à planifier, rationaliser, gérer, mais aussi créer…tout ceci étant à observer avec des enjeux spécifiques qui pourraient construire de nouvelles identités professionnelles175, dans un contexte où interviennent des instances176 révélatrices des attentes citoyennes, voire de certains "standards", soit un réseau d'influence.

461Le phénomène est réel, et il mériterait à son tour d’être observé et mesuré, ce qui semble faire l’objet d’une recherche postdoctorale actuellement en cours. Le sociologue J.FICET observe très pertinemment :

  • 177  J. FICET, op.cit, citant A. BANCAUD, La haute magistrature française, entre politique et sacerdoce(...)

462" Mais cette révolution copernicienne en cours ne fait pas que transmettre des savoir-faire ; elle implique également une nouvelle vision de la place du juge et de la justice dans la société, que symbolise la substitution fréquente du terme client à celui de justiciable. La légitimité du juge ne réside en effet plus dans l'observance de la loi ou des principes de droit naturel mais dans l'amélioration des prestations à la population. De ce fait, la Justice perd sa transcendance et s'assimile à un service marchand. La contradiction entre ce point de vue et les images traditionnelles du sacerdoce judiciaire constitue potentiellement un obstacle à la mise en place d'innovations managériales"177.

VI.3.2. La qualité de l'organisation

  • 178  En ce sens : les rapports de fonctionnement prévus par l’article 340 du Code judiciaire.
  • 179  En ce sens : SERVERIN, « Quelles mesures pour la justice », in Réforme de la justice, réforme de l (...)

463En liant le traitement des données quantitatives relatives à l’activité judiciaire, à la gestion des ressources humaines178, l’apport de la statistique peut contribuer à améliorer le fonctionnement des services, en sorte qu’il y a une dimension qualitative au sein même de la fonction statistique179.

  • 180  Des données mesurées et traitées méthodiquement peuvent toutefois avoir pour objet qualitatif la m (...)

464Cet aspect qualitatif ne concerne pas la qualité de la régulation du contentieux par la voie judiciaire180, mais la qualité d’une organisation composite, associant les magistratures du siège et du parquet, à des greffes et à des secrétariats. Ce contexte composite implique un appareillage de mesures complémentaires.

465Il semble pertinent de préciser cette orientation qualitative dans sa dimension.

VI.3.3. La qualité de la régulation judiciaire et la mesure de la performance

466Il s’agit d’une orientation distincte de la précédente, puisque la finalité des mesures consiste à apprécier la performance judiciaire de l’organisation.

  • 181  SERVERIN, op.cit., p. 15 et 16.

467L’appréciation de la qualité de la régulation relève de techniques de contrôle spécifiques impliquant l’analyse de plusieurs critères181.

VI.4. L'enjeu managérial de la performance

VI.4.1. Portée et intérêt de cet enjeu pour la mesure de la charge de travail

468La question de la mesure de la charge de travail semble pouvoir être examinée dans le contexte du management de la performance d’une instance publique.

  • 182  Soit selon l’expression un input qui au terme des procédures judiciaires aboutit à un output. Pour (...)
  • 183  C’est le concept anglais de « perform »  se traduisant par « accomplir » ou « exécuter ».

469Très schématiquement, une charge de travail est révélatrice d’un investissement professionnellement orienté vers un résultat judiciaire182, soit un élément tangible d’une performance, le concept étant ici utilisé sans aucune connotation de valeur183.

470Bien que les magistrats semblent actuellement s’accorder sur les nécessités d’une mesure de la charge de travail, les difficultés logiquement inhérentes à la gestion de la performance dans le secteur public se révèlent intenses. Ces difficultés paraissent utiles à la compréhension des problèmes rencontrés sur ce qui n’est qu’une des mesures nécessaires à apprécier une performance, soit la mesure de la charge de travail comme instrumentation.

  • 184  Politique Scientifique Fédérale, Rapport de la faisabilité d’un instrument de mesure de la charge (...)

471Les travaux relatifs à la mesure de la charge de travail des magistrats du ministère public font l’objet d’investigations et de commentaires spécifiques184, qui se distinguent de l’application de l’article 352 bis pour les magistrats du siège.

472Structurer cette application relève de la mise en œuvre d’une démarche scientifique, justifiant certainement l’initiative souhaitée depuis longtemps par le Collège des Premiers Présidents, et adoptée par le Gouvernement fédéral, sous l’impulsion de Madame ONKELINX, Vice Première Ministre et Ministre de la Justice. Avec les Professeurs DEPRE de la K.U. LEUVEN et de SCHOENAERTS de l’Université de Liège, des entretiens exploratoires et une collaboration ont pu être organisés dès le mois de février 2007. Il faut que se rencontrent et se comprennent les concepteurs des instruments de mesure, les professionnels du judiciaire, et enfin les utilisateurs du ou des modèles de mesure, selon les finalités respectives de leurs contrôles et de leurs responsabilités, internes ou externes à l’Ordre judiciaire.

473Les développements qui suivent paraissent utiles pour éviter le mythe de l’instrumentation unique et pour dégager des orientations méthodologiques, utiles pour la conception de mesures fiables et adaptées aux missions respectives des différents utilisateurs des informations.

474Un exercice de discernement s’impose pour se dégager des controverses et des difficultés qui se nourrissent de certaines confusions : de mesure unique, il ne semble pas qu’il puisse en être !

VI.4.2. Questionnement et diversité

475Avant d’initier une mesure de performance et, dans ce cadre englobant, une mesure de la charge de travail, il faut énoncer et ordonner diverses questions significatives quant à cette charge :

  • que doit-on mesurer ?

  • qu’a-t-on mesuré jusqu’à présent ?

  • qui mesure ?

  • pourquoi mesure-t-on ?

  • comment mesure-t-on ?

  • comment gère-t-on les résultats ?

  • comment vaincre la méfiance et donner du sens à la mesure et à son utilisation ?

VI.4.3. Le mythe de l'instrumentation unique

476Les magistrats et au sein de leur Ordre, leur hiérarchie, le législateur, le pouvoir exécutif, le Conseil supérieur de la Justice, le Conseil consultatif des magistrats, les autorités scientifiques sont par leurs devoirs, missions et travaux, intéressés très logiquement par des mesures adaptées et distinctes.

477Il convient de préciser cette nécessité et d’éviter de donner à la mesure qui résultera de l’article 352 bis du Code judiciaire une signification générale.

478Selon les lieux de contrôle des données, ainsi que selon les identités, devoirs et responsabilités des contrôleurs, internes ou externes à l’Ordre judiciaire, les mesures pertinentes diffèrent.

  • 185  En ce sens : J.HUBIN, op.cit.

479Ainsi, le Conseil consultatif de la Magistrature pourrait-il sans doute être concerné par une mesure de la charge de travail lui permettant d’examiner les aspects statutaires de la charge de travail185.

480L’exercice des compétences du Conseil supérieur de la Justice relève d’un contrôle de fonctionnement, prenant la forme d’une reddition annuelle légitimant la qualité de la justice.

481L’article 148 du Code judiciaire investit le ministère public d’un contrôle de régularité, traditionnellement caractérisé par une analyse du nombre des décisions de justice prononcées en regard du nombre des affaires introduites.

482Au sein même du pouvoir judiciaire, la diversité règne logiquement.

483Ainsi, lorsque les magistrats demandent que la charge de leurs travaux soit évaluée, ce peut être pour trois raisons distinctes au moins :

    • 186  Comp. article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.
    • 187  Le cas échéant résorber l’arriéré judiciaire.
    • 188  Voir supra le chapitre V.

    justifier l’encadrement nécessaire pour la résolution du contentieux selon des critères qualitatifs186 et des objectifs187 : les initiatives du collège des Premiers Présidents sont en ce sens, puisque essentiellement conçues pour faire rapport au pouvoir exécutif sur les nécessités de l’encadrement et les moyens nécessaires à la résorption de l’Ordre judiciaire, retenant l’attention de toutes les autorités publiques188 ;

    • 189  J.HUBIN, op.cit.

    améliorer l’organisation interne du travail des cours et des tribunaux189 ;

  • établir un référentiel pour les évaluations ;

  • favoriser une communication intelligible ;

  • établir des tableaux de bord pour une bonne gestion.

484Les développements contenus dans les chapitres précédents renseignent sur la logique générale de direction, de gestion, de contrôle et de responsabilité confiés aux magistrats recevant au sein de l'Ordre judiciaire le mandat d'être chef de corps. Cette direction, cette gestion et ce contrôle sont sujets à rapport et bientôt à évaluation. Ceci souligne encore les finalités plurielles des mesures nécessaires à la direction et à la gestion, au rapport et au contrôle, impliquant évidemment aussi une gestion des ressources humaines.

485Les distinctions relevées nous renseignent sur des finalités différentes, des méthodologies à adapter, une gestion et une communication des informations ciblées selon les destinataires.

486Si l'on n'y prend garde, une confusion méthodologique serait gravement problématique et pourrait engendrer des conflits de pouvoir.

487Trois cas sont proposés à l'examen ci-dessous :

  • la communication par le Service Public Fédéral Justice des données statistiques : communication publique des données et communication réservée à la direction des corps judiciaires par leurs chefs ;

  • la logique de contrôle interne par la hiérarchie judiciaire et le contrôle externe du Conseil supérieur de la Justice ;

  • l'évaluation des chefs de corps.

488Cette diversité nous démontre déjà la nécessité d'une instrumentation diversifiée, adaptée aux objectifs et finalités.

489Une mesure unique serait un mythe. Peut-être faut-il s'en rendre compte, lorsqu’on entend les besoins et les revendications.

VI.4.4. L'orientation managériale de l'article 352 bis du Code Judiciaire

490S'agissant de préciser la finalité de l'article 352 bis du Code judiciaire, il s’en dégage une orientation dominante qui est managériale : la mise en œuvre de cette norme devra donc répondre aux objectifs poursuivis par le législateur.

491L'article 352 bis renseigne sur une finalité gestionnaire en phase avec les logiques organisationnelles contenues dans le Code Judiciaire.

492Que mesure-t-on ?

