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Premiers regards sur les enjeux de la réforme Thémis

Philippe Coenraets
p. 27-52

Résumé

L'appareil judiciaire aurait-il mal vieilli ? Devrait-il se remettre en cause ? Faudrait-il, plus exactement, procéder à une refonte des structures existantes et le moderniser ? Sans vouloir faire table rase du passé, un consensus existe autour de la nécessité de procéder à des réformes profondes de la justice.

Le plan Thémis, adopté par le Gouvernement fédéral, mais non encore traduit dans des textes légaux, entend aller dans cette direction.

Revenant cependant sur ses intentions premières, les auteurs du plan ont dû maintenir la dualité de structures, en conservant la séparation structurelle et fonctionnelle du siège et du parquet… question d'indépendance de l'un vis-à-vis de l'autre.

Il en résulte un édifice complexe, multipliant les niveaux décisionnels et de concertation, avec le risque de voir les chefs de corps se transformer en managers et s'éloigner de leur fonction naturelle, étant de rendre la justice.

S'agissant des moyens, les innovations proposées seront-elles suffisantes ? Certes, il convient de saluer le souci d'assurer une plus grande mobilité et une meilleure disponibilité, tant des magistrats que des membres des greffes. La création de services d'appui, destinés à renforcer ponctuellement telle ou telle juridiction, constitue également une innovation positive. Demeurent cependant les problèmes chroniques liés à l'arriéré judiciaire, dont on peut se demander s'ils seront effectivement rencontrés par la réforme proposée. Faire mieux avec pratiquement les mêmes moyens, sera-ce suffisant ? L'avenir nous le dira.

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Texte intégral

Première partie. Le constat de départ

1Il serait difficile d’ignorer les évolutions récentes connues par l’appareil judiciaire. Celui-ci n’avait connu, depuis les origines de la Belgique, que peu de changements dans son organisation. Il faut donc saluer une prise de conscience de la nécessité de moderniser ses structures, d’adapter et d’optimaliser son mode de fonctionnement afin de mieux répondre aux besoins légitimes des citoyens qui souhaitent une justice plus efficace, plus accessible et plus compréhensible de tous.

2De nombreuses réformes ont été menées à bien, ou ont été initiées, afin d’améliorer le fonctionnement de l’appareil judiciaire, et ce plus particulièrement depuis les événements dramatiques qui ont secoué notre pays en 1996.

3Parmi les mesures les plus marquantes figure, notamment, la création d’un Conseil supérieur de la Justice, la mise en place des « Maisons de Justice », la création d’un parquet fédéral, la réforme de la politique pénale, le projet « Phénix » consistant en l’informatisation des cours et tribunaux, ou, encore, la réforme du statut des membres du personnel de l’ordre judiciaire, réforme s’inspirant largement de celle tendant à moderniser la fonction publique et baptisée « réforme Copernic ».

4La modernisation de l’appareil judiciaire nécessite évidemment d’importants moyens supplémentaires, tant budgétaires que humains et matériels.

5La gestion administrative et financière de l’ensemble des services des cours et tribunaux est actuellement assurée par les services de l’administration centrale du Service public fédéral de la Justice. La direction générale de l’organisation judiciaire fournit aux cours et tribunaux les ressources humaines et financières, ainsi que les moyens logistiques nécessaires à garantir le bon fonctionnement des services de l’ordre judiciaire. Cette direction générale assure également l’ensemble de la gestion du personnel de la magistrature, des greffes et des secrétariats de parquets. Par ailleurs, elle met en œuvre les programmes de formation des magistrats et organise la formation et les examens linguistiques pour le personnel de l’ordre judiciaire. Son rôle consiste aussi à veiller au contrôle et au paiement des frais de justice en matière criminelle, à fournir un appui logistique et à coordonner les initiatives du Service public fédéral de la Justice, et ce en matière d’aide aux victimes. En outre, la direction générale assure la gestion du casier judiciaire et participe à l’élaboration de la législation et de la réglementation en matière d’organisation judiciaire.

6Actuellement, cette direction générale est responsable de la gestion administrative et budgétaire d’un peu plus de deux mille cinq cents personnes au sein de la magistrature et de près de neuf mille personnes au sein du personnel des greffes et des secrétariats de parquets.

7Son budget annuel dépasse les cinq cent millions d’euros, et ce en sus d’un budget de près de cent quatre-vingts millions d’euros destiné à assurer les moyens matériels dont la justice doit pouvoir disposer afin de fonctionner correctement.

8Force est de constater que les autorités judiciaires ne sont pas, actuellement, directement responsables de ces moyens budgétaires, dès lors qu’elles ne disposent d’aucun pouvoir de gestion et qu’elles ne peuvent prendre aucune décision dans l’élaboration des propositions budgétaires. Cette absence de responsabilité budgétaire cadre mal avec la réalité puisque ce sont ces mêmes autorités qui sont à la base des informations de gestion (notamment par les besoins qu’elles expriment et que l’administration transforme en budget). Certes, les moyens budgétaires sont gérés en concertation par l’administration et les autorités judiciaires, mais cette manière de faire n’a rien d’officiel et repose uniquement sur le bon vouloir des uns et des autres.

9Certaines mesures, consistant en des délégations, constituent toutefois l’amorce d’une décentralisation progressive des compétences vers les autorités judiciaires. En ce qui concerne la gestion budgétaire, des crédits sont en effet attribués de manière effective aux greffiers en chef et aux secrétaires en chef des parquets afin qu’ils puissent prendre en charge les frais matériels liés au bon fonctionnement de leurs services. Des lignes de crédit sont également allouées aux magistrats, chefs de corps, afin qu’ils puissent faire face, en toute autonomie, à leurs frais de fonctionnement et de représentation.

10Pour ce qui a trait à la gestion des bâtiments, une « commission des bâtiments », regroupant l’ensemble des chefs de corps, a été mise en place au sein de chaque arrondissement judiciaire. En outre, la gestion de chaque bâtiment judiciaire est assurée par un magistrat, chef de corps, soit généralement le plus élevé en rang. Des ingénieurs industriels, recrutés par le service « bâtiments et matériels » de la direction générale de l’organisation judiciaire, ont récemment été mis à leur disposition afin de leur apporter une expertise technique et un soutien logistique dans les activités liées au domaine de la gestion immobilière.

