Navigation – Plan du site

Mesurer la qualité au sein du Ministère Public : un vade-mecum

Benoît Bernard
p. 103-126

Résumé

Cet article entend proposer un vade-mecum, le mode d’emploi d’une démarche qualité adaptée au Ministère Public. Fruit d’une recherche-intervention menée au sein de quatre parquets de différentes instances, ce vade-mecum abordera les chapitres clés que sont l’organisation, la gestion et l’exploitation de la démarche. Toutefois, tout en présentant les conditions de faisabilité du modèle, il s’agira aussi de penser ses limites : la prise en compte des relations de pouvoir, son impact sur un processus de changement et ses éventuels coûts cachés.

Haut de page

Texte intégral

  • 1  En vertu de ces Accords Octopus et des initiatives législatives consécutives du 22 décembre 1998, (...)

1Les réformes de la Justice passent également par des innovations managériales. Parallèlement à Thémis et sa volonté réorganisatrice, le monde de la justice tente de mettre en place une série d’outils à visée administrative ou gestionnaire. Au nombre de ces outils, on retient inévitablement le projet Phénix et la mesure de la charge de travail au sein du Ministère Public, deux projets encore en train de se faire. Plus récemment, en droite ligne des Accords Octopus, c’est la recherche de qualité qui fait expressément son apparition1. Ainsi, se concentrant sur ce même Ministère Public, cet article entend proposer un vade-mecum, le mode d’emploi d’une démarche qualité basée sur l’organisation, des groupes d’auto-évaluation et la recherche de consensus au sein de ceux-ci.

  • 2  P.-Y. GOMEZ, Qualité et théorie des conventions, Paris, Economica, 1994.
  • 3  L. CLUZEL, « La promotion de la qualité dans les services publics », in E. BREEN, (dir.), Evaluer (...)
  • 4  P. GIBERT, « Management public, management de la puissance publique », in F. LACASSE et J.-C. THOE (...)
  • 5  C. MORGAN et S. MURGATROYD, Total Quality Management in the Public Sector, Philadephie, Open Unive (...)

2Le thème de la qualité est, il est vrai, à la mode. Provenant du monde de l’entreprise et symptomatique d’une période post-industrielle2, la recherche de qualité s’impose comme un défi nouveau au secteur public. Que l’on y voie un progrès organisationnel, un gadget managérial ou, pire, un instrument de centralisation et de contrôle, un constat s’impose : la qualité est un leitmotiv et trouve des applications dans l’ensemble des services publics3. Or, en dépit d’une universalité apparente, l’enjeu d’une mise en place d’une démarche qualité est d’éviter non seulement un placage conceptuel mais aussi des parallélismes stériles avec le monde privé4, sinon d’autres administrations5. C’est dans ce cadre que cet article se propose de dégager les conditions de mise en application d’un modèle qualité approprié au Ministère Public. Ce dernier tient, en effet, une place spécifique dans l’organisation de l’Etat. Tout d’abord par sa fonction de dispenser une structure normative contraignante sur les plans symbolique et matériel et par l’indépendance de ses magistrats.

  • 6   E. BREEN (dir.), Evaluer la justice, Paris, PUF, 2002 ; M.-L. CAVROIS, H. DALLE et J.-P. JEAN, La (...)
  • 7  Cette recherche commanditée par le Service de Politique Criminelle et le Collège des Procureurs Gé (...)

3La justice ne coupe donc pas à la recherche de qualité6. Dans l’optique d’apporter un outil efficient, adapté et remportant l’adhésion des acteurs de terrain, une recherche-intervention7 a été menée au sein de quatre parquets de différentes instances. A partir d’un modèle qualité élaboré par l’Instituut Voor de Overheid (KU Leuven), l’Unité de Management Public (ULB-SBS) a poursuivi le triple objectif de l’opérationnalisation du modèle, de sa généralisation et de son autonomisation au sein de l’ensemble du Ministère Public. L’article se structure de la manière suivante. Après un bref aperçu des réformes managériales, abouties ou en cours, au sein de la Justice, est proposée une description du modèle qualité dans son versant théorique. Ensuite, en se penchant sur son versant pratique, les grandes lignes de l’organisation, de la gestion et de l’exploitation des résultats sont dressées. Enfin, nous terminerons sur les conditions de faisabilité et les limites du modèle qualité.

I. Des réformes managériales mais une gestion à la marge

  • 8   J. COMMAILLE, Territoires de justice. Une sociologie politique de la carte judiciaire, Paris, PUF (...)

