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Varia

De l’usage de l’outil stratégique dans l’administration fédérale belge

Anne Drumaux et Christophe Goethals
p. 125-154

Résumé

De nombreux travaux ont tenté depuis 2000 de faire un bilan de la Réforme Copernic dans des perspectives historiques, administratives, sous l’angle de la science politique et du droit, par l’analyse comparative internationale. Nous avons, quant à nous, privilégié l’angle de la gestion stratégique puisqu’une des motivations de la réforme était de moderniser l’administration par une responsabilisation accrue des hauts fonctionnaires au travers de l’obligation de mettre en œuvre des outils de gestion stratégique.

Cet article détaille, des intentions à la vision a posteriori, le processus du management stratégique dans l’administration fédérale belge. Dans une première partie, une analyse de contenu établit une typologie des intentions stratégiques reprises dans les plans de management. La deuxième partie analyse au travers d’études de cas le processus d’articulation des plans entre niveaux politique et administratif et entre niveaux administratifs. En troisième partie, la contribution confronte un certain nombre d’hypothèses comportementales issues d’un modèle de l’action stratégique aux résultats d’interviews réalisées auprès des présidents des services publics fédéraux. Enfin une conclusion résume les résultats de l’analyse.

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Texte intégral

1La réforme de l‘administration fédérale belge (réforme dite « Copernic ») est sans conteste la réforme qui a le plus polarisé les discussions sur la modernisation dans l’administration à partir de l’année 2000. En faire un bilan complet est une véritable gageure car l’ambition de la réforme était extrême, comme l’ont été d’ailleurs les nombreuses oppositions qu’elle a suscitées. Plusieurs options étaient envisageables ; nous avons privilégié l’angle de la gestion stratégique, à savoir d’analyser les plans stratégiques à la fois comme vecteurs des intentions des nouveaux « top managers » et comme des outils permettant éventuellement de modifier concrètement l’action publique. Cette vision est classiquement celle des auteurs en stratégie, à savoir de regarder par le haut les objectifs qu’une organisation se donne et la mesure dans laquelle elle y parvient.

2Ce centrage sur les outils et sur l’action est un apport original des sciences de gestion par rapport à d’autres disciplines. Le plan stratégique devait permettre aux fonctionnaires dirigeants de disposer d’un outil pour l’élaboration des priorités et devait à terme fournir une référence pour juger du travail accompli. Même si le “label” Copernic n’est plus aujourd’hui soutenu politiquement, les plans ont été formalisés et mis en œuvre lorsque les fonctionnaires dirigeants prirent leurs fonctions, c’est-à-dire il y a plus ou moins quatre ans. Il est donc possible, au travers de ces plans, de tracer le processus stratégique lui-même.

3Par rapport au choix de se focaliser sur les fonctionnaires dirigeants, notre perspective tient au constat déjà établi à maintes reprises que l’introduction du management dans l’univers public s’accompagne souvent d’une croyance forte en la figure d’un décideur libre et rationnel, figure très idéalisée et d’autant plus que la conversion au management est récente… Au-delà des outils de gestion mobilisés, quels sont les comportements les plus probables, voire les plus raisonnables de ceux que l’on a appelé les « top managers » du secteur public ?

4Cet article détaille, des intentions à la vision a posteriori, le processus du management stratégique dans l’administration belge. Dans une première partie, une analyse de contenu établit une typologie des intentions stratégiques reprises dans les plans de management. La deuxième partie analyse, pour différents ministères, le processus d’articulation des plans entre niveaux politique et administratif et entre niveaux administratifs. En troisième partie, la contribution confronte un certain nombre d’hypothèses comportementales, issues d’un modèle de l’action stratégique, aux résultats d’interviews réalisées auprès des présidents des services publics fédéraux. Enfin une conclusion résume les résultats de l’analyse.

I. Analyse de contenu des plans de management

5Comment caractériser la démarche stratégique des organisations publiques ? Différents auteurs dont Mintzberg (1978) s’accordent sur le fait que l’étude de la stratégie inclut à la fois les actions et les processus au travers desquels les actions sont décidées et mises en œuvre. Les termes de stratégie intentionnelle, émergente et réalisée, sont utilisés pour faire la part entre l’intention et le résultat obtenu. Ces distinctions sont utiles car elles permettent une analyse de la stratégie dans un contexte non pas de rationalité intrinsèque mais bien de rationalité procédurale et laisse donc de la place aux jeux des acteurs au sein de l’organisation. Partons des plans initiaux tels qu’ils ont été préparés par les présidents des différents SPF dans les six premiers mois de leur prise de fonction. Ces plans relèvent de la stratégie intentionnelle même si, en tout cas pour certains d’entre eux, ils sont le produit d’une interaction entre plusieurs niveaux de décision avec l’exécutif mais aussi au sein de l’administration. Il n’en reste pas moins qu’il s’agit d’intentions même si celles-ci ont fait l’objet de certaines négociations.

6L’observation de la stratégie réalisée et le décodage des stratégies émergentes nécessiteraient une autre approche, à savoir l’évaluation des résultats, ce qui est largement prématuré puisque ces plans datent de quatre ans au maximum et que les procédures d’évaluation sont en cours au sein de l’administration. On reviendra en deuxième partie sur le processus stratégique. Dans cette première partie, l’objectif sera avant tout de caractériser les intentions stratégiques initiales au moyen d’une typologie adéquate.

I.1. A la recherche d’une typologie

7Pour Poister, Streib (1999), alors que le planning stratégique est une activité de réflexion sur le futur, d’analyse objective et d’évaluation subjective des buts et des priorités devant des évolutions externes, le management stratégique est centré lui sur les processus de management dans la continuité temporelle ; on trouvera à la figure 1 le modèle proposé par ces auteurs.

