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Autonomie de gestion des juridictions en Allemagne

Fernand Schmetz
p. 145-160

Résumé

La réforme de la justice en Allemagne se fonde sur l’introduction de nouveaux modèles de pilotage. Les entités de l’organisation judiciaire deviennent soucieuses de leur efficacité et de leur efficience. L’évaluation des actions menées occupe une place centrale. Ce tournant pragmatique se fait par une objectivation des produits judiciaires et de leurs coûts dans une comptabilité des coûts et résultats. Comme instruments de pilotage les entités de l’organisation judiciaire utilisent, à l’instar d’autres services publics, le balanced scorecard qui traduit la stratégie et les plans opérationnels en mesures de performance.

La réforme de la justice dans la Région (Land) de Berlin, entrée en vigueur à partir de 2006, a pour pierre angulaire la décentralisation des compétences et des ressources. La réussite de cette réforme se fonde sur la comptabilité des coûts et résultats et sur le balanced scorecard. Elle a une portée « universelle », en ce sens qu’elle permet aux autres pays, dont la Belgique, d’apprendre des expériences menées. L’application de ce modèle en Belgique crée une ouverture pour une plus grande objectivation de la production judiciaire, ainsi qu’une évolution vers plus d’autonomie de gestion et vers un modèle contractuel.

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Texte intégral

  • 1 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, “Een trend naar verzelfstandiging van de gerechten: Wat kan België leren van (...)
  • 2 Neue Steuerungsmodelle (NSM).
  • 3 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 53-55.

1Dans leur article « Une tendance vers l’autonomie des juridictions : que peut apprendre la Belgique de ses voisins »1, Roger Depré et Joris Plessers passent en revue les réformes intervenues en Hollande, en France et en Allemagne. Pour la Hollande et la France, leur attention se focalise principalement sur les aspects organisationnels (les structures, les rôles, la répartition des budgets). Pour la réforme allemande, ils mettent en évidence les nouveaux modèles de pilotage 2 introduits dans l’organisation judiciaire. Dans son évolution la plus récente, la réforme française rejoint cette tendance3.

  • 4 Les termes “effectif” et « efficace » se traduisent, tous deux, en allemand par « effectiv ».

2Les nouveaux modèles de pilotage prennent tout leur sens lorsque l’évaluation des actions menées occupe une place centrale. Evaluer, cela réclame une objectivation de la situation actuelle et de la situation souhaitée. Cette objectivation porte sur des actions qui transforment la situation dans le sens souhaité. La comparaison entre les effets produits et les objectifs à atteindre renseigne sur l’utilité des actions menées. L’efficacité peut porter sur ce que l’organisation a produit, les outputs, ou sur les effets que ses produits auront sur la situation cible et donc sur la transformation de cette situation, l’outcome. Outputs et outcome relèvent de l’efficacité en répondant à la question « l’objectif poursuivi se trouve-t-il atteint ? » Le terme « effectivité4 », à la place de celui d’«  efficacité », met l’accent sur l’importance de vraiment réaliser les objectifs poursuivis. Parallèlement à la question de l’effectivité, se pose celle de l’efficience. En supposant l’effet recherché atteint, quelle quantité de ressources cet effet a-t-il nécessitée ? Y avait-il moyen d’atteindre le même effet avec moins de ressources ?

3Ce cadre théorique réclame d’identifier et d’objectiver une situation cible, des produits, ainsi que leurs coûts, puis d’évaluer la transformation de la situation. Dans le secteur judiciaire, cela ne va pas de soi d’objectiver des produits et d’en déterminer le coût. De nombreuses réticences se manifestent au nom de la qualité de la justice. Supposons, à ce stade, ces réticences surmontées, de façon à pouvoir considérer les juridictions comme fournisseurs d’un service spécifique : trancher les conflits. L’objectivation projetée pourra se réaliser à condition d’introduire des modifications fondamentales dans la gestion.

I. Comptabilité des coûts et résultats5 

  • 5 Kosten- und Leistungsrechnung (KLR).

4La comptabilité publique traditionnelle, appelée comptabilité budgétaire, fournit des budgets par catégories de dépenses pour l’ensemble d’un département, sans localiser ces dépenses. Elle permet donc de disposer de chiffres globaux sur base annuelle, mais sans connaître les coûts par centre d’activités. Un budget ventilé avec beaucoup de détails, jusqu’aux centres d’activités, deviendrait trop lourd à gérer. Pour disposer de suffisamment de flexibilité et de détails, un autre système comptable apparaît indispensable, la comptabilité générale, en partie double, également utilisée par les entreprises. Celle-ci, en plus de la classe de dépense, donne une information sur sa localisation et sur le but poursuivi, ce qui permet de réaliser une comptabilité analytique.