493L'article 352 bis évoque une charge de travail. Cela serait-il une mesure de quantité, soit un nombre d'actes dont la nature doit être bien définie, ou cela serait-il aussi la mesure des procédures qui mènent à cet acte ?

494Les deux sont concevables !

495Pour les instances extérieures à l'Ordre judiciaire, l'intérêt se porte sur des indicateurs utilitaires pour que puissent être vérifiés les résultats du travail judiciaire en rapport avec leurs coûts. Ainsi en est-il des rapports sur le nombre des décisions rendues et sur l'évolution de l'arriéré judiciaire. On retient ici une dimension inhérente aux politiques publiques, laquelle concilie une dimension économique et une mesure d'efficience, définie comme un rapport entre une production et les investissements. Il s'agit d'un ratio de productivité.

496La contestation de ces indicateurs et des mesures qu'ils permettent, porte souvent sur l'utilitarisme quantitatif des résultats observés.

497Il faut résoudre la querelle en retenant la nécessité d'indicateurs complémentaires ou de compléments méthodologiques. En effet, des logiques distinctes caractérisent les gestions de la performance, selon les responsabilités des analyses et contrôleurs des données.

498L'analyse critique rend compte de la nécessité d'adopter simultanément deux logiques : les mesures d'efficience ne peuvent ignorer les mesures d'efficacité et de cohérence qu'implique le management horizontal au sein de l'Ordre judiciaire. Cette mesure d'efficacité concerne un rapport entre les résultats judiciaires et les objectifs assignés à l'institution, en enrichissant l'analyse d'une référence aux options qualitatives inhérentes à la culture judiciaire, conformément à des principes fondamentaux de justice.

VI.4.5. Mesure de performance et mesure de charge de travail

  • 190  J. MATTIJS, Faut-il avoir peur du management de la performance ? Introduction au cours de gestion (...)

499La mesure de la charge de travail ne suffit pas à la mesure d'une performance, puisque l'analyse de celle-ci suppose classiquement des investigations sur190 :

    • 191  En l'espèce pour le pouvoir judiciaire des décisions de justice.

    l'économie du résultat de l'activité191 ;

  • l'efficience, soit le rapport existant entre les moyens mis en œuvre et les résultats ;

    • 192  Exemple d'effet direct : la résolution du conflit et le degré de satisfaction des justiciables con (...)

    l'efficacité, soit le degré de conformité entre les objectifs poursuivis et les effets directs et indirects192 ;

  • l'effectivité et l'impact ;

  • la cohérence, à savoir l'adaptation des moyens aux objectifs ;

  • la pertinence des objectifs au regard des problèmes.

500Dès lors la mesure de la charge de travail est une orientation pertinente mais relative. La valeur indicative de cette information doit être précisée en regard de deux critères d'analyse de la performance, soit :

  • au niveau économique, puisque la charge de travail nécessaire à l'activité judiciaire est un investissement, soit un input ;

  • au niveau du rapport d'efficience.

501Il résulte de cette observation, les enseignements suivants :

502Premièrement, que la mesure de la charge de travail n’est pas un indicateur de performance. Elle n’est qu’un outil à positionner adéquatement sur les critères d’évaluation de cette performance.

503Deuxièmement, l’adhésion générale sur la nécessité d’une mesure de la charge de travail n’exclut nullement le débat sur la méthode, ni la controverse sur les finalités, l’un et l’autre étant d’ailleurs des difficultés intrinsèques à un travail sur la performance des services publics.

504Ces difficultés résultent de quatre ordres : conceptuel et méthodologique, gestionnaire, téléologique et culturel.

505Sur le terrain conceptuel et méthodologique, il a été précisé ci-dessus que la mesure d’une performance résulte d’un ensemble de facteurs qui ne se réduisent pas à une mesure de la charge de travail, celle-ci n’étant qu’une méthode à élaborer par rapport aux critères d’économie et d’efficience.

506Sur le terrain gestionnaire, les modes de contrôle concernent trois mesures :

  • entre les moyens et les objectifs, il convient de vérifier le degré de cohérence ;

  • entre les moyens et les résultats, il faut rechercher le degré d’efficience ;

  • entre les résultats et les objectifs, il importe de se préoccuper d’une mesure d’efficacité.

507Dès lors, la triple dimension du contrôle de gestion renseigne sur des orientations privilégiées selon l’identité et la responsabilité du contrôleur, soit du titulaire d’une compétence de gestion de la performance.

508Dans ce contexte, on se tromperait sans doute en réduisant les contrôles à une mesure unique de la charge de travail, parce que d’une part celle-ci n’est qu’un instrument parmi d’autres, et parce que d’autre part l’information utile doit être adaptée et signifiante, selon le gestionnaire et selon les destinataires.

509Trois fonctions sont distinguées :

  • l’information nécessaire à un chef de juridiction pour piloter sa juridiction. La technique des tableaux de bord peut être un outil adéquat. Il s’agit d’un management horizontal, c'est-à-dire conçu pour la juridiction. On peut ici faire référence aux plans de gestion des chefs de corps ;

  • l’information nécessaire à la ligne hiérarchique par le biais de rapports. A titre d’exemple, les rapports faits par les présidents des tribunaux du travail du ressort de Liège sur l’évolution du contentieux dans leurs juridictions respectives ;

  • l’information nécessaire aux instances extérieures, au moyen des rapports de fonctionnement. L’exemple des rapports prévus par les articles 259 bis-14 et 340 du Code judiciaire est pertinent.

510Si l’exercice de ces trois fonctions peut requérir des informations identiques ou comparables, les finalités font obstacle à un traitement identique et non filtré, c'est-à-dire non adapté. Or une erreur serait d’éviter cet effort d’adaptation, ou si l’on veut un travail adapté à la cohérence entre les moyens et les objectifs.

  • 193  Article 259 bis-14 du Code judiciaire.

511A titre d’exemple, si le chef de corps gestionnaire de son institution judiciaire doit bénéficier d’instruments de mesure en phase avec ses responsabilités judiciaires et encore de gestion de ressources humaines, il doit pouvoir disposer de données relatives à la mesure du travail individuel des magistrats. Il en est d’autant plus ainsi qu’avec les magistrats évaluateurs, ces informations individuelles sont indispensables pour les procédures d’évaluation, pour le contrôle interne qui lui est réservé193, ou l’organisation générale du service judiciaire.

512Par contre, ce type d’information n’est pas en cohérence avec les rapports à adresser au législateur, au pouvoir exécutif et au Conseil supérieur de la Justice.

513Un exemple intéressant et récent résulte des travaux déjà évoqués, qui ont réuni en février 2007 les fonctionnaires dirigeant le service statistique du Service Public Fédéral Justice et les Premiers Présidents des Cours d’appel et du travail. Bénéficiant des données communiquées par les greffes civils, le service précité est en mesure de dresser des rapports indicatifs d’une mesure individuelle des activités des magistrats. Cela ne se peut méthodologiquement pour les raisons qui viennent d’être précisées et justifie la nécessité d’un protocole convenu sans difficulté entre l’administration et les Premiers Présidents.

  • 194  La définition est directement reprise de celle de P. GILBERT, « Réflexions sur l’utilisation du co (...)

514Les développements qui précèdent sur la gestion de la performance renvoient à une théorie intégrant le contrôle de gestion dans la sphère plus large du contrôle interne, celui-ci étant ici conçu comme un ensemble de mesures et d’actions mises en œuvre au sein de l’institution judiciaire, en vue de donner une assurance raisonnable de la réalisation de ses objectifs liés à l’efficacité et à l’efficience, à la fiabilité de l’information financière et au respect des lois et des règlements qui la régissent194.

515La maîtrise du contrôle interne ainsi défini révèle des enjeux de pouvoir qu’il faut bien discerner, et par là comprendre la revendication du pouvoir judiciaire pour exercer son contrôle interne.

516La quatrième source de problème relève des réticences culturelles à la gestion de la performance.

517La densité du rapport existant dans l’enceinte judiciaire entre les résultats et les objectifs porte l’attention sur la mesure de l’efficacité, laquelle ne peut guère être mesurée par une mesure de charge de travail vu la nature qualitative des principes judiciaires à garantir à l’occasion des travaux judiciaires : il s’agit notamment des principes fondamentaux précisés par l’article 6 de la CEDH et qui ont de multiples implications concrètes et laborieuses, mais difficilement mesurables.

518La controverse sur les instruments de mesure de la charge naît certainement de ce rapport d’efficacité, à propos duquel on retiendra la nécessité d’un enrichissement du débat, sinon d’élémentaires précautions dans l’utilisation des outils de mesure.

519Il y a donc un travail d’équilibre à réaliser.

VI.5. L’enjeu statutaire

520Ce projet de réforme de l’organisation judiciaire concerne des compétences gestionnaires et érige certains magistrats-mandataires en administrateurs. On doit donc considérer une évolution de leurs tâches, périphériques aux devoirs judiciaires traditionnels.

521L’indépendance de la justice ne résulte pas seulement d’une forme de déconcentration gestionnaire et budgétaire. Si on devait considérer qu’il s’agit d’une condition nécessaire à l’indépendance, la condition ne serait pas suffisante car l’indépendance ne se limite pas à la gestion.

522Il faut donc associer adéquatement et en temps utile à la réforme Thémis, des garanties statutaires qui adaptent le régime de responsabilité juridique des magistrats administrateurs, mais qui adaptent également le statut social de l’ensemble des magistrats, compte tenu de l’office contemporain du juge.

523Voici donc venu pour les membres de l’Ordre judiciaire le temps du paradigme « managérial », et encore d’une exigence de dialogue social, car simultanément émergent des problèmes sociaux qui trouvent leurs causes dans deux circonstances.

524D’une part, le statut social des magistrats des membres de l’Ordre judiciaire relève d’une relation complexe, peut-être ambiguë, avec celui de la fonction publique fédérale.

525D’autre part, les règles d’organisation judiciaire laissent aux chefs de corps, aux réalités et aux cultures locales, la gestion des conditions de travail. Ces particularismes ne favorisent pas une égalité de traitement.