8Ce modèle de management stratégique définit une carte dans laquelle le cadran Nord-Est concerne les relations extérieures avec l’ensemble des stakeholders tandis que le cadran Sud-Ouest envisage les fonctions internes du management, le cadran Sud-Est est centré sur les programmes, les projets, les produits et leur contrôle tandis que le cadran Nord-Ouest regroupe les relations humaines et les outils correspondants.

9Partant de ce modèle, nous avons réorganisé clairement les cadrans selon deux axes vertical et horizontal : relations externes/relations humaines ou internes d’une part, et programmes activités/ management interne d’autre part. Muni de ce référentiel sur deux axes, la lecture des plans nous a permis d’en analyser le contenu au niveau de chaque objectif opérationnel.

I.2. Les modèles de management stratégique dans l’administration fédérale

  • 1  On notera que dans un nombre limité de cas, il s’est avéré nécessaire de faire un choix en consult (...)

10Seuls les objectifs opérationnels des plans étaient suffisamment précis pour pouvoir les identifier par rapport à la typologie inspirée de Poister et Streib reprise à la figure 11. La proportion d’objectifs opérationnels associés à chaque catégorie (relations externes, relations humaines, programmes & services, management interne) a été calculée pour chacun des plans et a été ensuite reportée dans le référentiel à deux axes. Les schémas de la figure 2 ci-après permettent de visualiser les résultats pour chacun des SPF.

Figure 1 : les modèles de management stratégique de l’administration fédérale

11Trois modèles d’intention stratégique existent :

  • le premier est un management stratégique tourné vers l’extérieur (relations externes et programmes et services) ; on retrouve ce modèle dans les SPF horizontaux (Fedict, Personnel & Organisation, Budget & Contrôle), ce qui est somme toute logique car ces SPF cherchent à exercer leur rôle dans la matrice virtuelle, et sont donc tournés vers le développement de programmes et de services à l’usage des ministères verticaux ; on constate la même tendance dans le SPF économie et le SPP Politique scientifique, ce qui est lié à leur rôle d’impulsion ;

  • le deuxième modèle est un management stratégique tourné vers l’intérieur (relations humaines et management interne) ; le Ministère de la Défense relève de cette catégorie tandis que les SPF Finances et Santé Publique sont quant à eux fortement polarisés sur le management interne ;

  • le troisième modèle est un modèle stratégique également polarisé sur l’ensemble des dimensions ; il s’agit des SPF justice, affaires étrangères, mobilité, sécurité sociale et du SPP Intégration sociale ; le SPF intérieur est polarisé sur trois dimensions et dans une moindre mesure sur les relations humaines.

12On notera qu’il n’y a pas de profil type pour les ministères exerçant des fonctions régaliennes, ni réellement de profil type pour les ministères verticaux. Quant aux horizontaux, ils se retrouvent logiquement dans le premier modèle.

I.3. Comparaison à d’autres modèles stratégiques

13En référence à la typologie proposée par Joyce (1999), les modèles stratégiques peuvent prendre différentes formes :

    • 2  Le « Government Performance and Results Act » (GPRA) initié en 1993  par la Congrès américain a co (...)

    un modèle classique qui est une approche rationnelle et planifiée de gestion du type GPRA2. En référence à ce modèle, on trouve dans le cas fédéral belge également, une orientation forte sur les objectifs mais sans qu’elle soit systématiquement reliée sous un même format aux résultats, comme c’est le cas du GPRA. Aucun mécanisme systématique annuel de performance n’a été envisagé, ni de mécanisme obligatoire de consultations ;

  • un modèle “business-like” qui considère le citoyen comme un client et le haut fonctionnaire comme un fournisseur et introduit le devoir de rendre des comptes pour les gestionnaires publics. Certains points de ressemblance dans le cas belge sont à signaler, en particulier au niveau de la réforme Copernic elle-même, par l’intention symboliquement déclarée de faire tourner la planète administration autour du citoyen-client. Un autre élément congruent est le lien, en tout cas formellement, entre réalisation du plan et évaluation au terme du mandat de fonctionnaire dirigeant ;

  • un modèle visionnaire qui vise le long terme et est fondé sur une approche ascendante afin de renforcer le ciment culturel de l’organisation. Etant donné le contexte de la réforme Copernic et l’obligation de proposer un plan stratégique et opérationnel endéans les six mois de leur nomination, il est clair que les fonctionnaires dirigeants ont opté pour une démarche top-down. On reviendra sur ce point dans la deuxième partie ;

  • un modèle prévisionnel qui se focalise à long terme non sur les activités mais sur le développement d’expertise, de compétences et de partenariats avec d’autres organisations. Même si certains plans envisagent de renforcer les partenariats avec d’autres départements (en particulier les ministères horizontaux dans l’exercice de leur rôle dans la matrice virtuelle), on ne peut, à proprement dit, parler de construction d’un plan à long terme ; il s’agit plutôt de la mise en place de ces fonctions horizontales. Par ailleurs, certains plans précisent la nécessité de recourir à des accords de niveau de service mais il s’agit surtout d’objectifs opérationnels.

14En résumé, les plans stratégiques de l’administration fédérale belge sont, dans leur intention, un compromis entre un modèle classique inachevé et un modèle « business-like » allégé.

II. Les plans dans leur processus

15La typologie des plans initiaux nous a permis d’établir une vue d’ensemble des contenus des différents plans. Pour tenter de dépasser une lecture limitée à l’intention stratégique, il faut, si possible, relier l’intention à l’action. C’est d’ailleurs le but explicite recherché par l’administration lorsqu’elle met en œuvre l’outil stratégique.

  • 3  On voit ainsi une volonté de s’approprier l’ensemble de la boîte à outils du consultant, en ce com (...)