11D’autres initiatives existent encore, dans d’autres domaines de la justice. Ainsi, le ministre de la Justice a conclu avec certains ressorts, des protocoles portant sur l’allocation de moyens additionnels permettant, notamment, le recrutement et la mise à disposition d’un conseiller en gestion des ressources humaines. De même, un projet de gestion informatisée des frais de justice est actuellement lancé dans deux sites pilotes. Cet outil de gestion devrait, à terme, permettre aux autorités judiciaires de mieux percevoir les impacts budgétaires et d’être des acteurs responsables pour l’engagement et le contrôle des dépenses liées aux frais de justice.

12Qu’il soit donc permis de constater, pour l’heure, l’existence d’initiatives de modernisation de l’appareil judiciaire, dans le cadre de la gestion de leurs ressources humaines et matérielles, même si ces initiatives demeurent encore fort limitées et ponctuelles.

Seconde partie. La réforme Thémis : une réponse adéquate au constat d’inefficacité de l’appareil judiciaire ?

13Le plan Thémis, tel qu’il est actuellement présenté, constitue le fruit d’une réflexion menée en deux temps par le gouvernement fédéral, puisque d’un premier plan du 24 juin 2005, soumis à divers avis – donnés par le Conseil supérieur de la Justice le 28 novembre 2005 et par d’autres instances consultatives – est née la note fondatrice du 10 mars 2006. Ce document énonce, dans ses grandes lignes, les axes d’une réforme de l’appareil judiciaire. L’objectif annoncé par ses auteurs n’est autre que d’opérer une modernisation par une refonte des structures et une amélioration des moyens mis à la disposition de la justice. Le mot-clef de la réforme n’est autre que « responsabilisation ». La volonté affichée par les pères de la réforme consiste, en effet, à donner plus de compétences aux autorités judiciaires afin qu’elles puissent prendre mieux en main leur propre destinée. Est-ce à dire, pour autant, que l’enveloppe budgétaire globale consacrée à la justice s’en verra grandie ? Rien n’est moins sûr. L’emploi des termes « maîtrise de la performance » ou, encore, « optimiser le management », donnent, en effet, à penser que si augmentation il y aura, elle ne revêtira pas un caractère spectaculaire. La réforme est donc à chercher ailleurs, plus dans l’organisation judiciaire que dans son financement.

14Pour atteindre cet objectif de plus grande efficacité, le gouvernement a entendu introduire dans l’appareil judiciaire plus de décentralisation, ceci se traduisant par un transfert de compétences vers des niveaux décisionnels situés plus bas dans la hiérarchie de l’organisation de la justice. Cette décentralisation impliquera nécessairement la création de nouveaux organes de décision.

I. Les nouveaux organes de décision en tant qu’instruments de la décentralisation

15Sans doute soucieux de ne pas rompre fondamentalement avec l’organisation spatiale et hiérarchique actuelle de la justice, les auteurs de la réforme ont souhaité se servir des échelons territoriaux existants, étant le ressort des cours d’appel et ceux des arrondissements judiciaires. C’est, en effet, à ces deux niveaux de décision que vont se marquer les effets de la réforme.

16A ce premier axe de la réforme, le gouvernement avait initialement souhaité en adjoindre un second, étant une forme de fusion des organes de gestion du siège et du parquet. Sans doute l’idée était-elle trop hardie puisqu’elle suscita une véritable levée de boucliers dans le monde de la magistrature. Dans son avis du 28 novembre 2005, le Conseil supérieur de la Justice avait souligné le danger qu’il y aurait eu à procéder de la sorte, donnant ainsi l’impression d’une confusion entre la magistrature assise et le ministère public. Or, l’on sait combien peut être grand le risque de créer, au moins de manière subjective, le doute quant à l’impartialité du siège vis-à-vis du parquet. Séparer ceux-ci, même dans leur mode de gestion, est ainsi rapidement apparu nécessaire à la sauvegarde de l’indépendance des magistrats assis.

17A telle enseigne que face à une opposition aussi bien argumentée, le Gouvernement a, entre la première et la seconde mouture de son plan, dû faire marche arrière et renoncer à cette unité de gestion. C’est donc le modèle de gestion lui-même qui s’en est trouvé affecté puisque celui-ci est actuellement conçu de manière séparée, le siège et le parquet conservant leur autonomie de fonctionnement. Cette autonomie souffrira cependant quelques rares exceptions, justifiées par des situations matériellement difficiles à scinder. Que l’on songe à la gestion de bâtiments partagés par les magistrats du siège et du parquet.

18A l’inverse du document produit par le Gouvernement, il paraît plus aisé d’appréhender la réforme en partant des structures les plus élevées pour descendre vers celles les plus décentralisées. L’attention sera, par conséquent, d’abord portée sur les ressorts des cours d’appel – au nombre de cinq, faut-il le rappeler – puis sur ceux des arrondissements judiciaires.

I.1. L’organisation des ressorts des cours d’appel

19Dès lors que le modèle de gestion intégrée n’a pas été finalement retenu, les nouvelles structures à mettre en place s’en trouvent dédoublées puisque, d’une part, elles devront concerner les magistrats du siège et, d’autre part, elles devront avoir trait au ministère public. Ceci n’est pas, évidemment, sans rendre plus complexe et plus difficilement compréhensible, au premier œil, la structure globale de la réforme.

I.1.1. Les magistrats du siège

20Le plan Thémis met en place un organe central qui est le comité de direction. Celui-ci comprend le premier président de la Cour d’appel, le premier président de la Cour du travail, le directeur du bureau de gestion et le greffier en chef de la Cour d’appel. Si la plupart de ces personnes sont bien connues, demeure le directeur du bureau de gestion, qui fait, ici, sa première apparition dans le document de présentation de la réforme. Sans vouloir entrer, à ce stade, dans l’explicitation de ses fonctions, contentons-nous d’observer qu’il est placé à la tête du bureau de gestion et qu’il n’existe qu’un seul bureau de gestion par ressort. Pour faire bref, cet organe est essentiellement chargé de missions dans les domaines financier, budgétaire et de personnel. Ces missions seront examinées plus en détail par la suite.