4Depuis peu sous les feux médiatiques d’affaires retentissantes, la Justice est également, et plus discrètement, en train de se moderniser. Tour à tour, les observateurs de ce champ ont vu se succéder la mise en œuvre de projets informatiques (TPI, Phénix), managériaux (Business Process Reengineering, mesure de la charge de travail) ou encore, évidemment, organisationnel (Thémis). Force est ainsi de constater que le monde de la justice qui, dans les esprits, se tourne moins vers le changement qu’il ne cultive la permanence8 manifeste un intérêt grandissant pour sa gestion. C’est dans ce cadre de modernisation que les Accords Octopus ont, entre autres, attribué aux chefs de corps la mission d'introduire la recherche et le suivi de la qualité au sein du Ministère Public.

  • 9   Loi du 22 décembre 1998 entrée en vigueur le 2 août 2000. Voir également P. MARTENS, « Le pouvoir (...)

5Ces chefs de corps – désignés par le Roi sur présentation du Conseil supérieur de la Justice depuis la réforme de 19989 – sont amenés à rédiger un plan de gestion sur base duquel ils se voient accorder leur mandat. Or ce plan de gestion ne constitue pas, dans la plupart des cas, un instrument dont le suivi est assuré et évalué. Ces chefs de corps n’ont, il est vrai, à l’heure d’avant Thémis, que peu de marge dans la gestion des ressources financières et humaines de leur Parquet. L’organisation centralisée du système judiciaire implique que le SPF Justice soit responsable de l’administration de l’appareil judiciaire dans son ensemble et c’est à cette institution qu’appartiennent les affectations de budget, de personnel et de matériel dont un parquet a besoin. Autrement dit, ces chefs de corps reçoivent de plus en plus de responsabilités de gestion mais ne disposent ni de « carotte » ni de « bâton » pour gérer leur parquet.

  • 10   C. STREBELLE, « Le Ministère Public en mouvement : pérennité des tendances », in  P. MARY (dir.), (...)

6Dans ce cadre, tout accroissement du volume des affaires est ressenti comme une situation subie et les inadéquations des moyens mis à leur disposition (financiers, humains ou juridiques) en sont d’autant plus invoquées. Par ailleurs, une caractéristique bien connue des parquets tient dans leur bicéphalisme, dans la séparation hiérarchique entre les magistrats, sous l’autorité d’un chef de corps, et le personnel administratif, sous l’autorité d’un secrétaire en chef. Or le travail commun est constant et les coopérations entre ces deux groupes ne sont pas favorisées par cette forme d’organisation. Ainsi, au nombre des freins à la gestion des parquets sont fréquemment mis en exergue l’organisation interne, une surcharge de travail, la question des moyens et le manque de communication10. Le modèle qualité proposé a pour ambition d’aider les acteurs d’un parquet à améliorer ces problèmes organisationnels fréquemment relatés. Avançons dans un premier temps la philosophie de base de ce modèle.

II. Un modèle de gestion de la qualité : le versant théorique 

  • 11   G. BOUCKAERT et A. DRUMAUX (ed.), Un instrument de mesure de la qualité au Ministère Public, Anve (...)
  • 12  J.-C. MAGENDIE, Célérité et qualité de la justice. La gestion du temps dans le procès, Paris, La D (...)
  • 13  R. BOUDON et A. DAVIDOVITCH, « Les mécanismes sociaux des abandons de poursuite. Analyse expérimen (...)
  • 14   L. CADIET et L. RICHER, Réforme de la justice, réforme de l’Etat, Paris, PUF, 2003.
  • 15   F. PALLEZ, « De la mesure dans un service public régalien. Peut-on et faut-il quantifier la charg (...)

7D’emblée, nous pouvons préciser que le modèle qualité11 mis en application se définit non seulement – comme d’ailleurs tout modèle – par une approche top-down mais aussi et surtout par une approche bottom-up. Ce modèle se caractérise, en effet, par la participation active des acteurs (magistrats et personnel administratif) et place l’accent sur les processus concrets du travail d’un parquet. Ainsi, l’idée structurant ce modèle est que la qualité est avant tout une affaire d’organisation et de gestion. On va donc situer la qualité de la justice dans une conception non pas tant juridique, judiciaire ou politique mais pragmatique et managériale. Autrement dit, plutôt que sur la qualité des règles de procédure définies par la loi12, sur la régulation des affaires traitées13, sur le statut des magistrats14 ou encore sur leur charge de travail15, l’initiative se concentre sur la qualité de l’organisation d’un parquet. Trois questions clés vont nous guider dans la présentation du modèle théorique : « que mesurer ? », « par qui ? » et « comment ? »

II.1. Que mesurer ? Un modèle en cascade

8Comme il a déjà été dit, l’axe organisationnel se situe au centre de l’approche. Par organisation, il faut entendre ici non seulement les facteurs de base structurant une organisation (en l’occurrence le leadership, les ressources humaines, la stratégie et la planification, les partenariats et les ressources ainsi que les processus) mais également ce qu’elle produit en termes de résultats (auprès des justiciables, de la société, des membres d’un parquet). Dans l’optique du modèle, facteurs et résultats sont, dans le meilleur des cas, évalués dans un objectif d’innovation et d’apprentissage.