16On le sait, l’exercice stratégique s’inscrit toujours dans une logique de pure rationalité substantive. Il s’agit là d’un mythe, d’une simplification du réel conduisant à croire que la rationalité de la démarche produira nécessairement un pilotage de l’action publique. Le mythe est néanmoins mobilisateur car il permet de structurer une réflexion en créant un certain nombre de conditions propices à l’action. Cette double nature de l’intention stratégique, à la fois vision simplificatrice et mode de mobilisation, est souvent dérangeante pour les acteurs impliqués dans la démarche stratégique. C’est le cas dans l’administration, au point qu’il est très difficile pour les fonctionnaires impliqués dans cette démarche d’anticiper les limites de l’outil car la croyance dans les vertus de la démarche rationnelle l’emporte souvent sur une vision plus réaliste de l’action. Le plan devient la « table de la loi » et on assiste à une véritable réification du plan. Ce phénomène de simplification du réel s’accorde selon nous avec une certaine culture du contrôle de conformité. On peut se demander dans quelle mesure il n’y a pas dans ce cas-là une réappropriation de type bureaucratique sur le fond mais utilisant sur la forme une rhétorique managériale3.

  • 4  Ces cas ont été réalisés avec la participation des étudiants du Programme PUMP 2007 (programme de (...)

17Nous désirons adopter ici une position d’observation de l’exercice stratégique, non pas pour démontrer à tout prix ce que l’on peut anticiper, à savoir que l’action va s’infléchir et glisser par rapport à l’intention initiale, mais pour comprendre in situ comment cela se passe et surtout pour montrer que ce résultat n’est pas une dérive de l’organisation mais un résultat du processus lui-même. Cette partie de la contribution repose sur des analyses de cas4 alimentées par une documentation détaillée des plans obtenues auprès des administrations concernées.

18Pour ce faire, nous nous sommes intéressés à la « cascade stratégique » à savoir la mesure dans laquelle il existe une hiérarchie descendante entre les objectifs, les activités, et les projets et comment s’articulent les différentes étapes de l’exercice stratégique entre trois niveaux : celui de la » politics », celui de la « policy », et enfin au sein de l’organisation du ministère.

II.1. L’articulation « politics »-» policy », l’exemple du SPF justice

19La lecture de la Note de politique générale de la Ministre de la Justice (NP) datant de novembre 2003 et du plan de management (PM) du Président du SPF Justice daté du 19 avril 2004 permet d’établir un certain nombre de considérations.

Figure 2 : L’articulation entre la note de politique générale et le plan de management du SPF Justice

20A première vue, il existe une correspondance entre la NP et le PM en termes de vision, de missions et d’objectifs stratégiques. Il serait cependant erroné de conclure sur le caractère descendant et d’en déduire que la NP a cadré le PM. Un examen approfondi montre que la NP est très précise car elle détaille en une quarantaine de pages, non seulement les objectifs stratégiques mais aussi les outils, les moyens, les types de relations internationales ou nationales à entretenir ou à créer, les délais, elle envisage les arrêtés nécessaires,… Bref, elle contient un bon nombre de précisions opérationnelles. On ajoutera que la NP est annuelle, c’est le document par lequel le Ministre réaffirme ses priorités. Le PM a été réalisé par le Président du SPF dans les trois mois après sa prise de fonction, en s’appuyant sur des consultants pour sa préparation, sa rédaction et sa communication. De fait la NP est beaucoup plus détaillée que le PM. La cascade n’est pas véritablement descendante car on s’attendrait alors à ce que le PM soit le développement détaillé de la NP. A la lecture, c’est l’inverse qui s’impose à notre compréhension. Par ailleurs pour être aussi détaillée, il est probable que la NP se soit élaborée avec l’appui de l’administration par des circuits formels mais probablement aussi informels par l’intermédiaire d’experts. La conclusion qui s’impose est celle d’une démarche en partie ascendante et d’une formulation presque parallèle de la NP et du PM qui s’inscrivent chacune dans des logiques différentes (une communication annuelle de politique d’une part et un mandat de cinq ans d’autre part ; le devoir de chacun est quelque sorte autonome en termes d’«  accountability »). Cette articulation tranche avec une vision strictement hiérarchique du processus stratégique. On trouvera à la figure 3 ci avant, une représentation de ces relations.

II.2. L’articulation « policy » dans le temps, l’exemple du SPF Intérieur

21Disposant de deux versions du plan stratégique du SPF Intérieur (version 2002 et version 2005), nous avons procédé à un codage de la même nature que celui réalisé précédemment, c’est-à-dire une analyse de l’orientation du plan en référence à la typologie de Poister et Streib. D’une manière générale par rapport au plan initial de 2003, le plan 2005 mentionne un nombre plus limité d’objectifs (12 objectifs stratégiques au lieu de 14 et 48 objectifs opérationnels au lieu de 61) mais sans que l’on puisse parler d’une réduction de l’ambition initiale. Au niveau de son orientation, le plan 2005 est conforme au plan 2002 comme en témoigne la figure 4.

Figure 3 : comparaison des orientations des plans de management du SPF Intérieur dans le temps

22On peut voir que le plan du SPF Intérieur reste multi-polarisé, ce qui signifie que ses orientations sont en grande partie conservées. Il semble clair qu’entre 2002 et 2005, le plan a été « nettoyé », certains objectifs ayant été regroupés mais fondamentalement, il reste centré sur les mêmes objectifs. Il existe une raison objective à ce constat, à savoir que le plan a été rédigé par le Président du SPF peu après sa prise de fonction et qu’il le lie d’une certaine manière jusqu’à la fin de son mandat, sans bien entendu qu’il soit interdit de le reformuler ou de le préciser. Par ailleurs, la préparation du plan est un exercice relativement « chronophage », de l’avis des observateurs ou des acteurs directs, il n’est donc pas surprenant que sa révision en profondeur ne soit pas annuelle.

