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Evaluation publique, sciences sociales et expertise : l’histoire française d’un renversement normatif

Ludovic Measson
p. 106-125

Résumé

L’évaluation connaît des difficultés d’intégration à l’action publique depuis son apparition dans les années 80. Le prisme des relations entre la sphère de l’expertise et celle du politique permet de mieux comprendre les raisons qui expliquent cet état de fait. En effet, des tensions existent entre ces deux sphères car l’évaluation a connu en France un renversement du projet évaluatif : il s’agit moins de comprendre les conséquences des politiques publiques pour agir sur leurs causes que d’agir sur les causes – la conception des programmes d’action – pour comprendre les conséquences. Outre le débat sur le rôle et la place de l’évaluation dans l’action publique, cet article montrera que ce renversement est problématique si l’on considère la territorialisation de l’action publique.

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Texte intégral

1L’action publique territoriale est en pleine mutation. Suite à la décentralisation et à l’intervention croissante de l’Union européenne, la logique du partenariat et de la contractualisation s’est imposée. On a alors assisté à une multiplication des périmètres de projets, des projets de territoires, des zonages, etc. La structure de l’action publique territoriale est devenue très complexe si l’on se réfère aux frontières communales d’antan. Elle est l’expression de la complexification spatiale de la société (multiplication des lieux d’habitats, développement des transports, technologies de l’information et de la communication…).Cette situation pose deux types de question. Sur le plan pratique : comment gérer cette complexité ? Sur un registre plus fondamental : quelles évolutions de la relation entre espace et pouvoir cela implique-t-il ?

2L’évaluation fait partie des outils censés éclaircir la gestion de cet imbroglio de politiques publiques au niveau territorial. Ainsi, elle aiderait le travail politique à s’adapter à la nouvelle donne territoriale grâce au cercle vertueux « production de connaissances - apprentissage des acteurs - amélioration des actions ». Mais cela est-il certain ? L’évaluation induit-elle automatiquement une modification des comportements vers une meilleure adaptation au contexte de l’action publique territoriale ? En somme, est-elle véritablement un outil de pilotage des changements souhaités en matière de gouvernance territoriale ?

3Cet article soutiendra l’hypothèse qu’il s’est produit un renversement du projet évaluatif : de la recherche des conséquences de l’intervention publique pour agir sur leurs causes, l’évaluation tend aujourd’hui à agir sur les causes – le processus de décision – pour comprendre les conséquences de l’action publique. Dit autrement, l’évaluation cherche moins à analyser l’action publique qu’à dire ce qu’elle doit être. Or, en disant « ce que doit être une politique publique », les évaluateurs exercent une pression normative sur le travail politique. Par conséquent, l’évaluation freine le processus d’adaptation de ce dernier à la nouvelle structure spatiale de l’action publique, ce qui revient à dire qu’elle limite l’innovation politique.

  • 1  J.-C. THOENIG, « L'évaluation en actes : leçons et perspectives », Politiques et management public(...)
  • 2  E. MONNIER, « L'évaluation des politiques partenariales », Evaluation, action publique territorial (...)
  • 3  On pourra lire à cet égard les deux numéros spéciaux : « Politiques publiques locales. Le défi de (...)

4Ce basculement trouve son origine dans la manière d’utiliser les concepts de « politique publique » et de « territoire ». En effet, l’évaluation se situe à la frontière entre les sciences sociales et l’action publique et elle fonctionne donc comme un point de passage entre connaissances académiques et connaissances pratiques. Le renversement du projet évaluatif s’explique par la tension entre ces concepts en tant que modèle d’analyse et en tant que prescription. Aborder l’évaluation sous cet angle permet par ailleurs de renouveler la réflexion sur son appropriation limitée dans la pratique politique française. En effet, des auteurs constatent que l’intérêt des acteurs publics pour l’évaluation reste mitigé, notamment parce qu’il n’existe pas de preuves probantes que cet outil améliore le pilotage de l’action publique1. Ce bilan s’applique particulièrement aux politiques partenariales locales2. La littérature scientifique a tendance à refermer ces difficultés sur la question de la culture politique et administrative, sur l’idée que l’évaluation ne s’intègre pas aux processus de décision publique en raison de l’absence d’une « culture évaluative » ou d’une « culture du résultat »3. La culture s’avèrerait donc être à la fois problème et solution ; il suffirait d’en changer… Une nouvelle réflexion sur les difficultés de l’évaluation peut être avancée. Elle sera fondée sur l’analyse de la correspondance entre les concepts utilisés par les évaluateurs et l’évolution de l’action publique territoriale. Sans nier le facteur « culture », nous souhaitons le relativiser.