526Sans négliger ou altérer les fidélités essentielles, il s’agit de participer, sans raideur et par des contributions autorisées, à un mouvement fédérateur de règles et de pratiques d’organisation plus adéquates, parce qu’adaptées à des exigences pertinentes, au sein d’un espace judiciaire public, devenu européen.

527La justice doit toujours demeurer un repère de raison, et son organisation doit en être garante.

VII. Pour conclure : entre efficience et efficacité ; les mesures et démesures de la chose judiciaire

VII.1. De l’article 345 à l’article 352 bis du Code judiciaire : du dénombrement traditionnel à la mesure gestionnaire

528La justice a toujours été comptable de l’accomplissement de ses devoirs.

529Dès lors, lui demander des comptes relève d’une traditionnelle et indispensable nécessité.

  • 195  Art. 345 du Code judiciaire.
  • 196  E. SERVERIN, « Quelles mesures pour la justice », in Réforme de la justice, réforme de l’Etat, Uni (...)

530Les Procureurs généraux rendent d’ailleurs annuellement compte de la manière dont la justice a été rendue dans leurs ressorts195, après avoir principalement mesuré le nombre des litiges introduits, le nombre des décisions rendues et l’existence d’un arriéré éventuel, soit une logique très limitée de « dénombrements »196.

531L’article 352 bis du Code judiciaire ne se confond pas avec cette tradition dont la signification est perfectible pour des raisons conceptuelles, et vu la relativité des comptages effectués.

532Cette disposition appartient au contraire directement à l’arsenal des nouvelles règles d’organisation judiciaire, qui développe dans le Code un modèle « managérial ». En ajoutant à l’inventaire des mesures dont la justice peut faire l’objet, la comptabilisation de la charge de travail des juges, le législateur veut exercer un contrôle d’efficience et pour cela il demande des comptes. Il s’agit donc d’une nouvelle mesure, pour pouvoir apprécier le nombre des magistrats nécessaires, en vue de traiter dans des délais raisonnables le contentieux introduit, c'est-à-dire en éliminant ou en évitant le péril de l’arriéré.

533L’article 352 bis inquiète.

534Il en est ainsi parce que l’objet de la mesure est complexe : la charge de travail d’un homme de loi investi d’une mission indépendante de régulation, dont l’importance et la difficulté n’échappent à personne.

535Il en est encore ainsi parce que la mesure de cette complexité pourrait en révéler la démesure !

VII.2. La bipolarisation des mesures

536C’est que les orientations prospectives proposées dans les développements qui précèdent oscillent entre deux pôles. Il s’agit d’une part d’adopter une instrumentation comptable en phase avec le nouveau modèle organisationnel désormais choisi par le législateur judiciaire. Il s’agit d’autre part de ne pas négliger les charges propres aux objectifs qualitatifs des juges, sur lesquels des comptes leur sont également demandés.

537Dans un domaine où l’efficience et l’efficacité se conjuguent constamment, il semble pertinent d’observer la nécessité de mesurer des choses distinctes, parce que la performance de l’activité judiciaire repose sur un complexe de données organisationnelles, fonctionnelles et institutionnelles.

538Négliger un aspect au profit d’un autre favorise des mesures…démesurées !

539Simultanément, confondre les aspects serait aussi démesuré car méthodologiquement erroné.

  • 197  E. SERVERIN, op.cit.

540Il faut donc, avec Evelyne SERVERIN197, constituer un répertoire de comptes pertinents, ceux-ci impliquant des mesures spécifiques et complémentaires.

541L'évaluation de la mesure consiste donc à subordonner celle-ci à son usage et à sa finalité. Les usages et les finalités annoncent des responsabilités distinctes.

542Parmi ces comptes, il en est que la justice doit donner.

543Il en est d’autres qu’on lui demande.

  • 198  En ce sens, un protocole doit être conclu avec le Service Public Fédéral Justice pour doter les co (...)
  • 199  Soit la qualité juridique des décisions.
  • 200  En ce sens :
  • 201  Voir en ce sens les rapports établis par l’assemblée générale de la Cour du travail de Liège, cont (...)

544Alors qu’il convient sans doute de placer dans ce dernier cas la mesure visée par l’article 352 bis du Code judiciaire, il faut laisser aux gens de justice les moyens des communications dont ils ont la responsabilité198, pour rendre compte d’indicateurs qualitatifs199, gestionnaires200 et le cas échéant sociaux201.

545Dans les deux cas, l’instrumentation doit être cohérente, c'est-à-dire uniformisée ou compatible pour toutes les instances, dans un cadre centralisé et méthodologiquement bien équipé grâce à une informatisation efficace, pour garantir la collecte de données fiables.

546En distinguant les deux pôles de mesures, mais sans en négliger aucun, les mesures éviteront l’erreur de la démesure.

  • 202  Seules ces dernières faisant l’objet de la mesure élaborée pour le ministère public.

547L’intérêt de la bipolarisation réside dans l’indispensable distinction entre la mesure des activités individuelles et les performances collectives202. Les responsabilités « comptables » respectives du pouvoir judiciaire d’une part, et des instances de contrôle et de régulation d’autre part, qu’elles qu’en soient la nature, sont séparées par une frontière légale. Il revient aux seuls organes du pouvoir judiciaire de garantir un contrôle interne relatif à la mesure des mérites et de la performance individuels. Il convient d’assurer aux autres, légalement prévu, l’examen de la performance collective et de sa mesure.

  • 203  Note de J.-P.JEAN et H.PAULIAT, « Primes modulables, qualité et indépendance de la justice judicia (...)

548Transgresser la frontière est de l’ordre de la démesure et de la confusion… Celles-là même que certains reprochent au législateur français qui, par son décret du 26 décembre 2003, a instauré des primes modulables, soit une prime de rendement, attribuée en fonction de la contribution du magistrat au bon fonctionnement de l’institution judiciaire203. Vous avez dit mesure…

549Disons donc mesures !

VII.3. Les mesures de la performance : pour qui et par qui ?

  • 204  Tels que le statut du magistrat chef de corps, les formes internes et externes du contrôle des mag (...)
  • 205  Une performance individuelle relève d’un contrôle interne relevant des seules compétences confiées (...)

550Parmi d’autres questions complexes et parfois polémiques204, considérons l’appréciation de la performance des cours et des tribunaux, performance collective205 pour laquelle il n’existe pas actuellement d’instrumentation finalisée.

  • 206  Sur le rôle de la Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire, on relève les objectifs opéra (...)

551Le domaine des activités d’un service public spécifique requiert – comme celui relevant du secteur privé mais avec des caractéristiques importantes pour le premier nommé – une mesure de performance qui semble devenir un type de prestation à part entière, confiée aux magistrats eux-mêmes, assistés206 le cas échéant.

552Longtemps documentés par les seuls dénombrements et relevés statistiques disponibles, les contrôleurs de la vie judiciaire doivent être aujourd’hui invités à une appréciation de la "performance" du service public de la justice, qui est un facteur clé et un élément déterminant de la régulation sociale, confiée au savoir, à la déontologie et à l’expertise des praticiens et des universitaires.

553Cette performance s’apprécie, se mesure, s’organise et… son coût ne peut être désormais négligé.

554C'est sur un constat de nécessité que la mesure de performance s’impose désormais dans l’urgence.

555En concluant ici les développements qui précèdent sur la mesure de la charge de travail des juges, on ne peut qu’être interpellé par de fréquentes confusions, évidemment causées par la complexité de l’objet de l’étude. Le fait est patent, et pour s’en convaincre, il suffit de retenir que les universitaires de Leuven et de Liège, chargés par le gouvernement d’une recherche scientifique, ont été dans un premier temps mandatés pour examiner les conditions de faisabilité d’une mesure de la charge de travail prévue par l’article 352bis du Code judiciaire.

556La traditionnelle instrumentation statistique ne donne évidemment pas la réponse tant attendue, ni à cette mesure de charge légalement prévue, et moins encore aux mesures nécessaires de la performance collective.

557Sans pouvoir préciser ici le contenu du rapport de ces universitaires, il semble adéquat de développer au sein du pouvoir judiciaire, de nouvelles formes de compétences gestionnaires, pour favoriser des initiatives nouvelles et crédibles sur un thème devenu central, car comment sinon raisonner, moderniser ou rationaliser une organisation judiciaire, sans bénéficier des mesures autorisées de sa performance ?

558Mais quelles mesures ?

559La relativité des moyens actuellement mis en œuvre pour mesurer une charge de travail ressort sans aucun doute des précisions contenues dans les développements qui précèdent. Ce constat d’insuffisance est peut être paradoxalement un indice d’utilité de l’exercice rédigé ! Trois causes semblent expliquer ici le paradoxe d’une méthodologie encore lacunaire mais adéquatement significative.

560La première cause a une signification historique, la deuxième est institutionnelle et la troisième est fonctionnelle.

561Seule cette troisième sera ici précisée, les deux premières traduisant les logiques d’une magistrature judiciaire qui s’est conformée aux modes légaux d’organisation qui lui furent longtemps spécifiques, sans qu’elle soit dotée de moyens gestionnaires adaptés. Seules des initiatives spontanées engagent, souvent en liaison avec l’enseignement, l’assistance et la recherche universitaires, des options organisationnelles en phase avec un management davantage adapté.

562Sous l’angle fonctionnel, qu’en est-il donc de l’utilité à reconnaître aux lacunes actuelles des mesures ?

563Il s’agit de mettre en évidence un principe : mesurer et gérer la performance des cours et des tribunaux doivent être des actions adaptées à la typologie de la performance d’une part, et aux logiques et responsabilités inhérentes aux différents contrôleurs et gestionnaires.

564Ainsi les modalités inhérentes à la direction et au contrôle interne des cours et des tribunaux ne se confondent pas avec d’autres pratiques complémentaires, tels que les travaux budgétaires, les audits, les évaluations des politiques publiques, dans un domaine rendu d’ailleurs davantage complexe par le fait qu’il n’y a aucune corrélation simple entre un nombre de jugements et les effets ressentis de chacune de ces décisions, chez les citoyens concernés.