  • 6 M. DEWART, E. CAPRASSE, La décentralisation de la gestion financière des juridictions judiciaires, (...)
  • 7 Bien qu’ils aient choisi la Région de Bade-Wurtemberg, M. DEWART et E. CAPRASSE se focalisent sur l (...)

5Dans leur étude « La décentralisation de la gestion financière des juridictions judiciaires »6 menée en France et en Allemagne, Marc Dewart et Emmanuel Caprasse décrivent le système de décentralisation à partir de la documentation rassemblée et de nombreux entretiens réalisés sur place avec des acteurs du terrain. En Allemagne, chaque Région (Land) a son propre ministère de la justice et il reçoit son budget du Parlement régional. Les auteurs7 décrivent l’organisation judiciaire dans la Région (Land) de Bade-Wurtemberg qui a développé, la première, une « comptabilité des coûts et résultats », devenue un modèle pour les autres entités.

  • 8 J. GORNAS, “Towards an Efficient and Effective Budgeting Process in Courts and Public Prosecutors O (...)
  • 9 R. DEPRÉ et J. PLESSERS ont également fait leur présentation sur base des « bonnes pratiques » de l (...)

6Lors de la conférence du Groupe européen d’administration publique de 2003 à Oeiras (Lisbonne, Portugal), Jürgen Gornas8 présentait les nouveaux systèmes de pilotage pour l’organisation judiciaire en Allemagne, à partir de l’exemple de la Basse-Saxe9. A côté de la mission d’une administration orientée client, se poursuivent aussi des objectifs d’amélioration de l’efficience et de l’effectivité. Les coûts se répartissent sur des produits (types d’affaires par juridiction) et sur des centres d’activités (entités qui composent l’organisation), en charges directes et en charges indirectes. Les charges directes se trouvent directement en corrélation avec les produits et/ou les centres d’activités. Pour les charges indirectes ce lien n’existe pas, d’où la nécessité de définir des clés de répartition fixant la proportion à affecter. Ainsi, les coûts s’imputent à la fois aux centres d’activités et aux produits.

7Jûrgen Gormas propose de remplacer la méthode des coûts complets (full costing) par la méthode ABC (Activity Based Costing). Le calcul traditionnel du coût d’un produit part de la supposition que les produits consomment des ressources de l’entreprise. Des clés de répartition affectent les charges indirectes. Le problème vient du fait que ces clés de répartition ne reflètent pas suffisamment le coût réel du produit. Dans la méthode ABC, la première étape consiste à modéliser les processus de l’entreprise, afin de déterminer les activités. Pour chaque produit, le modèle précise les activités consommées, via les inducteurs d’activités. Cela a pour conséquence que les produits judiciaires (décisions par types d’affaires) se déterminent en rapport avec les activités nécessaires à leur formation. Dans un deuxième temps, l’attention se porte sur les centres d’activités qui réalisent ces activités. Les coûts communs, et les ressources en général, se trouvent uniquement imputés aux centres d’activités. Ici se calcule le coût par unité d’activité, via les inducteurs de ressources. La méthode ABC fournit des coûts par produit avec une double transparence. D’abord, en connaissant les coûts des activités qui composent un produit, ensuite, les types de coûts qui entrent dans chaque activité.

8A partir du coût des produits calculés sur les activités s’élabore un « budget à base d’activités » avec la méthode ABB (Activity-Based Budgeting). La démarche de prévision budgétaire et de contrôle budgétaire ne se structure plus sur les centres d’activités, mais sur les activités elles-mêmes, les processus. A partir d’une prévision sur la « quantité des produits » se déduit la quantité d’activités et, de là, les ressources. La méthode ABB permet de développer une planification stratégique en comparant la quantité des ressources nécessaires à la quantité des ressources actuellement disponibles.

II. Balanced scorecard (BSC)

  • 10 J. GORNAS, Nutzen und Kosten der Justiz- aus betriebswirtschaftlicher Sicht, Colloque sur la grande (...)
  • 11 Bien sûr, la justice ne se trouve pas sur un marché avec des concurrents, mais cela ne la dispense (...)