  • 4  P. LASCOUSMES, P. LE GALES, « L'action publique saisie par les instruments », Gouverner par les in (...)
  • 5  P. LASCOUSMES, P. LE GALES, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la Fondation national (...)

5En somme, ce travail vise à dégager la dimension normative de « l’instrument évaluation », au sens de P. Lascoumes et P. Le Galès4. Il s’inscrit dans une dynamique de recherche axée sur le rôle des instruments dans l’action publique5. L’argumentation suivra deux phases. D’abord, l’analyse des propositions théoriques et méthodologiques concernant l’évaluation de l’action publique territoriale permettra de dégager la notion « d’évaluabilité », à partir de laquelle sera montré le renversement du projet évaluatif et sera mise en évidence la conception de l’action publique portée par l’évaluation (Partie I). Dans un deuxième temps, cette conception du travail politique sera confrontée aux travaux de recherche sur l’évolution de l’action publique territoriale. Nous ferons ainsi apparaître certaines impasses de l’approche française de l’évaluation (Partie II).

  • 6  M. CONAN, L'évaluation constructive. Théorie, principes et éléments de méthode, Paris, Editions de (...)
  • 7 J. DUPUIS, L'évaluation des politiques publiques locales, Voiron,  La lettre du cadre territorial. (...)
  • 8  L’anonymat de certains propos sera gardé. Seuls les entretiens avec les personnes ayant exposé pub (...)
  • 9  Séances avec Eric MONNIER le 10 avril 2005 ; Bernard PERRET, le 7 mai 2004, ancien Rapporteur géné (...)
  • 10  Entretiens avec : Expert C, le 19 janvier 2005, ancien directeur d’un bureau d’études spécialisé d (...)
  • 11  Elle comportait sept questions : Quelle est la spécificité de l’évaluation de l’action publique te (...)

6Sur le plan méthodologique, les principes récurrents contenus dans les divers écrits théoriques et méthodologiques concernant l’évaluation de l’action territoriale en France seront dégagés. Le corpus étudié est constitué des deux ouvrages de référence publiés en français6 et des deux seuls ouvrages se reportant explicitement au champ de l’évaluation de l’action publique territoriale7. Nous avons actualisé cette analyse en interrogeant les principaux protagonistes de ce champ8. Il faut également associer les résultats de trois séminaires de recherche « Mesurer l’action publique » organisés au sein de l’UMR PACTE9. Enfin, afin de vérifier si ces principes possèdent un lien avec les pratiques actuelles d’évaluation de politiques publiques locales, nous avons interrogé trois directeurs de bureau d’études10. Pour chacun de ces matériaux, une même grille d’analyse a été utilisée11.

I. L’évaluabilité : un renversement du projet évaluatif

  • 12  E. GUBA, Y. LINCOLN, Fourth generation evaluation, Sage, Beverly Hills, 1989.
  • 13  H. CHEN, P. ROSSI, « Evaluating with sense: The Theory-Driven Approach », Evaluation review, n°7, (...)
  • 14  M. PATTON, Utilization – Focused Evaluation, Sage publications, Beverly Hills, 1986.
  • 15  E. MONNIER, op. cit., 1992, Première partie.

7Il est difficile de retracer les liens théoriques entre la littérature française et la littérature internationale sur l’évaluation. Les auteurs étrangers qui reviennent le plus souvent sont toutefois ceux qui furent à l’initiative de l’évaluation de « quatrième génération »12, de la « Theory-Driven Approach »13 et de l’approche dite « Utilization – Focused Evaluation »14. Ils appartiennent au courant constructiviste de l’évaluation qui a émergé en Amérique du Nord au cours des années 80. Ce courant est né d’une critique de l’évaluation d’inspiration positiviste dont l’utilité pour les décideurs politiques apparaissait limitée15. Ce courant semble donc influencer la littérature française. Cependant, nous ne chercherons pas à théoriser la pratique française dans cette partie mais simplement saisir de quelle manière est appréhendée la pratique de l’évaluation de l’action publique territoriale.