565La seule loi des nombres ne permet pas de mesurer les effets ressentis chez les justiciables destinataires de l’activité judiciaire. Les avocats et les magistrats connaissent l’importance des investissements requis, affaire par affaire, pour satisfaire à toutes les exigences qualitatives liées à leurs interventions complémentaires.

566Il n’est pas certain que toutes les nuances ainsi introduites soient toujours retenues. Il y a un grand danger à stigmatiser la seule loi des nombres pour réduire une activité judiciaire à des quantités.

567Cela est déviant : la stigmatisation ne convient ni à l’objectif de rendre complémentaires les mesures utiles, ni aux exigences d’une relation bien construite entre le pouvoir exécutif, le législateur et les autorités judiciaires.

568Peut-être peut-on ici retenir qu’existe entre ceux-ci un problème aigu de croissance, qui mérite une extrême vigilance pour l’orientation des travaux du législateur judiciaire.

569Il s’agit de transmettre le sens des actions et des propositions formulées en refusant surtout les argumentations fondées sur la stigmatisation.

570La stigmatisation est une tentation permanente de la rhétorique en démocratie.

571Il me semble que ce dont la magistrature judiciaire peut, sinon doit, être garante, ce n’est pas de l’empire délétère des inductions, mais de l’expertise acquise grâce à l’argumentation déductive.

VII.4. L’enjeu de la légitimité par la gouvernance des institutions judiciaires

572On ne peut continuer à examiner l’efficacité et l’efficience du fonctionnement des institutions judiciaires en se contentant des traditionnels relevés statistiques. Ceux-ci sont trop souvent des stigmatisations qui entretiennent de nombreuses confusions sur la signification, parfois positive, parfois négative, des activités judiciaires.

573Sans doute faudrait-il nous préoccuper davantage de clarifier et ordonner cette quête de la performance, à laquelle nous prétendons tous dans nos organisations professionnelles, pour leur garantir une nouvelle et objective légitimité.

574La conduite des organisations publiques échappe de moins en moins au questionnement qui concerne les structures professionnelles privées.

575Nommée gouvernance, cette conduite requiert des modèles managériaux qui émergent dans l’Ordre judiciaire en raison de quatre impulsions : l’évolution des lois d’organisation judiciaire, les compétences du Conseil supérieur de la Justice, les missions légales des magistrats chefs de corps.

  • 207  Article 143 bis du CJ.
  • 208  Article 150 bis et article 152 bis du CJ.

576Et enfin, de manière encore informelle mais certaine, des mécanismes de coordination et d’échanges de pratiques, favorisés par les travaux de ces magistrats réunis dans des instances spécifiques, légalement prévues comme le Collège des Procureurs généraux207 et les Conseils des Procureurs du Roi et des Auditeurs du travail208, ou purement volontaires comme la Conférence permanente des chefs de corps des niveaux de la cassation et de l’appel et le Collège des Premiers Présidents, ceux-ci n’ayant toutefois aucune infrastructure et soutien logistique à l’inverse des premiers.

577Pour une organisation publique comme les institutions judiciaires, d’incontestables nouvelles formes de gouvernances locales émergent en raison des plans de gestion des chefs de corps désignés, mais aussi de leur relation avec les assemblées de magistrats qu’ils président.

578Outre le souhait personnel d’une rationalisation des pratiques locales, et la préférence à reconnaître des modes gestionnaires cohérents et adaptés pour l’ensemble des structures judiciaires, apparaît l’enjeu très actuel d’un changement de gouvernance, qui se substitue progressivement à des formes de direction bureaucratique, marqué par les seules procédures et les consignes.

579Il s’agit bien maintenant de moderniser les conditions structurelles de conduite par objectifs, résultats, qualité.

  • 209  Dans ce contexte, il convient d’apprécier un ouvrage édité en novembre 2006 par la Documentation F (...)

580Cette mutation est vérifiée en Belgique, comme ailleurs209.

  • 210  Voir la note de Mr LETERME, rédigée en sa qualité de formateur pour un gouvernement fédéral, juill (...)

581L’intérêt croissant pour une réforme des règles de l’organisation judiciaire se manifeste avec une acuité croissante, dans les enceintes politiques210 et universitaires, mais aussi judiciaires, ainsi que l’atteste expressément un mémorandum adressé par les plus hautes autorités judiciaires, en juin 2007, aux parlementaires désignés pour préparer le travail du législateur, après les élections législatives de mai 2007.

582Pour ce qui concerne l’ensemble de l’Ordre judiciaire, l’incontestable convergence des préoccupations managériales résulte d’une mutation constante du modèle hiérarchique traditionnel vers des formes organisationnelles, désormais sans cesse davantage contrôlées et confiées à des magistrats gestionnaires responsables, le temps d’un mandat.

583Cette évolution correspond à l’émergence de questions spécifiques qu’il est adéquat d’ordonner très méthodiquement. Il doit en être ainsi car la résolution des problèmes inhérents à des objectifs contrôlés de performance ne se limite pas à l’application des normes de procédure.

584Cette application requiert un environnement organisationnel et des processus performants, ce qui conduit à des implications de gestion de ressources humaines.

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Notes

1  S.GUINCHARD, M.BANDRAC, C.S.DELICOSTOPOULOS, M.DOUCHY-OUDOT, F.FERRAND, X.LAGARDE, V.MAGNIER, H.RUIZ FABRI, L.SPINOLI, J-M.SOREL, Droit processuel, Droit commun et droit comparé du procès, Dalloz, 3ième édition, Paris, 2005.

2  H. BOULARBAH, « la déontologie positive », in la responsabilité professionnelle des magistrats, Colloque organisé à l’Université Catholique de Louvain par l’Institut d’études sur la justice, avec le soutien de la Fondation Bernheim, Louvain-la-Neuve, le 15 février 2007. Les actes sont à paraître dans les Cahiers de l’Institut d’études sur la justice (Editions BRUYLANT– www.bruylant.be).

3  J.HUBIN, « Contrôle de la qualité », in L'arriéré judiciaire n'est pas une fatalité, Actes du Colloque du Conseil supérieur de la Justice, sous la présidence de F.RINGELHEIM,  4-5 juin 2004, Bruylant, Bruxelles, 2004, p.355.

4  G.BOUCKAERT et C.POLLIT, Public Management Reform, A comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2006, cité par J.FICET, Réfomes de l’organisation judiciaire et régulation managériale, projet de recherche postdoctoral, Institut d’Etudes Politiques de Paris, et Institut de sociologie de l’Université de Liège, 2006-2007.

5  Dans le chapitre V.4, on examine les modes actuels – souvent prospectifs –  d’enregistrement et d’évaluation de la charge de travail des magistrats du siège, principalement pour ce qui concerne leurs activités au sein des instances civiles des cours et des tribunaux.

6  Il convient de distinguer la magistrature du siège de celle du ministère public.

7  Ainsi en est-il pour les Premiers Présidents des Cours d’appel (voir infra le chapitre V.4).

8  Article 340 §2 et §3 du Code judiciaire.

9  Article 294 alinéa 2 du Code judiciaire.

10  Centrum voor beroepsvervolmaking, “De prijs van het civiele proces”, Colloquium Antwerpen, 8 décember 2006, Universiteit Antwerpen, Die Keure, Brugge (à paraître).

11  J.HUBIN, « A propos de l'article 352 bis du Code judiciaire : des mesures pour Thémis ».

12  Ainsi en est-il de l'examen réservé aux moyens nécessaires pour la maîtrise des nouvelles compétences d'attribution confiées aux cours et aux tribunaux. A titre d'exemple, voir les débats parlementaires préalables à l'adoption des lois relatives :   - au transfert du règlement collectif de dette aux juridictions du travail (lois du 13 décembre 2005).

- aux tribunaux d’application des peines ( loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits  reconnus à la victime dans le cadre des modalités d'exécution de la peine).

13  - arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat.

   - arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire, articles 10 et suivants.

14  Article 345 du Code judiciaire.

15  Ainsi en est-il pour les rapports de fonctionnement qui doivent être communiqués par les assemblées générales des cours et des tribunaux, et par les assemblées de corps du ministère public (Articles 340 §2 et 3, et 346 §2 du Code judiciaire).

16  Exemple : les rapports à transmettre au Service Public Fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale, relativement aux litiges concernant certaines matières, comme celle relative à la protection contre la violence et le harcèlement moral ou sexuel au travail.

17  Cet article 112 alinéa 1er a été abrogé par la loi du 3 mai 2003, publiée au Moniteur belge du 2 juin 2003, entrée en vigueur le 31 mars 2004.

18  Voir encore les dispositions de l’article 259bis 14,16 et 17 du Code judiciaire.

19  Loi du 10 août 2005 instituant le système d'information PHENIX ayant notamment pour finalité l'aide à la gestion et l'administration des institutions judiciaires.

20  Loi du 20 juillet 2006 instaurant la Commission de Modernisation de l'Ordre judiciaire et le Conseil général des partenaires de l'Ordre judiciaire.

21  Projet de loi  modifiant le Code judiciaire en vue de lutter contre l'arriéré judiciaire. Ce projet déposé le 14 décembre 2006 à la Chambre (n° 51-2811001-51ième législature, session 2007-2007) a été voté le 1er mars 2007. Il a été ensuite évoqué par le Sénat le 2 mars 2007(n° 51-2095001).

22  Article 259 bis du Code judiciaire:

- §1er : la commission d'avis et d'enquête réunie (ndlr : du Conseil supérieur de la Justice) est chargée de surveiller de manière générale et de promouvoir l'utilisation des mécanismes de contrôle interne au sein de l'Ordre judiciaire visés par les articles 140, 340,398 à 400 in fine, 401 à 414, 651,652, 838 et 1088 du Code judiciaire, ainsi qu'aux articles 441 et 442 du Code d'instruction criminelle.

- §2ième : les autorités compétentes pour l'application des dispositions de loi visées au paragraphe 1er sont tenues d'établir un rapport annuel en al matière à l'attention de la commission d'avis et d'enquête réunie ainsi qu'au Ministre de la justice.

La commission d'avis et d'enquête réunie peut en outre demander à ces autorités  toute information utile. Le Ministre de la justice en est avisé simultanément.