II.3. L’articulation « policy » - organisation, l’exemple du SPF Mobilité et Transport

  • 5  qui est ici l’équivalent « vertical » et le correspondant du SPF horizontal P&O

23Reste à envisager la manière dans laquelle un plan de management au niveau du Président du SPF se décline dans l’ensemble de l’organisation. Il s’agit ici d’analyser la séquence dans la hiérarchie. Nous disposions pour le SPF Mobilité et Transport du plan initial du Président du SPF et de plans issus de la Direction Générale du Transport Terrestre (plans stratégique, opérationnel et projets) et de plans de la Direction Personnel & Organisation5. A noter que cette direction P&O locale est nouvelle et qu’elle est à la croisée de deux lignes hiérarchiques (fonctionnelle et sectorielle).

24Le point marquant est la différence dans l’appropriation au niveau du Président des objectifs fonctionnels (P&O) et des objectifs sectoriels liés à son activité de base (en l’occurrence ici le transport terrestre). Le schéma ci-après illustre ces différences. On peut ainsi noter qu’il existe un mécanisme descendant dans l’ajustement entre le plan du Président en 2003 et le plan P&O final de 2006 par le biais d’une reformulation intermédiaire au niveau du Président en 2005. Manifestement, le plan du Président intègre une dimension P&O assez importante au point que sur 9 objectifs, 7 impliquent la responsabilité P&O.

Figure 4 : La cascade stratégique du SPF Mobilité et Transport

25Dans le cas de la DGTT, le processus est apparemment descendant (d’ailleurs corroboré par la chronologie). Par contre, il semble bien que ce caractère descendant n’aille pas jusqu’aux objectifs opérationnels et aux projets. A la lecture, il est en effet difficile d’établir un lien clair entre le plan stratégique de la DGTT (établi en correspondance avec le plan stratégique du Président) et les plans opérationnels et les projets. Sauf à supposer que ces liens aient été inobservables à notre niveau, tout se passe comme si les plans opérationnels avaient une vie propre et une autonomie, et en tout cas ne s’insèrent pas dans une logique descendante, ni ascendante par ailleurs. On ne peut que lancer ici l’hypothèse que s’agissant du métier « transport », ce sont les tâches de routine qui prévalent par rapport à l’exercice stratégique et que les plans coexistent sur le papier. En ce qui concerne la fonction P&O, l’ajustement est probablement lié à l’enjeu pour chaque ministère vertical de conserver l’initiative par rapport au ministère horizontal Personnel & Organisation. Nous l’interprétons ici comme un rapport de force dans la structure matricielle mise en œuvre par la réforme Copernic dans l’administration fédérale.

II.4. L’articulation entre « policies » verticale et horizontale ou la difficile mise en oeuvre de la structure matricielle : le cas du SPF Personnel & Organisation

26On vient d’évoquer les rapports de force potentiels au sein de la structure matricielle mise en œuvre par la réforme Copernic. L’analyse des plans de management au niveau d’un ministère typiquement horizontal, le SPF Personnel & Organisation (nouvelle dénomination du Ministère de la fonction publique) est à cet égard très révélateur de la difficulté pour ce SPF à prendre sa « place » horizontale (par rapport aux autres SPF) mais aussi verticale (au sein de sa propre organisation). Le schéma ci-après illustre cette double difficulté. D’une part le plan de management du SPF P&O formule des engagements tout en émettant des réserves quant à sa compétence, au budget qui lui sera attribué et aussi quant à la collaboration constructive qu’il pourrait entretenir avec ses propres services et les autres SPF.

Figure 5 : la décomposition du plan de management du SPF P&O

27A l’égard des agences et de ses services, le plan de management du SPF P&O adopte une position de prudence raisonnée en parlant de concertation optimale avec l’IFA et SELOR, qui sont respectivement les agences de formation (IFA) et de sélection (SELOR), qui relèvent pourtant de ses compétences et de concertation minimale avec les DG Personnel & la DG Organisation, soumises à son autorité.

28Lorsque précisément, on analyse le contenu des plans respectifs des DG Organisation et DG Personnel, il apparaît que les objectifs de la DG Personnel sont plus explicites et plus précis. On peut penser qu’il s’agit d’un domaine de connaissances connu et exercé par le SPF P&O depuis longtemps. A l’inverse, les objectifs de la DG Organisation sont d’ordre conceptuel, il s’agit sans aucun doute d’un domaine de connaissances et d’action relativement, voire totalement, neuf pour le SPF P&O.

29Dans les différents cas que nous venons d’analyser, nous avons pu décomposer le processus stratégique entre différentes instances. Il apparaît clairement que :

  • il n’y a pas de véritable cascade descendante du niveau de la définition politique à la conception des « policies » comme en témoigne le découplage entre la note de politique générale et le plan de management pour le SPF Justice.

  • pour ce qui concerne la cascade interne au sein d’un SPF, elle peut se révéler descendante en termes d’objectifs stratégiques au sein d’un ministère vertical comme le SPF Mobilité et Transport, mais déboucher sur une absence de liens avec le plan opérationnel du « core-business » du ministère. Dans le cas d’un ministère horizontal comme le SPF P&O, même l’articulation ascendante semble difficile à construire avec les composantes (agences et DG).

  • les intentions stratégiques au niveau de l’administration sont stables car elles sont construites dans une temporalité longue, en tout cas différente de celle de la » politics » comme l’ont montré les cas des SPF Intérieur et Justice.

  • au niveau des plans de management des fonctionnaires dirigeants l’appropriation des objectifs peut être asymétrique et se focaliser, comme par exemple pour le SPF Mobilité et Transport, sur des objectifs fonctionnels (Personnel & Organisation) plutôt que sectoriels. Cette orientation peut être liée à une préoccupation de meilleure gestion des ressources humaines mais elle peut aussi être le fruit d’une compétition entre dimension verticale et horizontale

III. Le contexte de l’exercice stratégique dans le secteur public 

30De nombreux auteurs s’accordent pour considérer que l’exercice stratégique dans le secteur public comporte un certain nombre de particularités liées au contexte institutionnel, juridique et politique. Cette évidence n’est cependant pas toujours explicitée. Pour pouvoir anticiper la vision des fonctionnaires dirigeants sur l’exercice stratégique, nous partirons d’une grille d’analyse proposée à l’origine par Perry et Ring en 1985, en y apportant néanmoins des modifications essentielles propres au contexte institutionnel et politique belge.

