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Implications managériales de l’indépendance de la justice

Jan Mattijs
p. 65-102

Résumé

L’indépendance de la justice crée une situation très particulière pour le management de cette institution. La première partie de cet article analyse les causes et les conséquences de l’indépendance du judiciaire. L’indépendance de la justice est compréhensible et recommandée à partir d’analyses politiques et économiques. Cette indépendance connaît cependant des limites constitutionnelles qui sont également justifiables. Ces limites se traduisent par le fait que le magistrat, libre en principe, est de fait influencé par le fonctionnement hiérarchique de sa propre institution et par les conditions logistiques de son travail. Son indépendance est contrôlée à travers la fragmentation du système judiciaire qui a également des conséquences majeures pour sa gestion.

La deuxième partie de l’article applique les enseignements de la première partie au management de l’institution judiciaire en se référant à l’actualité belge, notamment la réforme « Thémis » impulsée par le gouvernement actuel. Des hypothèses et des propositions sont formulées pour les domaines de gestion traditionnels (stratégie, GRH, contrôle interne, gestion logistique, relations avec le justiciable). Cet exercice d’application à l’actualité, forcément délicat, permet de poser des questions de fond sur l’évolution de la gestion de la justice.

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Texte intégral

  • 1 J. MATTIJS, (2000), « Management de l’institution judiciaire et indépendance des magistrats : un pa (...)

1La présente contribution approfondit un papier rédigé en 20001, qui avait connu sous sa forme de « littérature grise » une certaine diffusion parmi des acteurs de la justice et de la police en Belgique. Le recul du temps et l’avancement des réformes aidant, nous proposons ici une actualisation qui approfondit l’essentiel de l’analyse dont les grandes lignes demeurent valables, et qui généralise les conclusions en rapport avec l’avancement des réformes de l’institution judiciaire en Belgique.

2Le but de cet article est d’étudier les spécificités de l’institution judiciaire, et particulièrement l’indépendance, du point de vue de la gestion. L’indépendance de la justice n’est guère un sujet neuf, mais ses effets sur la gestion sont nettement moins explorés. Cette contribution se divise en deux parties : d’abord la discussion des causes et des conséquences de l’indépendance du judiciaire ; ensuite l’analyse des implications de ces spécificités pour le management dans le cas belge.

3« La justice » est constituée d’un ensemble d’organisations de natures très diverses, qui forment un système complexe qui déborde du pouvoir judiciaire stricto sensu : une décision judiciaire civile ne se passe guère d’avocats et d’huissiers, les juridictions pénales n’auraient guère de sens sans un parquet et une (ou des) force de police pour mener les poursuites, et un dispositif pénitentiaire pour les appliquer. Dans ce qui suit, nous nous concentrerons sur les juridictions elles-mêmes, autrement dit la magistrature assise. L’attention principale que nous porterons ici à l’activité de « dire droit » se justifie pour des raisons heuristiques : parce que c’est l’activité pivot du système, ne pas traiter la problématique managériale de l’indépendance à ce niveau discrédite l’analyse de toutes les autres, à commencer par celle du parquet qui se trouve dans une position intermédiaire. Toutes les autres parties du système judiciaire se trouvent en fait dans une situation plus proche des services publics habituels.

  • 2 Telle que présentées par exemple par greffe (1994).

4L’activité du juge consiste à prester des services (les jugements ou arrêts) qui lui sont décrits dans un cahier des charges fort complexe (l’ensemble des textes légaux et réglementaires applicables) émis par le législatif ou l’exécutif. Cette mission comporte incontestablement des caractéristiques économiques des services publics2 :

  • l’activité délictueuse et les conflits privés créent des externalités négatives (des coûts pour des tiers), corrigées par l’activité du juge ;

  • la justice joue un rôle essentiel dans le traitement et la réduction de problèmes informationnels, quand une des parties à une transaction ou à un conflit est moins bien informée que l’autre ;

  • la justice jouit d’une situation de quasi-monopole, due à des considérations constitutionnelles plutôt que techniques ;

  • l’activité judiciaire renforce la justice sociale, encore qu’il s’agisse davantage d’une égalisation formelle (« devant la loi ») que d’une égalisation substantielle (l’égalisation réelle recourt à d’autres mécanismes, fiscaux par exemple).

5On met donc en évidence l’existence positive et / ou l’opportunité d’une mission de service public, suivant les critères d’analyse de l’économie publique : l’Etat est fondé à intervenir dans le secteur de la justice. Il y a cependant une caractéristique supplémentaire de ce service public, qui fonde incontestablement une spécificité forte par rapport à d’autres, et qui complique singulièrement son analyse : c’est l’indépendance qui doit accompagner sa prestation.

I. Un service public indépendant ?

  • 3 D’un point de vue managérial, cette situation de non-contrôle engendre un simple soupçon d’improduc (...)

6L’indépendance par rapport aux mandataires politiques est tout à fait spécifique à la justice, et induit une difficulté accrue de gérer ce service public, par rapport à la situation déjà complexe du secteur public en général. En effet, la démarche managériale habituelle est de nature fondamentalement hiérarchique. Elle suppose un contrôle politique et une hiérarchie d’objectifs, émanant en premier lieu de mandataires politiques légitimes. Or, puisque la justice ne peut pas être contrôlée politiquement, la théorie managériale ou économique, dans son cadre théorique habituel, a du mal à expliquer que l’institution judiciaire indépendante puisse fonctionner autrement que dans le seul intérêt de ses membres3.

7Pour dépasser cette contradiction et fonder une démarche de gestion cohérente, il faut approfondir notre analyse pour comprendre la régulation de la justice en tant que service public indépendant. Plusieurs pistes s’ouvrent ici : la compréhension plus fine de l’indépendance et du comportement des juges, les interactions subsistant entre le travail du juge et l’administration de la justice, et la mise en évidence d’autres modes de régulation que la hiérarchie.

8Pour aborder ces différentes questions, nous nous appuierons d’abord sur l’économie du droit, puis nous les approfondirons à partir d’approches gestionnaires et organisationnelles.

I.1. L’explication de l’indépendance

  • 4 Voir MAHONEY & KLERMAN (2004) pour une approche diachronique sur l’Angleterre au 18ème siècle ; FEL (...)
  • 5 L’argument devrait être nuancé, puisque des juges-arbitres privés, qui souhaitent préserver leur bo (...)

9Tout d’abord, indépendamment de la valeur morale de la justice et de la recherche de la vérité, les chercheurs en économie du droit montrent que l’indépendance des juges est bénéfique4. L’exercice de la contrainte par le pouvoir judiciaire ne peut pas se faire en contrepartie de la rémunération par la partie demanderesse, même si celle-ci était prête à payer pour s’assurer la réparation du dommage qu’elle a subi. En effet, ce fonctionnement aboutirait au risque que l’autorité judiciaire, maniant la contrainte, en monnayerait l’usage auprès de la partie la plus offrante5. On retrouverait alors en germe l’essence du racket et ou de l’Etat féodal. A contrario, dans toute société évoluée, l’activité juridictionnelle devra donc être isolée des conséquences pour les parties, y compris à travers leurs relais politiques éventuels. Ce constat ne fait qu’objectiver sur le plan économique une intuition sur l’opportunité de la séparation des pouvoirs présente depuis Montesquieu au moins. Ceci est une opinion normative, souvent érigée en critère de démocratie (Conseil de l’Europe 1994 ; Beetham et al. 2002 ; voir également les articles 5 et 6 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme). Dans les démocraties modernes, cette indépendance doit être non seulement réelle mais aussi ostensible. La mesure exacte de cette indépendance et son contenu sont cependant sujets à discussion, tant sur le plan descriptif que normatif, comme nous le verrons.

10Ces analyses et recommandations n’expliquent pas pourquoi les hommes politiques (constituants) agiraient dans l’intérêt général en créant une justice indépendante, donc en apparence contre leur intérêt immédiat. Pourquoi les mandataires politiques, dans les démocraties, établiraient-ils un pouvoir indépendant qui, selon toutes les apparences, les prive d’une partie de leur liberté d’action ?

11Une première piste, explorée par les économistes conformément à leur conception utilitariste de l’action, est que les élus instaurent un pouvoir judiciaire indépendant parce que cela favorise leurs intérêts. Les recherches, dans ce domaine de l’analyse économique du droit, sont principalement américaines. En dépit des différences institutionnelles entre les Etats-Unis et les pays européens, elles proposent des analyses qui sont transposables dans leurs conclusions les plus générales.

  • 6 Les guillemets autour de « vendre » et « acheter » sont nécessaires parce que les échanges entre de (...)

12Landes et Posner (1975) ouvrent ce champ en montrant que le législateur peut « vendre » l’attribution de privilèges légaux « plus cher », si le groupe d’intérêt qui « achète » la législation est assuré qu’elle ne sera pas renversée dans les mois qui suivent et sera bien appliquée6. Pour cela, il faut que cette législation soit crédible, et l’existence d’une justice indépendante qui sert cette crédibilité va donc dans le sens des intérêts des autres branches du pouvoir. Une justice indépendante présente aussi des risques pour le législatif et l’exécutif (interprétation imprévue des lois, refus en cas d’anti­constitution­nalité, notamment dans les pays de la « common law » anglo-saxonne…), mais le coût de ce risque est largement inférieur au bénéfice politique retiré d’une institution judiciaire indépendante.