- §3ième : la commission d'avis et d'enquête réunie établit un rapport annuel sur la façon dont les moyens de contrôle interne sont employés et leur fonctionnement peut être amélioré.

23  Loi du 18 décembre 2006 modifiant les articles 80, 259 quater, 259 quinquies, 259 nonies, 259 decies, 259 undecies, 323 bis, 340, 341, 346 et 359 du  Code judiciaire, rétablissant dans celui-ci l'article 324 et modifiant les articles 43 et 43 quater de la loi du 15 juin 1935 concernant l'emploi des langues en matière judiciaire.

24  En ce sens : Conseil supérieur de la Justice, avis sur l'avant-projet de loi modifiant le régime des mandats des chefs de corps, approuvé par l'assemblée générale le 22 février 2006.

25  S.GUINCHARD (…), op.cit.

26  Notamment dans le cadre des protocoles conclus entre le Ministre de la justice et les Cours d’appel.

27  Article 259bis-14 du Code judiciaire.

28  J.HUBIN, rapport de la mission ministérielle remis à Madame ONKELINX, Vice Première Ministre et Ministre de la  justice, Amélioration qualitative des conditions de travail des magistrats de l'ordre judiciaire. Dimension statutaire et dimension gestionnaire. Propositions relatives à l'organisation du travail des magistrats, à leur statut (mai 2006).

29  Soit les aspects qualitatifs et quantitatifs.

30  Voir notamment les articles 316 à 319 du Code judiciaire.

31  Moniteur belge du 5 janvier 2001.

32  Soit selon l’article 5 §1. : onze heures consécutives par période de vingt quatre heures.

33  L’article 7 §1er précise expressément l’exclusion des magistrats et des services de greffe et de parquet

34  H. BOULARBAH, op.cit.

35  Voir les paragraphes 1,2 et 3 de l’article 7. Certes le troisième paragraphe précité exclu les travailleurs exerçant une fonction dirigeante ou disposant d’un pouvoir de décision autonome du bénéfice du repos compensatoire. Toutefois, le deuxième paragraphe distingue le cas du magistrat de celui du travailleur « dirigeant » ou « autonome ».

36  Article 8 §3 : « Des repos compensatoires correspondant aux dépassements de la limite hebdomadaire moyenne de travail fixée au §1er sont octroyés dans la période de référence visée au paragraphe 1er ».

37  Article 8 §1er alinéa 2.

38  Voir supra. J.HUBIN, rapport de la mission ministérielle.

39  Article 8 de la loi du 14 décembre 2000.

40  Article 352bis du Code judiciaire.

41  Article 340 §2-2° et 3° du Code judiciaire.

Article 346 par.2 du Code judiciaire.

42  Voir les développements consacrés à la charge de travail

43  Voir les développements consacrés aux régimes des absences et des congés.

44  Voir les développements consacrés à l’organisation judiciaire et aux responsabilités internes à l’Ordre judiciaire.

45  Déclaration ministérielle du 7 mars 2007 annonçant la rupture du contrat conclu avec l'entreprise UNISYS.

46  Loi du 10 août 2005 instituant le système d'information PHENIX.

Loi du 5 août 2006 modifiant certaines dispositions du Code judiciaire en vue de la procédure par voie électronique.

Loi du 10 juillet 2006 relative à la procédure par voie électronique.

47  Article 13 de la loi du 10 août 2005 instituant le système Phenix.

48  En résumé, l’on peut dire que le comité de gestion sera chargé d’assurer, avec le soutien du SPF Justice, la gestion quotidienne de Phenix. Le comité de surveillance sera quant à lui chargé de veiller aux aspects de Phenix qui touchent à la vie privée. Enfin, le comité des utilisateurs sera constitué, comme son nom l’indique, de représentants de tous les utilisateurs de Phénix, tels que des avocats, des notaires, des huissiers, des magistrats, des greffiers,… Ce comité sera le lieu où ceux-ci pourront émettre leur avis sur Phénix, de même que l’instance leur permettant de formuler toute proposition en vue d’en améliorer le fonctionnement.

La structure de Phenix est comparable à celle des autres grandes banques de données et réseaux d’information de l’Etat, tels que le Registre national, la banque-carrefour de la sécurité sociale, et la banque-carrefour des entreprises, qui instituent toutes un comité de gestion, un comité de surveillance et un comité d’utilisateurs. Néanmoins, la structure de Phenix se distingue de celle des autres banques de données, dans la mesure où Phenix porte sur le traitement informatisé des dossiers judiciaires, et qu’il importe dès lors que la structure de ces comités respecte le principe de la séparation des pouvoirs.

49  Service d’encadrement “Secrétariat, logistique et communication” Direction des Statistiques et des Moyens Logistiques.

115, boulevard de Waterloo - 1000 Bruxelles. Tél.: 02/ 542.69.74 stat@just.fgov.be

50  Article 259bis-14 du Code judiciaire et les références concernant les chefs de corps, qui y sont visées.

51  Article 340 §3, 4 et 5  du Code judiciaire.

52  Article 140 du Code judiciaire.

53  Doc 51 1646/ (2004/2005): Chambre des Représentants de Belgique, 5ième législature 2005-2004.

Rapport sur le projet de loi instituant le système d’information Phenix.

Mme Laurette ONKELINX, Vice-première Ministre et Ministre de la Justice, y rappelle que depuis plusieurs années, un vaste projet d’informatisation de la Justice est en cours. Il s’agit du projet Phenix. L’objectif poursuivi est d’informatiser l’Ordre judiciaire de manière uniforme, avec méthode, cohérence et structure, le tout dans une perspective à long terme.

54  Les règles de procédure mériteraient d’être elles-mêmes évaluées en regard de critères budgétaires, comptables et économiques, car les procédures et les conditions de leurs mises en œuvre ne sont évidemment pas sans effet sur le poids financier que fait peser sur la collectivité publique le fonctionnement des cours et des tribunaux. A titre de seul exemple, on fait ici référence aux pertinentes observations présentées par la Chambre Nationale des Huissiers de Justice devant la Commission de la Justice de la Chambre des Représentants, lorsque celle-ci examina le projet gouvernemental généralisant l’utilisation de la requête unilatérale devant les juridictions du travail.

55  Sur cette question voir notamment :

- A.GARAPON, Vers une nouvelle économie politique de la justice ? Réactions au rapport remis au Garde des Sceaux par J.-M. COULON sur la réforme de la procédure civile, recueil DALLOZ, 1997, 11ième cahier, chronique.

- B.DEFFAINS, « L'analyse économique de la résolution des conflits du travail », in G. de LEVAL et J.HUBIN, Espace judiciaire et social européen, Larcier, Bruxelles, 2003, p.437 et sv.

56  Article 58bis du Code judiciaire.

57  Loi du 18 décembre 2006 modifiant les articles 80, 259 quater, 259 quinquies, 259 nonies, 259 decies, 259 undecies, 323 bis, 340, 341, 346 et 359 du Code judiciaire (…).

58  Sénat de Belgique, Doc. 3-170-1, session de 2005-2006, 11 mai 2006, voir notamment l'exposé des motifs, pages 4 à 8.

59  Il faut toutefois considérer les compétences qui reviendront aux chefs de corps, à l'occasion de la modernisation de l'organisation judiciaire annoncée par le plan Thémis, voir sur ce point :

 - A.PIRAUX et B.BERNARD, « Peut on gérer la justice ? Entre responsabilité et indépendance », Pyramides, n° 11-2006/1, pp.9-17.

- X. DE RIEMAECKER, « La décentralisation et l'autonomie de gestion pour l'organisation judiciaire au regard des avis du Conseil supérieur de la Justice », Pyramides, n° 11-2006/1, pp 53-70.

- J.MATTIJS, « Implications managériales de l'indépendance de la justice », Pyramides, n° 11-2006/1, pp.71-102.

60  Article 340 §2 et 3 du Code judiciaire.

61  Voir le chapitre V.7 infra concernant les travaux du Comité d'expert de la  Commission Européenne pour l'Efficacité de la Justice (CEPEJ).

62  Il s’agit de la vocation du programme d’informatisation  PHENIX (Loi du 10 août 2005).

63  J.MATTIJS, op. cit.

64  L’exemple des consultations décidées par le Ministre de la Justice, préalablement à l’adoption par le Conseil des Ministres de l’avant-projet de loi visant à lutter contre l’arriéré judiciaire doit être retenu. Aucun membre appartenant à la hiérarchie de l’Ordre judiciaire n’a été consulté, avec la conséquence que les avis formulés, l’ont été par le Conseil supérieur de la Justice, le Conseil consultatif de la Magistrature, l’Ordre des barreaux francophones et germanophones, et l’Ordre des barreaux flamands.

65  Voir notamment les articles 340 et 346 du Code judiciaire précisant notamment les compétences de ces assemblées organisées pour structurer une démocratie interne au sein des instances judiciaires.

66  Notamment les rapports de fonctionnement et sur l’arriéré actuellement prévus par l’article 340 §2-2° et §3 al.2 du Code judiciaire.

67  Même si l’effectivité des règles votées demeure attendue. C’est le cas de l’article 352 bis du Code judiciaire, de la loi du 10 août 2005 instituant le système d’informatisation PHENIX, et enfin d’un plan de modernisation judiciaire, nommé THEMIS.

68  A titre d'exemple, voir les travaux réalisés dans le cadre des missions de la Commission Européenne pour l'Efficacité de la Justice (voir infra le chapitre V.7).

69  Voir infra le chapitre V.6.

70  Voir infra le chapitre V.5.

71  Articles 259bis-12 à 259bis-18 du Code judiciaire.

72  Ainsi en est-il des travaux des premiers présidents des Cours d’appel (voir infra).

73  Voir infra le chapitre V.4.

74  En ce sens : rapport de fonctionnement de l'assemblée générale de la Cour du travail de Liège, 30 mars 2007.

75  En ce sens: Avis du Conseil supérieur de la Justice sur le projet de loi confiant aux juridictions du travail le règlement collectif de dette.