9Une fois que la gestion des coûts se fait avec suffisamment de transparence, par exemple grâce à une « comptabilité des coûts et produit », alors l’entité de l’organisation judiciaire a besoin d’instruments de pilotage afin d’atteindre les objectifs définis dans le plan stratégique et le plan opérationnel. Elle utilise, ainsi que les autres services publics, l’instrument du BSC10. Celui-ci traduit la stratégie et les plans opérationnels en mesures de performances. Dans les entreprises, il vise à trouver un équilibre entre les objectifs à court terme et à long terme. Le management ne peut se laisser dominer par la rentabilité à court terme. Il doit aussi se concentrer sur des succès qui ouvrent des perspectives sur le long terme11 et miser sur le potentiel d’innovation interne des collaborateurs. Le management cherche un équilibre entre des indicateurs tournés vers le passé et vers le futur, ainsi qu’un équilibre entre les mesures financières et non financières. Le BSC permet de faire de la stratégie un processus continu et de mobiliser le changement autour du leadership. Dans le BSC, la vision stratégique se traduit en quatre dimensions : (1) processus internes ; (2) orientés finances ; (3) orientés clients ; (4) apprentissage et croissance des collaborateurs. A chaque dimension correspondent des objectifs, des indicateurs, des budgets et des initiatives. Elles forment le cadre pour la traduction graduelle des objectifs stratégiques en mesures concrètes, afin de passer de la stratégie à l’action. Le BSC ne se réduit pas à la formation de tableaux de bord, il permet un management stratégique qui intègre l’opérationnel, en ce inclus l’élaboration du budget annuel.

10Le ministère de la justice de la Basse-Saxe a développé, depuis fin 1999, un projet intitulé « Justizcontrolling12 » dans le cadre des nouveaux modèles de pilotage. Dans sa première phase, le projet avait pour objectifs de vérifier si un système de pilotage et d’information spécifique à la justice peut se concevoir, s’implémenter et recevoir un accueil positif des collaborateurs. Il s’agissait aussi d’évaluer l’utilité, la faisabilité et la charge financière d’un tel système, ainsi que de développer les compétences requises chez les collaborateurs. La deuxième phase se centrait sur des aspects opérationnels. L’expérimentation a eu lieu dans des juridictions pilotes.

  • 13 J. GORNAS, op.cit.

11L’adaptation du BSC en Basse-Saxe13 fusionne les dimensions « processus internes » et « collaborateurs ». Par ailleurs, elle introduit une dimension (1) « stratégie de société » qui contient les objectifs stratégiques poursuivis par la jurisprudence. Les autres dimensions correspondent aux objectifs (2) orientés finances ; (3) orientés justiciables ; (4) orientés organisation interne, y compris collaborateurs. Ces trois dernières dimensions servent de moyens pour réaliser la première. Au sein de chacune des quatre dimensions s’élaborent des pyramides d’objectifs à quatre niveaux. Pour la dimension « stratégie de société », cette pyramide se présente ainsi :

  • Niveau 1 : Formulation générale d’objectifs.
    Exemple : Garantie d’une justice effective.

  • Niveau 2 : Objectifs particuliers qui concrétisent les objectifs de niveau 1.
    Exemple : Exigence d’un règlement des conflits de commun accord dans les affaires civiles.

  • Niveau 3 : Mesures (actions) nécessaires pour atteindre l’objectif.
    Exemple : Augmenter le nombre des médiations judiciaires.

    • 14 La pertinence des indicateurs s’évalue sur le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire et su (...)

    Niveau 4 : Indicateurs adéquats14 pour mesurer la réalisation de l’objectif et afin d’opérationnaliser la mesure.
    Exemple : Proportion des règlements à l’amiable par rapport aux litiges.

III. La réforme de la justice à Berlin

12La Région (Land) de Berlin a mis sur internet une importante documentation sur la réforme de la justice15 reprenant toutes les décisions et les documents de travail. Parmi les six groupes de travail, un se consacre à la « comptabilité des coûts et résultats » et au « Justizcontrolling » et un autre à la « décentralisation des juridictions »16.

13A Berlin, comme dans les autres Régions, la mauvaise situation financière a joué un rôle déclencheur pour la réforme, avec pour devise « faire mieux avec moins ». La réforme a pour pierre angulaire la décentralisation des compétences et des ressources. Chaque juridiction reçoit, à partir de 2006, un budget propre. A ce moment, les étapes déterminantes pour la décentralisation ont eu lieu. L’autonomie des juridictions et des parquets permettra de travailler avec moins de complications et plus rapidement. Les décisions de gestion se prendront localement, ce qui permettra d’éviter des blocages et des travaux inutiles. L’analyse des processus a donné des résultats étonnants. Partout où cela s’avérait possible, les procédures se trouvent raffermies, dans d’autres cas, les travaux se poursuivent pour apporter des améliorations en utilisant les nouvelles techniques de l’information et de la communication.

