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La décentralisation et l’autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire au regard des avis du Conseil supérieur de la Justice

Xavier De Riemaecker
p. 53-64

Résumé

Cet article fait le point sur la décentralisation et l’autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire telle qu’elle est envisagée dans la première note d’orientation de la ministre de la Justice relative au « Plan Thémis », et ce, au regard des avis du Conseil supérieur de la Justice.

Il est précisé, dans un premier temps, les éléments fondateurs qui, à l’estime du Conseil supérieur, doivent idéalement guider toute réflexion à propos d’une gestion décentralisée des moyens et qui l’ont amené à formuler sa proposition originale consistant en la mise en place d’un « directorat général » par ressort de cour d’appel/travail.

Les entités de gestions et leur direction, telles qu’elles sont envisagées par le Conseil supérieur de la Justice, sont décrites. Les avantages de la structure proposée sont énoncés, notamment la simplification du nombre de structures à mettre en place, la traçabilité des demandes et l’identification des responsabilités en termes de gestion. 

Dans un second temps, les compétences des entités de gestion, telles qu’elles sont définies dans le « Plan Thémis », sont commentées au regard des avis rendus par le Conseil supérieur de la Justice. 

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Texte intégral

1La gestion décentralisée des moyens dont dispose la Justice constitue une des préoccupations majeures en matière de Justice au sein de la plupart des pays européens. Si certains pays, tels que les Pays-Bas et la France, ont depuis plusieurs années déjà opté pour une gestion décentralisée, la Belgique vient d’entamer sa réflexion dans ce domaine et envisage un processus de première expérimentation.

  • 1  Avis sur la note d’orientation pour la réforme de l’organisation judiciaire, le « plan Thémis », a (...)

2Bien avant qu’il ait été appelé à rendre un avis, le 28 novembre 2005, à la demande de la ministre de la Justice, sur la « Note d’orientation pour la réforme de l’organisation judiciaire », mieux connue sous le nom de « Plan Thémis », le Conseil supérieur de la Justice s’est rallié très tôt à l’idée et au principe de décentralisation de la gestion financière et du personnel1.

  • 2  Avis sur l'utilisation des moyens financiers disponibles en matière de fonctionnement général de l (...)

3Il l’avait en effet déjà proposé dans son avis rendu en 2004 sur l'utilisation des moyens financiers disponibles en matière de fonctionnement général de l’organisation judiciaire et proposition d’installation d’un groupe de travail en vue du développement du projet « Autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire »2.

  • 3  M. DEWART et E. CAPRASSE, « La décentralisation de la gestion financière des juridictions judiciai (...)

4En vue de l’élaboration de son avis, la Commission d’avis et d’enquête du Conseil supérieur s’est largement informée auprès des chefs de corps, des avocats, des associations de magistrats, de greffiers et secrétaires de parquets. Elle a, en outre, examiné les expériences étrangères en matière de gestion décentralisée. Des membres se sont également rendus à la Cour d’appel de Versailles qui a servi de projet pilote à une restructuration identique opérée en France depuis 2004 et qui a trouvé son aboutissement par l’introduction le 1er janvier 2006 de la loi organique sur les lois de finance (appelée communément la « LOLF »)3.

5Les critiques fondamentales que la Commission avait recueillies à l’égard du plan Thémis peuvent être résumées comme suit : le manque de concertation avec les acteurs concernés dans l’élaboration de ce plan, le manque de précision de la note d’orientation à tout le moins pour ce qui concerne l’affectation des budgets et des frais de justice, la complexité du mécanisme et des structures de concertation , la crainte de voir les petites entités être soumises aux décisions des grandes entités, notamment les juridictions d’instance par rapport aux juridictions d’appel, la place prépondérante (au même rang et avec les mêmes droits) du directeur de gestion, nommé par le ministre et, partant le risque d’atteinte à l’indépendance institutionnelle du pouvoir judiciaire, et enfin, la liaison entre le siège et le parquet.

6Partant de ces critiques et des observations recueillies notamment en France où un système similaire a été mis en place, le Conseil supérieur s’est accordé sur des éléments fondateurs qui guideront sa réflexion et qui, à son estime, devraient idéalement guider toute réflexion ultérieure à propos d’une gestion décentralisée des moyens.