76  Voir infra le chapitre V.5.

77  J.HUBIN, rapport de la mission ministérielle, op.cit.

78  F.ERDMAN et G.de LEVAL, « Les Dialogues Justice », Rapport de synthèse rédigé à la demande de Madame Laurette ONKELINX, Vice Première Ministre et Ministre de la Justice, juillet 2004.

79  Loi du 18 décembre 2006 modifiant le Code judiciaire.

80  J.HUBIN, « La gestion des ressources humaines au sein du pouvoir judiciaire, quelle éthique organisationnelle requise face aux évolutions de l’organisation judiciaire ? », Institut des Sciences Humaines et Sociales de l’Université de Liège, actes du Colloque du 14 mai 2007, à paraître.

81  Plan Thémis, note fondatrice, 10 mars 2006 : ce document peut être consulté sur le site du Service Public Fédéral Justice.

82  Article 259bis 1 du Code judiciaire.

83  Article 140 du Code judiciaire.

84  Notamment pour le contrôle interne.

85  Article 151 de la Constitution.

Articles 259bis 7 et 259bis 11 et suivants du Code judiciaire.

86   - avis sur l'avant-projet de loi modifiant le Code judiciaire en vue de lutter contre l'arriéré judiciaire du Conseil consultatif de la Magistrature, assemblée générale du 4 octobre 2006, voir notamment pages 13 et sv.

- avis sur l'avant-projet de loi modifiant le Code judiciaire en vue de lutter contre l'arriéré judiciaire, assemblée générale du 27 septembre 2007 du Conseil supérieur de la Justice.

87  En ce sens, voir les enseignements contenus dans les autres contributions recueillies par le Centre Interuniversitaire de Droit Judiciaire lors du colloque du 8 décembre 2006 consacré à l'économie du procès civil (voir supra).

88  Voir supra la note 87 et la référence aux pages 13 et suivantes de l'avis.

89  F.ERDMAN et G. de LEVAL, op.cit.

90  Extraits du communiqué de presse du 23 juin 2006 du Gouvernement relatif au projet de loi modifiant le Code judiciaire en vue de lutter contre l'arriéré judiciaire. Ce projet a été déposé le 14 décembre 2006 à la Chambre sous le n° 51-2811001-51ième législature, session 2007-2007.

91  Voir le chapitre VI infra.

92  Voir " Les réformes de la Justice – THEMIS : problème ou solution?", Pyramides, n° 11 – 2006 et notamment les articles de :

- P.COENRAETS, « Premiers regards sur les enjeux de la réforme THEMIS » (pp.27 et sv).

- J.MATTIJS, « Implications managériales de l'indépendance de la Justice » (pp.65 et sv).

- R.DEPRE, A.HONDEGHEM et J.PLESSERS, « Les fonctions de management dans le plan THEMIS : un projet de modernisation difficile » (pp.127 et sv.).

93  Comp. article 259bis 14 du Code judiciaire.

94  Chapitre V.1. infra.

95  Voir notamment le chapitre V.4.4. infra.

96  Sur ce point, et à titre d'exemple M.LEJEUNE et BELLEFLAMME : profil de fonction du référendaire affecté au règlement collectif de dettes, note interne du Collège des Premiers Présidents.

97  Sur ce point, voir le chapitre V.6. On consultera utilement   :

- B.BERNARD, « Mesurer la qualité au sein du ministère public : un vade-mecum », Pyramides, n°11-2006.

- G.BOUCKAERT, R.DEPRE, A.DRUMAUX, « Un instrument d’amélioration de la qualité au sein du ministère public », Service de la Politique criminelle, Maklu, Antwerpen-Apeldoorn, 2006

98  Politique Scientifique Fédérale, Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven (Prof. Dr.em.R.Depré, V.Conings,Prof. Dr.A. Hondeghem,), (Institut des Sciences Humaines et Sociales, Université de Liège (Prof.dr. F.Schoenaers, D. Delvaux), Afdeling Strafrecht, Strafvordering en Criminologie, Faculteit Rechtsgeleerdheid, KU.Leuven (Prof.dr . J. Maesschalck) « Etude de faisabilité de la mise en œuvre d’un instrument de mesure de la charge de travail destiné au siège », rapport final du 13 août 2007, soumis à l’approbation du Comité du suivi.

99  Voir infra le chapitre V.

100  Article 340 §2 et 3 du Code judiciaire.

101  Article 140 du Code judiciaire.

102  - S.PARMENTIER, G.VERVAEKE, J.GOETHALS, R.DOUTRELEPONT, G.KELLENS, A.LEMAITRE, P.BIREN, B.CLOET, J.SCHOFFELEN, M.VANDERHALLEN, N.SINTOBIN, T.VAN WIN, M.VANDEKEERE, Une radiographie de la justice, Les résultats du premier baromètre de la justice en Belgique, Politique Scientifique Fédérale, Academia Press, 2004, 116 p.

- J.GOETHALS, A.LEMAITRE, R.DOUTRELEPONT, B.FINCOEUR, G.KELLENS, S.PARMENTIER, C.SIMAYS, L.WYSEUR, G.VAN AERSCHOT, G.VERVAEKE, La justice en question. Une approche qualitative, à partir du baromètre de la justice, Federaal Wetenschapsbeleid – Academia Press, 2005, 370 p.

103  Service Public Fédéral Justice : Service d’encadrement « Secrétariat, Logistique et Communication » Direction des Statistiques et des Moyens Logistiques, Boulevard de Waterloo 115 1000 Bruxelles Tel. 02/542.69.74Fax 02/542.70.26 Courrier électronique : stat@just.fgov.be Site : http://www.just.fgov.be, sous la section ‘Statistiques’. Les sources belges et étrangères concernant les statistiques judiciaires sont expressément renseignées sur le site.

104  Sur cette question, voir infra le chapitre VI.

105  Voir note établie le 28 mars 2000 par la Cellule de coordination du Secrétariat général du Ministère de la Justice.

106  Moniteur belge du 8 décembre 2001.

107  Des initiatives antérieures avaient déjà poursuivi l’objectif de lutter contre l'arriéré judiciaire dans les Cours d'appel. On cite notamment la loi du 9 août 1997 créant dans ces juridictions des chambres supplémentaires ou siègent les conseillers suppléants, pour leur attribuer le traitement de l'arriéré judiciaire, défini par ladite loi comme un lot d'affaires constitué par :

- les causes qui, au 13 février 1998, étaient fixées à des audiences postérieures au 13 février 1999.

- les causes dans lesquelles, au 13 février 1998, une demande de fixation avait été introduite (tant sur pied de l'article 750 du Code judiciaire que des articles 751 ou 747 du code judiciaire) sans qu'une date d'audience ait été accordée par le greffe.

108  Exposé des motifs de la loi du 29 novembre 2001.

109  M.CASTIN, op.cit, p. 268 observe :

Dans l'exposé des motifs de cette dernière loi (NDLR du 29 novembre 2001), on lit que "depuis qu'au niveau de chaque cour d'appel l'arriéré judiciaire a été scindé, de nouveaux retards sont constatés, ce qui démontre qu'il s'agit d'un problème structurel. Afin de résoudre le problème de manière adéquate, il s'impose d'effectuer au préalable un contrôle du fonctionnement de chaque cour d'appel et un mesurage fiable de la charge de travail, un examen qui requiert du temps et de l'étude, alors que dans de nombreuses affaires la patience du citoyen est épuisée et qu'il attend une solution de toute urgence".

Le Conseil d'Etat, dans son avis du 2 octobre 2000 (NDLR Doc. parlementaires, Chambre, Doc. 50, 1248/001) renchérissait en rappelant avoir déjà fait observer dans un avis précédent (NDLR Avis 27.390/2 du 2 mars 1998)  que l'augmentation du nombre de magistrats auprès de certaines juridictions ne reposait sur aucune évaluation précise, les paramètres pris en considération pour évaluer les besoins des différentes juridictions étant très mal définis.

110  Ces magistrats utilisèrent une banque de données nommée AGORA.

111  Moniteur belge du 31 janvier 2003.

112  Document parlementaire de la Chambre des Représentants, n° DOC 50-2081/022, page 30.

113  Question n° A 369 – Document parlementaire de la Chambre des Représentants, CRIV-50-COM 900 du 27 novembre 2002.

114  M.CASTIN, « Initiatives récentes en matière de mesure de charge de travail dans les Cours d’appel », in R.DEPRE, J. PLESSERS, A.HONDERGHEM, Management-hervormingen in Justitie – Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse partijk, Die Keure, 2005, p. 268.

115  Le principe est pratiqué depuis une vingtaine d’année.

116  M.CASTIN, op.cit.

117  Soit les matières suivantes : civil, jeunesse-civil, correctionnel, jeunesse protectionnel, chambre des mises en accusation.

118  Par référence aux moyennes de productivité des magistrats.

119  M.CASTIN, op.cit.

120  Voir :

 - le programme néerlandais LAMICIE date de 1999. Il permet de déterminer le temps réel requis pour le traitement des affaires, réparties en 48 catégories. Une réforme a été récemment entreprise.

 - voir R.B.M.KEURENTJES, “Werklasmeting voor magistraten”, in C.B.R. De prijs van het civiele proces, op.cit.

121  Voir le modèle joint à l’article de M.CASTIN, op.cit., page 289 repris en annexe.

122  L’enregistrement de ces données doit pouvoir faire l’objet d’un traitement informatique : workload mis en œuvre par le Centre du Traitement Informatique (C.T.I.) du Service Public Fédéral Justice.

123  Pour les affaires civiles, il s’agit de la nomenclature des codes AGORA. Pour les affaires correctionnelles, on se réfère à une nomenclature élaborée sur la base de la nature des infractions.

124  Soit les phases de préparation, d’audience, de délibéré, de recherches, de rédaction et de prononcé.

125  Soit la préparation avant l’audience, les audiences d’introduction et de plaidoiries, le délibéré, la rédaction de la décision de justice, l’audience de prononcé.