Figure 6 : Cadre contextuel du management stratégique dans le secteur public (adapté de Ring, Perry (1985), surligné pour le contexte belge)

31Pour les variables de contexte, la nature du système électoral (vote proportionnel) et sa conséquence au niveau du système politique, l’existence de gouvernements de coalition sont des caractéristiques de notre système politique qui font la différence avec d’autres pays.

32Pour les contraintes, la séparation entre domaines de compétence, de même que l’existence de mécanismes de médiation et d’enquête spéciale, sont communs avec d’autres pays. La complexité institutionnelle de notre pays est bien connue. L’existence d’arbitrages entre partis politiques lors de la désignation des fonctionnaires dirigeants est également un facteur caractéristique du système politico-administratif belge, pratique qui génère une dépendance de la carrière du fonctionnaire vis-à-vis des responsables politiques. C’est cette caractéristique qui a motivé l’introduction du système de mandats qui doit contribuer normalement à un affaiblissement de cette dépendance au politique, puisqu’en principe prime l’obligation de rendre des comptes sur le plan réalisé et que pèse plus lourdement le rapport au temps, plus court par définition du système de mandat. Il est difficile de prétendre aujourd’hui que le résultat est atteint : c’est toute la marge qui existe entre un principe (anciennement la nomination définitive, aujourd’hui le mandat à échéance) et les pratiques car il est possible de détourner le principe d’indépendance et d’efficacité dans les deux systèmes à différents moments.

III.1. Des hypothèses de comportement efficaces pour les hauts fonctionnaires

  • 6 Ring, Perry, op.cit., p.281-282
  • 7  Op.cit., pp.283-284

33Pour ce qui concerne les conséquences au niveau des comportements, on peut dire a priori que les hypothèses retenues par Ring et Perry sont susceptibles d’être vérifiées dans le cas de l’administration fédérale belge. Nous partageons l’idée de ces auteurs selon laquelle le management stratégique dans le secteur public est un exercice extrêmement difficile et que les standards de comportements des hauts fonctionnaires résultent avant tout plus des contraintes du secteur que de la référence à un standard normatif issu du secteur privé6 Certains comportements sont donc totalement prévisibles voire souhaitables de la part des managers dirigeants 7 :

  • face à l’ambiguïté de la politique, il est probable que le management stratégique sera plus émergent qu’intentionnel ; cela signifie que le fonctionnaire dirigeant sera incité à adopter une démarche incrémentale et non pas substantiellement rationnelle dans la poursuite des objectifs.

  • si le processus stratégique est de nature émergente, c’est la flexibilité et l’adaptabilité qui seront primordiales et non pas la conformité stricte à des objectifs et des processus standardisés ; à cet égard la maîtrise de l’agenda politique et, en réponse à la médiatisation, l’évitement de déclarations à fort engagement, de même qu’une certaine créativité à interpréter la règle seront des comportements efficaces.

  • à la croisée d’attentes parfois contradictoires (efficience, équité, absence de gaspillage…), le fonctionnaire dirigeant est un des éléments d’un triangle constitué par ailleurs par le ministre et un certain nombre de parties prenantes (citoyens, usagers, contribuables constitués ou non en groupes d’intérêt) ; par là même, il est amené à ajuster des demandes en permanence contradictoires.

  • face à cette situation, ce sont avant tout le travail d’influence, en particulier la communication avec un nombre important de parties prenantes et non pas l’exercice de l’autorité qui est susceptible de conforter le fonctionnaire dirigeant.

  • devant des coalitions instables, c’est le management de la discontinuité qui prime, ce qui implique de disposer d’un certain nombre de compétences (connaissance du climat et du milieu politique, niveau d’expertise technique et capacité de gestion de tâches multiples, capacité de mobilisation de groupes d’opinion).

III.2. La vision des acteurs sur le processus stratégique de l’administration fédérale

  • 8  Nous remercions les étudiants du Programme PUMP des promotions 2006 et 2005 pour avoir réalisé les (...)

34Des intentions à la mise en œuvre, on le sait, la marge peut être grande. Il est trop tôt pour évaluer la réalisation des plans ; par contre il est possible d’analyser la construction et le processus de mise en œuvre de ces plans à partir de la vision qu’en ont eu les acteurs eux-mêmes, à savoir les Présidents des SPF. On rappellera que cette tâche a été une des premières réalisées lors de leur entrée en fonction : nous avons analysé précédemment leurs intentions stratégiques, voyons maintenant le regard qu’ils jettent sur l’exercice et confrontons-le aux hypothèses comportementales que nous venons de discuter. Cette partie du travail est basée sur des interviews réalisées en 2005 et 2006 à partir d’un questionnaire de questions ouvertes8.

  • 9  Sur l’ensemble des présidents de SPF et SPP (16), 11 ont été interviewés. Nous reprenons dans le t (...)

35Différentes dimensions ont été analysées en profondeur par l’enquête. Les commentaires ci-après reviennent sur les éléments comparatifs essentiels recueillis lors des interviews9.