21Les compétences attribuées au comité de direction du ressort ne sont peut-être pas suffisamment bien précisées dans le plan actuel. En effet, il y est dit que le comité prend des décisions stratégiques, des décisions opérationnelles, ainsi que celles liées à l’arbitrage des budgets des différents arrondissements. Que vise-t-on sous les vocables « stratégie » ou « opérationnel » ? En quoi consiste un « arbitrage » et quelle en est la portée décisoire ? Autant de questions à éclaircir.

22Au sein de ce comité de direction, la tâche du premier président de la Cour d’appel ne sera pas mince. En effet, il sera tout d’abord chargé de trancher les situations de blocage au sein du comité puisqu’en cas de partages de voix, la sienne sera prépondérante (ce qui signifie, implicitement, que les décisions se prennent à la suite d’un vote). Notons toutefois que le plan n’indique pas les règles de prises de décision (majorité simple, majorité absolue,… ?). En outre, le président devra assurer une liaison entre le ressort et les arrondissements judiciaires qu’il comprend puisqu’il aura l’obligation de réunir régulièrement les présidents des comités de direction de ces arrondissements. Cette réunion est baptisée de « conférence consultative ». Ses missions ne sont cependant pas très clairement définies puisqu’elle sera compétente « pour tous les aspects de la gestion et de l’administration ».

I.1.2. Les magistrats du parquet

23Les magistrats du parquet sont-ils organisés différemment que ceux du siège ? A quelques nuances près, les structures sont pratiquement identiques. En effet, le plan Thémis crée, par ressort de cour d’appel, un comité de direction du ressort qui réunit, cette fois, le procureur général, le directeur du bureau de gestion, le secrétaire en chef du parquet général et celui de l’auditorat général. Il n’aura cependant échappé à personne que le comité de direction ne comprend pas l’auditeur général près la cour du travail, alors que le comité de direction du siège inclut le premier président de la cour du travail. Les raisons de cette différence de traitement – consistant à remplacer un magistrat (à savoir l’auditeur général) par le fonctionnaire dirigeant le greffe de la cour du travail – ne donne lieu à aucune explication. Quelques éclaircissements à ce sujet seraient les bienvenus.

24Il doit être également souligné que la note du gouvernement ne précise pas que le procureur général dispose d’une voix prépondérante en cas de partage des votes, et ce à l’inverse du premier président de la Cour d’appel. Rien n’est dit, également, quant aux règles de vote au sein du comité. A nouveau, des explications complémentaires devront être fournies à ce propos.

I.2. L’organisation des arrondissements judiciaires

25L’organisation des arrondissements judiciaires se présente comme une forme de décalque du modèle retenu pour les ressorts de cours d’appel. En effet, l’objectif des auteurs de la réforme passe par la mise en place, dans chaque arrondissement, d’un comité de direction, et ce en respectant la ligne de partage entre les compétences du siège et du ministère public. Ce sont donc, à nouveau, deux catégories de comité de direction qui sont créées par le plan Thémis. Les termes sont cependant légèrement différents et un troisième organe apparaît afin d’assurer la gestion quotidienne de l’arrondissement.

I.2.1. Les magistrats du siège

I.2.1.1. Le collège d’arrondissement

26De manière assez curieuse, les auteurs de la réforme n’ont pas entendu respecter une cohérence terminologique en retenant le vocable « comité de direction d’arrondissement » puisque ce sont les termes « collège d’arrondissement » qui ont été choisis pour qualifier l’organe de direction au sein de chaque arrondissement judiciaire. Sans doute l’emploi du terme « collège » a-t-il été privilégié afin de mieux marquer le caractère « collégial » d’un organe regroupant, en son sein, plus de magistrats que le comité de direction des ressorts. En effet, dans sa composition, le collège d’arrondissement se démarque nettement de ce comité de direction, en ce qu’il regroupe chaque chef de corps – président du tribunal de première instance, président du tribunal de commerce et président du tribunal du travail – ainsi qu’un représentant des juges de paix de l’arrondissement. Soulignons toutefois qu’une certaine confusion terminologique subsiste dans le document du Gouvernement puisque après avoir utilisé le vocable « collège d’arrondissement », il parle du comité de direction de l’arrondissement, ce dernier visant, en réalité, un autre organe – également propre à l’arrondissement – disposant de compétences propres.

27L’explicitation du mode de composition du collège d’arrondissement donne également l’occasion de s’intéresser à une nouvelle fonction, à savoir celle de « chef des greffes ». Cette personne siégera en effet au sein du collège d’arrondissement et sera en charge des questions de ressources humaines. Sans vouloir examiner, ici, dans le détail, son profil et ses fonctions, notons qu’il sera placé sous l’autorité directe du président du collège d’arrondissement.

28Les compétences et le mode de fonctionnement du collège d’arrondissement mériteront d’être quelques peu précisés. Qualifier celui-ci d’ « assemblée générale » ne résout, en effet, que peu de questions en matière de prise de décision. De même en ce qui concerne l’identification des compétences, présentées comme ayant trait aux décisions stratégiques…ce qui n’est évidemment pas suffisamment précis.

I.2.1.2. Le comité de direction de l’arrondissement

29Chaque arrondissement est également doté d’un comité de direction. Contrairement au comité de direction du ressort, ce comité ne constitue qu’une émanation du collège d’arrondissement. Il n’est en réalité chargé que de tâches d’exécution, liées à la gestion quotidienne de l’arrondissement. Ceci explique qu’il reçoit son mandat du collège d’arrondissement et est contrôlé par celui-ci.