126 M.CASTIN, op.cit., p.285 : « Dans certaines cours d'appel, on enregistre également la durée de temps écoulée entre chaque stade de la procédure, depuis l'introduction de l'appel jusqu'au prononcé d'un arrêt définitif, en passant par les diverses étapes de la mise en état, volontaire ou forcée, par les parties. Ces données, qui peuvent être intéressantes sur le plan de l'approche des causes de constitution d'un arriéré, ne relèvent cependant pas directement de la mesure de la charge de travail ».

127  Soit le nombre de pages.

128  M.CASTIN, op.cit., p.286.

129  F.ERDMAN et G de LEVAL, « Les Dialogues Justice », op.cit.

130  Exemple : les magistrats évaluateurs.

131  Exemple : dimension des caractères des lettres etc.

132  La charge du travail judiciaire est objectivement contingente, en raison de la particularité de chaque cause litigieuse et des conditions toujours variables selon lesquelles les litiges sont soumis aux juges, en particulier vu le principe accusatoire pour ce qui concerne le contentieux civil. On doit ici considérer les effets favorables que devrait avoir le rôle actif du juge pour la maîtrise du temps judiciaire.

133  Par exemple :

- commissions administratives: article 294 alinéa 2 du Code judiciaire

- enseignements : article 294 alinéa 1 du Code judiciaire

- obligations de rédiger de rapport : article 340 du Code judiciaire

- procédure d’évaluation des magistrats : article 259 nonies du Code judiciaire

134  En ce sens : exposé des motifs de la loi du 29 novembre 2001 (M.B. du 8 décembre 2001) : Voir Chambre, Doc.50 1248/001 cité par M.CASTIN, op.cit : « Afin de résoudre le problème de manière adéquate, il s’impose d’effectuer au préalable un contrôle de fonctionnement de chaque cour d’appel et un mesure fiable de la charge de travail (…) »

135  Exemple : la charge inhérente aux médiations…

136  Qualité de la collaboration des autres intervenants judiciaires, performance de l’équipement…

137  Professeur A. HONDEGHEM et Professeur dr. émérite R. DEPRE.

138  Professeur docteur F. SCHOENAERS et D. DELVAUX

139  Le Service de Politique Criminelle est représenté dans ce contexte en raison du modèle de mesure de la charge de travail expérimentée, pour les institutions du ministère public. Cette formule concerne la charge de travail des magistrats du ministère public et de leurs collaborateurs administratifs.

140  C.B.R. De prijs van het civiele proces, op.cit.

141  L’instrument de mesure a pour objectif d’améliorer le fonctionnement des parquets, [réponse de Madame la Ministre de la Justice L. ONKELINX à la question parlementaire n°12331 – Chambre 4ème session de la 51ème législature 2005-2006, Doc. CRIV 51COM 1041, 12/07/2006, p.12].

142  Voir : B.BERNARD, « Mesurer la qualité au sein du ministère public : un vade mecum », in Pyramides, 2006-n°11, pp. 103 et sv.

143   Soit un classement sans suite, une transaction, une médiation pénale, un envoi pour disposition, une jonction, un jugement, une opposition.

144   Il n'y pas de "value stream" particulier pour les parquets jeunesse et civil, ni pour les parquets généraux.

145  Les activités et sous activités inhérentes au processus font l'objet d'un catalogue ou d'une "bibliothèque": gestion physique des dossiers, étude et analyse, communication, collecte d'informations, signature, contrôle et visa, enregistrement, dactylographie…

146  Nombre de dossiers.

147  Par exemple, en pourcentage de temps selon que les fonctions sont juridiques ou administratives.

148  Classement sans suite, proposition de transaction …

149  CEPEJ, Rapport sur les systèmes judiciaires européens, Edition 2006 (données 2004) 15 septembre 2006.

150  Voir le site WWW.coe.int/CEPEJ.

151  Programme cadre « un nouvel objectif pour le système Judiciaire : le traitement de chaque affaire dans un délai optimal et prévisible » (CPEJ – 2004 – 19 rev 2).

152  La première réunion de ce groupe de travail a eu lieu à STRASBOURG les 22 et 23 février 2007.

153  - art. 259 bis-12 du Code judiciaire :
§ 1er. La commission d'avis et d'enquête réunie prépare, soit d'office, soit à la demande de l'assemblée générale, du Ministre de la Justice ou de la majorité des membres de la Chambre des représentants ou du Sénat, les avis et les propositions concernant :
1° le fonctionnement général de l'ordre judiciaire;
2° les propositions et les projets de loi qui ont une incidence sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire;
3° l'utilisation des moyens disponibles.
§ 2. La commission d'avis et d'enquête réunie peut recueillir toutes les informations utiles en vue de l'exécution des tâches mentionnées au § 1er, sans préjudice des dispositions de l'article 259bis-16.

Toute demande d'information adressée aux membres de l'Ordre judiciaire, est notifiée préalablement à leurs chefs de corps et supérieurs hiérarchiques respectifs. Lorsque le membre de l'Ordre judiciaire n'a pas la qualité de magistrat, l'information sollicitée ne peut être communiquée qu'après approbation du chef de corps de la juridiction concernée.
- art. 259 bis-17 du Code judiciaire
§ 1er. L'exercice des compétences visées aux articles 259bis-11 à 259bis-16 comporte également pour la commission concernée le droit de réaliser un audit du fonctionnement de l'ordre judiciaire, sans pour autant pouvoir intervenir dans le traitement des dossiers en cours.

(…)

154  J.HUBIN, La gestion des ressources humaines au sein du pouvoir judiciaire, op.cit.

155  Concernant les magistrats, les greffiers, les référendaires et le personnel administratif.

156  On rappelle ici à nouveau que l’évolution de la fonction de chef de corps demeure méconnue, alors que la compréhension des compétences, devoirs et responsabilités de ceux-ci est d’un intérêt majeur, pour délimiter et préciser les missions légales, avec l’objectif d’une complémentarité avec le Conseil supérieur de la Justice.

157  Voir supra le chapitre III.

158  Sur l’état de l’arriéré :

- voir les rapports de fonctionnement établi par les Cours d’appel et du travail

- voir les publications contenant discours de rentrée des Cours

- voir les relevés établis par le Service public fédéral Justice

- voir les commentaires réservés à cette question par Mr le Bâtonnier ERDMAN et Mr le Professeur de LEVAL in Les Dialogues Justice, op.cit.

- voir les constatations faites par l’Ordre des Barreaux francophones et germanophone et par le Conseil  consultatif de la Magistrature relativement au projet de loi visant à lutter contre l'arriéré judiciaire, op.cit.

159  Voir supra le chapitre V.5.

160  Le rapport à destination des membres du Comité du suivi  a été finalisé le 13 août 2007.

161  Le 8 mars 2007, Madame ONKELINX, Vice Première Ministre et Ministre de la Justice a déclaré que :

« Comme vous l’avez sans doute appris, j’ai rompu hier, avec l’accord du gouvernement, le contrat conclu avec la société Unisys, laquelle était chargée de développer l’application informatique Phénix.

Cette décision était inévitable vu les retards accumulés par la firme et le manque manifeste de qualité des prestations fournies. La société a reçu le soutien de l’Ordre judiciaire et de Fedict. L’inspection des Finances a également marqué son accord sur cette décision.

Pour rappel, les principes du projet Phénix avaient été adoptés en 2000 .Ce projet visait à uniformiser les outils informatiques mis à la disposition de l’Ordre judiciaire, à instaurer le dossier judiciaire électronique, à accélérer et à simplifier ainsi le travail du personnel judiciaire, et également à faciliter les échanges entre l’Ordre judiciaire et les auxiliaires de la Justice-les avocats, huissiers, notaires, experts judiciaires – de même qu’avec le justiciable (…)

Compte tenu de ces nouveaux signaux alarmants, Unisys a été formellement mise en demeure de respecter ses engagements contractuels, en ce compris le calendrier.

Des pourparlers ont eu lieur pour essayer de sortir de l’impasse, mais en vain.

Au terme d’une analyse méthodique, Fedict a en effet estimé que les réponses apportées par U. étaient très insuffisantes et que les chances de succès étaient très minces.

Cet avis était partagé par le pouvoir judiciaire.

La décision de mettre un terme au contrat m’est donc apparue comme étant la seule responsable pour préserver au mieux les intérêts de l’Etat.

Le projet d’informatisation de la Justice n’est pas pour autant abandonné. Le gouvernement réaffirme sa volonté d’aller de l’avant.

A court terme, il a été décidé de poursuivre, avec d’autres fournisseurs, la modernisation des applications informatiques existantes au sein des justices de paix, tribunaux et parquets de police, ainsi qu’en ce qui concerne le règlement collectif de dettes. Ces applications seront centralisées sur un serveur unique, et un module d’impression centralisée des plis judiciaires pour ces trois entités devrait être opérationnel dans les prochains mois.

Le prochain ministre de la Justice sera amené à prendre les décisions qui s’imposent pour relancer la procédure judiciaire électronique. Il devra pouvoir le faire en connaissance de cause. Pour l’aider dans cette tâche, un groupe d’experts composé d’informaticiens ,de juristes et de représentants de l’Ordre judiciaire sera chargé de faire des propositions concrètes pour la mise en œuvre de la réorientation de ce projet ». Doc.parl, Sénat de Belgique, Session ordinaire2006-2007,Séances plénières, jeudi 8 mars 2007.

162  Sur la mesure de la qualité : B.BERNARD, op.cit, Pyramides, 2006-11, pp. 103-125.

163  D’autres sujets pertinents tels que les évolutions en matière de recrutement, l’apport de la formation et l’évaluation du personnel, ont déjà été abordés par Robert Polet dans un article paru précédemment (R. POLET, « La Fonction publique dans l'Europe des Quinze, Réalités et Perspectives », Eipascope, 1999, 2, http : //www.eipa-ml.com).

Les réformes en matière de GRH s’inscrivent dans le cadre d’un mouvement de réforme plus vaste que l’on peut observer en matière de gestion publique. Certains auteurs ont constaté un changement de paradigme qui a remplacé une administration axée sur la conception et la mise en oeuvre des règles par une administration à orientation beaucoup plus gestionnaire. Ce changement de paradigme est présent en particulier dans ce que l’on appelle la nouvelle gestion publique, au sein de laquelle les réformes de la GRH constituent l’un des principaux éléments.