13Cette explication a ensuite été généralisée et testée : on peut montrer qu’il est dans l’intérêt des mandataires politiques de se flanquer d’un pouvoir judiciaire indépendant, parce que cela garantit une plus grande durabilité des politiques. Cela est d’autant plus vrai que les partis anticipent des alternances politiques avec l’opposition (Hansen 2004). A contrario, on peut faire l’hypothèse que sans alternance ou dans la perspective d’une fin de régime démocratique imminente, l’indépendance judiciaire diminue (Ramseyer 1994).

14Ce raisonnement appelle les réserves suivantes.

15Premièrement, en dépit de l’intérêt des explications utilitaristes de la science économique, on ne peut éliminer complètement la considération de l’intérêt général dans le chef des représentants politiques quand ils se font constituants. Les débats constitutionnels (lato sensu) sont toujours publics dans une certaine mesure, ce qui y rend la défense égoïste d’intérêts particuliers politiquement intenable (Elster 1991). Cette obligation morale qui s’impose aux constituants dans les démocraties renforce leur intérêt à se lier ostensiblement les mains et à montrer qu’ils abandonnent une partie de leur pouvoir à un pouvoir judiciaire indépendant d’eux. A mi-chemin entre l’explication utilitariste des économistes et les explications fondées sur l’altruisme ou le souci de l’intérêt général (fût-il simplement affiché), on peut aussi trouver des explications plus politiques, où la recherche de légitimité de l’exécutif le conduit à s’adosser à l’autorité judiciaire indépendante. Le juge devient alors le « gardien des promesses » (Garapon 1996), mais dans un sens plus large que le simple renforcement de la crédibilité des politiques. Ces arguments d’intérêt général ou de légitimation renforcent donc l’argument économique.

16Deuxièmement, et en sens inverse, certains analystes nuancent l’étendue et l’universalité de l’indépendance judiciaire, en attirant l’attention sur le fait que la plupart des recherches se focalisent sur le cas assez particulier des Etats-Unis (Ramseyer 1994). Aux Etats-Unis même, une analyse plus fouillée révèle la subtilité des liens d’interdépendance entre les différents pouvoirs. Plutôt que strictement indépendants, ils sont généralement liés par des contrôles croisés et par des liens fonctionnels relatifs à la législation, la politique de poursuite, aux moyens matériels, etc. (Ferejohn 1999). Et cette interdépendance est nécessaire pour le bon fonctionnement de l’Etat, qui risquerait sinon de voir le pouvoir judiciaire échapper à toute reddition de comptes.

17Enfin, troisièmement, on introduit à ce stade une distinction souvent mobilisée dans le débat : celle de l’indépendance du magistrat dans sa décision, qui se distingue de l’indépendance de la justice en tant qu’institution. C’est une distinction qui est coutumière du droit constitutionnel, et qui s’exprime par exemple dans l’article 151 de la Constitution belge à propos du Ministère Public. C’est cette double articulation qui rendrait possible l’indépendance du juge tout en maintenant une certaine interdépendance institutionnelle. En termes de management public, ceci correspond à une situation où la haute hiérarchie joue un rôle de tampon avec le politique. En pratique, il existerait une régulation hiérarchique légitime qui porte sur le cadre de fonctionnement (délais, budgets, etc.), et qui ne contraint pas le juge sur chaque décision prise isolément. Dans cette mesure, l’indépendance du juge serait à circonstancier : libre sur chaque décision individuelle, il serait contraint à un niveau plus agrégé. On peut cependant s’interroger sur l’étanchéité supposée de la frontière entre la liberté individuelle d’un magistrat et la dépendance relative de la justice en tant qu’institution. Les trois points suivants approfondissent cette question.

I.2. Les déterminants du comportement judiciaire

18L’indépendance des magistrats est parfois exprimée explicitement dans les constitutions, et est généralement garantie par un certain nombre de dispositions matérielles prévues dans la constitution ou dans des lois organiques : nomination longue (parfois à vie, en tout cas plus longue qu’une législature), immobilité dans la fonction et / ou géographique, impossibilité de modifier la rémunération en cours de carrière, rémunérations croissantes en fin de carrière et pensions élevées... Ces dispositions sont variables d’un niveau de juridiction à l’autre et d’un pays à l’autre. On peut en particulier distinguer la tradition continentale européenne, où les magistrats assis font partie d’une hiérarchie au sein de laquelle ils font carrière, de la tradition anglo-saxonne où les magistrats font une « carrière plane » et où il y a plus de mobilité entre la magistrature et la société civile.

19Partant du principe de l’indépendance, Landes et Posner (1975) posent bien le problème : « le développement d’une théorie économique du comportement judiciaire est empêché par les efforts constants de la société pour divorcer les récompenses données aux juges d’avec les résultats des décisions judiciaires. ». Comment espérer élaborer une économie du droit, si le dispositif central – le juge – échappe à toute analyse économique ?

  • 7 Ces analogies du comportement du juge dans le cadre d’une dramaturgie ou d’un jeu codifié sont déve (...)

20L’hypothèse généralement retenue (énoncée par Posner en 1977) est que les juges prennent leurs décisions non en fonction de conséquences désirables pour eux, mais parce que trancher en faveur de l’une ou l’autre partie leur donne une satisfaction, du fait qu’ils imposent leurs préférences à la société. Dès lors, décider de telle ou telle manière n’est pas un instrument pour arriver à quelque chose (comme dans la plupart des activités), mais une fin en soi, et une source de satisfaction par elle-même. Posner (1993) affine cette argumentation en décrivant le comportement du juge comme le résultat d’un équilibre entre son revenu pécuniaire, son effort, et la satisfaction retirée du travail juridictionnel. Si les deux premiers termes sont communs à n’importe quel travailleur, la satisfaction professionnelle est supérieure à celle d’autres professions. Elle comporte à la fois la possibilité d’imprimer ses valeurs à la société, mais aussi des satisfactions analogues au spectateur captivé par un drame (le procès), à l’électeur qui exprime son opinion (dans le cas de décisions collégiales) et au joueur loyal (en interaction avec les parties et avec ses collègues)7. Posner applique son raisonnement au cas du juge d’appel fédéral US, qui est particulièrement protégé et soumis à des incitants externes (carottes ou bâtons) pratiquement inexistants : il ne siège même plus en public, et le seul infime espoir de promotion est la Cour suprême, ce qui n’est guère une perspective concrète pour la plupart de ces juges. Dans leur cas, ces satisfactions professionnelles vont compenser l’absence d’incitants matériels externes et maintenir de la part des juges à la fois un certain niveau d’effort et une cohérence de leurs décisions.

21Pour des juges de juridiction subordonnées, les incitants matériels externes sont plus présents. Différentes études statistiques en attestent. Kimenyi, Shugart et Tollison (1985) relativisent l’hypothèse de Posner en comparant le fonctionnement des juridictions de dernier recours dans 47 des 51 Etats des Etats-Unis. Ils montrent ainsi que le nombre de jugements émis par les juges est sensible :

  • au salaire des juges (variable d’un Etat à l’autre) : le nombre de jugements croît avec la rémunération ;

  • aux dépenses publiques consacrées à la politique pénale : plus les juges ont d’éléments de preuve et d’inputs, plus ils forment de jugements ;

  • à l’arriéré judiciaire : plus il est important, plus il y a de jugements.

  • 8 COHEN (1991) montre dans une autre étude sur les Etats-Unis que les juges y sont influencés par leu (...)

22Dans cette étude, l’output des cours n’est pas sensible au fait que les juges soient désignés par l’exécutif ou élus, et peu sensible à l’ancienneté des juges. Bien que cette étude ne réfute pas, à mon sens, l’hypothèse de base de Posner (les facteurs ci-dessus n’expliquent pas complètement la quantité, ni, surtout, le contenu des jugements), elle met en lumière la sensibilité de l’activité de dire droit à un certain nombre de facteurs externes. 8

23Dans une analyse semblable menée en France, Coulange (1994) éclaire l’importance de la structure hiérarchique des cours et tribunaux. Contrairement à son collègue américain, le juge français fait exclusivement carrière dans l’institution. Dans cette mesure, il est tributaire de ses supérieurs, qui vont le proposer ou l’appuyer en vue d’une promotion. Sur quoi vont se baser les chefs de corps pour ces décisions ? « connaître les critères de notation et d’avancement dans cette profession est une entreprise bien audacieuse », écrit Coulange (p.2). Son hypothèse est que les chefs de corps vont se baser sur les éléments les plus facilement observables du travail des magistrats, à savoir le nombre d’arrêts. De son côté le juge va se « signaler » auprès de son chef de corps en cherchant à lui faire plaisir, ce qui passera souvent par la satisfaction d’objectifs d’augmentation de l’efficacité (réduction des délais et de l’arriéré). En cela, le chef de corps relaye d’ailleurs les consignes du ministre. Ces hypothèses sont vérifiées par un test statistique dans les Tribunaux de grande instance ; la rapidité de jugement influe favorablement sur la promotion du juge. L’hypothèse ne tient pas pour les Cours d’appel.

24Coulange est pessimiste quant aux conséquences de ce fonctionnement. Certes, « d’autres éléments expliquent aussi l’avancement des magistrats : le mode de recrutement, les qualités propres, l’aptitude à diriger le travail d’une équipe, et, bien sûr, l’ancienneté. » (p. 15). Mais l’accent mis sur les critères quantitatifs nuit à la qualité des jugements et à la relation avec le justiciable.