  • 16   En réalité, à des fins de clarté de l’exposé seul les facteurs seront présentés ici.

9Ce modèle se décline alors en sous-critères – présentés intégralement en annexe – censés affiner les grandes dimensions facteurs et résultats16. Avec les sous-critères, nous atteignons ainsi un premier niveau de cascade. Pour exemple dans la dimension ressources humaines ou collaborateurs nous obtenons les sous-critères suivants :

II.2. Par qui ? Des groupes d’auto-évaluation

10Avant de poursuivre la description de cette logique en cascade, il convient de s’interroger sur la question des évaluateurs. La particularité du modèle proposé tient dans l’idée que cette évaluation n’est pas réalisée de l’extérieur mais de l’intérieur, par les acteurs appartenant à un parquet. Rassemblés sur base volontaire dans un ou plusieurs groupes d’auto-évaluation, ces derniers sont amenés à quantifier la qualité de leur organisation sur une échelle de 1 à 5 : ce sont donc les acteurs concernés qui donnent la mesure.

II.3. Comment ? Une recherche de consensus

11Le groupe d’autoévaluation est donc en charge de déterminer l’évaluation chiffrée d’un sous-critère. La particularité de cette évaluation est qu’elle se dégage sur base consensuelle. Pour ce faire, ce groupe dispose pour chaque sous-critère d’une traduction littéraire du niveau de qualité correspondant. Ainsi, des paramètres quantifiés de 1 à 5, un discours contextualisé est proposé. Des chiffres nous passons aux lettres. Si nous reprenons la logique en cascade pour, par exemple, le sous-critère 3.1., nous obtenons cinq propositions.

III. La gestion d’un modèle qualité : le versant pratique

III.1. Définir les besoins d’un parquet

12Malgré une apparence rigide, la démarche qualité proposée montre une plasticité, une souplesse non négligeable. L’objectif premier d’un système de gestion de la qualité renvoie de toute évidence à l’amélioration des dimensions constitutives d’une organisation et de ses relations avec son environnement. Toutefois, les fonctions latentes de ce genre de démarche doivent également être prises en considération afin de donner à l’instrument sa pleine effectivité. Autrement dit, au-delà du scoring destiné aux acteurs et aux gestionnaires, c’est aussi la mise en place de points de levier sur l’action collective qui est visée.

  • 17  La réalisation d’un diagnostic organisationnel basé sur une campagne d’entretiens qualitatifs a po (...)

13Selon, d’une part, le degré de maturité d’une organisation à investir dans ce genre de démarche (résistance, indifférence, motivation...) et, d’autre part, les besoins en régulation (pertes d’énergie, conflits, manque de communication...), le maître mot de la mise en œuvre d’un système qualité est l’adaptation. Plutôt que de préconiser le suivi drastique d’un mode d’emploi universel, il est proposé ici de poser clairement les objectifs liés à la démarche et de l’adapter. Ainsi, la première étape consiste en la définition des besoins d’une organisation soit par l’intermédiaire, dans le meilleur des cas, d’un diagnostic organisationnel17 soit par l’identification en interne des points de régulation à traiter (communication, collaboration, conflits, ...). Cette clarification des besoins organisationnels entraîne un travail de design des phases de constitution, de formation et de déroulement des groupes d’auto-évaluation.

14L’étude de cas qui va nous servir tout au long de ce guide est un parquet caractérisé classiquement par des difficultés de communication et de coordination entre l’ensemble des magistrats et du personnel administratif. Les protagonistes ne montrent pas une mauvaise volonté à coopérer mais des contraintes structurelles ont tendance à empêcher un travail collectif. Sur le plan des relations, les échanges entre les magistrats et le groupe administratif connaissent de multiples points d’achoppements : le manque de communication et de compréhension du travail de chacun font partie des griefs principaux. Sur le plan des processus de travail, on trouve dans la foulée des problèmes relationnels des difficultés à réguler la charge et les horaires de travail. D’une part, on observe un apport massif et concentré de travail par les magistrats qui est difficilement gérable par les administratifs ; d’autre part, les deux groupes professionnels n’ont pas harmonisé leurs heures de bureau, il est donc parfois difficile de trouver un magistrat ou un membre du personnel administratif à certains moments de la journée. Dans ce parquet, la culture d’organisation, le sentiment de faire partie d’une même unité est encore en chantier.