36En ce qui concerne l’environnement, un premier point essentiel est le rôle de la réforme dans la genèse des plans stratégiques qui vont s’échelonner entre 2001 notamment pour la Justice et 2003 pour la grande majorité des autres. La relation à l’exécutif politique est décrite comme fort étroite avec des modalités organisationnelles variables : à une extrême, la relation peut se traduire par une attitude interventionniste (p. ex. une note de politique générale émanant du cabinet du ministre servant de canevas à l’élaboration du plan). La relation peut être interactive (p. ex. le chef de Cabinet est membre à part entière du Comité de direction du SPF). Enfin, la relation peut également se révéler symbiotique (p. ex. le Président du SPF est issu du cabinet du ministre, voire se considère membre du Cabinet sans l’avoir effectivement été). Dans certains cas, les relations sont perçues comme conflictuelles menant à des incohérences, des affrontements de logiques de CT et de LT, une démarcation difficile entre le stratégique et l’opérationnel. On a envie de dire : jusqu’ici rien que de très classique.

37Au niveau de la mise en œuvre organisationnelle, de façon très majoritaire, c’est le Comité de direction du SPF qui assure la coordination du processus sauf au SPF Intérieur qui a créé une cellule de coordination ad hoc. La démarche est descendante strictement ou ascendante limitée, c’est-à-dire avec certains degrés de consultation et d’association des niveaux inférieurs. Le nombre de personnes associées à l’exercice stratégique varie d’une petite dizaine de personnes (le Comité de Direction avec parfois quelques experts) à des groupes de 60 à 80 personnes par effet de cascade dans certains cas, parfois plus important notamment au SPF Finances pour la préparation des BPR.

38Des consultants sont impliqués de manière intensive au niveau de la préparation, de l’implémentation et de la communication (Justice, Intégration sociale), mais le plus souvent leur intervention se situe essentiellement au niveau strictement méthodologique (Personnel & Organisation, Budget & Contrôle, Intérieur, Mobilité & Transport, Santé publique) ou essentiellement dans les BPR (Affaires étrangères, Finances), parfois en coaching (Mobilité & Transport). Seuls deux SPF n’ont pas eu recours à la consultation (Fedict, Politique scientifique).

39Le rapport entre routine et nouveaux projets est diversement commenté : pour certains, même s’ils le regrettent, l’exercice a conduit à séparer routine et projets (Intérieur, Justice) tandis que pour d’autres l’intégration est assurée (Affaires étrangères, Finances, Mobilité & Transport, Santé publique) ; pour certains leur métier est essentiellement de construire des projets (P&O, Fedict, Budget & Contrôle, Economie).

40Des outils de suivi ad hoc (fiches de projets, tableau de bord, BSC) ont été, semble-t-il, mis en œuvre dans la plupart des cas, cependant rarement en relation directe avec le budget sauf pour le Ministère de la Justice. Certains SPF ont développé des fiches de suivi par projet, alors que d’autres ont construit des tableaux de bord ou des outils encore plus exigeants comme les « Balanced Scorecards ».

41Dans l’exercice du leadership stratégique, la majorité des Présidents s’expriment généralement, sauf exception, comme des personnalités cherchant le consensus et laissant une large autonomie au niveau N-1, c’est-à-dire aux directeurs généraux, mais avec des doses variables. Selon les cas, la recherche du consensus est fondée sur l’influence ou sur l’autorité.

42Pour certains, la communication interne est une affaire de ligne hiérarchique, pour d’autres, une affaire de médias (intranet, journaux internes, séminaires internes, forum) ; la communication externe est plutôt perçue comme un territoire mouvant et difficile. Des exceptions sont à signaler : la communication publique du plan de management des SPF Justice, Finances et Sécurité Sociale, à travers leurs sites web.

43La vision globale des fonctionnaires dirigeants sur l’exercice est positive avec quelques critiques et doutes.

44Parmi les points positifs, quelques éléments peuvent être relevés : la démarche permet selon les uns et les autres de renforcer le pouvoir de négociation (« Les données objectives fournies peuvent avoir une influence sur les résultats des négociations »), de clarifier les rôles (« Il est indispensable de se poser la question du sens, à quoi sert-on, il faut que chacun comprenne qu’il a un rôle à jouer »), de modifier la culture de l’organisation (« La majorité des collaborateurs sont motivés et engagés » ; « Le bilan est positif à ce stade, malgré les écueils, les responsabilités sont assumées et la dynamique du changement est intégrée »), de communiquer voire de donner une visibilité (« Le plan stratégique est fondamental, il doit être public et utilisé comme outil de communication »).

45Parmi les critiques, les top managers mentionnent en particulier la lourdeur de l’exercice, le temps y consacré (”la démarche est lourde et prend trop de temps, il faut simplifier et veiller à une approche univoque dans les départements”), et la nécessité de réduire la consultance (« L’expérience acquise en interne permet et permettra de diminuer progressivement le recours à la consultance externe »).

46Certains doutes sont exprimés quant au futur d’un tel exercice, notamment en ce qui concerne l’évaluation future des mandataires (« Comment pourra-t-on objectivement juger et évaluer les fonctionnaires à mandats alors que les conditions actuelles n’ont plus rien à voir avec les conditions initiales de recrutement, les organes initialement prévus pour effectuer les évaluations ne sont pas mis en place… »), les moyens réellement mis à disposition pour réaliser les objectifs (« Il y a de réelles avancées mais les fonctionnaires doutent des moyens mis à disposition pour réaliser effectivement toutes les réformes annoncées…), la possibilité de mobiliser le personnel et de changer fondamentalement la relation au politique (« L’élaboration d’un plan de management n’est pas un exercice évident dans un contexte politique changeant »).

III.3. Une relecture objectivée des résultats de l’enquête

47L’apport du modèle comportemental adapté de Ring et Perry est de permettre d’objectiver une partie des constats que nous avons tirés de l’enquête. Dans cette optique, le modèle adapté au contexte belge permet d’apporter de la consistance aux résultats initiaux.

  • 10  Voir pour plus de détails Thijs dans Hondeghem et AL. (2005), pp.67-121.
  • 11  Pelgrims dans Hondeghem et al.(2005), pp.187-196.
  • 12  Le niveau des rémunérations des fonctionnaires dirigeants a été revu à la baisse.