I.1 La spécificité du contexte territorial

  • 16  Patrick VIVERET, Bernard PERRET, Eric MONNIER, Michel CONAN.
  • 17  E. MONNIER, entretien.

8En premier lieu, nous nous sommes intéressés à la façon dont est interprété le contexte « territorial » de l’évaluation. Il faut noter en préambule que les personnes qui ont été très présentes dans le dispositif national d’évaluation du début des années 9016 ne conçoivent pas les politiques locales ou territoriales comme un contexte singulier. Pour Éric Monnier par exemple, c’est moins l’échelle nationale ou locale qui compte que l’existence d’un « leadership ». Il remarque que les politiques locales sont souvent portées pardes élus de deuxième niveau qui disposent d’une « faible légitimité, (…) et dès lors (il n’y a pas) un interlocuteur capable de prendre en considération complètement les conséquences de l’évaluation »17.

9Pour les autres personnes interrogées, les politiques dites partenariales caractérisent l’action publique locale et s’avèrent problématiques sur deux plans :

  • les objectifs de ces politiques sont ambigus et multiples du fait, soit de la nature transversale de l’action territoriale, soit de la difficile transparence du travail politique, soit d’une logique de féodalité des élus,

  • les responsabilités des acteurs au sein de chaque politique ne sont pas clairement définies.

10Les propos de l’expert A illustrent parfaitement cette tendance générale : d’une part, « tout le monde s’estime compétent dès lors qu’il s’agit d’une politique territoriale. La plupart du temps, on est sur des politiques partenariales, avec un grand nombre de partenaires qui peinent à se mettre d’accord et le résultat de l’accord c’est quelque chose d’un peu mou comme on dit. Y’a pas beaucoup de priorités, d’axes… » et, d’autre part, « on retombe sur les difficultés de ces politiques locales partenariales où y’a pas de leadership ».

11Et cette situation pose deux types de problèmes à l’évaluation selon les enquêtés :

  • l’absence de stratégie claire se traduisant en une arborescence d’objectifs empêche de cibler le recueil d’information afin de mesurer les effets d’une politique,

  • la non-clarification des responsabilités et l’autonomie de décision limitée des décideurs rendent impossible l’imputabilité des effets observés à un acteur ou à une action.

I.2 L’évaluabilité des politiques publiques territoriales

  • 18  On peut observer actuellement en France la naissance d’un milieu professionnel autour de la notion (...)

12Examinons dans un deuxième temps les « conditions nécessaires », à l’évaluation de l’action publique territoriale. Il s’agit donc de l’évaluabilité : dans quelles conditions une action publique est-elle évaluable ? Eric Monnier est celui qui a le plus conceptualisé la réponse à cette question. Pour lui, le préalable à toute évaluation est l’existence d’un certain professionnalisme dans l’écriture des programmes18 : stratégie et arborescence d’objectifs. Sur ce point, son propos recoupe tout à fait ceux des autres praticiens interrogés qui considèrent que l’évaluabilité d’une politique publique dépend de l’existence d’une « stratégie » collective qui dirige la mise en oeuvre.

13Cet élément est assurément au cœur de toutes les discussions sur l’évaluation. Nous y reviendrons par la suite.

14Mais le propos d’Eric Monnier est original car il va plus loin. Pour lui, l’évaluabilité d’une politique dépend de quatre conditions :

    • 19  E. MONNIER (entretien) : « Moi, ce que je voudrais, c’est que les élus, fassent leur métier d’élus (...)

    une claire répartition des rôles et une proximité forte entre l’échelon politique et l’échelon technique19,

    • 20  E. MONNIER (Séminaire MAP), « S’il y a un acteur plus légitime que les autres on peut espérer que (...)

    un décideur légitime, au sens juridique du terme20,

    • 21  E. MONNIER (séminaire MAP) : « Est-ce qu’il faut qu’il fasse énormément de compromis avec d’autres (...)

    l’autonomie de décision du décideur légitime21,

    • 22  E. MONNIER (entretien) : « Si on est dans un cadre où l’on a des systèmes de valeurs qui ne sont p (...)

    une communauté de valeur22.