15Il ressort de ce manque de compréhension du travail de l’autre une collaboration sélective, les magistrats ne voulant, par exemple, travailler qu’avec certains administratifs : « Je préfère travailler avec X plutôt qu’Y et si elle est congé je vais attendre qu’elle revienne. Il y a des personnes avec qui j’évite de travailler » (Magistrat). Le problème est que ce phénomène de sélection ne fait qu’accentuer la charge de travail des administratifs. En effet, le nombre d’administratifs avec lesquels les magistrats travaillent étant réduit par sélectivité, la masse de travail se répercute sur une portion restreinte du groupe administratif. Il y a cercle vicieux et le conflit menace. Ainsi, au regard des besoins identifiés, il semble pertinent de s’attacher à réguler le travail entre les deux groupes professionnels principaux. Il a donc été choisi de mettre sur pied un groupe d’auto-évaluation mixte. Afin d’instaurer un meilleur dialogue entre magistrats et personnel administratif, ces deux groupes professionnels vont être amenés, ensemble, à trouver des voies de consensus.

III.2. Organiser la démarche qualité

16Les besoins et les objectifs étant définis, l’étape suivante consiste en l’organisation du ou des groupes d’auto-évaluation : leur constitution et leur formation. Cette étape est cruciale dans le sens où la manière même de mettre en place ces groupes va avoir un impact déterminant sur les données – les scores et les commentaires – ainsi que sur les améliorations envisagées – les fonctions latentes (coopération, communication, culture...). En d’autres termes, un groupe constitué d’une manière non ajustée aux objectifs ne permettra pas d’opérer les améliorations escomptées. Les grilles d’organisation des groupes, ont pour objectif de guider les utilisateurs du modèle dans leur choix. L’intérêt de ces grilles ne tient pas tant dans leur caractère formel mais dans le fait qu’elles amènent les acteurs à se poser les questions adéquates. Les bonnes pratiques commencent donc par les bonnes questions. Ces grilles peuvent donc être elles-mêmes adaptées selon des contextes locaux spécifiques.

III.2.1. La constitution du groupe

  • Nombre : combien de participants ?

17Les groupes doivent être composés d’un nombre adapté de participants afin de dynamiser l’échange d’idées tout en limitant les tours de table trop longs. Un bon compromis se situe dans une fourchette de six à huit participants. Il est néanmoins possible d’imaginer des groupes allant jusqu’à dix personnes si l’assiduité des membres est mise en péril par des urgences professionnelles imprévisibles. La logique étant d’augmenter la taille des groupes afin d’obtenir à chaque séance un minimum de six participants. Le système de suppléance ne semble pas adapté à cette contrainte d’assiduité car il entraîne des biais dans la démarche de scoring et ne favorise pas la dynamique de groupe.

  • Composition : qui fait partie de ces groupes ?

18Selon les besoins d’une organisation et de son degré de maturité, les groupes seront composés différemment. Si les besoins d’une organisation sont clairement identifiés ex ante, les groupes peuvent être composés des acteurs directement concernés par le problème. A contrario, au sein d’une organisation plus jeune, qui doit encore prendre ses marques, il est préférable de construire un ou plusieurs groupes plus larges, par exemple à l’échelle de l’organisation dans son ensemble.

  • Echantillon : comment choisir les participants ?

19L’option de préférence est celle d’une constitution de groupe sur base volontaire et dans le respect de la plus grande représentativité possible. La présence de la hiérarchie est primordiale pour une démarche fructueuse (soutien, décisions d’amélioration, communication verticale, ...), il est pourtant conseillé d’inviter cette hiérarchie à ne pas participer à l’évaluation de la dimension leadership. Par ailleurs, il est important de diffuser de l’information sur la manière dont les participants ont été choisis et sur l’état d’avancement de l’évaluation. Une démarche qualité a, en effet, aussi pour objectif de faire participer les acteurs de l’organisation ne faisant pas partie du groupe d’auto-évaluation. Les membres de ce ou de ces groupes pourront alors jouer le rôle de réceptacle des commentaires et idées de leurs collègues.

20La composition des groupes a clairement été guidée par la volonté de faire dialoguer magistrats et administratifs sur un mode d’égalité. Un objectif latent était de mettre en relation des magistrats qui n’avaient pas toujours l’occasion d’échanger sur leurs expériences. Dans le parquet étudié, les relations entre magistrats sont considérées comme de bonnes relations mais souvent trop rares. L’objectif était donc aussi de limiter une trop forte « ignorance organisationnelle ». Le « qui fait quoi » reste, en effet, régulièrement une question sans réponse : « Les relations humaines ne sont pas mauvaises mais il n’y a pas vraiment de relations professionnelles. Il n’y a pas vraiment d’esprit de groupe. Je n’ai pas vraiment besoin de mes autres collègues. Je sais ce qui tourne au parquet mais pas ce que mes collègues font, je ne le recherche pas non plus à vrai dire » (Magistrat). Cette situation est par ailleurs comparable à celle vécue par le groupe administratif : « Il n’y a aucun problème avec les autres sections mais nous n’avons pas de relations. On n’a pas de contacts. Je reste parfois des semaines sans voir quelqu’un des autres sections. Il y a un cloisonnement mais sans animosité » (Secrétaire). En définitive, la constitution du groupe s’est réalisée en vertu des objectifs d’homogénéité des évaluations, de la mobilisation de l’ensemble des acteurs de l’organisation et de recherche d’équilibre entre magistrats et administratifs. La question contrôle à se poser sur la pertinence du groupe est de savoir si le groupe constitué est en mesure d’évaluer l’ensemble des dimensions, des critères du modèle.