48Tout d’abord, sans rappeler ici l’ensemble du dispositif légistique, on rappellera que les plans, à l’exception de la Défense, sont un produit direct du plan Copernic. En outre cette réforme a subi au cours du temps une évolution dans sa conception et sa mise en œuvre, suite à une modification de la composition du gouvernement après juillet 200310, en particulier pour ce qui concerne la carrière des fonctionnaires dirigeants (mode de sélection11, rémunérations12).

  • 13  Thijs, op.cit., p.83-84.

49L’ouverture à l’environnement extérieur est également un élément avéré dans la mesure où la réforme a soulevé de nombreuses réactions13, tant au plan du Parlement (questions parlementaires relative à la politisation de la fonction publique, doutes quant à l’efficacité du système de mandat), au plan administratif (recours contre le mode de sélection par des hauts fonctionnaires), au plan politique (tension entre francophones et néerlandophones) relayé par les syndicats (manifestations de fonctionnaires contre la réforme et dans le contexte d’une revendication à une augmentation des salaires).

50Les attentes du public sont également un élément-clé car la crise de légitimité de l’administration publique fédérale est depuis longtemps, une raison de revendiquer, en particulier du côté des néerlandophones, un renforcement du transfert de compétences vers les régions et/ou les communautés. Par ailleurs, certains domaines de politique publique sont devenus particulièrement sensibles, comme la justice, la police et la santé publique, suite à un certain nombre d’échecs non seulement majeurs mais également médiatisés.

51Il est évident que dans un tel contexte, les contraintes structurelles fortes pèsent très lourd sur les fonctionnaires dirigeants. Il est utile de le rappeler car ils sont censés être évalués au regard des résultats générés par leurs plans. Confrontons le résultat des interviews aux hypothèses comportementales précédemment discutées.

  • 14  Pelgrims C., op.cit, pp.179-224

52Pour ce qui concerne le rapport au politique, l’analyse des interviews a montré un équilibre toujours instable entre logique de responsabilité et logique du primat de la décision politique. A part le politique, le poids des parties prenantes ressort peu des interviews, sauf parfois une figure du citoyen relativement désincarné. Dans le triangle classique fonctionnaire dirigeant/monde politique/citoyen, c’est apparemment le politique qui continue à constituer la source majeure d’incertitude pour le fonctionnaire dirigeant. L’analyse du profil14 des nouveaux managers montre que la sélection réalisée n’a pas produit de big-bang : un profil relativement stable en référence à la situation précédente en termes de formation, d’âge, de genre (sous-représentation des femmes), avantage au candidat interne ou aux anciens chefs de cabinet. Le fait qu’une majorité de fonctionnaires dirigeants soit issue du sérail n’est pas nécessairement une dérive productrice d’inefficacité, si on se souvient que la connaissance fine du terrain politique et une certaine flexibilité sont des compétences nécessaires pour manager la discontinuité, qui est le propre du contexte de l’action publique.

53En matière de leadership, les fonctionnaires se projettent volontiers comme consensuels, ceci s’accorde parfaitement avec l’hypothèse d’une construction de leur légitimité par influence ou en relation à leur autorité. La question n’est pas ici de savoir s’ils y parviennent dans la réalité, mais de comprendre que cela est parfaitement logique pour eux de s’y essayer, en raison des contraintes du système. Si la communication interne est centrale pour eux, la communication externe reste, pour certains d’entre eux, un terrain difficile. Encore une fois, ceci est parfaitement cohérent dans leur contexte où il vaut mieux éviter les engagements forts à haute visibilité et travailler dans la flexibilité.

54L’appréciation globale du processus stratégique montre, au-delà de la satisfaction plus ou moins affirmée, l’existence de doutes et de réserves. On peut résumer l’essentiel par l’idée : l’exercice est intéressant, il produit des effets appréciables mais il est lourd ; ce qui témoigne à la fois de la réalité mais aussi de la posture du dirigeant au regard d’une stratégie émergente plus souple et moins formelle, ce qui renvoie à l’hypothèse comportementale d’incrémentalisme. Comme mentionné précédemment, l’exercice de relecture, basé sur des approches inductives et déductives, a renforcé nos résultats initiaux. Ces résultats sont en outre un excellent point de départ pour une recherche plus approfondie sur le processus stratégique, à différents moments de la démarche.

IV. Conclusions

55Une typologie des plans de management a conduit à distinguer trois modèles d’intention stratégique dans l’administration fédérale belge : polarisation externe, interne, et « équipolarisation », démontrant qu’il n’y a pas de profil type pour les ministères exerçant des fonctions régaliennes, ni réellement de profil type pour les ministères verticaux. Seuls les ministères horizontaux et les services de programmation ont des intentions stratégiques systématiquement tournées vers l’extérieur.

56L’analyse de cas a permis en outre d’analyser au plus près les processus stratégiques. Il en ressort l’impression de démarches probablement stables dans le temps mais peu linéaires, très éloignées de la vision rationnelle substantive de l’exercice stratégique, qui se concrétiserait par une cascade descendante des différents plans. Il n’ y a pas de lien hiérarchique avéré et de cascade descendante systématique entre niveaux politique et administratif, et entre niveau stratégique et opérationnel, comme en témoignent les cas du SPF Justice et du SPF Transport et Mobilité. Dans ce dernier cas, l’appropriation des objectifs s’est révélée asymétrique, entre préoccupations sectorielles et fonctionnelles. Enfin le plan stratégique peut être un enjeu organisationnel entre composantes d’une même organisation comme le montre le cas du SPF Personnel et Organisation. Ces analyses de cas permettent d’anticiper l’analyse des écarts entre intention et action : il est peu probable que les écarts seront insignifiants. Toute la question est de savoir si ce résultat prévisible est réellement dommageable. La primauté de l’intention sur l’action est simplement un mode de fonctionnement simplifié. En définissant des objectifs stratégiques et opérationnels, la démarche vise à établir des modes de raisonnement naturels, économes en information et en temps (heuristiques) qui créent des conditions propices à l’action mais il s’agit d’un mythe. Cette double nature de l’intention stratégique, à la fois vision simplificatrice et mode de mobilisation n’est pas une dérive.