7Tout d’abord, les structures de gestion doivent être constituées de telle manière qu’elles établissent des responsabilités claires. Elles doivent également permettre, en cas d’opinions divergentes, de parvenir à une décision justifiable.

8Les structures de gestion doivent également offrir des garanties suffisantes pour que chaque chef de corps puisse mener sous sa responsabilité et à son niveau une politique de gestion optimale.

9Il convient en outre de garantir dans la mesure du possible une unité de gestion et de direction. Cela signifie que les unités de direction doivent poursuivre autant que possible les mêmes finalités.

10Par ailleurs, les structures de gestion doivent être aussi simples que possible et couvrir une entité géographique suffisamment importante.

11Enfin, les structures de gestion doivent être constituées de telle manière qu’elles ne portent pas atteinte à l’indépendance fonctionnelle des magistrats.

12C’est à partir des principes énoncés ci-dessus que le Conseil supérieur de la Justice a formulé sa proposition originale, consistant en la mise en place d’un « directorat général » par ressort de cour d’appel/travail.

I. Les entités de gestion et leur direction

13Contrairement au plan Thémis, qui prévoit une structure de représentation des chefs de corps par pallier et dont la décision finale est aux mains d’un comité reprenant les chefs de corps d’appel, le Conseil supérieur de la Justice, voulant éviter toute forme d’inégalité entre l’appel et l’instance, et s’inscrivant au contraire dans le droit fil de la gestion managériale actuellement attendue de tous les chefs de corps, a opté pour un système moins complexe ( voir le schéma ci-après) qui tient compte des entités de gestions existant actuellement, à savoir les entités aux mains des divers chefs de corps.

14Dans ce système chaque chef de corps est placé sur pied d’égalité et est responsable de sa politique de gestion locale, et , par ressort de cour d’appel /travail, il est institué une entité de gestion, le « directorat général », présidé par un magistrat, spécialisé en matière de gestion, qui a le pouvoir de décision ultime. Il est donc le responsable final de la politique de gestion et de son exécution au niveau du ressort.

15Le directorat général est composé de 3 membres : un directeur non-magistrat (spécialisé en ressources humaines et en budget), et deux magistrats directeurs (un magistrat du niveau d’appel et un magistrat du niveau de l’instance). Ces trois magistrats, présentés par le Conseil supérieur de la Justice, ne peuvent être en même temps chefs de corps, dès lors que la fonction de chef de corps constitue en elle-même et en tant que telle, une fonction managériale spécifique.

16Dans cette proposition, les chefs de corps tant des cours, que des tribunaux, parquets et auditorats du ressort fonctionnent sous ce directorat général.

17Chacun reste évidemment responsable à son niveau de sa politique de gestion et de la mise en œuvre et du contrôle interne de celle-ci.

18Cette structure, non retenue par le gouvernement dans sa dernière note dite « fondatrice du plan Thémis » du 10 mars 2006, offre cependant l’avantage non seulement d’éviter une éventuelle opposition d’intérêt entre l’instance et l’appel, mais surtout, elle permet aux chefs de corps d’appel, d’une part, de se consacrer à la politique de gestion de leur propre juridiction et, d’autre part, d’exercer encore des fonctions juridictionnelles.

  • 4  Conseil Supérieur de la Justice, rapport annuel sur le fonctionnement de l’Ordre judiciaire, année (...)

19Faut-il rappeler que c’est au niveau des cours d’appel que se situe principalement l’arriéré judiciaire4. L’intérêt du justiciable commande dès lors que le chef de corps du degré d’appel soit en mesure de s’investir totalement dans la gestion de sa propre juridiction.

20La poursuite de l’exercice d’une fonction juridictionnelle par le chef de corps paraît en effet indispensable, non seulement pour lui permettre de rester en phase avec ses pairs, mais aussi, pour lui permettre de réintégrer plus facilement ses fonctions premières dans la mesure où il ne s’agit que d’une désignation temporaire à un mandat de chef de corps.

21Par ailleurs, la structure proposée offre l’avantage de clarifier la question de l’autorité responsable, d’éviter d’éventuels blocages néfastes à la bonne gestion de l’entité, et enfin, de garantir la transparence dans l’affectation des moyens budgétaires.