III.1. Décentralisation dans la réforme berlinoise17

  • 17 Les auteurs allemands utilisent uniquement le terme « Dezentralisierung », il ne font pas de distin (...)
  • 18 Dans leur article déjà cité, M. DEWART et E. CAPRASSE (pp. 30-31) font un parallèle entre le « Land (...)

14La création de structures de gestion décentralisées, avec une entière responsabilité de compétences et de ressources, permet une direction moderne de chaque juridiction. Le pouvoir de décision et la responsabilité des ressources (financière, en personnel et en moyens matériels) passe du président du « Kammergericht » au « Landesgericht18 » et à chaque « Amtsgericht18 » pour leurs domaines de gestion respectifs. Les fonctions de président et de vice président du « Amtsgericht » et de vice président du « Landesgericht » reçoivent un nouveau profil d’exigences orienté sur la gestion budgétaire, la gestion des ressources humaines et le management.

15L’ancienne centralisation des structures rend plus difficile le processus de décentralisation et ce, à un triple point de vue. D’abord, parce que l’ancienne gestion ne permet pas de disposer de chiffres suffisamment fiables pour les dépenses en fonctionnement des différentes juridictions ; en second lieu, à cause du manque de compétence en gestion dans ces juridictions ; et en troisième lieu, parce qu’il y avait un lien de subordination entre l’autorité de gestion (Obergericht) et les juridictions. Il va de soi qu’une réelle décentralisation de la gestion des ressources exigera une nouvelle culture.

16La subdivision du budget en chapitres et titres comporte des aspects contraignants. Une division supplémentaire, par entités locales, donnera des montants beaucoup plus petits, ce qui réduit la marge de manœuvre. Les mesures de compensation entre chapitres deviendront donc plus fréquentes. Une solution alternative résiderait dans l’attribution d’une somme globale par juridiction. Par ailleurs, la répartition des ressources entre les unités décentralisées pourrait se révéler inadéquate, ce qui amènerait l’autorité supérieure (Obergericht) à intervenir dans les compensations. Cela risque d’affaiblir la gestion décentralisée des ressources. Les juridictions ne pourront pas faire des plans d’avenir, si elles se trouvent prises pendant des années dans un système de compensations et de corrections.

III.2. Comptabilité des coûts et résultats dans la réforme berlinoise19

  • 19 Cette comptabilité s’inspire, à Berlin, du « full costing » – méthode des charges directes et des c (...)

17Cette comptabilité a pour but d’apporter des éléments de pilotage pour la gestion de l’organisation, en complétant la comptabilité budgétaire par un instrument orienté produits. L’ensemble des ressources d’une entité de gestion se trouve imputées à des centres d’activités et à des produits. Cela permet de connaître le coût moyen par produit, ainsi que de disposer d’informations pour calculer les besoins budgétaires futurs. Une meilleure transparence des coûts donne les informations indispensables pour concrétiser la décentralisation. La comptabilité des coûts et résultats dans la justice berlinoise a pour objectifs (1) de maintenir la capacité d’action des ressorts judiciaires en sauvegardant leurs ressources financières par rapport aux autres ressorts ; (2) de recevoir des informations pour un budget orienté produits ; (3) de répartir équitablement les ressources.

18La pertinence d’une information de pilotage dépend de son utilité pour le pilotage et de sa compatibilité avec l’indépendance judiciaire. Ainsi, le contrôle par la gestion d’une affaire particulière ne respecte pas l’indépendance du magistrat. Le danger diminue quand le pilotage utilise des informations agrégées. Cela reste inacceptable de vouloir modifier le rapport entre la quantité et la qualité en faveur de la quantité. Mais cela ne dispense pas un juge de sa responsabilité dans un cas individuel, car la loi l’oblige à prendre aussi en considération les principes de bonne gestion. Par ailleurs, certaines entrées et sorties ne font pas partie des recettes et dépenses, comme par exemple les amendes et les aides d’accès à la justice. Sur ces facteurs de coûts, les juges n’ont pas d’influence ou ils ne doivent pas en avoir.

  • 20 Le système PEBB§Y, système de calcul du besoin en personnel (Personal bedarfsberechungssystem), per (...)

19La comptabilité des coûts et résultats n’a pas pour fonction de définir les besoins en personnel20. L’imputation des frais de personnel, qui représentent 84 % des dépenses, sur les différents produits et sur les centres d’activités, s’effectue en fonction de proportions calculées sur des moyennes. Par ailleurs, les investissements se répartissent sur la durée d’amortissement et les frais d’entretien en fonction des surfaces. Des prestations en interne au bénéfice d’un autre centre d’activités se comptabilisent afin d’assurer la transparence des coûts.