I.3 Organiser le processus de décision publique

  • 23  A l’exception de Vincent SPENLEHAUER (entretien) qui réfute la possibilité de mesurer les effets c (...)

15Concernant le rôle et les objectifs assignés à l’évaluation, on constate une véritable convergence des différentes sources étudiées23. La distinction entre théoricien et praticien dessine toutefois une nuance dans les propos des personnes interrogées.

  • 24  E. MONNIER, op. cit., 1992, p. 222.
  • 25  B. PERRET (séminaire MAP).
  • 26  M. CONAN, op. cit., 1998, p. 80.

16D’un point de vue théorique, l’évaluation est systématiquement présentée comme un dispositif dont l’objectif est la convergence cognitive d’un système d’acteurs donné. Pour Eric Monnier, il s’agit de converger sur des objectifs communs : « elle sert à traduire et formaliser les attentes des protagonistes de l'action, (…) à créer un lieu d'interaction susceptible de favoriser l'émergence d'un compromis »24. Pour Bernard Perret, l’évaluation doit aboutir « à un jugement fondé, partageable, légitime sur la réussite, le bien-fondé de cette action en tenant compte des différents points de vue » et « l’évaluation fondée sur une théorie, c’est l’idée selon laquelle toute action publique est une théorie de changement social et que la première étape dans toute évaluation est l’élucidation de cette théorie »25. Enfin, Michel Conan développe lui principalement la notion de valeurs partagées au sein d’une politique publique : « L'objectif de l'évaluation constructive est de permettre aux acteurs de réorienter leurs actions à partir d'un approfondissement des valeurs qu'ils partagent. »26.

17Dans la pratique, l’évaluation est davantage appréhendée comme une aide à la conception de programmes ou de politiques publiques. Le tableau suivant donne la synthèse des résultats.

18Finalement, cette distinction entre les propositions théoriques et l’approche pratique de l’évaluation n’est que le reflet des deux facettes d’un même projet : intervenir pour que les politiques publiques respectent le schéma suivant : 1 – définition du problème ; 2 – définition des solutions ; 3 – mise en œuvre ; 4 – évaluation. La théorie pose le compromis cognitif du système d’acteurs sur les objectifs – ou valeur ou théorie de l’action - comme préalable, voire définition, d’une politique publique. La pratique tente de conformer la réalité à ce schéma. L’évaluation recèle donc une velléité forte d’organiser le processus de décision publique.

I.4 Ingérence experte dans le travail politique

  • 27  E. MONNIER dans son ouvrage de 1992 s’appuie sur les apports des sciences sociales pour définir un (...)
  • 28  E. MONNIER (entretien), à propos d’une évaluation du contrat de ville de Saint Fons, « l’évaluatio (...)
  • 29  D. LAMARQUE, op. cit., p. 201.
  • 30  Pour Jean LECA, l’évaluation s’intègre « à un mouvement de modernisation qui substitue au pilotage (...)

19Que nous enseigne finalement l’ensemble de l’analyse à laquelle nous venons de nous livrer ? Chaque politique publique est un ensemble hétérogène d’objectifs, de valeurs et d’intérêts27 et l’évaluation doit permettre une convergence de ces différents éléments28. Autrement dit, c’est la réalité des politiques publiques qu’il faut modifier. L’ouvrage de Danièle LAMARQUEillustre parfaitement cette logique : « Le bilan des évaluations de procédures contractuelles présente ainsi diverses insuffisances, dont beaucoup sont imputables au système politico-administratif lui-même, et aux caractéristiques des actions publiques analysées (…). Il peut ainsi être utile de fragmenter, autant que faire se peut, les politiques, d'organiser l'action locale par programmes afin de rendre visibles les activités »29. Les propos relatifs à l’évaluabilité recouvre finalement une logique de renversement du projet évaluatif : non pas comprendre les conséquences de l’action publique pour agir sur les causes30, mais agir sur les causes pour comprendre les conséquences. Dans la première proposition, les effets de l’intervention publique sont confrontés aux actions ayant été conduites. Dans la seconde, l’évaluation intervient en amont de la politique afin de formater l’écriture du programme d’action. Ce formatage est censé permettre le recueil d’informations ad hoc par objectifet permettre de reconstruire l’imputabilité des responsabilités (qui est l’acteur à l’origine de telle conséquence ?).