30Le mode de composition du comité de direction ne manque pas d’originalité puisqu’il comporte un représentant fixe – à savoir le « chef des greffes » – et deux représentants variables – étant un des directeurs de bureau de gestion de l’arrondissement et un magistrat. Ce dernier doit être choisi par les chefs de corps de l’arrondissement, sur une liste ne pouvant comporter que des magistrats issus de l’arrondissement. Ce n’est qu’en l’absence de candidats répondant à cette condition qu’un magistrat issu d’un autre arrondissement pourra être choisi.

31Le texte du plan Thémis donne ainsi à penser que le président du comité de direction est, en quelque sorte, choisi par ses paires. Il n’en est cependant rien. En effet, le document élaboré par le conseil des ministres indique que le président est désigné par arrêté royal ; ce qui signifie que le pouvoir décisionnel appartient en réalité au gouvernement, celui-ci agissant, sans doute, sur présentation faite par les chefs de corps. Ceux-ci ne sont donc pas investis d’un pouvoir décisionnel leur permettant d’aller jusqu’à désigner eux-mêmes le président du comité de direction. Ceci paraît d’autant moins vrai que, de manière quelque peu confuse, la note du conseil des ministres précise que le président est nommé par le Roi, mais sur présentation du Conseil supérieur de la Justice.

32A l’analyse, les fonctions remplies par le président peuvent être comparées à celles confiées aux hauts fonctionnaires titulaires d’un « mandat » dans le cadre de la réforme Copernic. En effet, le président reçoit un mandat de « chef de corps gestionnaire » et est soumis à évaluation. Selon les termes mêmes du gouvernement, ce chef de corps sera, en réalité, un « manager ». Il n’exercera aucune fonction juridictionnelle et vouera la totalité de son temps à la direction et à la gestion de son arrondissement.

33La création de ces fonctions de management à des magistrats de l’ordre judiciaire ne va toutefois pas sans soulever certaines difficultés. Comment, en effet, peut-on espérer trouver, pour chaque arrondissement judiciaire, le magistrat qui – en l’absence de formation spécifique à cet effet – pourra assurer des tâches totalement étrangères à la fonction de juger ? N’y a-t-il pas, en outre, un risque de mettre à mal l’indépendance du pouvoir judiciaire en confiant à un magistrat des missions relevant de l’administration ? De plus, la technique du mandat, doublé d’un mécanisme d’évaluation, n’est-elle pas de nature à placer ces magistrats sous une certaine forme de tutelle ? Enfin, ne risque-t-on pas, de la sorte, de rendre plus malaisée la réintégration de ces magistrats dans leurs fonctions d’origine, étant celles de juger ?

I.2.2. Les magistrats du ministère public

34Le choix opéré par les auteurs de la réforme en vue de rénover la gestion des parquets au sein des arrondissements judiciaires tranche avec celui qui a été posé pour les magistrats du siège. En effet, à l’inverse de ces derniers, les membres du ministère public ne seront pas soumis à un double niveau de gestion – collège d’arrondissement et comité de direction d’arrondissement – mais ne devraient en connaître qu’un seul, à savoir le « comité de direction du ministère public ». A nouveau, la terminologie varie – sans doute pour éviter les confusions avec le comité de direction des magistrats du siège – de même que la structure retenue – à un seul étage et non à double étage.

35Aucune explication n’est fournie quant à l’absence d’instance collégiale doublée d’un organe d’exécution.

36N’est pas plus expliquée la présence, au sein de ce comité de direction du ministère public, de l’auditeur du travail, alors que l’auditeur général est écarté du comité de direction du ressort.

37Pour le surplus – et sans surprise – le comité de direction du ministère public comprend, outre l’auditeur général, le procureur du Roi, un directeur du bureau de gestion, ainsi que les secrétaires en chef des parquet du procureur du Roi et de l’auditorat du travail.

38Le mode de fonctionnement du comité diffère cependant des règles retenues dans d’autres comités puisque c’est, ici, la règle de la collégialité qui est imposée, et ce malgré le fait que le procureur du Roi préside aux destinées du comité. Le choix opéré par le gouvernement, en cas de blocage au sein de ce comité, a été tout autre que pour les comités de direction de ressort des magistrats du siège. En effet, ce ne sera pas la voie du président qui sera prépondérante puisqu’un arbitrage par le procureur général est prévu. Ici aussi, le terme « arbitrage » laisse perplexe. La décision du procureur général viendra-t-elle se substituer à la décision initiale, à l’instar d’un pouvoir de réformation ? Le procureur devra-t-il, à l’inverse, se contenter de prendre parti pour une des thèses en présence ? Pourquoi, enfin, ne pas avoir confié cette mission au comité de direction du ressort – pris in globo – et non pas seulement au procureur général ? Autant de questions non encore élucidées.

II. Les nouveaux organes de gestion de l’appareil judiciaire

39La réforme entend mettre en place deux nouveaux organes de gestion que sont, d’une part, le bureau de gestion, et, d’autre part, les services de soutien. A côté de ces organes apparaissent de nouvelles fonctions, à savoir le « chef des greffes ».

II.1. Le bureau de gestion

  • 1  Notons que le bureau de Bruxelles est également compétent pour la gestion du parquet fédéral et de (...)

40Il s’agit là, sans nul doute, d’une innovation importante par rapport à la situation actuelle des cours et tribunaux. Constitué pour chaque ressort de cour d’appel1, le bureau de gestion aura pour vocation de concentrer l’exercice de missions non juridictionnelles, mais pourtant indispensables au bon fonctionnement de la justice. Il s’agit d’assurer l’appui et l’assistance aux autorités judiciaires dans la gestion financière et budgétaire des juridictions, de gérer les ressources humaines et budgétaires, et de donner des avis aux autorités judiciaires dans ces différentes matières. Le document établi par le Gouvernement prévoit également des missions de contrôle budgétaire qui ne sont cependant pas clairement définies.

41A nouveau, le plan Thémis a conçu, en vue de la direction de ce bureau de gestion, une fonction à confier à un magistrat directeur, portant le titre de « directeur général ». Il s’agira également d’un mandat doublé d’un système d’évaluation ; ce qui ne manque pas de susciter les mêmes interrogations que pour les chefs de corps gestionnaires. En outre, on ne manquera pas de relever le mélange des genres consistant à faire diriger par un magistrat de l’ordre judiciaire un corps de fonctionnaires doté d’un cadre et d’un statut. Nul n’est évidemment à même de se prononcer sur le bon fonctionnement de ce mécanisme.