III.2.2. La formation du groupe

21La formation est évoquée ici mais semble constituer un exercice qui ne peut être réalisé que par des formateurs – ou des acteurs formés – en gestion de la qualité. Certains choix peuvent néanmoins être pris en collaboration avec ces formateurs. Selon l’expérience acquise, une vingtaine de participants par groupe de formation (ce qui constitue deux à trois groupes d’auto-évaluation) semble un maximum afin d’assurer une interactivité entre les formateurs et les participants.

III.3. Déroulement d’une séance d’auto-évaluation

22Le groupe d’auto-évaluation organisé (constitution et formation), l’étape suivante est de penser le déroulement même de la démarche. Ce chapitre propose une grille encadrant la gestion d’un groupe d’auto-évaluation. Voyons tout d’abord comment donner un score et coordonner les séances.

  • Scoring : comment donner un score ?

23C’est évidemment la liberté d’expression qui prévaut. Un processus pertinent est celui d’un scoring individuel (de 1 à 5) doublé d’un tour de table où chaque participant est invité à faire part de son évaluation et à la défendre. C’est aussi à ce moment que chaque évaluateur peut faire état de ses propositions d’améliorations, celles-ci étant compilées par un secrétaire de séance. Si les propositions échelonnées de 1 à 5 diffèrent d’un sous-critère à l’autre, elles répondent toutes à une même logique : les niveaux de développement de l’organisation.

24Lorsque chaque participant a fait part de son choix, les débats et la recherche de consensus peuvent commencer. Il faut ici rappeler l’importance d’un scoring réellement basé sur le consensus afin d’assurer l’efficacité de la démarche. Un accord basé sur un consensus mou est évidemment peu utile pour l’amélioration d’une organisation. D’un autre côté, il s’agit d’éviter un effet « bonne note » – donner un score trop haut pour obtenir une bonne moyenne – ainsi qu’un effet « minimisation » – donner un score trop bas afin d’améliorer plus facilement son organisation. En définitive, le score commun peut alors être validé par le président et être inscrit dans le tableau récapitulatif.

  • Coordination : qui coordonne les séances ?

25La coordination des séances est un travail non négligeable. Ajuster les agendas d’une dizaine d’évaluateurs n’est pas une chose aisée. Il est ainsi préférable de désigner un acteur (membre du groupe d’auto-évaluation ou non) qui pourrait s’investir dans la logistique liée au projet (calendrier, locaux, documentation). Ce leader de projet peut éventuellement être chargé, en parallèle, de la présidence du groupe ou du secrétariat (synthèse des actions d’amélioration). En outre, cet acteur tient un rôle fondamental dans la communication du projet au sein de l’organisation en assurant l’appel à participation, l’information sur le déroulement du projet et, le cas échéant, la diffusion interne des résultats des évaluations.

  • Présidence : qui préside le groupe ?

26Afin de réguler les débats et de consacrer une liberté de parole, il est préférable de prévoir une présidence de groupe. Celle-ci est attribuée à un membre de celui-ci sur base également consensuelle. Cette présidence peut être tournante au cours des séances. Elle peut être également assurée par un participant engagé plus avant dans la coordination du projet (leader de projet).

  • Rythme : combien de réunions ?

27Autant que nécessaire. Il n’y a en effet pas de règle en la matière, c’est au groupe d’estimer si l’ensemble des sous critères évalués a fait l’objet d’un consensus. Cinq à six demi-journées d’évaluation semblent néanmoins nécessaires pour les cinq dimensions « facteurs ». Si le déroulement n’est soumis à aucun deadline, le groupe peut organiser ses réunions à la discrétion de ses membres. Il est toutefois préférable de concentrer les séances sur une période de temps relativement concentrée.

  • Chronologie des dimensions : par quelles dimensions commencer ?

28Deux options sont en concurrence. Une option, classique, qui consiste à suivre l’ordre proposé par le modèle. Une autre est de proposer un ordre correspondant aux préoccupations premières des membres de l’organisation. Cette deuxième option a pour avantage de faciliter l’appropriation du modèle par les participants. Il s’agit par exemple de commencer par la dimension « gestion des ressources humaines ».