  • 21 Le « controller » va mettre en oeuvre le « controlling » et plus particulièrement la balanced score (...)
  • 22 Un centre d’activité correspond à une juridiction ou un parquet ou une partie de cette entité.

20L’introduction de la comptabilité des coûts et résultats nécessite des aménagements techniques. Parmi ceux-ci, figurent : le câblage des juridictions pour disposer d’un réseau physique, la connexion au réseau Man, l’installation des PC et logiciels, et plus particulièrement du logiciel « ProFiskal ». Cet outil reprend un grand nombre de fonctions parmi lesquelles l’enregistrement des temps de travail, la saisie de la quantité produite et le calcul des activités, l’évaluation des amortissements, les produits et leur hiérarchie, la gestion des moyens. Les autorisations d’accès se font en fonction des catégories d’utilisateurs. La nouvelle organisation implique de nouvelles fonctions : le « controller21 » du service de pilotage coordonne l’action des « responsables des centres d’activités22 ». Ceux-ci se font assister par « un collaborateur en calcul des coûts » qui recense les durées et quantités produites ; un « gestionnaire des moyens », responsable de la comptabilité des coûts et résultats ; un « comptable des ressources ». Parmi les formations proposées figurent « les instruments d’information et de pilotage dans la nouvelle comptabilité berlinoise », « les fondements du calcul des coûts », « les procédures du calcul des coûts », « l’analyse des données du calcul des coûts », « l’utilisation du logiciel ProFiskal », « l’établissement de directives pour les entrées et sorties », « la comptabilité des ressources ».

III.3. Balanced scorecard (BSC) dans la réforme berlinoise

21Le développement d’instruments de pilotage (Justizcontrolling) a pour but d’accompagner activement les processus et d’indiquer à temps des déviations entre la situation souhaitée et la situation existante, ainsi que de proposer des actions pour atteindre les objectifs.

22Le groupe de travail berlinois a procédé à une adaptation de la pyramide des objectifs développée en Basse-Saxe. Les quatre dimensions deviennent (1) la garantie d’une justice effective ; (2) la rentabilité ; (3) l’augmentation de l’acceptation de l’opinion publique et des parties à la cause ; (4) l’augmentation de la qualification des collaborateurs, de leur motivation et de leur satisfaction. Le niveau 2 du modèle de Basse-Saxe qui détaille les objectifs généraux en objectifs particuliers disparaît. Il reste donc trois niveaux : les objectifs stratégiques, les objectifs opérationnels ou mesures nécessaires pour atteindre l’objectif stratégique et les indicateurs.

III.3.1. Garantie d’une justice effective

23Cette dimension vise la résolution des conflits entre parties (juridictions civiles), entre citoyen et Etat (juridictions qui appliquent le droit public) et dans le domaine criminel (juridictions pénales). Elle se concrétise par deux objectifs stratégiques : le « règlement rapide de la procédure » et le « règlement du conflit de commun accord ».

24Un règlement rapide de la procédure ne rencontre pas seulement l’intérêt des parties à la cause, il incarne aussi un critère essentiel pour la garantie d’une justice effective. Des procédures qui se prolongent ont pour conséquences, au civil, que des exigences restent non élucidées ; au pénal, une disparition du lien entre les faits et la sanction. La prolongation des procédures met en danger l’Etat de droit. Parmi les mesures pour atteindre l’objectif stratégique figurent l’introduction du travail d’équipe, l’amélioration de la structure de coopération et l’introduction d’améliorations par les techniques de l’information et de la communication.

III.3.2. Rentabilité 

25La transparence des coûts donne une base pour la gestion et pour la comparaison entre entités différentes. Cependant, cette transparence à des fins de gestion ne peut aller jusqu'à des détails individuels. Cet obstacle se contourne en travaillant avec des données agrégées.

26L’utilisation efficiente des moyens peut se faire en renforçant la prise de conscience du montant des frais. Une influence, même indirecte, sur l’importance des dépenses en frais d’enquête durant l’instruction reste inadmissible. Mais cela n’empêche pas le magistrat de prendre conscience des frais liés à une affaire. Il lui appartient d’en tirer des conclusions. Certaines mesures peuvent aussi améliorer la couverture financière d’une affaire. Des compensations de charges entre les entités peuvent se faire par l’intermédiaire d’un niveau de gestion à condition de disposer de critères objectifs sur la mesure de la charge de travail. Par ailleurs, une comparaison doit pouvoir se faire entre le coût des prestations réalisées en interne et externe, afin de placer éventuellement en outsourcing certaines prestations comme imprimerie, expédition, informatique.