57La confrontation d’un modèle comportemental des hauts fonctionnaires aux résultats d’une enquête menée auprès de ceux-ci conforte la vision d’un univers complexe fait de contraintes et de contradictions. Les instruments de gestion, tels que les plans de management, sont des outils visant à transformer les intentions en actions mais ils fonctionnent dans un univers de rationalité limitée, c’est-à-dire que le résultat est recherché s’il est satisfaisant, étant donné un certain nombre de contraintes. Ce point ne distingue nullement le secteur public du secteur privé. La fiction du décideur autonome y est autant un leurre. Cependant le nombre de contraintes pesant sur le décideur public est spécifique et elles conduisent à rendre efficaces des comportements adaptatifs et incrémentaux : valorisant la recherche de flexibilité, visant à la construction de liens entre des parties prenantes aux intérêts contradictoires et se construisant plus par l’influence que par l’autorité, autant de comportements véritablement efficaces, eu égard aux contraintes du système de décision public.

58Faut-il s’en affliger et craindre pour la continuité de l’exercice stratégique ? Sauf à attendre de l’exercice stratégique ce qu’il ne peut offrir, il est raisonnable d’accepter que les objectifs sont généralement glissants et que la stratégie intentionnelle est un moment de la réflexion, et un moment seulement, et que ce résultat n’est pas surprenant en soi, sans qu’il ne soit nécessaire de fustiger les décideurs qui ne décident pas. Ce résultat, peut-être désolant pour des zélotes fraîchement convertis, n’est pas absurde, il conforte seulement l’idée que le management stratégique dans le secteur public n’est pas un exercice conforme à un modèle normatif du décideur autonome. Ceci n’entache nullement l’intérêt d’élaborer des stratégies à intentionnalité forte car l’exercice produit une mobilisation par une focalisation forte sur les intentions.

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Bibliographie

Ouvrages et articles

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Notes

1  On notera que dans un nombre limité de cas, il s’est avéré nécessaire de faire un choix en consultant le descriptif détaillé mentionné dans le plan car l’objectif opérationnel était hybride par rapport à la classification proposée ; dans la plupart des cas, il s’agissait d’un choix entre sous-catégories. Ceci explique pourquoi dans le détail, certains occurrences sont plus faibles : par exemple, l’évaluation de la performance est rarement mentionnée comme un objectif en soi indépendamment de la réalisation d’un programme, les deux items appartenant à la même catégorie.

2  Le « Government Performance and Results Act » (GPRA) initié en 1993  par la Congrès américain a conduit à mettre en œuvre un programme d’évaluation élargi des programmes publics établissant des objectifs pour chacun des programmes, des indicateurs de suivi très systématiques, un reporting annuel et des procédures de consultations obligatoires des « stakeholders ».

3  On voit ainsi une volonté de s’approprier l’ensemble de la boîte à outils du consultant, en ce compris des méthodes normatives assez frustes et simplistes, critères SMART par exemple.

4  Ces cas ont été réalisés avec la participation des étudiants du Programme PUMP 2007 (programme de formation pour les fonctionnaires fédéraux). Nous les remercions pour leur travail. Les analyses présentées ici sont notre seule responsabilité.

5  qui est ici l’équivalent « vertical » et le correspondant du SPF horizontal P&O

6 Ring, Perry, op.cit., p.281-282

7  Op.cit., pp.283-284

8  Nous remercions les étudiants du Programme PUMP des promotions 2006 et 2005 pour avoir réalisé les interviews et préparé le travail comparatif. Il va de soi que les conclusions présentées ici sont les nôtres ainsi que les erreurs d’interprétation éventuelles.

9  Sur l’ensemble des présidents de SPF et SPP (16), 11 ont été interviewés. Nous reprenons dans le texte quelques citations in extenso, voir tableau de synthèse en annexe 1.

10  Voir pour plus de détails Thijs dans Hondeghem et AL. (2005), pp.67-121.

11  Pelgrims dans Hondeghem et al.(2005), pp.187-196.

12  Le niveau des rémunérations des fonctionnaires dirigeants a été revu à la baisse.

13  Thijs, op.cit., p.83-84.

14  Pelgrims C., op.cit, pp.179-224

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Légende Figure 1 : les modèles de management stratégique de l’administration fédérale
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Légende Figure 2 : L’articulation entre la note de politique générale et le plan de management du SPF Justice
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Légende Figure 3 : comparaison des orientations des plans de management du SPF Intérieur dans le temps
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Légende Figure 4 : La cascade stratégique du SPF Mobilité et Transport
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Légende Figure 5 : la décomposition du plan de management du SPF P&O
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Légende Figure 6 : Cadre contextuel du management stratégique dans le secteur public (adapté de Ring, Perry (1985), surligné pour le contexte belge)
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Pour citer cet article

Référence papier

Anne Drumaux et Christophe Goethals, « De l’usage de l’outil stratégique dans l’administration fédérale belge », Pyramides, 13 | 2007, 125-154.

Référence électronique

Anne Drumaux et Christophe Goethals, « De l’usage de l’outil stratégique dans l’administration fédérale belge », Pyramides [En ligne], 13 | 2007, mis en ligne le 14 septembre 2011, consulté le 26 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/295

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Auteurs

Anne Drumaux

Professeur à la Solvay Business School – Université Libre de Bruxelles.

Articles du même auteur

Christophe Goethals

Coordonnateur scientifique à la Solvay Business School – Université Libre de Bruxelles, chargé du Programme PUMP (programme sabbatique pour les fonctionnaires de l’administration fédérale).

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Droits d’auteur

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