  • 31  Cette logique est quasiment explicite quand E. MONNIER explique (séminaire MAP) : « A la fin de l’ (...)

20Mais la question se pose alors en matière d’action publique territoriale : le contexte est-il inadapté à l’évaluation ou est-ce l’évaluation qui est inadaptée au contexte ? Cette interrogation en recouvre une autre : faut-il changer la réalité des politiques publiques pour les rendre plus efficaces ou pour qu’elles soient mieux évaluables ? Cette interrogation pose le problème du statut de l’évaluation : est-ce un outil censé augmenter l’efficacité de l’action publique ou un outil censé modifier la politique ? Cette dernière interrogation est légitime car le basculement du projet évaluatif, jamais assumé en tant que tel par les évaluateurs, est principalement justifié sur le registre technique : recherche de l’information, imputabilité… Mais il existe également une traduction politique : rendre évaluable une politique publique, c’est la séquencer selon le schéma « définition des problèmes – définition des objectifs – mise en œuvre – évaluation » afin de rendre visibles les processus de prise de décision31. Ces derniers ne sont plus alors que de simples mécanismes de l’action, ils deviennent en fait des critères pour juger l’action publique. La portée de l’évaluabilité ne peut être limitée à sa dimension technique ou managériale de la conduite d’une politique. Elle comporte également une dimension clairement politique puisqu’elle énonce ce que doit être la politique.

  • 32  On retrouve ici « l’ambiguïté constitutive du concept de la "participation" » au travers de l’expe (...)

21Saisir cette dimension de l’évaluation situe la réflexion au cœur des tensions entre la sphère de l’expertise et la sphère politique, celles de l’affrontement sur le statut des processus de décision. L’évaluation vise à changer la politique autant que l’efficacité des politiques publiques. Mais la première dimension n’est pas clairement explicitée par les évaluateurs. En somme, au cœur de l’évaluation, la question « comment doit être conduite l’action publique ? » perd subtilement sa ponctuation pour devenir « voilà comment doit être conduite l’action publique ». L’intervention experte provoque ainsi des réticences dans la sphère politique puisque l’explicitation des processus de prise de décision change les processus de prise de décision eux-mêmes. Il faut sans doute chercher ici le premier facteur des difficultés de l’évaluation en France. Une clarification de cette dimension de l’évaluation avec les principaux acteurs concernés, les élus, permettrait sans doute de faire progresser cette pratique. Enfin, cela soulève une question déontologique, voire politique : est-ce le rôle de l’expertise de dire ce que doit être la politique ou doit-elle simplement observer le changement produit par l’action publique ?32

II. L’action publique territoriale est-elle évaluable ?

  • 33  Ch. O. JONES, An introduction to the study of public policy, Belmont, Duxbury Press, 1970, pp. 230 (...)
  • 34  Pour preuve s’il en fallait une, un quart du livre de Danièle LAMARQUE tente d’y répondre. Voir ég (...)
  • 35  J. DUPUIS (entretien). Voir également D. LAMARQUE, op. cit., p. 201 « L'évaluation a souvent pâti (...)

22Nous avons vu que la notion d’évaluabilité fait référence à une conception particulière des politiques publiques ; une conception séquentielle où l’accord des acteurs sur les objectifs précède l’action de mise en œuvre. On retrouve donc trait pour trait la grille d’analyse de Charles O. Jones33. Mais la différence entre cet outil d’analyse des politiques publiques largement vulgarisé et l’évaluation, c’est qu’il s’agit dans le premier cas d’un outil pour étudier l’action publique et dans le second cas d’une proposition normative de ce que doit être l’action publique. Malgré la difficulté inhérente à la définition du concept de politique publique34, les évaluateurs ont recours à des schémas relativement stables du processus de l’intervention publique. Il ne peut en être autrement puisque l’évaluation procède d’une « anticipation et segmentation de la réalité pour réduire la complexité »35. Le paradigme évaluatif est donc porteur d’une rationalisation cognitive a priori de l’action publique : pour rendre évaluable une intervention publique, il faut pouvoir prévoir les différentes étapes de l’action.