III.3.3. Augmentation de l’acceptation de l’opinion publique et des parties à la cause

27L’«  acceptation » renvoie à une attitude « orientée client » et à une augmentation de la « bonne réputation » de la justice. La réduction de l’appréhension du citoyen par rapport à la justice peut s’obtenir en disposant d’un environnement convivial, en ayant des collaborateurs joignables (heures d’ouverture, temps d’attente), en transmettant une meilleure information aux justiciables.

III.3.4. Augmentation de la qualification des collaborateurs, de leur motivation et de leur satisfaction

28L’objectif stratégique « développement et qualification du personnel » se trouve concrétisé par des mesures telles que la formation continuée (en prenant en considération le nombre de jour et le taux de répartition entre collaborateurs), l’échange régulier d’expériences professionnelles (en calculant le nombre de ces rencontres, le niveau d’implication), la promotion de la responsabilisation (en analysant des données comme le taux de maladies, le taux des affaires restantes, le taux des affaires disciplinaires).

29La satisfaction des collaborateurs peut augmenter en améliorant le climat de travail, par exemple en organisant des activités de divertissement pour tous les collaborateurs. La fréquence de ces activités et le taux de participation permettent de se former une idée précise sur la qualité du climat de travail. La satisfaction augmente aussi par l’aménagement du lieu de travail, par l’utilisation des nouvelles technologies de l’information et de la communication ; ainsi qu’en augmentant l’identification du collaborateur avec son entreprise, en pratiquant un management transparent et en donnant aux collaborateurs une marge de manœuvre.

IV. Y a-t-il un modèle allemand ?

  • 23 L’utilisation du terme français « justice » à la place de « Justice » rencontre cet objectif. En al (...)
  • 24 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 53-55.

30L’Allemagne a mené d’importantes actions réformatrices de son appareil judiciaire. Le visage de la justice change. La justice descend de son piédestal23 pour se préoccuper de son action. Elle se penche sur les effets qu’elle produit et les moyens qu’elle met en œuvre pour les produire. Elle devient plus pragmatique. Ces transformations justifient-elles pour autant de parler d’un modèle allemand de la justice ? Les transformations introduites en Allemagne ne manquent pas d’ambition. A ce titre, il y a une spécificité allemande. Mais, cela ne permet pas de parler d’un modèle allemand, car les cadres de référence et les outils viennent du monde anglo-saxon. Ces références s’imposent dans la plupart des pays occidentaux avec des taux de pénétration variables. Dans son évolution la plus récente, la France prend la même direction24. Dans ce sens, les réformes menées en Allemagne ont une portée « universelle » et elles peuvent permettre aux autres pays, dont la Belgique, d’apprendre d’une expérience déjà acquise.

V. Application du modèle en Belgique

  • 25 « Interview. Dienst strafrechtelijk beleid is het geheugen van de vorige legislaturen », De juriste (...)

31Dans un article récent, Diane Reynders25, conseillère générale à la politique criminelle, insiste sur la nécessité d’élaborer un modèle pour l’organisation judiciaire, ainsi que sur l’intégration dans ce modèle des grands projets, tels que le planning de gestion, la mesure de la charge de travail et le projet d’informatisation Phénix. A cela pourrait s’ajouter que l’introduction de ce modèle crée une ouverture pour une plus grande objectivation de la production judiciaire, ainsi qu’une évolution vers plus d’autonomie de gestion et vers un modèle contractuel.

V.1. Préalable

  • 26 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 60-61.

32Une évolution de la justice vers plus de pragmatisme nécessite son objectivation. Or cela suscite des résistances. Certains magistrats et collaborateurs acceptent difficilement l’idée des produits judiciaires, pierre angulaire du nouveau courant de réforme. Cette réaction se rencontre d’ailleurs souvent dans le secteur public. D’abord, ils considèrent que le classement en catégories et les comparaisons qui s’en suivent manquent de faisabilité, vu que chaque affaire se différencie des autres et qu’elle a un caractère unique. Cette objection peut se faire dans de nombreux domaines et même par rapport aux sciences de la nature. Cela ne met pas pour autant la légitimité des sciences en question. La deuxième objection ne porte pas sur la faisabilité de l’objectivation, mais sur ses conséquences. Elle mettrait en péril l’idée même de Justice. Par exemple, en ne posant pas un acte nécessaire dans une cause, en raison de son coût, ou en prenant des mauvaises décisions, en raison du manque de moyens. Ces objections demandent à trouver des réponses. Roger Depré et Joris Plessers26 proposent de développer, à côté des aspects de gestion économique, la gestion de la qualité, afin que les exigences de qualité se trouvent prises en considération.

  • 27 J. PLESSERS, R. DEPRÉ, G. BOUCKAERT, Integrale kwaliteitszorg in het openbare ministerie, Gand, Aca (...)