25En conclusion, la théorie économique de l’organisation judiciaire propose des explications assez convaincantes à l’indépendance, par les effets bénéfiques que le système politique, le pouvoir judiciaire et les citoyens eux-mêmes peuvent en attendre. Mais cette autonomie qui paraissait si élégamment justifiée résiste mal à une analyse plus poussée. Quand on essaie d’expliquer le comportement des juges, on retombe sur des motivations économiques externes, même si elles sont marginales. Ceci est un premier élément susceptible de remettre en cause l’indépendance des magistrats, dans la mesure où leur comportement juridictionnel individuel ne peut pas être disjoint du fonctionnement de l’institution.

I.3. Analyse en termes de régulation

  • 9 Les dimensions qui apparaissent dans notre découpage de l’offre peuvent être rapprochées des « inpu (...)

26Intéressons-nous maintenant au fonctionnement de l’organisation judiciaire en tant qu’entité productive. Comment est régulée la production de cette organisation ? Autrement dit, comment peut varier ce qui est demandé et ce qui est offert, et qui contrôle ces changements ? Dans le tableau ci-dessous, la régulation est découpée selon un schéma économique classique prix / quantité / qualité ; nous distinguons l’offre et la demande, et dans la régulation de l’offre nous distinguerons différents facteurs de production9. En regard de chacune de ces dimensions, nous identifions l’acteur responsable et les modalités de la régulation.

Tableau : Régulation de l’activité de service « jugement »

Tableau : Régulation de l’activité de service « jugement »

27Il est nécessaire de réintégrer l’ensemble des partenaires de la justice à notre analyse, la régulation n’étant pas uniquement le fait des magistrats eux-mêmes. La première observation que l’on peut retirer du tableau est le nombre et la dispersion des « régulateurs ». On est loin de la centralisation, ou du moins de la stratification hiérarchique qui caractérise généralement les services publics.

28La deuxième conclusion résultant de l’examen du tableau est que l’impartialité du juge, dont le droit et les acteurs de la justice font tant de cas, paraît insignifiante quand on considère les conditions économiques de fonctionnement de l’activité de jugement. Le résultat du jugement lui-même est en tant que tel absent du tableau. Poser la question en termes de régulation évacue l’enjeu de la décision individuelle, ou plus précisément, ce qui touche à la décision individuelle est intégré à la dimension « qualité ». L’impartialité (qui nécessite l’indépendance) reste évidemment un critère de qualité primordial, qui définit le service de manière essentielle.

29Le problème – invisible dans le tableau – est de savoir comment ce critère de qualité-là peut être garanti. Circonscrire exactement l’indépendance du magistrat comme étant une caractéristique de qualité, et donc un élément bien précis de la régulation d’ensemble de ce service « jugement », ne résout pas notre problème. Affirmer que c’est « la responsabilité » ou « le devoir » du magistrat ne constitue pas une solution structurelle (encore que la socialisation à des normes professionnelles et l’appartenance à une communauté aillent dans ce sens). Quant à une surveillance hiérarchique de l’indépendance, c’est une contradiction dans les termes. Même si les autres régulateurs, guidés par leur propre intérêt, s’abstiennent d’interférer avec le jugement, et créent les conditions de cadre pour l’indépendance, on ne voit toujours pas comment l’impartialité sera contrôlée.

  • 10 Cette évidence, volontiers reconnue en privé ou par des analyses critiques (comme les commissions p (...)

30Or, la séparation n’est pas parfaite entre un domaine « organisationnel » où le magistrat serait contraint, et un domaine « juridictionnel » où il serait parfaitement libre. Tant les considérations constitutionnelles, que les analyses économiques du comportement des juges, que la régulation des facteurs de production qui apparaît dans le tableau, pointent l’imbrication inévitable des niveaux individuels et organisationnels. Un renversement de jurisprudence, ou une décision relative à une affaire de grande ampleur, peuvent fort bien avoir des effets organisationnels (voire entraîner une réaction législative). Et réciproquement, les contraintes organisationnelles comme la charge de travail, les voies de communication et d’autorité entre services, ou les délais de fixation et de jugement, voire les possibilités de copie de dossiers, influent sur le travail juridictionnel10. Le cas le plus flagrant est évidemment celui des frais de justice. L’impartialité, garantie en principe et soutenue par l’indépendance, est entravée en pratique.

I.4. Analyse organisationnelle

31Reste donc à clarifier le moyen par lequel le critère de qualité « impartialité » est régulé. Notre hypothèse est qu’elle est surveillée par un mécanisme spécifique : la fragmentation du monde judiciaire remplit à cet égard un rôle utile.

32La fragmentation de la justice est une chose artificielle, méticuleusement organisée. Il suffit de consulter un manuel de procédure pénale pour voir l’organisation d’acteurs pourvus de ressources stratégiques. Cette organisation d’acteurs résulte bien entendu des parties, mais se fait aussi entre différentes parties du judiciaire. Cette fragmentation organisée ne correspond pas à une division du travail rendue nécessaire par les métiers et les techniques, bien qu’elle la recoupe parfois. La meilleure illustration est sans doute la distinction entre juge d’instruction et magistrat de parquet : ils font techniquement le même métier, les savoirs et techniques qu’ils utilisent sont communs. Ce n’est pas une spécialité technique qui motive leur séparation.

  • 11 L’idée d’une multiplication optimale des acteurs dans une organisation a été formalisée par DEWATRI (...)

33La multiplication des acteurs et des arènes dans le domaine de la justice est en soi une réponse à la nécessité d’une régulation qui ne saurait être de type hiérarchique, principal-agent. Elle pourrait correspondre à la création de « points de pression » ou de points d’entrée des intérêts sociaux11. Elle instaure en tout cas au jour le jour une surveillance multilatérale pesante, mais redoutablement efficace.

34La surveillance est efficace en ce sens que tout comportement d’une partie qui ne respecterait pas son rôle (formellement et informellement) serait immédiatement dénoncé et contrecarré. Le dessaisissement du juge d’instruction Connerotte parce qu’il avait partagé un repas avec des parents de victimes (« supposées ») de Marc Dutroux est un exemple qui a frappé l’imagination populaire : toute défaillance à l’indépendance est exploitée par la partie lésée. Le système est conçu pour qu’il en soit ainsi.

  • 12 Il est en effet clair que l’indépendance constitue une ressource de pouvoir importante pour tout ac (...)

35Cette régulation est pesante en ce sens que toute indépendance accordée à un acteur sera immanqua­blement exploitée par celui-ci comme une ressource stratégique. Cela fait de la justice une institution où l’on s’épie beaucoup, et où le rapport pouvoir est omniprésent dans les interstices laissés par la procédure formelle. On ne peut éviter cet inconvénient : ce mode de surveillance de l’indépendance se nourrit des rapports de pouvoir entretenus par les acteurs12.

  • 13 Document du sénat 1-270/3, session de 1996-1997, 22 octobre 1996, Rapport fait au nom de la commiss (...)
  • 14 Usage confirmé par le préambule de la proposition de révision de l’art. 151 de la Constitution belg (...)

36La fragmentation devient une logique de gestion en soi, comme en témoigne par exemple le statut des greffiers, qui revendiquent également une indépendance par rapport aux juges13. Autre exemple, l’usage14 veut que le représentant du ministère public présent à l’audience dispose d’une liberté de parole par rapport à sa hiérarchie (« La plume est serve, mais la parole est libre »), bien que le ministère public soit en principe « un et indivisible ». Ce cloisonnement propre au pouvoir judiciaire se répercute dans tout le système et devient un moyen de surveiller les autres acteurs de la justice. Ainsi de la coexistence, dans de nombreux pays, de services de police concurrents : police judiciaire, police locale, gendarmerie… censés garantir une police plus démocratique. Cet argument est clairement apparu à l’occasion de la réforme des polices en Belgique, avec sa contrepartie, les défauts de coordination. Ces exemples sont donc représentatifs d’une démarche globale.

37Il faut souligner que les effets néfastes de la fragmentation ne se manifestent pas au même niveau que les bénéfices. Une croissance de la fragmentation entraîne à la fois une meilleure garantie quant à l’indépendance des intervenants, qu’ils apprécient individuelle­ment, et une aggravation des problèmes de coordination, qui ne sont perçus que collective­ment. Ce mode de régulation a tendance à s’auto-entretenir, car il est gratifiant pour les acteurs, alors que les coûts sont rejetés sur la collectivité.

38En résumé, si cette fragmentation a une valeur, elle a aussi un coût. On a parfois l’impression que la fragmentation, devenue un trait culturel du système judiciaire, est une valeur et donc une fin en soi. Il ne faut pas perdre de vue que la fragmentation est un moyen pour assurer la bonne marche de la justice. Elle poursuit un objectif externe – l’impartialité des magistrats via l’indépendance des acteurs – et elle n’est qu’un moyen parmi d’autres pour s’en approcher. Il y a une réflexion à mener sur l’identification des acteurs que l’on souhaite indépendants et les moyens de garantir cette indépendance et les équilibres à trouver, plutôt que de rechercher le maintien de l’indépendance entre acteurs de la justice comme fin en soi.