42Et le mélange des genres de se poursuivre lorsqu’il s’agit d’assister le directeur général dans l’exercice de ces fonctions en le dotant de deux directeurs – l’un pour la gestion des ressources humaines, l’autre pour les aspects budgétaires et financiers de la gestion – chargés de l’épauler dans certains aspects plus techniques de ses fonctions. Ces directeurs – il fallait s’en douter – ne seront pas des magistrats mais bien des fonctionnaires dépendant hiérarchiquement du directeur général de l’organisation judiciaire du Service public fédéral de la Justice. Ce n’est donc que de manière fonctionnelle que le directeur général pourra exercer une autorité sur ces deux directeurs.

  • 2  A cet égard, la précision selon laquelle « ce dernier (à savoir le comité de direction du ressort) (...)
  • 3  A nouveau, la terminologie employée dans la note manque quelque peu de précision. En effet, il par (...)

43Les responsabilités attribuées à ces deux directeurs n’apparaissent pas encore clairement. La note du gouvernement ne contient, à ce stade, que l’affirmation selon laquelle les pouvoirs de ces directeurs s’apparentent à ceux d’un inspecteur des finances. Elle apporte aussi des précisions relatives au directeur « budget et contrôle ». Celui-ci devrait être présent dans toutes les structures de gestion du ressort…Il est attendu de lui qu’il donne des avis, en opportunité ou en légalité – pourquoi « ou » ?, cela veut-il dire que le directeur ne pourrait se prononcer que sur l’un de ces aspects seulement ? – sur toute décision entraînant un engagement financier – pratiquement une large majorité des décisions à prendre. Les effets de ces avis semblent différents selon qu’ils sont donnés en opportunité ou en légalité. Un avis négatif donné en opportunité aura pour effet de faire remonter le niveau de décision du comité de direction de l’arrondissement à celui du comité de direction du ressort, sans intervention possible du ministre de la Justice2. Un avis négatif donné en légalité, ses effets seront identiques, à la différence près qu’en cas de confirmation de la décision par le comité de direction du ressort, il reviendra au ministre de la Justice de prendre la décision finale3.

44Cette différence de régime juridique s’explique, sans doute, par la volonté – louable – de responsabiliser les structures de gestion qui sont créées par la réforme Thémis.

  • 4  Doit-on comprendre que tel sera effectivement le cas ou que le gouvernement se donne une marge d’a (...)

45Les explications que la note du gouvernement consacre ensuite à la possibilité d’adopter un système d’avis comparable pour les décisions prises par les « organes de gestion du ressort » sont moins claires. Sans doute vise-t-on par « organes de gestion du ressort » le bureau de direction du ressort. Il est dit, à cet égard, que un système comparable « peut » 4 être adopté pour les décisions prises par ces organes et qui feraient l’objet d’un avis négatif, donné en légalité. Par contre, il est également affirmé qu’ « il n’est pas jugé nécessaire de prévoir un arbitrage ministériel en cas d’avis en opportunité négatif », donnant ainsi à penser que cet arbitrage aurait été prévu pour d’autres situations où un avis en opportunité négatif aurait été donné. Or, tel n’est pas le cas puisque les décisions prises par le comité de direction de l’arrondissement échappent au contrôle ministériel.

46Hormis ce directeur général et ces deux directeurs, la composition du bureau de gestion demeure relativement floue. Ainsi apprend-on que ce bureau sera « épaulé » par un staff administratif – l’expression manque singulièrement de clarté – et qu’il bénéficiera de l’appui du SPF Justice – ce qui ne signifie nullement des transferts en personnel.

47Enfin, ne doit-on pas craindre que les membres dirigeants des bureaux de gestion ne soient quelque peu absorbés par diverses réunions, dès lors que la note du gouvernement prévoit que les membres dirigeants des cinq bureaux de gestion se réuniront régulièrement pour définir des méthodes de travail et des procédures conjointes ?

II.2. Les services de soutien

48Il s’agit là d’une innovation qui passe, cette fois, par la création de moyens nouveaux au bénéfice de l’appareil judiciaire. En effet, ces services seront conçus afin d’apporter un appui aux juridictions et accomplir, en leur sein, les tâches administratives nécessaires à leur fonctionnement. Par ailleurs, ces mêmes services auront pour mission d’ « héberger » toutes les « fonctions d’encadrement », notion non autrement définie par la note du gouvernement.

49Doit-on comprendre de cette note que les services de soutien accompliront leurs missions de manière verticale, en procurant une aide à tous les échelons de l’organisation de la justice ? La réponse donnée par le gouvernement manque de clarté puisqu’elle précise que « le service de soutien permettra au comité de direction d’assumer ses missions nouvelles ». La formulation employée n’indique pas s’il s’agit de l’ensemble des comités de direction, tant de ressort que d’arrondissement. Par ailleurs, peut-on parler de « missions nouvelles » alors que les comités de direction constituent, eux aussi, une création du plan Thémis ?

50Enfin, en pratique, il n’est guère aisé de percevoir l’articulation qui existera entre les greffes, secrétariats de parquet et les services de soutien. Il semble que chaque juridiction sera pourvue d’un service de soutien, de sorte que l’organisation de ce service ne sera pas transversale à l’ensemble des juridictions, mais propre à chacune d’elle. Par ailleurs, il est dit que le service de soutien permettra aux greffes et secrétariats de parquet de se recentrer sur leurs missions « juridictionnelles ». Ce concept n’est pas défini. A l’analyse, il paraît souvent bien malaisé d’opérer une césure nette entre les tâches purement administratives et juridictionnelles. En effet, qu’en sera-t-il de l’envoi des plis judiciaires dans le cadre de la mise en état des causes ? S’agira-t-il d’une mission administrative ou juridictionnelle ? Doit-on comprendre, en définitive, que le service de soutien ne s’occupera que de préoccupations matérielles (gestion du personnel et des moyens) ? Quelques précisions à ce propos seraient les bienvenues.