33Le service de la Politique criminelle a dirigé le comité de pilotage de la recherche qui concrétise la qualité intégrale au sein du ministère public. Parmi les modèles de qualité, les auteurs présentent le BSC27qui fait déjà partie du cadre de référence de la police locale en Belgique. Mais, leur attention se porte surtout sur des applications du modèle EFQM (European Foundation for Quality Management) et sa variante néerlandaise, le modèle INK développé par l’Instituut Nederlandse Kwaliteit. Dans ce modèle, une évaluation régulière s’organise sur des thèmes qui englobent l’ensemble de l’organisation, à partir d’une auto-évaluation, avec pour but d’établir des plans d’amélioration et de démarrer des actions d’améliorations.

V.2. Gestion autonome

  • 28 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 59-60.

34L’introduction d’une comptabilité des coûts et résultats et d’un balanced scorecard ne pourra se faire sans un nouveau savoir-faire et des connaissances techniques indisponibles actuellement au sein des ressorts judiciaires. Selon Roger Depré et Joris Plessers28, cela augmente le risque pour les magistrats de devenir plus dépendants. L’issue devient, dans ce contexte, de disposer d’une administration propre et autonome, avec un Comité de gestion formé de hauts magistrats.

35S’agit-il là d’un danger ? Le raisonnement qui consiste à prôner une gestion peu performante de l’organisation judiciaire afin de sauvegarder l’indépendance de la magistrature heurte la raison. Certes, il induit un certain confort, mais il se révèle inapproprié pour répondre aux besoins sociaux grandissants. Une gestion efficace et efficiente fera partie des principes non contestables à partir desquels se construisent les solutions.

36Le plan Thémis prévoit une responsabilisation des autorités judiciaires pour la gestion budgétaire et la gestion des ressources humaines et une maîtrise des performances, avec pour objectif fondamental d’assurer au citoyen un service « justice » de qualité, rapide et moderne. Cela aura une incidence sur le cadre institutionnel de la justice. Par ordre croissant d’autonomie, voici les configurations organisationnelles envisageables : le service à gestion séparée, l’administration personnalisée, l’établissement public, la dotation directe du parlement.

V.3. Modèle contractuel

37La mise en œuvre de la réforme pourra se réaliser le mieux par une politique de contractualisation, entre l’instance qui fournit les moyens budgétaires et les entités qui les utilisent, et donc, par la conclusion de contrats d’objectifs. Cela amène de nombreuses questions : Qui attribuera les moyens ? Qui peut exiger le respect de conditions ? Quels types de conditions ? Quels profils d’accès aux données ? Qui pourra comparer les prestations des magistrats ?

Après lecture du projet de cet article, Jürgen GORNAS, professeur à l’Institut des sciences administratives de l’université Helmut-Schmidt et à l’université de l’armée à Hambourg, a transmis la réaction suivante : « Dans les efforts de réforme actuels de la justice allemande domine clairement l’utilisation de la comptabilité des coûts et résultats comme condition préalable pour un pilotage efficace et pour une responsabilité décentralisée des ressources. Cependant, ces calculs se font encore sur notre vieille comptabilité budgétaire. Actuellement, la réforme se trouve seulement au seuil de l’introduction d’une comptabilité d’entreprise. Par contre l’euphorie engendrée par la mise en œuvre du BSC a sensiblement diminué ».

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Notes

1 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, “Een trend naar verzelfstandiging van de gerechten: Wat kan België leren van zijn buurlanden?”, Managementhervormingen in Justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk, Bruges, die Keure, 2005, pp. 45-65.

2 Neue Steuerungsmodelle (NSM).

3 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 53-55.

4 Les termes “effectif” et « efficace » se traduisent, tous deux, en allemand par « effectiv ».

5 Kosten- und Leistungsrechnung (KLR).

6 M. DEWART, E. CAPRASSE, La décentralisation de la gestion financière des juridictions judiciaires, Etude réalisée dans le cadre du programme de stage à l’étranger pour magistrats à l’initiative de la Fondation Roi Baudouin et du Conseil supérieur de la justice, Liège, 2005. 

7 Bien qu’ils aient choisi la Région de Bade-Wurtemberg, M. DEWART et E. CAPRASSE se focalisent sur l’organisationnel. Certaines ressemblances apparaissent avec le plan Thémis. Les cours d’appel (Oberlandsgerichte) répartissent entre les juridictions du ressort les moyens matériels et humains. Le ministère garde une réserve de 2% du budget de fonctionnement et la cour d’appel de 3%. Elle répartit les 97% restants entre les tribunaux. Les réserves permettent de faire face à des demandes exceptionnelles.