II. Indépendance et management

39Résumons les acquis de l’analyse qui précède : pour être impartial, le juge doit être indépendant, y compris vis-à-vis du politique. Les pouvoirs législatifs et exécutifs créent un pouvoir judiciaire indépendant pour renforcer leur propre légitimité démocratique. Cette indépendance connaît cependant des limites :

  • limites politiques : le pouvoir judiciaire n’est pas légitime par lui-même, et doit assumer une certaine interaction politique avec les autres pouvoirs ;

  • limites individuelles : la plupart des magistrats sont pris dans des structures qui influencent leur comportement, même si c’est à la marge ;

  • limites pratiques : l’activité de dire droit est contrainte par toutes sortes de contingences matérielles sur lesquelles, en tout cas dans la situation actuelle en Belgique, les magistrats n’ont aucune prise ;

  • la fragmentation de l’institution judiciaire en une multiplicité d’acteurs, utile pour renforcer l’indépendance et l’impartialité des magistrats, engendre des difficultés de coordination et de direction.

40Ces restrictions ont clairement une portée managériale. Et leur importance politique et constitutionnelle est tout aussi claire. Nous allons, dans la suite, passer en revue les conséquences possibles de ces données institutionnelles pour les cours et tribunaux, suivant un découpage fonctionnel classique du management public :

  • la stratégie de l’organisation judiciaire ;

  • la gestion des ressources humaines ;

  • le contrôle interne, y compris le contrôle de gestion et budgétaire ;

  • l’organisation et la gestion logistique et judiciaire ;

  • la communication et les relations avec le citoyen.

41Il est évident que cet examen ne peut être que superficiel, tant les questions ouvertes par les rapports entre management et indépendance sont vastes. L’examen des situations étrangères révèle la diversité des façons de traiter ces rapports. Il ne peut donc être question, ici, que de premières avancées dans le cas belge.

II.1. La stratégie du pouvoir judiciaire : un modèle à inventer

42Poser la question de la stratégie du pouvoir judiciaire est, d’un côté, évident en termes de management, et d’un autre côté en décalage avec les fondements de l’institution. En effet, la formulation d’une stratégie entraîne le choix d’une direction d’ensemble délibérée et manifeste, et donc une certaine centralisation des choix. La formulation de la stratégie est aussi, dans les administrations, l’occasion de réfléchir aux objectifs, au service proposé aux citoyens, de nouer un dialogue avec le politique et de rechercher une adéquation entre les moyens et les objectifs. On mesure à quel point chacun de ces termes pose problème aux Cours et Tribunaux. Il n’y a pas d’organe central, le service proposé et la relation avec le citoyen semblent définis par le législateur, les moyens échappent au pouvoir de décision des chefs de corps. Le pouvoir judiciaire n’aurait-il pas de stratégie, donc pas de politique propre ?

  • 15 Les magistrats eux-mêmes sont tout à fait coutumiers de ce mécanisme par une pratique essentielle d (...)

43On ne peut de toute évidence pas appliquer ici le modèle de planification formel administré aux Services Publics Fédéraux Belges. Pourtant, ne nous leurrons pas : à défaut d’une stratégie formalisée et explicite, il existe toujours une stratégie émergente. Ne rien décider, c’est encore décider, et de l’agrégation des (non-)décisions de différentes instances, une stratégie émerge15. Ce mode émergeant est-il satisfaisant ? On peut en tout cas lui reprocher certaines carences. A l’intérieur même de la magistrature, on déplore un défaut de prise de parole et de visibilité, une absence de réflexion prospective ou de vision pour l’institution, un sentiment d’individualisme et d’éparpillement. Aussi, il appartient probablement aux cours et tribunaux de répondre, par des mécanismes à inventer, à un certain nombre de questions qui demeurent posées. Evoquons-en deux : l’instance stratégique et l’adéquation entre les missions et les moyens.

  • 16 Cf. les discussions parlementaires au moment de la mise en place du Collège des Procureur Généraux, (...)

44L’existence même d’un lieu stratégique dans l’institution pose question. Il est de toute évidence ardemment désiré par le législatif et l’exécutif, qui trouveraient ainsi enfin un interlocuteur qui puisse être responsable et rendre des comptes16. Cette logique politique est rejetée par les magistrats pour des raisons exactement symétriques : désigner un interlocuteur c’est offrir une prise et risquer une certaine réduction de l’indépendance. La crainte de la magistrature porte non seulement sur une possible instrumentalisation de ces instances par le ministre, mais aussi sur un renforcement du pouvoir hiérarchique au sein du Ministère Public ou du Siège. Pourtant il semble difficile de concevoir une stratégie explicite sans avoir, au moins, un forum pour en débattre et un organe qui puisse proposer une synthèse. Mais la lenteur de la mise en place du Conseil Consultatif de la Magistrature belge (pourtant encore bien éloigné d’ambitions stratégiques), et la méfiance avec laquelle les parquetiers considèrent le rôle politique du Collège des Procureurs Généraux, sont des indices évidents de la résistance à ce type d’instance.

  • 17 Les différentes assemblées de corps de la magistrature (que ce soit au niveau des tribunaux d’insta (...)

45L’instrumentalisation par le politique (qui nous renvoie directement à la discussion du point I.1 ci-dessus) est un risque qu’il est possible de gérer par une délimitation précise des compétences et des préséances, et par une loyauté réciproque des pouvoirs judiciaire et exécutif. Cet équilibre n’est pas actuellement atteint dans les rapports entre le Collège des Procureurs Généraux, le procureur fédéral et le ministre, par exemple. Afin d’éviter la reproduction de ce schéma du côté du Siège, une avancée dans le sens de la création d’un organe stratégique ne devrait idéalement se faire que moyennant un large accord des magistrats, voire à leur initiative. Reste que la consécration institutionnelle d’une telle instance demande une coopération avec l’exécutif et le législatif, dans un contexte maintenant moins tendu que la fin des années ’90. 17

  • 18 DRUMAUX et GOETHALS (2006) mettent en évidence la distance entre les intentions et les actes dans l (...)

46En ce qui concerne le renforcement du pouvoir hiérarchique au sein du pouvoir judiciaire, c’est prêter au management stratégique des capacités qu’il n’a pas. Une stratégie ne se concrétise pas forcément par un document précis et contraignant par lequel le sommet d’une hiérarchie s’assure de la conformité et de la régularité du fonctionnement de toute l’organisation, même si c’est là un phantasme souvent exprimé18. Au contraire, on peut concevoir que l’expression d’une stratégie n’est pas un jeu à somme nulle, par lequel on renforce certains acteurs « centraux » de l’organisation au détriment des autres ; il peut aussi en résulter un gain pour tous. Ce sera le cas notamment si l’élaboration d’une stratégie permet de mieux maîtriser l’environnement, qu’il soit social, politique ou économique, voire naturel. C’est aussi le cas dans la mesure où l’explicitation d’une stratégie renforce le sens de leur travail aux yeux des membres de l’organisation ; la stratégie en tant que telle a alors une valeur qui rejaillit sur l’ensemble de l’organisation, au même titre que d’autres attributs symboliques par lesquels le personnel se sent impliqué dans son fonctionnement.

47Deuxième piste de réflexion stratégique, l’adéquation entre les objectifs et les moyens ne fait actuellement l’objet d’aucune réflexion structurée au sein de la magistrature. Dans le contexte du secteur public, ceci n’est pas un déshonneur. Seules quelques rares administrations arrivent à une gestion cohérente des moyens en rapport avec leurs objectifs. La plupart souffrent d’un optimisme des politiques par rapport aux moyens, qui résulte à la fois de la volonté d’innovation et d’affichage du politique et d’une capacité administrative limitée et difficile à réorienter. La planification stratégique ne peut pas toujours réduire cette ambiguïté essentielle.

48Mais dans le cas de la justice, le problème a pris une acuité particulière. Cette absence de réflexion est la cause fondamentale de l’ampleur du décalage qui a pu se manifester entre l’offre et la demande, et dont la traduction concrète fut l’accumulation d’un arriéré judiciaire inacceptable. La perspective d’une décentralisation des moyens, même partielle telle qu’envisagée dans le plan Thémis (Onkelinx 2006), rend cette réflexion d’autant plus nécessaire. Une réflexion cohérente sur les moyens suppose également une analyse de la performance de l’organisation (par exemple via la mesure de la charge de travail), sur laquelle nous reviendrons plus bas.

  • 19 Les codes de déontologie ou les « orientations » des cours québécoises sont des documents fort géné (...)

49D’autres thèmes, comme la déontologie ou l’interaction avec le législateur, pourraient encore figurer au nombre des réflexions stratégiques à développer. L’approfondissement de cette réflexion sur la stratégie bénéficierait certainement d’un examen des pratiques étrangères, qui ne peut être entamé ici. Dans tous les cas, l’indépendance impose un développement endogène de la stratégie. Ce développement peut se faire au départ sur des documents simples, qui pourront ne pas paraître très originaux19. Mais leur vocation n’est pas de prescrire un fonctionnement détaillé censé se retrouver dans les résultats, à la manière des plans stratégiques des SPF. Un développement initial exagérément ambitieux n’est pas un gage de succès, et n’est pas forcément adéquat pour une organisation professionnelle comme le siège ou le parquet. L’ambition initiale sera plutôt de sensibiliser les magistrats aux enjeux majeurs du fonctionnement de l’institution, au-delà de leur travail quotidien, et au-delà des limites de leur propre juridiction.