III. La gestion progressivement décentralisées de compétences déterminées

51La mise en place d’organes de gestion supplémentaires, conçus dans une perspective de décentralisation – ou selon un modèle « pyramidal » – implique nécessairement l’identification de compétences à gérer dans ce cadre nouveau. Une réforme structurelle n’aurait, en effet, guère de sens si elle ne débouchait pas sur une nouvelle répartition des tâches dans des domaines précis. Ceux-ci sont au nombre de quatre, à savoir : le budget ; la gestion des ressources humaines ; les frais de justice ; les bâtiments et le matériel.

52Ce processus de décentralisation se fera progressivement. La note du Gouvernement évoque, à ce propos, l’existence de » projets pilotes », menés étape par étape. Le choix s’est ainsi porté sur deux ressorts – Gand et Mons – et deux arrondissements – Gand et Charleroi – pour entamer le processus. Ce choix ne fait l’objet d’aucune motivation particulière tenant aux caractéristiques éventuelles de ces ressorts et arrondissements.

III.1. La mise à disposition des moyens budgétaires

53Sans qu’il ne soit question d’augmentation des moyens budgétaires, le plan Thémis prévoit un processus de décentralisation dans la gestion de ceux-ci. Ce transfert de responsabilité ne se fera que progressivement.

54La première phase de ce processus consistera en une détermination des moyens financiers nécessaires à chaque ressort et arrondissement. Il s’agira d’une forme de » bilan », comportant les dépenses et recettes (amendes, transactions pénales, confiscations). Fort prudemment, la note au Gouvernement précise, en anticipant sur d’éventuelles critiques, que cet exercice n’a pas pour vocation d’inciter les juridictions à rechercher une rentabilité financière.

  • 5  Ce terme est emprunté au vocabulaire du droit des finances publiques qui distingue classiquement l (...)

55La deuxième phase passera par une simulation des moyens budgétaires théoriques dont chaque ressort et arrondissement devrait avoir besoin pour faire face à ses missions. Même si elle invite les « autorités judiciaires locales » à contribuer à ce travail de mise au point d’un budget théorique, la note du gouvernement marque clairement une préférence en faveur du comité de direction du ressort comme interlocuteur de référence en la matière. C’est en effet au comité de direction du ressort qu’il appartiendra d’opérer les arbitrages budgétaires entre arrondissements. De même, ce sont les chefs de corps du ressort qui, à terme, deviendront les ordonnateurs délégués5 .

56La troisième phase représente un aboutissement du processus de décentralisation puisque ce n’est qu’à ce moment que des budgets seront réellement transférés. Le transfert ne sera vraisemblablement pas intégral, en ce sens qu’il ne correspondra pas au montant des budgets théoriques. Cet écart devrait permettre au ministre de la Justice de disposer d’une marge de manœuvre pour allouer des moyens complémentaires ou mener des politiques spécifiques. Ce mécanisme devrait être également mis en application au niveau du comité de direction du ressort, dans le processus de répartition des moyens entre les arrondissements, étant entendu qu’en cas de difficulté, la décision finale reviendrait au ministre de la Justice.

57Gardons cependant à l’esprit que, du fait du maintien d’une structure double, conservant au siège et au parquet leur indépendance, la réforme proposée risque d’induire un fractionnement important des moyens budgétaires disponibles. Que fera-t-on, ainsi, lorsqu’il s’agira de consacrer des moyens financiers à l’acquisition de nouveau matériel informatique ? Devra-t-on laisser agir séparément le premier président de la Cour d’appel et le procureur général près celle-ci ? Ne risque-t-on pas, en agissant de la sorte, de ne pas obtenir les meilleurs prix du marché ? Plus sérieusement encore, ne coure-t-on pas le risque d’une critique de fractionnement des marchés de fourniture ? Autant de questions méritant un examen approfondi.

III.2. Les ressources humaines

58La gestion des ressources humaines, surtout au sein de la magistrature, constitue un sujet éminemment sensible. Elle pourrait, en effet, toucher à la sacro-sainte indépendance des juges et aux garanties constitutionnelles dont ils bénéficient.

  • 6  La note du gouvernement recèle à cet égard une contradiction puisque, d’une part, il y est dit que (...)
  • 7  Il n’aura cependant pas échappé au lecteur attentif la phrase, quelque peu hors contexte, selon la (...)

59Le premier point de la réforme vise à assurer une meilleure mobilité au sein de la magistrature. Cette mobilité serait généralisée, mais sans doute uniquement au niveau du ressort6. Le but avoué n’est pas tant de motiver les juges que de permettre de renforcer « une juridiction qui en a besoin ». Autrement dit, il s’agit à nouveau de faire mieux avec les mêmes moyens, pour faire face à des absences de magistrats ou des surcroîts de travail7.

60La mobilité devrait être également encouragée au sein du personnel des greffes. Le Gouvernement espère ainsi pouvoir créer, sur une base volontaire, un « pool » de membres du personnel qui pourrait voler de juridiction en juridiction là où un renforcement des moyens paraît nécessaire. Ce pool serait placé sous la responsabilité du chef des greffes et donc géré au niveau du ressort.

61Un traitement identique devrait être réservé aux juristes de parquet et aux référendaires.

62Faut-il le dire, l’objectif du gouvernement – ceci apparaît comme une constante de la réforme Thémis – consiste à tirer le meilleur parti possible des moyens humains actuellement disponible. Observons, à cet égard, que la constitution d’un « pool » ne génère aucun moyen humain nouveau, mais au contraire, aura pour effet de priver certains greffes d’une partie de leur personnel.

63A cet égard, une comparaison audacieuse permettrait de comparer l’exercice mené par le gouvernement avec un lointain souci d’organisation scientifique du travail, se traduisant, par exemple, par la volonté de rendre les membres du personnel « interchangeables » et, en définitive, de lutter contre la spécialisation des tâches.