  • Lieu : où réunir les groupes ?

29Ici aussi deux options. La première privilégiant l’organisation des groupes en interne, l’autre à l’extérieur. La première offrant des avantages en termes de proximité et de coût, la deuxième offrant une opportunité de discussion en terrain neutre.

IV. Utiliser les résultats

30Suite aux trois étapes précédentes, il nous reste à aborder l’exploitation des résultats. L’interprétation de données étant basée sur un travail de liens entre variables et sur le dégagement du sens entre ces liens, c’est au cas par cas qu’une interprétation fine peut être réalisée. L’objectif de ce point se limitera donc à simuler une démarche interprétative et à apporter les bases nécessaires à l’interprétation des résultats obtenus.

  • Comptabiliser et visualiser les scores

31Dans un premier temps, il s’agit d’additionner les scores attribués pour chaque sous critère et d’en faire la moyenne à l’échelle de la dimension. Prenons un exemple factice. Pour la catégorie « stratégie et planification », les évaluateurs ont trouvé un consensus autour des scores suivants :

32On obtient donc : 3 + 2 + 4 + 3 = 12 / 4 (nombre de sous-critères) = 3

33L’exercice de comptabilisation est à réaliser pour chacune des autres dimensions. Il est alors possible d’obtenir le tableau suivant et son expression graphique. Les valeurs arbitraires choisies sont :

  • Identifier les points forts et les points faibles

34Sur le graphique de synthèse des résultats, un premier constat s’impose : les points représentant les résultats pour chaque dimension de l’organisation forment des angles différents. Ainsi, la qualité au sein de cette organisation est hétérogène. Le « leadership » atteint un niveau de développement élevé (niveau de la systématisation) tandis que la « gestion des processus » est au niveau le plus bas (absence du sous-critère). Par conséquent, il ressort clairement que les efforts d’interventions seront, eux aussi, hétérogènes. Avant de les envisager plus avant, continuons l’analyse de ce graphique.

35Un deuxième constat à poser tient dans le groupement des dimensions récoltant des résultats semblables. On peut ainsi voir que deux groupes se forment. D’une part, « leadership » et « stratégie et planification » qui atteignent des niveaux supérieurs à la moyenne (2,4). D’autre part, les trois autres dimensions sont en dessous.

36Si l’on se penche sur cette structuration des résultats, on observe qu’elle se base sur une division entre des aspects liés à la hiérarchie (leadership, stratégie et planification) et au travail concret du quotidien (GRH, partenariat et ressources, gestion des processus et du changement). Autrement dit, cette organisation semble avoir investi dans le conceptuel plutôt que dans le pratique. Il est dès lors intéressant de retourner aux évaluations des sous-critères afin d’identifier les points les plus insatisfaisants pour les participants. Considérons la dimension « gestion des ressources humaines » :

37Par l’analyse plus approfondie de la dimension, on observe que certains sous-critères sont plus particulièrement au centre des préoccupations des évaluateurs : la planification, le développement des compétences, la formation et la participation. Ces faiblesses sont par ailleurs à relier aux évaluations faites du critère « gestion des processus et du changement ». Les efforts d’amélioration se trouvent donc prioritairement dans ces dimensions. 

  • Agencer les actions d’amélioration

38C’est à cette étape que doivent se croiser les propositions d’amélioration des participants (compilées par le secrétaire de séance) et les cibles d’amélioration issues de l’interprétation des données. La réunion de ces deux sources doit permettre d’identifier et de planifier des actions d’amélioration. Celles-ci doivent être opérationnelles (concrètes, étape par étape) et faisables (acceptabilité, gestion du temps, coût). Par ailleurs, il est indispensable de penser ces actions d’amélioration de manière intégrée. Ainsi, il ne s’agit pas de cibler tous les efforts sur les dimensions les plus faiblement évaluées au détriment de dimensions qui paraissent, à un moment précis, de meilleure qualité. Autrement dit, une attention particulière doit être posée aux équilibres.

  • Respecter les équilibres

39Une organisation peut, en effet, être lue comme un ensemble d’équilibres (entre acteurs, entre niveaux hiérarchiques, entre objectifs, ...), d’ailleurs parfois instables. Par rapport à cette définition, la qualité d’une organisation tient dans sa capacité à mettre en œuvre une cohérence entre ses éléments constitutifs. Trois axes sont ainsi à prendre en compte lors de toute démarche d’amélioration.

40- Axe Interne-Externe : il s’agit ici de maintenir un équilibre entre le fonctionnement interne et la dynamique de relation avec l’environnement d’une organisation. Les deux éléments sont nécessairement en interrelation, même indirectement. Un manque d’attention à l’évolution de son environnement organisationnel se répercuterait à moyen terme sur le fonctionnement interne.