II.2. La gestion des ressources humaines

50La gestion des ressources humaines – souvent résumée par son acronyme GRH – regroupe un ensemble de procédures et d’outils destinés à assurer non seulement la présence du personnel et la continuité de son travail (donc ce qui relève de la gestion du personnel : recrutements, carrière, paye, congés…), mais aussi la qualité du travail (réflexions sur les fonctions et les compétences, besoins de formation, différenciation des carrières, évaluation, représentativité du personnel, conditions de vie au travail…). On devine que la matière est sensible, et que la GRH n’est à certains égards que balbutiante, tant pour les magistrats, que, surtout, pour le personnel administratif.

51Si l’on considère la magistrature, les interférences des mesures de GRH avec l’indépendance sont potentiellement nombreuses. On pense d’abord, évidemment, à la nomination et à la désignation. Reconnaissons d’abord le chemin parcouru depuis quinze ans ; il y a une objectivation certaine de la nomination des magistrats et de la désignation des chefs de corps. Reconnaissons aussi que l’espoir d’une autarcie complète de la magistrature, qui coopterait intégralement ses responsables sans aucune considération des sensibilités politiques, n’est guère réaliste ni même peut-être opportune, en vertu de l’argument développé au point I.1 sur le nécessaire contrôle réciproque des pouvoirs. Le régime trouvé avec la Commission de Nomination et de Désignation du CSJ est sans doute marqué par une composition comportant moins de magistrats que la moyenne européenne, mais ce n’est pas le seul critère de neutralité (Boucobza 1999 ; de Riemaecker 2004), et l’on ne peut guère dire que le CSJ belge soit instrumentalisé par le gouvernement.

52D’autres aspects de la GRH obéissent par contre bien à une stricte logique d’indépendance. On peut penser à l’évolution des rémunérations (sous réserve de ce qui sera dit plus bas à propos de l’évaluation) et à la mobilité géographique des magistrats, totalement déterminées et qui garantissent donc non seulement une indépendance politique, mais même une certaine indépendance interne de chaque magistrat par rapport à sa hiérarchie.

53A l’opposé, certains aspects confiés à l’administration sont de nature très technique : on peut penser à toute la gestion de la paye, à la tenue des congés, etc. Ces procédures de gestion du personnel sont intrinsèquement peu susceptibles de constituer une menace pour l’indépendance (en tout cas dans des administrations soumises à l’Etat de droit). Ces questions n’ont aucun avantage à être spécialement contrôlées par des magistrats ; le cadre administratif général (p.ex. les traitements gérés par le SCDF en Belgique) et ses recours habituels suffisent.

54Les promotions internes et le système d’évaluation se situent sur la frontière de l’indépendance et du contrôle. La mise en place par le législateur d’un système d’évaluation en 1999 vise incontestablement une reddition de compte de la part de la magistrature, au moins quant à l’effort des juges. Cette reddition de compte reste le fait de la hiérarchie de la magistrature, mais nous avons vu au point I.2 que cela avait un impact réel sur le comportement de l’ensemble des magistrats. Le Conseil Supérieur de la Justice (2004) a proposé de modifier ce système d’évaluation de manière à renforcer ses aspects qualitatifs et interactifs plutôt que la cotation et la répression. Ces recommandations sont dans la lignée des critiques généralement adressées aux systèmes d’évaluation dans d’autres administrations. L’évaluation des fonctionnaires fédéraux belges a d’ailleurs déjà évolué dans ce sens. Plus typique d’une protection de l’indépendance, sans doute, est la proposition du CSJ de supprimer toute sanction financière liée à l’évaluation. D’autres effets de l’évaluation, liés à leur désignation pour des mandats, devraient cependant être conservés. On voit à nouveau un équilibre entre indépendance et contrôle, ce qui est cohérent avec la position institutionnelle du CSJ.

55Enfin, certains domaines de la GRH ont un impact sur l’indépendance de la magistrature mais sont moins visibles. On peut penser à la formation. La disponibilité de magistrats compétents, par exemple, en matière économique et financière, conditionne la capacité judiciaire en la matière. Les compétences des magistrats – comme d’ailleurs plus largement de tout le personnel – sont, en ce sens, un facteur important de l’indépendance, qui ne devrait pas être déterminé par l’exécutif (même en admettant que celui-ci soit à l’écoute de ses « clients » magistrats, comme l’IFA doit être à l’écoute des besoins des SPF). La spécificité des matières peut aussi justifier un service de formation particulier, comme au SPF Finances. Pour assurer la bonne orientation de la formation, l’intervention du CSJ est donc tout à fait justifiée, encore que cette matière pourrait tout aussi logiquement dépendre d’une instance décisionnelle au sein des Cours et Tribunaux et du Ministère Public. Ceci supposerait que la magistrature puisse bien identifier les besoins de formation à long terme, ce qui nous renvoie à la discussion sur la stratégie.

56D’autres thèmes encore pourraient figurer dans cette discussion sur les liens entre GRH et indépendance, notamment ce qui a trait à la collaboration entre les magistrats et personnel des greffes et secrétariats de parquet. Le développement d’équipes et le changement des tâches respectives (notamment à cause de l’informatisation progressive) modifie les liens de dépendance qui relient magistrats et administratifs, transformant profondément les modèles de subordination traditionnels. Plus généralement, toutes les mesures de GRH visant à intégrer les membres de l’organisation au sein de celle-ci font cruellement défaut au sein de l’ordre judiciaire, ce qui s’explique par la reproduction de la fragmentation discutée au point I.4. Les mesures d’intégration (réunions de staff mixtes, évènements sociaux communs, communication interne, groupes de projet transversaux…) sont ressenties comme « contre nature » parce que suspectes de nuire la fragmentation des acteurs, donc à l’indépendance, donc à l’impartialité. Mais face à ce risque hypothétique, il faut prendre conscience des réelles difficultés de relations humaines suscitées par l’individualisme des acteurs.

II.3. Le contrôle interne, y compris le contrôle de gestion et budgétaire

57La mesure des prestations et des résultats, leur rapport avec les ressources utilisées, et l’intégrité des processus de fonctionnement de l’organisation relèvent ensemble de ce qu’il est convenu d’appeler le « contrôle interne » d’une organisation. « Contrôle » s’entend ici au sens d’une maîtrise ou d’un pilotage (comme dans l’expression « contrôle aérien »), plutôt que dans le sens d’une vérification de conformité formelle. Ce contrôle interne inclut des préoccupations dites de « contrôle de gestion » (moyens et résultats) et des préoccupations relevant davantage d’une maîtrise des risques (respect des procédures). Le contrôle interne ne concerne que les prestations collectives ; il se différencie donc de l’évaluation et de la responsabilité individuelle du personnel, qui relève davantage de la gestion des ressources humaines. Le contrôle interne se différencie du contrôle externe en ce sens qu’il est en principe la responsabilité des opérationnels eux-mêmes au cours de leur travail ; il n’est pas délégué à des « spécialistes » du contrôle (NCFFR 1987). Le contrôle externe et la reddition de compte vers l’extérieur s’appuient sur le contrôle interne, mais n’interviennent qu’à posteriori, et utilisent des modes d’analyse et une documentation distinctes des systèmes de contrôle interne (Gibert 2002).

58Cette structure idéale du contrôle est souvent violée dans les services publics. Dans les administrations belges :

  • le contrôle des moyens a été délégué aux représentants du ministre du budget (contrôleurs des engagements et Inspecteurs des finances) qui vérifient toute dépense a priori.

  • la maîtrise des risques s’appuie sur la conformité à des procédures écrites, plus ou moins développées selon les secteurs et coulées dans des textes légaux, réglementaires ou d’ordre interne.

  • le suivi des prestations et des résultats, lui, n’est généralement pas sous contrôle du tout, en dépit de développements isolés en matière de tableaux de bord, de démarches qualité ou d’évaluations des politiques.

  • 20 La réforme de ce mode de contrôle en faveur d’un contrôle plus décentralisé et a posteriori, entrep (...)

59Ce mode de contrôle concentré, a priori (avant coup) et focalisé sur la conformité procédurale cumule différents inconvénients : il déresponsabilise les gestionnaires de première ligne (puisque de toute façon leur dossier sera contrôlé par quelqu’un d’autre), il rigidifie le fonctionnement de l’organisation (par le recours excessif au critère de conformité réglementaire) et fait perdre de vue les finalités ultimes de l’activité (qui par faute de représentation ne sont pas perceptibles pour le personnel de l’organisation)20.

60Au sein de l’ordre judiciaire, cette carence générale a été renforcée par l’existence d’un modèle de gestion spécialisé qui centralise la gestion des moyens à Bruxelles, au sein de l’administration centrale (DGOJ). Il existe évidemment un contrôle interne très développé sur les décisions de justice elles-mêmes (de Riemaecker 2004). Mais on voit bien que cela ne recouvre qu’une partie de l’ensemble des préoccupations du contrôle. La maîtrise des moyens et des résultats échappe totalement à la magistrature. Outre les inconvénients généraux mentionnés ci-dessus, cette situation est dommageable pour l’indépendance de la magistrature. En effet, elle déresponsabilise les chefs de corps (dont le pouvoir discrétionnaire est faible) ou elle les met en situation de devoir justifier avant coup chaque affectation de moyens. En vertu de l’argument développé au point I.3 ci-dessus, ceci est susceptible de nuire à l’indépendance de la justice dans la mesure où certaines décisions concernant l’organisation matérielle et les dépenses influencent les décisions judiciaires.