23Mais cette manière d’appréhender l’action des pouvoirs publics est-elle en adéquation avec son évolution contemporaine ? Les décideurs répondent à la complexification spatiale des enjeux sociaux par une multiplication des périmètres d’action. Cela renouvelle en profondeur les régulations politiques et en particulier la relation entre espace et pouvoir.

24Enfin, cette transformation du travail politique interroge la place de la dimension cognitive dans la production de l’action publique. Ainsi, au terme d’une analyse de ces différents aspects, nous apprécierons le degré de compatibilité en matière d’action publique entre la vision portée par l’évaluation et la pratique constatée.

II.1 La complexification spatiale des objets de l’intervention publique

  • 36  L. ORTIZ, « Espace et efficacité de l'action, le mythe de l'optimum dimensionnel », Le renouveau d (...)
  • 37  M. VANIER, « La recomposition territoriale : un grand débat idéal », Espaces et sociétés, n°96, 19 (...)
  • 38  F. GIRAUT, « L'exception territoriale française sous influence européenne ? », L'information géogr (...)
  • 39  Le fameux « mal français » : l’émiettement communal induirait collusion des pouvoirs locaux, strat (...)
  • 40  F. GIRAUT, M. VANIER, « Plaidoyer pour la complexité territoriale », Utopie pour le territoire : c (...)

25Le mythe de « l’optimum dimensionnel » pour l’élaboration des politiques publiques36 a connu son heure de gloire. Il cède aujourd’hui la place au « grand débat idéal » de la recomposition territoriale. L’efficacité de l’action publique française souffrirait en effet de son architecture territoriale37. Il est vrai que la France se singularise de ses voisins européens par « l'existence d'un véritable hiatus entre un encadrement municipal extrêmement fin et l'encadrement départemental » où il n’existe pas d’assemblée délibérante. Cela est sans doute à l’origine du « fantastique mouvement (intercommunal) de remplissage ou de colmatage certainement unique en Europe »38 qui se traduit par un accroissement important des périmètres d’action, des projets de territoire, etc. Cependant, il ne faut pas voir ici qu’une quête des élus locaux pour acquérir plus de pouvoir39. La multiplication des espaces d’action répond aussi et surtout à une complexification spatiale des objets de l’intervention publique (disjonction et interdépendance des espaces de travail, de loisirs et d’habitats)40.

  • 41  M. VANIER, « Partager la souveraineté territoriale : objets, modes et valeurs des transactions pol (...)
  • 42  P. ALLIÈS, L'invention du territoire, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 1980.
  • 43  M. VANIER, « L’interterritorialité : pistes pour hâter l’émancipation spatiale », Le territoire es (...)
  • 44  M. VANIER, « Recomposition territoriale: la voie française », L'information géographique, n°2, 200 (...)

26C’est finalement le rapport entre pouvoir et espace qui est remis en cause par l’évolution de la société. La superposition entre l’espace démocratique (circonscription électorale) et l’espace des politiques publiques a disparu. C’est un partage des souverainetés territoriales41 qui est en train de s’opérer à travers l’enchevêtrement des territoires de projets, des intercommunalités et des compétences partagées. Le territoire inventé il y a plus de deux siècles42 fondé sur l’exclusivité territoriale vit ses derniers souffles et laisse la place à l’émancipation spatiale et à l’interterritorialité qui visent à combiner leslégitimités politiques43. Ceux qui nourrissaient l’espoir d’une recomposition territoriale claire et ordonnée où les élus seraient totalement maîtres et autonomes sur leur territoire risquent d’être déçus par la réalité des faits44.

27Cette réalité et cette tendance du système territorial français laissent présager un avenir difficile à l’évaluation telle que présentée dans cet article, pour deux raisons.

28Premièrement, les conditions d’évaluabilité des politiques publiques telles que définies dans cet article insistent sur la notion d’autonomie du décideur fondée sur une légitimité juridique. Il s’agit d’ailleurs plus d’une autorité que d’une légitimité. Mais le bref panorama de la recomposition territoriale française montre que l’exact opposé semble se tramer.

29Deuxièmement, l’évaluation procède d’une rationalisation a priori de l’action, c’est à dire la mise en place d’un dispositif d’apprentissage collectif pour la convergence vers des objectifs partagés. Ces processus longs sont dépendants (si tant est qu’ils existent) d’une certaine stabilité du système d’acteurs. Or, la spatialité débridée de l’action publique territoriale induit de plus en plus des systèmes d’acteurs se mouvant au gré de la spatialité des problèmes à traiter. Ce contexte apparaît encore moins favorable à un processus cognitif collectif déjà difficile en soi.