41- Axe Autorité-Autonomie : la régulation d’une organisation se fait par la rencontre d’une régulation basée sur l’autorité et le contrôle – celle qui vient de direction – et d’une régulation basée sur les routines inventées par les acteurs pour mettre de l’huile dans les rouages – celle qui vient des acteurs. Il s’agit donc de maintenir un équilibre entre ce qui relève des aspects hiérarchiques (up down) et des arrangements des acteurs de terrain (bottom up).

42- Axe Stratégie-Pratique : il s’agit ici de maintenir un équilibre entre le conceptuel (mission, vision, stratégie) et de l’application concrète (pratiques, routines, procédures). L’équilibre entre ces deux pôles est synonyme d’une circularité entre la stratégie de la direction et son appropriation par l’ensemble de l’organisation.

Conclusion : conditions de faisabilité et limites de la démarche

43Dans son état d’avancement actuel, le vade-mecum proposé doit encore être validé in situ afin d’une généralisation et d’une autonomisation totale au sein du Ministère Public. Il nous est par contre possible de proposer quelques balises quant aux limites inhérentes à ce type de démarche qualité. Cette dernière pose, en effet, quelques questions sur sa capacité à épuiser la complexité organisationnelle, sur son impact sur les processus de changement et, enfin, sur son efficience globale.

44Quant à cette complexité de l’organisation que le modèle entend recomposer en cinq facteurs et quatre types de résultats, les grands absents des conceptions mobilisées sont la notion de pouvoir et les rapports de force qu’il entraîne inévitablement. Autrement dit, ce sont les aspects relationnels, donc essentiellement informels, qui échappent à la démarche. C’est dans ce sens qu’il nous semble indispensable de précéder toute application du modèle par une analyse organisationnelle faisant émerger la réalité informelle d’une organisation. Il ne s’agit pas ici d’une simple mise en garde méthodologique ou de principe. Les implications sont en effet primordiales en termes de changement : comment imaginer l’aboutissement d’une action d’amélioration si les équilibres stratégiques d’un système à l’échelle d’une section, d’un parquet voire d’un ressort – et contribuant souvent à la résistance au changement – ne sont pas considérés ? Ainsi, une mise sous le boisseau des rapports de force structurant une organisation se ferait au prix d’un faible impact sur le changement.

  • 18   S. BLOOMFIELD, « Quality comes to criminal justice : reengineering core processes in the courthou (...)
  • 19   F. PALLEZ, « De la mesure dans un service public régalien. Peut-on et faut-il quantifier la charg (...)

45Cette préoccupation sur l’efficience globale de l’instrument – les résultats obtenus par rapport aux investissements en temps et en argent réalisés – fait écho à une difficulté récurrente dans ce genre de réforme. Si les évaluations sont aujourd’hui, bon gré mal gré, acceptées, la prise de décision, le passage à l’acte en quelque sorte, reste un cap difficile à passer. Face à ce constat, une équipe d’implémentation18 à l’échelle du Ministère Public semble une nécessité afin de maintenir les acquis de la démarche actifs. La construction d’un outil apparaît souvent la phase la plus compliquée. Or, il s’avère primordial de travailler la « légitimité d’usage »19 du modèle, son utilisation en routine et orientée vers la prise de décision. Cette équipe aurait ainsi pour objectif, d’une part, de maintenir une dynamique de groupe en ajustant le modèle au fil de l’évaluation, des évolutions de l’environnement et des enjeux propres à un parquet et, d’autre part, de faire du modèle un véritable outil de gestion en apportant un soutien à l’exploitation des données.

  • 20   W. ACKERMANN et B. BASTARD, Innovation et gestion dans l’institution judiciaire, Paris, LGDJ, 199 (...)

46En définitive, l’attention doit se porter sur les risques d’une réification du modèle, d’un enfermement techniciste. Le coût caché d’une démarche qualité se trouve dans les effets d’un usage mécaniste du modèle où l’autonomie des acteurs de terrain, leurs « innovations »20 seraient taries par le formalisme de l’instrument. C’est à ces conditions qu’une démarche qualité telle que celle proposée peut poser les prémisses d’une gestion de la qualité : une prise en considération des éléments formels et informels concourrant à l’amélioration des systèmes d’action et afin que ce genre d’instrument soit adopté, utilisé et adapté tout en gardant sa finalité judiciaire.

Annexe

Haut de page

Notes

1  En vertu de ces Accords Octopus et des initiatives législatives consécutives du 22 décembre 1998, complétées de l'initiative législative du 24 décembre 2003, les procureurs généraux, le procureur fédéral, les procureurs du Roi et les auditeurs du travail ont reçu pour mission d'introduire la recherche et le suivi de la qualité.