61Le développement du système de contrôle interne afin qu’il englobe les ressources et les résultats du fonctionnement des cours et tribunaux est donc une condition non seulement d’efficacité accrue, mais aussi d’impartialité de la justice. Ce développement est actuellement déjà en cours pour le Ministère Public. Discutons deux outils susceptibles de s’appliquer au siège : la mesure de la charge de travail et l’autoévaluation de la qualité.

62Le but (politique) initial de la mesure de la charge de travail était de rationaliser les demandes d’extension de cadre émanant de différents ressorts et arrondissements, en objectivant leur charge de travail. Cet objectif politique initial a été réapproprié par la magistrature, l’analyse étant ensuite conduite sous la responsabilité du collège des procureurs généraux. L’instrument informatique résultant de la mesure de la charge de travail est contrôlée par le Collège des procureurs généraux et les chefs de corps. Aussi, si l’objectif de départ était d’arbitrer la répartition des moyens entre différentes juridictions, la situation à l’arrivée est que chaque corps est seul maître des résultats qui le concernent.

  • 21 La création au printemps 2006 d’une structure d’accompagnement permanente de l’instrument de mesure (...)

63Le risque d’interférence politique a donc été géré par la magistrature, qui a reproduit la fragmentation des acteurs. Cette situation ne permet qu’un usage partiel de l’outil : si la possibilité existe de faire des simulations à l’intérieur d’un parquet pour en planifier les besoins et évaluer des choix futurs, les chefs de corps n’ont pas individuellement la possibilité d’affecter les ressources administratives selon leur souhait. Même dans l’hypothèse d’une décentralisation complète des responsabilités de gestion vers les chefs de corps, il leur faudrait s’accorder entre eux sur le partage des moyens. Dans la perspective prochaine d’une décentralisation des responsabilités de gestion au niveau des ressorts et arrondissements, les bureaux décentralisés auront-ils accès aux résultats de la mesure de la charge de travail ? On voit déjà la difficulté de la situation, même au sein d’un corps pourtant hiérarchisé qu’est le Ministère Public.21 Qu’en sera-t-il si le système est mis en œuvre au siège, où certaines juridictions sont demandeuses, mais où il n’existe pas d’organe stratégique collectif ?

64On le voit, la question de la rationalisation et de la planification des moyens, devenue visible par la création d’un dispositif de mesure, demande à être prise en mains par les magistrats à un niveau qui dépasse celui du corps judiciaire isolé. Nul doute que cela suppose des discussions inhabituelles et des arbitrages inconfortables, mais la seule alternative est la situation actuelle d’un arbitrage administratif qui n’est ni transparent, ni rationalisé, et qui ne garantit pas mieux l’indépendance. La mise en place d’un instrument contrôle interne, si elle répond à un besoin de renforcement de l’indépendance, soulève donc une autre difficulté : la fragmentation de l’ordre judiciaire.

65Le même genre de difficulté se pose dans une moindre mesure pour la démarche d’auto-évaluation de la qualité. Une première approche de mesure de la qualité est en cours d’implantation depuis peu au sein du Ministère Public belge (Bernard et al. 2006 ; Plessers et al. 2005). L’angle choisi est de mesurer la qualité de la gestion, telle qu’elle est perçue par les membres d’un parquet donné, à partir de 29 sous-critères qui font l’objet d’une cotation. Bien qu’encore restreinte, cette méthode représente déjà un élargissement considérable par rapport à la mesure de la charge de travail. La nature interactive de la méthode permet de soulever des questions bien plus larges que la charge de travail ; elle peut servir de soutien à une réflexion structurée sur la planification de la gestion au sein d’un parquet (plan de parquet). Techniquement, la méthode paraît transposable sans difficulté aux Cours et Tribunaux. La démarche, légère et locale par vocation, pose néanmoins la question de la mise en commun des résultats. Il n’y a pas d’intérêt direct à comparer les scores d’auto-évaluation, mais par contre il faudra veiller là aussi à trouver un moyen pour que les juridictions puissent apprendre les unes des autres.

  • 22 A titre de contre-exemple positif, on peut cependant citer la réforme mise en œuvre par la Commissi (...)

66Enfin, la décentralisation du contrôle budgétaire sera un enjeu important, comme en témoignent les questions soulevées par les rapports entre le Directeur Budget et Contrôle des futurs bureaux de gestion (Onkelinx 2006) et les organes habituels du contrôle financier (Plessers et al. 2006). S’il paraît évident que certains arbitrages peuvent être décentralisés auprès des chefs de corps ou des comités de direction (priorités de dépenses de fonctionnement à l’intérieur de l’enveloppe, p.ex.), et que d’autres décisions demeureront centralisées dans l’état actuel de la réglementation (passage des dépenses importantes devant l’Inspection des finances du SPF), il subsiste un flou certain quant au lieu de décision concernant la répartition des grandes masses et les objectifs budgétaires. Il importe de reconnaître à cet égard que la décentralisation du contrôle interne en matière budgétaire est un exercice délicat qui n’a encore abouti dans aucune administration fédérale belge. Comme déjà relevé, le piétinement de la réforme du contrôle administratif et budgétaire montre la difficulté générale de l’exercice22. La justice part avec un handicap additionnel, dû à la centralisation historique de l’administration logistique et à la tendance de l’ordre judiciaire à se fragmenter. Mais la mise en œuvre d’un contrôle interne est pour l’ordre judiciaire un facteur d’autonomie supplémentaire. Cette autonomie ne sera possible que moyennant une reddition de compte, tant à l’intérieur que vers les autres pouvoirs.

II.4. Organisation et gestion logistique et judiciaire

67Il y a traditionnellement, dans le métier de la justice comme dans d’autres professions, une distinction entre les tâches relevant du professionnel et celles relevant de l’intendance, ou du soutien logistique pour parler moderne. Cette distinction s’accompagne généralement d’un jugement de valeur implicite : les tâches professionnelles sont nobles alors que la logistique est subalterne (« l’intendance suivra », disait Napoléon lors de la campagne de Russie). Dans le domaine judiciaire, on retrouve ainsi la distinction entre les tâches proprement judiciaires, les tâches d’organisation auxiliaires (archivage, tenue du rôle, transcription…) et enfin les tâches logistiques (personnel, bâtiments, matériel, finances…). En Belgique, cette distinction entre gestion judiciaire et gestion logistique est très fortement ancrée dans des métiers différents, parfois physiquement séparés : magistrats, greffes et secrétariats, administration centrale.

68Cette séparation a des mérites et des inconvénients. Au nombre des mérites, la spécialisation des tâches permet de ne pas distraire les magistrats de tâches strictement judiciaires. La centralisation permet également d’optimiser l’échelle de certains processus : achats, infrastructure immobilière, informatique, paiements, etc. Il en résulte une gestion potentiellement très efficiente et économique (c’est-à-dire qui maximise le rapport entre la production et les moyens). Elle permet également une certaine uniformisation de l’organisation sur le territoire, par opposition à la tendance à l’éparpillement de l’ordre judiciaire.

  • 23 Pour chacun de ces domaines de gestion, il y aurait un équilibre à trouver quant à la mesure dans l (...)

69Ce modèle a deux inconvénients principaux. D’une part, la séparation entre les différentes préoccupations repose sur la définition d’une frontière entre ce qui est judiciairement important et ce qui ne l’est pas. Or nous avons vu que cette limite est on ne peut plus floue : des questions relatives au personnel, à l’informatique, aux bâtiments, aux frais de justice, ont une influence quotidienne importante sur le fonctionnement judiciaire23. D’autre part, et plus fondamentalement, ce modèle augmente la distance entre la magistrature et l’administration. Leur séparation fonctionnelle et hiérarchique entraîne une moindre réactivité de l’administration aux besoins de ses « clients » magistrats et une incompréhension des magistrats face aux questions administratives.

70Ce modèle est en opposition avec la gestion intégrée d’une juridiction, qui vise à rétablir l’unité de la stratégie et de la gestion sous la responsabilité d’une même personne, en l’occurrence le magistrat (« eenheid van beleid en beheer », suivant la formule néerlandaise). C’est aux Pays-bas que ce modèle de gestion intégré a été poussé le plus loin. Ce mode de gestion, qui renverse la situation historique en Belgique, est censé améliorer à la fois l’indépendance de la magistrature et la qualité des prestations de soutien logistique. Mais la gestion intégrée emporte une conséquence essentielle : il faut vivre avec le fait que la magistrature doit assumer une administration, à la fois au sens organique et fonctionnel.

71L’idée d’une administration judiciaire et logistique sous la responsabilité complète de la magistrature, qui pourrait sembler logique pour régler la question de la maîtrise des moyens matériels, ne va pas de soi. On le constate à l’occasion de la conception des organes de gestion administratifs issus de Thémis, qui suscite des difficultés (Cheruy 2004 ; Plessers et al. 2006). Plusieurs problèmes se posent à la magistrature belge, entre autres : elle n’aurait pas les compétences (au sens des savoirs) nécessaires, ni la légitimité démocratique pour disposer de budgets et gérer une administration, fonctions traditionnellement réservées à l’exécutif. Ces raisons ne semblent pas insurmontables, du moins dans une perspective à long terme. Si l’on arrive à clarifier les instances stratégiques au sein du pouvoir judiciaire, il deviendra possible de mettre en place une administration plus réactive sans nécessairement noyer toute la hiérarchie judiciaire sous les tâches de gestion logistiques. Ceci pourra passer, par exemple, par des accords de service écrits, quasi-contractuels, entre les juridictions et l’administration.