64C’est autour de cet objectif que le gouvernement a bâti une réforme en quatre volets de la gestion du personnel.

65Sans surprise, le premier de ces volets consiste à élaborer un « planning du personnel » pour faire coïncider – dans le respect des enveloppes budgétaires, il va sans dire… – les besoins réels des juridictions avec ceux mis effectivement à leur disposition. Soulignons, à ce propos, la contradiction qu’il y a à plaider pour une « interchangeabilité » des membres du personnel, et, en même temps, pour une formation qui serait le plus possible individualisée et qui devrait permettre de « s’appuyer au maximum sur les membres du personnel déjà présents ».

66Le volet relatif à la sélection, à l’engagement et à l’avancement du personnel de justice manque, à ce stade de la réforme, de précision. Les termes employés dans la note du gouvernement ne sont, en effet, pas des plus clairs. Ainsi, que penser du fait que « le niveau décentralisé s’occupera de l’engagement des membres contractuels » ? Quel est le niveau concerné ? S’agit-il du ressort ou de l’arrondissement ? Que signifie « s’occuper de » ? Le ressort ou l’arrondissement peut-il engager du personnel sous contrat alors qu’il est dénué de la personnalité juridique ?

67La formulation utilisée pour tracer le cadre dans lequel le personnel statutaire sera engagé n’est pas plus satisfaisante. Les tâches à accomplir ne sont pas clairement établies, les autorités qui devront les mener ne sont pas définies et la question de l’articulation entre ces tâches et le pouvoir de nomination n’est nullement traité.

68Que penser, enfin, de l’affirmation selon laquelle « le niveau local assumera la responsabilité en cas de litiges dans les relations de travail » ? La portée juridique de cette phrase est malaisée à percevoir. Il paraît, en effet, difficilement concevable que le ressort ou l’arrondissement soit attrait devant les juridictions du travail.

69Les mêmes imprécisions émaillent le troisième volet, relatif à la gestion du personnel magistrat et non-magistrat. A nouveau, les autorités compétentes pour l’octroi des congés, des prestations diminuées, des autorisations d’absence et des reconnaissances d’accidents du travail, ne sont nullement identifiées. De même, comment comprendre ce qui suit : « L’administration centrale qui transmet les données au Service des dépenses fixes maintient un contrôle et un devoir de validation » ? L’articulation de cette affirmation avec ce qui précède paraît difficilement compréhensible.

70En guise de quatrième volet, la réforme prévoit également une décentralisation de la concertation sociale, avec la création de comités de concertation au niveau des arrondissements.

71D’une manière générale, cette partie consacrée à la gestion du personnel apparaît comme la moins bien aboutie de la réforme et les imprécisions du texte – rédigé dans le langage courant et non en des termes juridiques – ne font que traduire, dans les termes, ce manque de maturation.

III.3. Le contrôle des frais de justice

72Les préoccupations financières qui sont nécessairement sous-jacentes à la réforme Thémis – même si celle-ci se présente comme procédant d’une volonté de modernisation de l’appareil judiciaire – ont conduit le gouvernement à s’intéresser, non seulement au budget et au personnel, mais aussi aux frais de justice. Leur montant n’est, en effet, pas négligeable puisqu’ils représentaient, en 2004, un montant total de 83,2 millions d’euros. Cette somme regroupe l’ensemble des dépenses exposées par la justice dans le cadre des enquêtes et, de ce fait, résultent de devoirs d’enquête ordonnés par des magistrats.

73Sous ce constat risque de se glisser une critique insidieuse, étant que, à l’instar des médecins généralistes « surprescripteurs », certains magistrats multiplieraient inutilement les devoirs d’enquête, occasionnant de la sorte un surcoût injustifié dans le fonctionnement de l’appareil judiciaire. Le terrain sur lequel se meut cette critique n’en est pas moins glissant. Le risque existe, en effet, sous couvert de réduire ces frais, d’entraver la liberté des enquêteurs et de rogner les moyens mis à la disposition de la justice pour faire toute la lumière dans certains dossiers. Ceci explique la prudence dans les termes utilisés par le gouvernement : « Il faut donc adapter la réglementation pour ces frais en vue de responsabiliser le pouvoir judiciaire sans porter atteinte à son indépendance juridictionnelle ». Comment atteindre cet objectif tendant à réconcilier responsabilité et autonomie ? La note du gouvernement propose de mieux former les magistrats à la gestion financière et de les doter d’outils informatiques performants. Mais il y a plus. Au-delà, en effet, de cette invitation à la bonne volonté des magistrats se cache une autre logique, strictement budgétaire celle-là, étant celle de l’ « enveloppe globale » et des « enveloppes partielles ». Il s’agit, par ce biais, de limiter à un montant précis le total des frais de justice pouvant être exposés par ressort et d’inviter le comité de direction de celui-ci à fractionner ce montant en plusieurs sous-enveloppes, en fonction de chaque arrondissement. Fort prudemment, le gouvernement souligne que ces sous-enveloppes ne sont pas imperméables et que des transferts peuvent exister en cas d’enquêtes revêtant une ampleur exceptionnelle. Que l’on ne se trompe cependant pas sur cette perméabilité. Il ne s’agit pas, de la sorte, de prévoir des moyens financiers nouveaux, mais d’inviter chaque ressort à s’organiser pour pouvoir faire face à ces frais extraordinaires sans moyens complémentaires par rapport à leur enveloppe globale…Deux méthodes pourront être suivies pour permettre la couverture de ces frais : soit le comité de direction du ressort retient par devers lui un pourcentage de l’enveloppe globale – constituant ainsi une forme de « réserve stratégique », – soit il partage l’ensemble des moyens mais devra alors aller puiser dans les sous-enveloppes d’autres arrondissements pour couvrir ces frais.

74La détermination de ces cinq enveloppes globales, correspondant à chaque ressort, ne sera pas une mince entreprise, même après avoir organisé une concertation avec les autorités judiciaires et budgétaires du service public fédéral de la justice. L’un des risques qui menace le succès de la réforme Thémis gît dans la possibilité, pour le ministère public, de faire supporter par le siège les frais d’enquête et ce par le biais de la mise à l’instruction. Le gouvernement en est bien conscient, son attention ayant été attirée sur ce point par l’avis donné par le Conseil supérieur de la Justice.