2  P.-Y. GOMEZ, Qualité et théorie des conventions, Paris, Economica, 1994.

3  L. CLUZEL, « La promotion de la qualité dans les services publics », in E. BREEN, (dir.), Evaluer la justice, Paris, PUF, 2002, p. 53-77 ; PYRAMIDES, La maîtrise de la qualité dans le secteur public, Numéro 5, printemps, 2002.

4  P. GIBERT, « Management public, management de la puissance publique », in F. LACASSE et J.-C. THOENIG, L’action publique, Paris, L’harmattan, 1996, p. 21-55.

5  C. MORGAN et S. MURGATROYD, Total Quality Management in the Public Sector, Philadephie, Open University Press, 1994; H. HILL, H. KLAGS, E. LÖFFLER (eds.), Quality, Innovation and Measurement in the Public Sector, Francfort, Peter Lang, 1996.

6   E. BREEN (dir.), Evaluer la justice, Paris, PUF, 2002 ; M.-L. CAVROIS, H. DALLE et J.-P. JEAN, La qualité de la justice, Paris, La Documentation française, 2002.

7  Cette recherche commanditée par le Service de Politique Criminelle et le Collège des Procureurs Généraux et intitulée « Une stratégie de changement pour le Ministère Public : soutenir la qualité de l’organisation et du fonctionnement des parquets », a été menée conjointement par l’ULB (Unité de Management Public de la Solvay Business School) et la KUL (Instituut Voor de Overheid).

8   J. COMMAILLE, Territoires de justice. Une sociologie politique de la carte judiciaire, Paris, PUF, 2000.

9   Loi du 22 décembre 1998 entrée en vigueur le 2 août 2000. Voir également P. MARTENS, « Le pouvoir judiciaire en Belgique. Institutions et mutations », in P. ROBERT et A. COTTINO, Les mutations de la justice, Paris, L’harmattan, 2001, p. 83-122.

10   C. STREBELLE, « Le Ministère Public en mouvement : pérennité des tendances », in  P. MARY (dir.), Le système pénal en Belgique, Bruxelles, Bruylants, 2002, p. 99-127.

11   G. BOUCKAERT et A. DRUMAUX (ed.), Un instrument de mesure de la qualité au Ministère Public, Anvers, Maklu, 2006 ; G. BOUCKAERT, N. THIJS, Kwaliteit in de overheid, Gent, Academia Press, 2003 ; J. PLESSERS, R. DEPRE, G. BOUCKAERT, Integrale kwaliteitszorg in het Openbaar Ministerie, Gent, Academia Press, 2005.

12  J.-C. MAGENDIE, Célérité et qualité de la justice. La gestion du temps dans le procès, Paris, La Documentation française, 2004.

13  R. BOUDON et A. DAVIDOVITCH, « Les mécanismes sociaux des abandons de poursuite. Analyse expérimentale par simulation », L’Année sociologique, 1964, p. 111-124.

14   L. CADIET et L. RICHER, Réforme de la justice, réforme de l’Etat, Paris, PUF, 2003.

15   F. PALLEZ, « De la mesure dans un service public régalien. Peut-on et faut-il quantifier la charge de travail des magistrats ? », Politiques et management public, 4, 2000, p. 91-118.

16   En réalité, à des fins de clarté de l’exposé seul les facteurs seront présentés ici.

17  La réalisation d’un diagnostic organisationnel basé sur une campagne d’entretiens qualitatifs a pour objectif initial de dégager les besoins en régulation d’une organisation. Toutefois, il ne faut pas diminuer l’intérêt de cet exercice quant à la communication au sein d’un groupe et à la mise en confiance de ses membres par rapport à une démarche parfois considérée avec crainte et méfiance.

18   S. BLOOMFIELD, « Quality comes to criminal justice : reengineering core processes in the courthouse », Journal of Quality Management, 3, 2, 1998, p. 225-240.

19   F. PALLEZ, « De la mesure dans un service public régalien. Peut-on et faut-il quantifier la charge de travail des magistrats ? », Politiques et management public, 4, 2000, p. 91-118.

20   W. ACKERMANN et B. BASTARD, Innovation et gestion dans l’institution judiciaire, Paris, LGDJ, 1993.

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Benoît Bernard, « Mesurer la qualité au sein du Ministère Public : un vade-mecum  », Pyramides, 11 | 2006, 103-126.

Référence électronique

Benoît Bernard, « Mesurer la qualité au sein du Ministère Public : un vade-mecum  », Pyramides [En ligne], 11 | 2006, mis en ligne le 14 septembre 2011, consulté le 26 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/298

Haut de page

Auteur

Benoît Bernard

Docteur en sociologie des organisations et chercheur à l’Unité de Management Public de la Solvay Business School (ULB).

Articles du même auteur

Haut de page

Droits d’auteur

© Tous droits réservés

Haut de page