II.2 Les régulations politiques en question

  • 45  R. BALME, A. FAURE, « Les politiques locales changent-elles la politique ? », Les nouvelles politi (...)
  • 46  P. LASCOUMES, J-P. (Le) BOURHIS, « Le bien commun comme construit territorial. Identités d'action (...)
  • 47  P. DURAN, J-C. THOENIG, « L'Etat et la gestion publique territoriale », Revue française de science (...)
  • 48  P. DURAN, Penser l'action publique, Paris, L.G.D.J., 1999, p. 197.

30Le mouvement territorial décrit précédemment trouve un écho tout aussi complexe en matière de régulation politique au point que certains auteurs se demandent si les politiques locales ne changent pas la politique45 ? La complexification de la réalité sociale et sa traduction institutionnelle décrite précédemment opacifient le travail politique. L’intérêt général cède la place à des « biens communs » construits territorialement46. En somme, de l'intégration politique du territoire (régulation croisée), on est passé à une intégration de l'action publique sur le territoire qui pose le problème de la mise en cohérence de l'ensemble, autrement dit, de l'ordre politique47. Ainsi, « le politique est malade de la politique » car il s’agit de reconstruire le lien entre légitimité et efficacité48.

  • 49  J-C. THOENIG, « De l'incertitude en gestion territoriale », Politiques et management public, vol. (...)
  • 50  G. PINSON, « Le projet urbain comme instrument d'action publique », Gouverner par les instruments, (...)

31Les réponses des décideurs locaux à ces évolutions méritent d’être considérées car elles questionnent leur rôle dans la production des politiques publiques. Les responsables élus se concentrent essentiellement sur la maîtrise de l’agenda politique. De plus, ils ne visent pas vraiment à planifier l’action publique, mais plutôt à assurer l’adaptabilité du système de production de l’action publique locale (notamment par la sous-traitance)49. Cela rejoint des travaux récents sur le « projet urbain ». En effet, Gilles Pinson explique que les décideurs ne renoncent pas à décider mais ils tentent « de découvrir et de contrôler le sens de l'avenir en créant les conditions organisationnelles, cognitives et politiques nécessaires à l'adaptation des systèmes urbains à un avenir forcément incommensurable »50. Ainsi, les élus assument une conception incrémentale de la définition des choix politiques au fil de l’action. Cela contribue à remettre en cause le schéma séquentiel de l’action publique et même à formuler l’hypothèse que les objectifs de l’action ne précèdent pas la mise en œuvre, mais l’inverse. De plus, l’idée qu’il existe une « théorie de l’action » linéaire entre situation de départ, situation à atteindre et moyens pour passer de l’un à l’autre est sérieusement mise à mal.

II.3 Le référentiel éclaté

  • 51  E. MONNIER, « L'évaluation partenariale : contraintes et opportunités », L'évaluation en développe (...)

32Au terme de cette revue de littérature, l’évaluation semble prise au piège entre plusieurs mouvements. La multiplication des espaces d’action répond à une complexification spatiale des objets de l’action publique. La recomposition claire et ordonnée de l’organisation territoriale est un mythe. En conséquence, on observe un brouillage des régulations politiques, et les décideurs locaux inventent de nouvelles modalités d’action de nature incrémentale. Or, l’évaluation a été conçue à partir du contexte des évaluations des politiques nationales où la question de la souveraineté territoriale ne se posait pas. Cette problématique est rapidement apparue51, mais la réponse proposée en termes d’autonomie des décideurs et de réaffirmation des objectifs des politiques publiques préalables et partagés semble être une impasse. Hormis certains territoires de projet très intégrés politiquement, cette situation ne peut exister. Il y a donc bien un contexte spécifique de l’action publique territoriale qui appelle un renouvellement des fondements théoriques de l’évaluation.

  • 52  M. CONAN, op. cit., p. 25.