72Le modèle de gestion spécialisé et centralisé actuel a montré ses limites. Mais avant de parer le modèle opposé – intégré et décentralisé – de toutes les qualités, il faut également prendre conscience des difficultés qu’il va susciter, en termes de coordination, de coût de gestion, de compétences requises, et de changement culturel pour des magistrats qui vont devoir assumer eux-mêmes des décisions ardues avec ce que cela suppose de responsabilités et de conflits. La conviction de l’auteur est que ce changement est nécessaire, mais doit être abordé progressivement et sans illusions.

II.5. La communication et les relations avec le citoyen

73Sur ce sujet vaste et essentiel pour l’institution judiciaire, nous n’effleurerons que certains aspects qui semblent plus directement liés à l’indépendance et à l’impartialité. Deux questions seront évoquées : la communication institutionnelle et la relation avec le justiciable.

74Une observation informelle semble faire apparaître un affaiblissement de la norme tacite du devoir de réserve des magistrats depuis une dizaine d’années. La magistrature assume plus facilement son poids politique, à la fois à cause de la notoriété publique croissante de l’actualité judiciaire et à cause de l’augmentation du nombre d’arènes où un débat sur la justice a lieu. Il y a une prise de conscience de l’importance des média et une démarche plus explicite à leur égard, y compris sur des questions structurelles qui dépassent le jeu médiatique habituel autour de dossiers précis. Dans notre analyse, cette évolution est un signe positif : clairement, la justice, si elle veut affirmer son indépendance et reconnaître son interdépendance avec les autres pouvoirs, ne peut pas être absente du débat public. Il ne s’agit pas pour autant d’un débat avec les mêmes enjeux et les mêmes préoccupations que celles des hommes politiques. Aussi, si le CSJ ou les commissions de la justice du parlement proposent des lieux de débat, il n’y a pas de forum institutionnel où s’expriment légitimement des opinions de magistrats ou d’organisations représentatives.

75Vers le citoyen, on note l’existence d’une communication générale pertinente élaborée par le SPF, notamment des plaquettes et brochures descriptives ou informatives selon les situations rencontrées par le citoyen. Par contre, on note aussi une présentation « en désordre » des différents corps sur Internet. L’image présentée peut porter à malentendu : ainsi la Cour de cassation semble se définir d’abord par son décor, de même d’ailleurs que beaucoup de juridictions se présentent par des bâtiments et des décors… vides. L’accès au rôle reste irrégulier, l’accès aux arrêts est embryonnaire (sauf ceux de la Cour de Cassation). Au-delà du déficit de communication apparent, quel est le rapport de cette situation avec l’indépendance ? Et qui est censé s’en occuper ?

76Pour tout ce qui touche à une communication générale (donc insensible aux situations particulières des personnes) sur les Cours et Tribunaux, elle peut être conçue par l’administration à condition qu’elle fasse à un certain moment l’objet d’un accord de la magistrature. Ceci n’est pas aussi anodin qu’il peut paraître, car la présentation de l’institution dans ses grandes lignes pose rapidement des questions de fond (relatives à la « mission » par exemple). A nouveau, ceci renvoie à la question de l’instance stratégique. Remédier aux défauts de communication relevés ci-dessus suppose une réflexion qui n’est, actuellement, pas institutionnalisée, mais laissée à des initiatives locales.

77Pour ce qui est des services s’adressant à des justiciables individuels (rôle, arrêts), ils doivent être maîtrisés avec la rigueur du contrôle interne qui résulte de la procédure judiciaire, tant pour la communication électronique que sur papier. Les greffes et secrétariats, qui relèvent clairement de l’ordre judiciaire et non de l’exécutif, jouent ici leur rôle, pourvu que les conditions techniques nécessaires à l’intégrité de la communication électronique puissent être garanties de la même manière que pour le papier. On retrouve une interdépendance entre la judiciaire et la logistique. Relevons qu’il existe des systèmes relativement simples par lesquels des « éditeurs » décentralisés peuvent, chacun pour ce qui les concerne, alimenter en contenu un site Internet conçu sur un canevas commun. Ceci est une concrétisation d’un partage des responsabilités entre le soutien informatique centralisé et les juridictions locales.

78Enfin, les relations individuelles avec le justiciable demeurent une question cruciale. Dans quelle mesure le juge peut-il s’impliquer dans une relation plus étroite qui satisferait (peut-être) le justiciable ? Le risque, ici, est moins une dépendance à l’égard du politique que, plus fondamentalement, la perte de l’impartialité et la confusion des rôles, ce qui conduit certains commentateurs à rechercher « la juste distance » (Garapon 1997, Matray 1997).

Conclusion

79L’analyse présentée s’inscrit dans le cadre théorique du management. Les constats ou recommandations qui en ressortent en portent la marque, même si un effort a été fait pour analyser de manière critique la valeur des préceptes managériaux pour l’institution judiciaire. Le tableau dressé ici est celui d’une magistrature prise dans une dynamique de responsabilisation plus globale qui caractérise l’administration publique actuelle. La tendance actuelle des réformes administratives, axées sur la responsabilisation, l’explicitation des objectifs et la mesure de la performance, renforce l’acuité des problèmes posés à la magistrature.

80L’analyse des conditions de l’indépendance de la justice est très importante pour l’application pertinente d’une démarche managériale. Elle permet de mettre en évidence à la fois l’importance de l’indépendance de la justice, ses limites constitutionnelles et pratiques, et ses conséquences sur la fragmentation de l’organisation. L’application aux questions de management demeure inaboutie pour systématiser des critères objectifs de division du travail entre les différents intervenants de la gestion, qui restent analysées au cas par cas. Mais elle suggère néanmoins des recommandations nettes à certains égards, par rapport à une situation actuelle instable et peu claire. Soulignons deux domaines en particulier.

81Premièrement, l’absence d’une instance stratégique des cours et tribunaux se manifeste de manière lancinante dans toute une série de domaines de gestion. L’analyse menée ici tend à conclure que les organes mixtes, paritaires, créés récemment en Belgique (CSJ, CMOJ) sont essentiellement inadéquats pour remplir cette fonction. Le besoin demeure d’organes internes au siège et au parquet, qui puissent représenter et engager les magistratures. Le parquet, à travers le Collège des Procureurs généraux, n’est pas loin du compte. On ne peut pas en dire autant du siège.

82Deuxièmement, le modèle actuel de séparation entre gestion judiciaire et logistique a montré ses limites et est en voie de révision. Pour être cohérent avec l’indépendance de la justice, il est fondamentalement de la responsabilité des magistrats de s’assurer que leurs moyens matériels sont adéquats par rapport aux missions qu’ils poursuivent. C’est le sens d’un management intégré, qui comporte néanmoins ses propres difficultés. Le besoin de coordination, les compétences requises et les moyens financiers nécessaires vont probablement s’accroître. Aussi, l’évolution vers un mode de gestion plus intégré devra être progressive.

  • 24 Le fait d’envisager cette évolution sous l’angle sociétal constitue d’ailleurs le point de départ d (...)

83Ces changements, en cours, annoncés, ou souhaités, vont de pair avec une transformation profonde des tâches des responsables judiciaires dans l’organisation et avec un changement culturel, notamment dans les rapports entre chefs de corps et avec l’exécutif. On doit même s’interroger sur la « managérialisation » de la justice24 ; c’est dire si la situation évolue. La nature des réformes en cours et des recommandations faites ici augmentent le risque de confrontation entre les acteurs. La loyauté réciproque sera fortement sollicitée ; il est nécessaire de l’assurer par des institutions qui l’encouragent par le dialogue. En ce sens, il est sage que ce soit par la création de ce type d’organes que la modernisation de la magistrature ait été entamée en Belgique.

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Notes

1 J. MATTIJS, (2000), « Management de l’institution judiciaire et indépendance des magistrats : un paradoxe ? » Vème journée d’analyse économique du droit et de la justice - Workshop du laboratoire CERAS-EDJ, Université de Reims Champagne–Ardennes, 22 juin.

2 Telle que présentées par exemple par greffe (1994).

3 D’un point de vue managérial, cette situation de non-contrôle engendre un simple soupçon d’improductivité. D’un point de vue politique, elle crée dans certains pays la crainte du « gouvernement des juges ». Aux Etats-Unis, la modération judiciaire (« judicial restraint ») préoccupe autant les commentateurs que l’indépendance (FEREJOHN & KRAMER, 2002). On pourrait se dire que ces craintes sont typiques du régime de la Common law où les juges ont une grande latitude par rapport à la loi, mais des craintes semblables se manifestent aussi dans des pays au pouvoir judiciaire historiquement moins fort, comme en France ou en Italie (VERDURA-RECHENMAN, 1999).

4 Voir MAHONEY & KLERMAN (2004) pour une approche diachronique sur l’Angleterre au 18ème siècle ; FELD & VOIGT (2003) pour une comparaison internationale actuelle. Le débat sur la contribution économique de l’indépendance de la justice a été considérablement pollué par un débat parallèle sur la supériorité économique éventuelle des pays relevant de la tradition de la common law anglo-saxonne, réputés « meilleurs » que les systèmes légaux continentaux codifiés (La porta et al. 1999), ce qui, on s’en doute, donne lieu à une chaude contestation (DEFFAINS, 2003).