22L’on pourra ainsi retracer aisément les demandes de chacune des juridictions et les motifs exprès des refus ou acceptations d’affectations budgétaires ou des demandes relatives au personnel.

23En outre, le directorat général offre l’immense avantage de faciliter la mise en place d’une équipe d’audit permanent interne à l’ordre judiciaire, qui fait actuellement cruellement défaut.

24Cet organe hautement spécialisé serait, en effet, à la fois au sein de l’ordre judiciaire et, en raison de sa composition, en même temps indépendant.

25Mettre en place des instruments de gestion modernes et efficaces, tels que les services d’audit, ne porte nullement atteinte au pouvoir de gestion et de décision des chefs de corps et paraissent s’imposer si l’on veut améliorer de manière durable la gestion de l’institution judiciaire.

26Le contrôle externe sur le fonctionnement de ces entités de Gestion devrait quant à lui, émaner d’une instance indépendante. Le Conseil Supérieur de la Justice, organe constitutionnellement indépendant, dispose déjà de cette compétence de contrôle.

27Pour ce qui concerne la question de savoir si le siège et le parquet doivent relever de la même entité de gestion au niveau du ressort, la note d’orientation de la ministre de la Justice avait retenu le système collégial où parquet et siège relèvent de la même entité, tel que c’est le cas actuellement en France.

28Le Conseil supérieur de la Justice n’a pas estimé devoir opérer le choix et a proposé d’envisager deux possibilités : un modèle « dual » et un modèle « conjoint ».

29Le « modèle conjoint » rejoint en réalité le « modèle collégial » puisque dans les deux cas le siège et le parquet se retrouvent dans la même entité de gestion. Cette terminologie a cependant été utilisée pour éviter des confusions car, tant dans le système dual que dans le système conjoint, la direction est aux mains du « directorat général », ce qui distingue le modèle conjoint du modèle collégial.

30Le Conseil a considéré que le modèle dual ou conjoint présente des avantages et des inconvénients.

31Toutefois les deux modèles alternatifs présentés ci-dessous reposent sur une même idée directrice, à savoir, établir des responsabilités claires en matière de gestion sans porter atteinte à l’indépendance des magistrats.

32C’est la raison pour laquelle il est proposé, dans les deux modèles, dual et conjoint, que les structures de gestion soient placées sous l’autorité d’un magistrat directeur général désigné pour ses hautes compétences managériales.

33Dans les deux modèles, la Cour de cassation et son parquet, d’une part, le parquet fédéral d’autre part, constituent chacun une entité de gestion distincte, en raison de leur spécificité.

34Le Conseil supérieur a dressé la liste des avantages et des inconvénients de chacun des modèles, afin de permettre tant aux acteurs des concertations qui devraient encore avoir lieu qu’aux responsables politiques, de faire leur choix.

35Au niveau des avantages du modèle dual, il faut souligner les principaux éléments suivants. Le processus de prise de décision est plus simple, puisqu’il n’y a aucune controverse sur les objectifs à atteindre et que l’on se situe dans un cadre de référence déjà existant. Cela conduira également à renforcer le degré d’acceptabilité des décisions. Ce modèle respecte également l’unité de politique et de gestion. Il contribue chez le citoyen à clarifier le rôle de chacun (siège et parquet). Enfin, il n’exclut pas la possibilité de concertation entre entités pour tout ce qui est d’intérêt commun (bâtiments par exemple).

36Ce même modèle dual comporte également des inconvénients. Tout d’abord, il s’agit d’entités plus réduites et plus nombreuses, ce qui implique un coût supérieur. Plusieurs intervenants auront à défendre leur budget, ce qui augmente le pouvoir d’arbitrage du ministre de la Justice. Ce modèle contribuera à augmenter le risque de « fonctionnariser » le magistrat de parquet. Le parquet, plus proche du ministre de la Justice pour la politique criminelle, pourrait recevoir plus de moyens que le siège. Enfin, on pourrait craindre que le siège doive assumer une charge budgétaire importante si le parquet décidait de mises à l’instruction plus nombreuses.

37Le modèle conjoint a lui aussi ses avantages et ses inconvénients.