8 J. GORNAS, “Towards an Efficient and Effective Budgeting Process in Courts and Public Prosecutors Offices, especially by the Applications of Activity-Based Costing and Activity-Based Budgeting”, Droit public et moderniser l’Etat, Conférence annuelle du Groupe européen d’administration publique, Portugal, 2003.

9 R. DEPRÉ et J. PLESSERS ont également fait leur présentation sur base des « bonnes pratiques » de la Basse-Saxe.

10 J. GORNAS, Nutzen und Kosten der Justiz- aus betriebswirtschaftlicher Sicht, Colloque sur la grande réforme de la justice, Université de Trèves, 2005.

11 Bien sûr, la justice ne se trouve pas sur un marché avec des concurrents, mais cela ne la dispense pas de faire une analyse de l’environnement pour recueillir des informations quantitatives et qualitatives sur la demande future de « produits judiciaires ».

12 www.justizministerium.niedersachsen.de/controlling

13 J. GORNAS, op.cit.

14 La pertinence des indicateurs s’évalue sur le respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire et sur leur utilité pour le pilotage.

15 www.berlin.de/justizreform

16 Les autres groupes de travail concernent (1) la répartition des moyens budgétaires ; (2) la décentralisation du parquet ; (3) la gestion des ressources humaines ; (4) l’orientation client.

17 Les auteurs allemands utilisent uniquement le terme « Dezentralisierung », il ne font pas de distinction entre la décentralisation et la déconcentration. Par ailleurs, « Dezentralisierung » peut tout aussi bien se traduire par « décentraliser » et par « déconcentrer ».

18 Dans leur article déjà cité, M. DEWART et E. CAPRASSE (pp. 30-31) font un parallèle entre le « Landesgericht » allemand et le « tribunal de 1ière instance » belge, ainsi qu’entre l’ « Amtsgericht » allemand et la « justice de paix » belge. Mais, la répartition des affaires diffère dans les deux pays. Les juridictions de la Région (Land) de Berlin se composent de 3.700 collaborateurs pour les « Amtsgerichte » et de 870 collaborateurs pour le « Landesgericht ». Soit 19% pour le « Landesgericht » et 81% pour les  « Amtsgerichte » . Les chiffres belges inversent cette proportion. Le « tribunal de 1ière instance » de Charleroi se compose de 355 collaborateurs et les « justices de paix » de l’arrondissement de Charleroi se composent de 92 collaborateurs. Soit 79% pour le « tribunal de 1ière instance » et 21% pour les « justices de paix ».

19 Cette comptabilité s’inspire, à Berlin, du « full costing » – méthode des charges directes et des charges indirectes.

20 Le système PEBB§Y, système de calcul du besoin en personnel (Personal bedarfsberechungssystem), permet de disposer de chiffres valides sur la mesure des besoins en personnel. Pour certains aspects, ce système doit faire l’objet d’améliorations. Ce travail complémentaire ne peut s’entreprendre à partir de la comptabilité des coûts et résultats. Cela mettrait en danger la qualité du travail juridique. PEBB§Y et la comptabilité des coûts et résultats ont deux objectifs différents et ils doivent s’utiliser séparément.

21 Le « controller » va mettre en oeuvre le « controlling » et plus particulièrement la balanced scorecard.

22 Un centre d’activité correspond à une juridiction ou un parquet ou une partie de cette entité.

23 L’utilisation du terme français « justice » à la place de « Justice » rencontre cet objectif. En allemand, tous les substantifs s’écrivent avec une majuscule.

24 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 53-55.

25 « Interview. Dienst strafrechtelijk beleid is het geheugen van de vorige legislaturen », De juristenkrant, n° 132, Malines, Kluwer, 2006, pp.10-11.

26 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 60-61.

27 J. PLESSERS, R. DEPRÉ, G. BOUCKAERT, Integrale kwaliteitszorg in het openbare ministerie, Gand, Academia Press, 2005, pp. 56-64 et 90-91.

28 R. DEPRÉ, J. PLESSERS, op.cit, pp. 59-60.

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Pour citer cet article

Référence papier

Fernand Schmetz, « Autonomie de gestion des juridictions en Allemagne », Pyramides, 11 | 2006, 145-160.

Référence électronique

Fernand Schmetz, « Autonomie de gestion des juridictions en Allemagne », Pyramides [En ligne], 11 | 2006, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 17 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/305

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Auteur

Fernand Schmetz

Attaché à l’administration centrale du SPF Justice. Collaborateur staff soutien au management au service de la politique criminelle.

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