75Le processus de décentralisation des frais de justice et, donc, de responsabilisation des dépenses, ne devrait se faire, précise le gouvernement, que dans la phase finale du processus. Sans doute faut-il situer celle-ci lors de la troisième phase de décentralisation budgétaire.

III.4. La gestion des infrastructures

76Le bon fonctionnement de l’appareil judiciaire implique la construction et l’entretien d’un ensemble d’immeubles destinés aux différentes fonctions de la justice – étant les palais de justice, les bâtiments abritant les magistrats et les services administratifs, les prisons, … – ainsi que l’achat de fournitures diverses.

77A vrai dire, la position du gouvernement n’est, à cet égard, pas des plus tranchées. S’agissant du volet « immobilier », ainsi que de la logistique et des véhicules, la note du gouvernement expose qu’ils doivent faire l’objet « d’une concertation structurée entre les organes de gestion » et « qu’il faudra dégager une formule qui permette une gestion rigoureuse et satisfaisante pour tous »…Autant dire que la décentralisation semble avoir, pour ce qui relève de ces trois aspects, du plomb dans l’aile. Ceci se comprend aisément. Comment assurer, efficacement, la gestion des immeubles et des aspects précités dans un régime de décentralisation ? Comment, en outre, priver la Régie des bâtiments des compétences que le législateur lui a confiées en la matière ?

78Ces réflexions peuvent évidemment, mutatis mutandis, être appliquées au domaine des fournitures nécessaires au fonctionnement de l’appareil judiciaire. La tension est bien perceptible entre deux tendances contradictoires, étant de décentraliser les décisions relatives aux achats de fournitures et à la conclusion des contrats d’entretien, et de maintenir un niveau suffisamment élevé de commande que pour obtenir le meilleur prix du marché (soit par le biais de « rabais » en cas de quantités commandées d’une certaine importance, soit par le biais de « contrats-cadres »).

79Dans ces conditions, il convient de s’interroger sérieusement sur le niveau de décentralisation à atteindre et sur le bon équilibre à atteindre en fonction de ces exigences contradictoires.

En guise de conclusion

80La réforme « Thémis » demeure ouverte. Rien n’est encore figé. Les textes de loi ne sont pas finalisés. Certes, des options fondamentales ont été déjà prises, mais le débat n’est pas fermé pour autant. Celui-ci ne manquera pas de porter sur deux points essentiels, étant, d’une part, de savoir si des magistrats professionnels peuvent s’improviser, d’un jour à l’autre, « manager » et, d’autre part, de se demander si en chargeant les chefs de corps de nouvelles missions de gestion, la justice fonctionnera nécessairement mieux et avec la même indépendance qu’actuellement.

81La note du gouvernement donne – peut-être à tort – l’impression de vouloir faire mieux avec les moyens existants – ce qui, en soit, n’est pas nécessairement mauvais – sans exposer clairement quels seront les efforts budgétaires consentis pour améliorer les performances de l’appareil judiciaire. En définitive, la discussion portera sur le point de savoir si une réforme de la justice ne doit pas, pour être réellement efficace, conduire à allouer de nouveaux moyens là où, même en poussant jusqu’à leur meilleur niveau les forces disponibles, il sera malaisé de combler le retard accumulé par le passé.

82Gageons que l’importance – plus que symbolique – de la justice dans l’état démocratique moderne conduira le gouvernement à une équitable contribution financière dans l’effort à consentir par l’appareil judiciaire tout entier.

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Notes

1  Notons que le bureau de Bruxelles est également compétent pour la gestion du parquet fédéral et de la Cour de cassation.

2  A cet égard, la précision selon laquelle « ce dernier (à savoir le comité de direction du ressort) tranchera le recours en dernier ressort » sème la confusion. En effet, le directeur « budget et contrôle » ne fait que donner un avis et n’exerce donc pas de recours ; de même, il ne s’agit nullement, en l’espèce, d’un recours administratif organisé, mais simplement de l’exercice de la compétence par un autre organe que celui normalement compétent. Il s’agit donc essentiellement d’un pouvoir de substitution.

3  A nouveau, la terminologie employée dans la note manque quelque peu de précision. En effet, il paraît difficile de parler d’ « arbitrage » pour qualifier l’intervention du ministre de la Justice. Arbitrer signifie, en effet, trancher, par une procédure juridictionnelle particulière, un litige opposant deux parties. Tel n’est évidemment pas le cas en l’espèce…

4  Doit-on comprendre que tel sera effectivement le cas ou que le gouvernement se donne une marge d’appréciation ?

5  Ce terme est emprunté au vocabulaire du droit des finances publiques qui distingue classiquement l’engagement et l’ordonnancement de la dépense ; la première décision portant sur le fait de dépenser, la seconde sur la concrétisation de la dépense par le payement du créancier.

6  La note du gouvernement recèle à cet égard une contradiction puisque, d’une part, il y est dit que la mobilité des magistrats se conçoit avant tout au niveau du ressort, et, d’autre part, un peu plus loin, il est affirmé que la mobilité devrait avoir lieu également au niveau de l’arrondissement…

7  Il n’aura cependant pas échappé au lecteur attentif la phrase, quelque peu hors contexte, selon laquelle « le gouvernement souhaite généraliser les nominations sur la base de l’article 100 du Code judiciaire ».

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Coenraets, « Premiers regards sur les enjeux de la réforme Thémis », Pyramides, 11 | 2006, 27-52.

Référence électronique

Philippe Coenraets, « Premiers regards sur les enjeux de la réforme Thémis », Pyramides [En ligne], 11 | 2006, mis en ligne le 15 septembre 2011, consulté le 26 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/301

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Auteur

Philippe Coenraets

Avocat au barreau de Bruxelles, maître assistant à la Haute Ecole Lucia de Brouckère, assistant en droit administratif à l’Université Libre de Bruxelles.

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Droits d’auteur

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