38Au rang des avantages, l’on peut souligner le fait que, s’agissant d’entités plus grandes et moins nombreuses, le coût global de la gestion sera inférieur. Les arbitrages budgétaires auront lieu au sein de l’entité, et non pas au niveau du ministre de la Justice, et les budgets des différentes entités seront mieux défendus car portés par un nombre réduit de responsables d’entités. Enfin, ce modèle prendra mieux en compte les activités liées au siège et au parquet.

39Au rang des inconvénients, il faut citer tout d’abord, le risque que les conflits relatifs notamment à la répartition des moyens existant au sein de l’entité, même s’ils sont ensuite arbitrés par le directeur général. Ce modèle contribue à créer la confusion chez le citoyen entre les rôles respectifs du siège et du parquet. Il pourrait également compliquer la mise en œuvre du plan car aujourd’hui, le siège et le parquet défendent chacun leur propre budget. Enfin, l’unité de politique et de gestion pourrait être mise à mal.

40Le gouvernement a opté dans sa note fondatrice du 10 mars 2006 pour le système dual mais pour un motif qui ne peut être retenu si l’on opte pour la mise en place d’un « directorat général ».

41En effet, c’est au motif de la confusion pouvant exister pour le citoyen dans un système conjoint ou collégial que le choix a été opéré, et plus précisément en extrayant de l’avis du Conseil la phrase par laquelle il considère qu’est plus « délicate la question de savoir si le fait que le ministère public doive mener une politique et partager les moyens financiers avec le siège ne risquerait pas de donner l’impression que l’indépendance et l’impartialité du tribunal ne sont plus garanties. »

42Or, ainsi que l’indique l’avis, cette crainte provient de ce que, comme en France, l’entité appelée à décider comprend conjointement les chefs de corps du siège et du parquet. Mais le Conseil supérieur précisait d’emblée que le problème ne se pose pas dans la structure de direction qu’il propose puisqu’elle n’est pas composée par les chefs de corps.

43Il a également été constaté que la position de la ministre de la justice quant au regroupement géographique des petites entités, qui s’avère cependant nécessaire dans le cadre d’une saine gestion, n’a été qu’esquissée, alors qu’il mériterait une réflexion approfondie.

44Le Conseil se penche actuellement sur l’opportunité de rendre un nouvel avis sur la notre fondatrice du 10 mars 2006.

II. Les compétences de ces entités de gestion

45Suivant le plan Thémis, les entités de gestion seraient compétentes en matière de budget, de politique du personnel, de bâtiments et d’équipement, ainsi qu’en matière de frais de justice.

46Le Conseil supérieur, rejoignant en cela les préoccupations majoritairement exprimées, a regretté que les contours de l’autonomie financière prévue dans le plan Thémis ne soient pas clairement définis. Il en va de même des modalités d’affectation des moyens budgétaires entre les diverses entités.

47Aucune clef de répartition n’étant prévue, il est dès lors malaisé d’évaluer l’opération.

48Le Conseil supérieur n’a, du reste, pas mâché ses mots en considérant que « en procédant de la sorte, on risque d’acheter un chat dans un sac ».

49L’autonomie financière qui est transférée au pouvoir judiciaire ne peut, à l’estime du Conseil, servir aux autorités politiques d’alibi pour reporter les problèmes budgétaires récurrents de la justice sur le pouvoir judiciaire.

50Indépendamment de l’idée de conférer au pouvoir judiciaire sa dotation propre, le CSJ préconise à tout le moins, d’insérer dans le budget général des dépenses une section distincte strictement réservée à l’organisation judicaire. La transparence doit être, en effet, optimalisée.

51La gestion décentralisée des frais de justice constitue sans nul doute une question particulièrement délicate puisqu’elle conditionne l’exécution même d’une décision judiciaire et, partant, touche à l’indépendance fonctionnelle des magistrats.

52L’expérience menée à l’étranger démontre la nécessité de mettre en place un système permettant d’éviter d’être totalement dépendant d’une enveloppe budgétaire rigide. Il faut prévoir un budget d’urgence pour les cas imprévisibles, de même qu’il convient de poursuivre dans la voie de la sensibilisation des magistrats à l’incidence budgétaire de leurs décisions.

53Le Conseil supérieur de la Justice estime qu’il convient, avant d’envisager tout transfert de la gestion des dépenses aux nouvelles entités, de « mettre de l’ordre dans le domaine des frais de justice ».