5 L’argument devrait être nuancé, puisque des juges-arbitres privés, qui souhaitent préserver leur bonne réputation, peuvent être efficaces pour certains litiges privés (COOTER, 1983). Mais pour des litiges intéressant des acteurs plus nombreux, le juge public est plus efficace ; on peut en outre supposer que l’arbitrage privé ne peut réellement être efficace qu’à condition qu’il s’exerce « à l’ombre » d’un cadre judiciaire public contraignant auquel il peut être fait recours. A noter que la plupart des analyses de l’indépendance du juge se focalisent sur son indépendance à l’égard de l’exécutif ou des responsables politiques en général. L’indépendance à l’égard des parties relève d’une préoccupation plus générale d’impartialité du juge. Cette impartialité est d’abord une impartialité « subjective » du juge qui ne doit manifester aucun préjugé à l’égard des parties. Elle repose aussi sur une impartialité « objective » par lequel le juge doit être à l’abri d’influences extérieures, politiques notamment. L’indépendance est donc une condition nécessaire, mais non suffisante, de l’impartialité.

6 Les guillemets autour de « vendre » et « acheter » sont nécessaires parce que les échanges entre des groupes d’intérêts et les représentants politiques ne sont pas nécessairement vénaux : il peut s’agir de soutien idéologique ou directement de voix, de fidéliser une catégorie d’électeurs, etc. Voir STIGLER (1971).

7 Ces analogies du comportement du juge dans le cadre d’une dramaturgie ou d’un jeu codifié sont développées plus largement par des recherches inspirées de la sociologie du droit, notamment GARAPON (1997).

8 COHEN (1991) montre dans une autre étude sur les Etats-Unis que les juges y sont influencés par leur situation matérielle (charge de travail, perspectives de promotion) non seulement quant à la quantité de jugements formés, mais aussi quant à la nature de la décision, qui portait dans le cas étudié sur une série de jugements de constitutionnalité d’une nouvelle disposition légale. Ce type d’influence s’applique aussi aux procureurs : toujours aux Etats-Unis, GLAESER et al (2000) montrent que pour des délits de drogues où il existe une compétence concurrente entre les procureurs fédéraux et ceux des Etats, la décision de fédéralisation s’explique en partie par des motivations d’intérêt personnel et en partie par des considérations d’intérêt général.

9 Les dimensions qui apparaissent dans notre découpage de l’offre peuvent être rapprochées des « inputs » mesurés par TULKENS (1998) et par AL-ASSI (1999) pour caractériser la fonction de production des tribunaux dans leur méthode FDH.

10 Cette évidence, volontiers reconnue en privé ou par des analyses critiques (comme les commissions parlementaires), est généralement absente du discours officiel des magistrats. Voir toutefois le rapport de l’Inspection Générale des Services Judiciaires française sur le traitement de l’affaire d’Outreau, qui y consacre 16 pages (RAYSSEGUIER 2006).

11 L’idée d’une multiplication optimale des acteurs dans une organisation a été formalisée par DEWATRIPONT et TIROLE (1999) dans leur discussion de « l’advocacy » : quand une organisation doit poursuivre des objectifs divers, il est optimal de confier chacun des objectifs à un acteur autonome dans l’organisation. Les auteurs appliquent leur raisonnement aux cours et tribunaux.

12 Il est en effet clair que l’indépendance constitue une ressource de pouvoir importante pour tout acteur qui la revendique, ce qui donne lieu à des jeux de pouvoir « stratégiques » au sens de la sociologie des organisations (ROUSSEL, 1999).

13 Document du sénat 1-270/3, session de 1996-1997, 22 octobre 1996, Rapport fait au nom de la commission de la justice par MM. BOURGEOIS et HOTYAT, débats en Commission sur la « Proposition de loi modifiant certaines dispositions du Code judiciaire en ce qui concerne le personnel des greffes et des parquets » et la « Proposition de loi relative au recrutement, à la promotion et à l'évaluation des greffiers, secrétaires et membres du personnel de l'ordre judiciaire ».

14 Usage confirmé par le préambule de la proposition de révision de l’art. 151 de la Constitution belge relatif à la nomination des magistrats, document parlementaire 1675/1 du 15 juillet 1998.

15 Les magistrats eux-mêmes sont tout à fait coutumiers de ce mécanisme par une pratique essentielle de leur métier : le fait de forger une jurisprudence, qui ne répond pas à un dessein concerté et centralisé, mais finit par faire émerger un ordre. Mais même la jurisprudence, toute décentralisée qu’elle soit, est ensuite mobilisée par les parties et les magistrats, et tout un appareil documentaire est mis en place à cette fin. Cette méthode, outre qu’elle est peut-être inadéquate, est inexistante pour la gestion de l’institution.

16 Cf. les discussions parlementaires au moment de la mise en place du Collège des Procureur Généraux, du Conseil supérieur de la Justice ou du Conseil consultatif de la Magistrature.

17 Les différentes assemblées de corps de la magistrature (que ce soit au niveau des tribunaux d’instance ou des cours d’appel) demeurent trop fragmentées et n’ont pas de staff d’appui adéquat. La Cour de Cassation a certains attributs de cette instance stratégique, mais pour des raisons de tradition et d’organisation, elle ne peut pas (et ne souhaite pas) être à la fois un organe de « direction » (même au sens participatif), et de contrôle (par sa capacité de révision des décisions juridictionnelles). Le Conseil supérieur de la Justice (CSJ) a également certains attributs stratégiques (par ses compétences en matière de formation ou ses avis, plus que par les enquêtes qui relèvent davantage d’un contrôle externe). Mais il demeure un organe externe, qui ne peut engager ni représenter les magistrats. Le Conseil consultatif de la Magistrature, par son fonctionnement électif, est formellement adéquat (sous réserve de la confusion entre siège et parquet), mais il n’a que des compétences d’avis très limitées et reste, consciemment ou non, un « enfant de l’Octopus », souillé par l’histoire de sa conception aux yeux des magistrats. La dynamique de son fonctionnement permettra peut-être de racheter cette tare. Enfin, la « Commission de modernisation de l’Ordre judiciaire » en cours de création (doc. Sénat 1720-1 du 17 mai 2006) aurait une composition paritaire comme le CSJ et n’est donc pas non plus une instance stratégique qui peut engager la magistrature. En résumé, on voit du côté du siège un foisonnement d’organes dont aucun, à ce stade, ne peut remplir adéquatement un rôle d’instance de décision stratégique.

18 DRUMAUX et GOETHALS (2006) mettent en évidence la distance entre les intentions et les actes dans les différents plans de mangement élaborés par les Présidents des SPF fédéraux au début de leur premier mandat.

19 Les codes de déontologie ou les « orientations » des cours québécoises sont des documents fort généraux et dépouillés. L’étape suivante serait d’arriver à réfléchir à une adéquation entre les moyens et les finalités. Mais rien n’oblige de suivre le « modèle anglais », qui pose d’ailleurs des questions en termes d’indépendance (RAINE, 2005), dans un contexte institutionnel il est vrai difficilement comparable à la Belgique.

20 La réforme de ce mode de contrôle en faveur d’un contrôle plus décentralisé et a posteriori, entreprise au niveau fédéral belge en 2002 (AR du 26 mai 2002 relatif au système de contrôle interne au sein des Services publics fédéraux, AR du 2 octobre 2002 relatif à l’audit interne au sein des Services publics fédéraux) reste actuellement inappliquée, notamment à cause de la difficulté de mettre en place un contrôle interne satisfaisant qui puisse se substituer au mode de contrôle existant.

21 La création au printemps 2006 d’une structure d’accompagnement permanente de l’instrument de mesure de la charge de travail au sein du Collège des Procureurs Généraux est un pas en direction d’une réflexion collective dans ce domaine.

22 A titre de contre-exemple positif, on peut cependant citer la réforme mise en œuvre par la Commission Européenne, qui a très fortement décentralisé le contrôle et responsabilisé les gestionnaires de première ligne suite aux scandales qui avaient balayé la Commission Santer (Commission 2000, 2003).

23 Pour chacun de ces domaines de gestion, il y aurait un équilibre à trouver quant à la mesure dans laquelle les chefs de corps et responsables ont à s’intéresser à leur gestion. Actuellement, à un extrême, les magistrats sont maîtres sous réserve d’une rupture des ressources qui, elle, leur échappe (frais de justice). A l’autre extrême, il n’y a pas de possibilité d’intervention normale de la part de la magistrature (cas de la politique de personnel administratif par exemple).

24 Le fait d’envisager cette évolution sous l’angle sociétal constitue d’ailleurs le point de départ d’une recherche interdisciplinaire entre chercheurs de l’Ecole de Commerce Solvay et du Centre de Recherche Criminologiques de l’ULB (DRUMAUX et MARY, 2005).

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Titre Tableau : Régulation de l’activité de service « jugement »
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Pour citer cet article

Référence papier

Jan Mattijs, « Implications managériales de l’indépendance de la justice  », Pyramides, 11 | 2006, 65-102.

Référence électronique

Jan Mattijs, « Implications managériales de l’indépendance de la justice  », Pyramides [En ligne], 11 | 2006, mis en ligne le 07 décembre 2011, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/311

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Auteur

Jan Mattijs

Service de management public, Ecole de Commerce de Solvay, Université Libre de Bruxelles.

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