D’autres aspects en sont notamment la décentralisation des responsabilités financières et l’orientation vers les citoyens.

Selon une publication de l’OCDE (Gestion du capital humain et réforme de la fonction publique, O.C.D.E., Paris, 1996, p. 9 et 10), les principales tendances qui se font jour dans la réforme de la GRH sont les suivantes:

- décentralisation et déconcentration (les responsabilités de la GRH passent des organes centraux de gestion aux ministères et organismes opérationnels; ensuite, au sein des ministères et organismes, les responsabilités sont confiées aux gestionnaires opérationnels);

- application de “cadres” généraux et de principes directeurs mettant l’accent sur les normes fondamentales et les pratiques à suivre plutôt que sur les contrôles détaillés;

- introduction au niveau des départements et organismes opérationnels d’un système de budgets autonomes combinant les dépenses de personnel et d’administration;

- assouplissement des systèmes de rémunération, d’emplois et d’affectations;

- mesures de formation et de perfectionnement visant à adapter les qualifications et les compétences et à accroître la souplesse du personnel en vue d’améliorer l’exécution des programmes et de renforcer les réformes introduites dans le secteur public;

- mesures de réduction des coûts: réduction des augmentations de salaire, compression des effectifs et efforts en vue d’améliorer l’efficacité.

A cette série de tendances, on pourrait ajouter :

- l’introduction de systèmes plus souples en matière de temps de travail;

- la plus grande importance accordée au dialogue social.

164  Sur les contraintes statutaires, voir J.HUBIN, op.cit.

165  Idem.

166  A titre d’exemple :

- les fonctions de complément ou d’assistance

- les délégations

- les référendaires et les juristes de parquet

- les greffiers

- dans une certaine mesure, les stagiaires

167  Sur ce point, les règles statutaires sont précisées par les dispositions contenues dans la deuxième partie, titre II du Code judiciaire.

168  Code judiciaire, deuxième partie, livres I et II, articles 58 et suivants.

169  En ce sens : J. FIAT, op.cit.

170  À savoir, l’environnement bureautique et informatique, mais aussi les apports des autres catégories professionnelles intervenant dans le processus.

171  Réforme du statut des greffiers.

Voir la proposition formulée par le Collège des Premiers Présidents

172  Il est fait référence au Plan THEMIS.

173  Voir supra note 4, J.FICET.

174  H.BOURLABAH, op.cit.

175  J.FICET, op.cit, citant R.SAINSAULIEU, L’identité au travail : les effets culturels de l’organisation, Paris, PFNSP, 1985. C.DUBAR, La socialisation, Construction des identités sociales et professionnelles, Paris, Colin, 1991.

176  Instances de formation, Conseil supérieur de la Justice, Réseau européen de formation judiciaire, Commission Européenne pour l’Efficacité de la Justice.

177  J. FICET, op.cit, citant A. BANCAUD, La haute magistrature française, entre politique et sacerdoce, Paris, LGDJ, 1993.

178  En ce sens : les rapports de fonctionnement prévus par l’article 340 du Code judiciaire.

179  En ce sens : SERVERIN, « Quelles mesures pour la justice », in Réforme de la justice, réforme de l’Etat, Université Paris I, 24-25 janvier 2002, p.8.

180  Des données mesurées et traitées méthodiquement peuvent toutefois avoir pour objet qualitatif la maîtrise et la performance des règles de procédure, concernant notamment la maîtrise des délais.

181  SERVERIN, op.cit., p. 15 et 16.

182  Soit selon l’expression un input qui au terme des procédures judiciaires aboutit à un output. Pour des raisons de facilité, on peut certainement considérer qu’une décision de justice est un output spécifique des cours et des tribunaux.

183  C’est le concept anglais de « perform »  se traduisant par « accomplir » ou « exécuter ».

184  Politique Scientifique Fédérale, Rapport de la faisabilité d’un instrument de mesure de la charge de travail, 13 août 2007, à paraître [voir supra pt. V.5.].

185  En ce sens : J.HUBIN, op.cit.

186  Comp. article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

187  Le cas échéant résorber l’arriéré judiciaire.

188  Voir supra le chapitre V.

189  J.HUBIN, op.cit.

190  J. MATTIJS, Faut-il avoir peur du management de la performance ? Introduction au cours de gestion et évaluation de la performance, Ecole supérieure de Commerce Solvay, Master Management Public, 2007.

191  En l'espèce pour le pouvoir judiciaire des décisions de justice.

192  Exemple d'effet direct : la résolution du conflit et le degré de satisfaction des justiciables concernés. D'effet indirect : la réalisation de la politique sociale dans son ensemble.

193  Article 259 bis-14 du Code judiciaire.

194  La définition est directement reprise de celle de P. GILBERT, « Réflexions sur l’utilisation du contrôle interne à des fins de contrôle externe », Revue Politique et Management Public, 2002, cité par J.MATTIJS, op.cit.

195  Art. 345 du Code judiciaire.

196  E. SERVERIN, « Quelles mesures pour la justice », in Réforme de la justice, réforme de l’Etat, Université Paris I, 24-25 janvier 2002.

197  E. SERVERIN, op.cit.

198  En ce sens, un protocole doit être conclu avec le Service Public Fédéral Justice pour doter les cours et les tribunaux des informations nécessaires aux rapports relevant de la seule compétence et responsabilité des magistrats, et de leurs chefs de corps en particulier (en ce sens : article 340 §2 et §3 du Code judiciaire).

199  Soit la qualité juridique des décisions.

200  En ce sens :

- les travaux sur la maîtrise de la durée des procédures.

- H. DALLE, Qualité de la justice et évaluation des tribunaux de grande instance », colloque du 22 mai 2001, Ecole nationale de la Magistrature (cité par E.SERVERIN, op.cit.)

201  Voir en ce sens les rapports établis par l’assemblée générale de la Cour du travail de Liège, contenant régulièrement un examen de l’évolution qualitative du contentieux et de ses causes, outre la liaison entre la jurisprudence et les politiques sociales.

202  Seules ces dernières faisant l’objet de la mesure élaborée pour le ministère public.

203  Note de J.-P.JEAN et H.PAULIAT, « Primes modulables, qualité et indépendance de la justice judiciaire », note sous Conseil d’Etat (6ième et 1ère s.-sect.réun.), 4 février 2005, Recueil Dalloz, 2005, n° 39.

204  Tels que le statut du magistrat chef de corps, les formes internes et externes du contrôle des magistrats, la mesure de l’activité judiciaire.

205  Une performance individuelle relève d’un contrôle interne relevant des seules compétences confiées aux autorités judiciaires et dont le Conseil supérieur contrôle sa correcte application.

206  Sur le rôle de la Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire, on relève les objectifs opérationnels orientés vers le soutien de l’Ordre judiciaire dans la modernisation de sa gestion. Dans ce cadre, la Commission a défini les objectifs suivants :

- aider à la répartition et  à l’utilisation optimales des moyens de l’Ordre judiciaire.

- contribuer à l’amélioration des processus judiciaires et administratifs.

- contribuer à plus de transparence dans le travail.

La Commission s’appuie sur le Conseil général des partenaires de l’Ordre judiciaire, de même que sur les canaux actuels de décision et de concertation, du siège, du ministère public et du personnel.  

207  Article 143 bis du CJ.

208  Article 150 bis et article 152 bis du CJ.

209  Dans ce contexte, il convient d’apprécier un ouvrage édité en novembre 2006 par la Documentation Française : « Evaluer la qualité et la performance publiques ». Il est rédigé par l’association France Qualité Publique (regroupant des représentants des ministères, collectivités publiques, associations d’usagers et syndicats) ayant l’ambition d’être un observatoire partenarial de la Qualité Publique. Le groupe de travail associé à l’écriture de ce véritable guide comporte des acteurs divers, dont  Jean-Marc Dutrenit, du Réseau Qualité Sociale, qui a été un des premiers à explorer les méthodes et démarches qualité dans le champ social et médico-social. La philosophie est présentée d’emblée : « il n’y a pas de progrès sans évaluation », « la qualité publique est une exigence démocratique ».

Pour les auteurs, la qualité et le pilotage de la performance sont au cœur de la réforme de l’Etat, ce dernier concernant aujourd’hui des institutions très diverses. Il existe 10 raisons majeures de développer l’évaluation dans les structures publiques, est-il affirmé :

- décider sur des éléments plus objectifs,

- donner confiance et acquérir de la légitimité,

- permettre la comparaison pour progresser,

- construire un diagnostic partagé,

- identifier les besoins et services devant ou non relever de l’intérêt général,

- prendre des risques maîtrisés,

- définir, contractualiser et suivre la qualité et la performance,

- développer une dynamique d’amélioration continue,

- rendre compte, valoriser les résultats et les performances,

- réduire les gaspillages.

Dans cette optique, la LOLF (loi organique pour les lois de finances), adoptée par le Gouvernement Jospin et qui entre dans sa première année pleine de mise en œuvre en 2007, est présentée comme un outil majeur : elle permet de segmenter les missions, programmes et actions en développant des indicateurs dont au moins un tiers est orienté vers la qualité. Elle permet en outre, à partir de l’examen de la Cour des comptes chaque année, de formaliser les objectifs ultérieurs.

210  Voir la note de Mr LETERME, rédigée en sa qualité de formateur pour un gouvernement fédéral, juillet 2007.

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Pour citer cet article

Référence papier

Joël Hubin, « Entre efficience et efficacité. Mesures et démesures de la charge de travail des juges. Commentaires de l’article 352 bis du Code judiciaire », Pyramides, 12 | 2006, 17-146.

Référence électronique

Joël Hubin, « Entre efficience et efficacité. Mesures et démesures de la charge de travail des juges. Commentaires de l’article 352 bis du Code judiciaire », Pyramides [En ligne], 12 | 2006, mis en ligne le 14 septembre 2011, consulté le 25 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/283

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Auteur

Joël Hubin

Premier Président de la Cour d’appel de Liège et Président du Collège des Premiers Présidents des Cours d’appel et des Cours de travail.

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