54Par ailleurs, la mise en œuvre d’une véritable politique des ressources humaines a été bien accueillie par le Conseil.

55Cependant, le Conseil soutient l’idée préalablement retenue par la ministre de la Justice de placer les services du greffe sous l’autorité du chef de corps du siège, dans le respect des compétences légales des greffiers. La note fondatrice n’a pas retenu cette observation et persiste dans la création d’une fonction nouvelle de « chef de greffe » à côté de celle du greffier en chef. Le Conseil considère, à l’appui de l’expérience de terrain qui est la sienne, qu’une gestion efficace des juridictions commande cependant que le chef de corps du siège ait l’autorité sur le greffe.

56En ce qui concerne les bâtiments et l’équipement matériel, le Conseil souscrit en grande partie au plan Thémis. Il convient en effet d’octroyer une autonomie budgétaire aux entités de gestion décentralisées pour les fournitures administratives, l’équipement bureautique et informatique, de même que pour l’entretien des bâtiments. Il paraît toutefois préférable de maintenir le caractère central des acquisitions et locations tout en laissant aux entités la possibilité de soumettre des propositions motivées.

Conclusion

57Il n’échappera à personne qu’il y va d’une opération d’envergure et historique. La frontière entre cette innovation et la sauvegarde de l’indépendance du pouvoir judiciaire, nécessairement tributaire de ses moyens de fonctionnement pour pouvoir remplir le service attendu par le citoyen, est également évident.

58Tout en soulignant l’importance de ce plan qui traduit la volonté des responsables politiques de donner plus d’autonomie et plus de responsabilité aux autorités judiciaires, et en appelant à développer plus de concertations avec les acteurs concernés du monde judiciaire, le Conseil supérieur de la Justice a insisté pour que le coût d’une telle opération soit fixé préalablement et que les crédits nécessaires soient largement prévus.

59A défaut de mettre en place un système permettant une prévisibilité et une modularité des moyens à mettre en œuvre pour que l’appareil judiciaire puisse fonctionner de manière optimale, les ambitions légitimes des autorités politiques comme celles des acteurs de la justice risquent de ne pas être atteintes.

60Le Conseil plaide aussi pour que, dans les structures de gestion mises en place, il soit davantage tenu compte des mécanismes de contrôle interne qui doivent permettre, notamment par le biais des audits internes, d’optimaliser la gestion de l’institution judiciaire.

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Notes

1  Avis sur la note d’orientation pour la réforme de l’organisation judiciaire, le « plan Thémis », approuvé par l’assemblée générale du CSJ le 28 novembre 2005, consultable sur le site : www.csj.be

2  Avis sur l'utilisation des moyens financiers disponibles en matière de fonctionnement général de l’organisation judiciaire et proposition d’installation d’un groupe de travail en vue du développement du projet « Autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire », approuvé par l’assemblée générale du CSJ le 24 mars 2004.

3  M. DEWART et E. CAPRASSE, « La décentralisation de la gestion financière des juridictions judiciaires », Liège, 2005 ; Rapport d‘activité 2004 de la Cour d’appel de Versailles, pp. 10 à 18.

4  Conseil Supérieur de la Justice, rapport annuel sur le fonctionnement de l’Ordre judiciaire, année 2000, p.37 ; rapport annuel sur le fonctionnement de l’Ordre judiciaire, année 2001, pp. 13 à 15 ; rapport annuel sur le fonctionnement de l’Ordre judiciaire, années 2002/2003, pp. 11 à 20.

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Pour citer cet article

Référence papier

Xavier De Riemaecker, « La décentralisation et l’autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire au regard des avis du Conseil supérieur de la Justice », Pyramides, 11 | 2006, 53-64.

Référence électronique

Xavier De Riemaecker, « La décentralisation et l’autonomie de gestion pour l’organisation judiciaire au regard des avis du Conseil supérieur de la Justice », Pyramides [En ligne], 11 | 2006, mis en ligne le 15 septembre 2011, consulté le 16 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/303

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Auteur

Xavier De Riemaecker

Président de la Commission d’avis et d’enquête du Conseil supérieur de la Justice, Avocat général près la Cour de cassation.

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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