33De notre point de vue, c’est au niveau du rapport entre cognition et action que l’évaluation a le plus de difficulté à s’adapter à ce nouveau contexte. L’analyse des différentes productions théoriques et méthodologiques (cf. Partie I) indique une autonomisation forte, et sans doute problématique, de la dimension cognitive de l’action publique. Michel Conan remarquait que « l'évaluation repose sur une croyance profonde dans la raison humaine : l'évaluation des politiques et actions publiques repose sur l'idée que les efforts de la raison peuvent aider à corriger le choix et la conduite des actions collectives (…). Pourtant, malgré cette croyance dans le caractère universel de la rationalité, l'évaluation n'adhère pas à l'idée que les actions publiques seraient déjà menées de façon rationnelle »52. L’évaluation semble effectivement souffrir d’une tentation tautologique : une politique publique n’est jamais le siège d’objectifs partagés, mais elle doit être un ensemble d’objectifs partagés sans quoi ce n’est pas une politique publique…

  • 53  Pour une présentation, voir : P. MULLER, « Esquisse d'une théorie du changement dans l'action publ (...)
  • 54  F. DESAGE, J. GODARD, « Désenchantement idéologique et réenchantement mythique des politiques loca (...)
  • 55  P. HASSENTEUFEL, A. SMITH, « Essoufflement ou second souffle ? L'analyse des politiques publiques (...)
  • 56  P. MULLER, op. cit., 2005.
  • 57  A.  FAURE, « Les politiques locales, entre référentiels et rhétorique », La construction du sens d (...)
  • 58  F. DESAGE, J. GODARD, ibid.

34De nombreux débats traversent le courant de l’approche cognitive des politiques publiques53 qui postule effectivement que celles-ci procèdent de la concrétisation d’une représentation partagée du monde. Mais l’approche qui veut que « les idées sont au principe de l’action » est régulièrement remise en cause, notamment dans le cadre des politiques locales54. Les liens entre action et cognition restent largement à conceptualiser55. D’ailleurs, même les principaux protagonistes de l’approche cognitive des politiques publiques mettent en garde contre une utilisation restrictive du concept de « référentiel » et soulignent qu’il trouve sa validité essentiellement à l’échelle « macro »56. La distinction entre dimension cognitive et rhétorique est également plus difficile à faire à l’échelle locale57. Enfin, la preuve que les forums de discussion produisent réellement une construction collective reste également à faire58. Dans ce sens, l’évaluation développe parfois une forme de « croyance » dans le dispositif de circulation de l’information qui aboutirait forcément à un meilleur partage de référents collectifs d’action.

  • 59  Danièle LAMARQUE aboutit à une conclusion proche suite à l’analyse du contexte particulier de l’év (...)

35Finalement, associer la notion de politique publique à celle de partage de référents cognitifs n’est pas évident. Et l’acuité de cette interrogation est accrue en ce qui concerne l’action territoriale. La mouvance des espaces d’action induit un travail collectif instable par nature. La spatialité complexe de l’action publique réinterroge donc fortement les mécanismes de construction d’un cadre référentiel commun. Existe-t-il toujours ? A-t-il changé de forme ? Quels sont les nouveaux processus d’apprentissages collectifs ? Ces questions débordent le seul sujet de l’évaluation. Mais elles permettent de formuler une remarque et une question pour conclure cette partie. D’une part, l’autonomisation de la dimension cognitive de l’action publique que suppose l’évaluation s’avère excessive, car l’instabilité des espaces d’action multiplie les référentiels au sein des systèmes d’acteurs et, par conséquent, limite la possibilité que les acteurs s’accordent sur des objectifs clairs au préalable de chaque politique. D’autre part, comment l’évaluation peut-elle s’adapter à ce nouveau contexte ?59

III. Conclusion : du renversement à la transformation

36Cet article a mis en évidence le « renversement du projet évaluatif » : il s’agit moins de comprendre les conséquences pour agir sur les causes que d’agir sur les causes pour comprendre les conséquences. Cela signifie que les acteurs de l’action publique territoriale sont appelés à respecter un schéma particulier des politiques publiques fondé, d’une part, sur une vision séquentielle et hiérarchique du travail politique et, d’autre part, sur les notions d’autonomie et de souveraineté territoriale du décideur. Mais cet a priori bon sens des évaluateurs ferait presque oublier que la notion de politique publique est un concept académique avant d’être une pratique politique. C’est une abstraction de la réalité politique produite par des chercheurs soucieux de trouver des moyens d’étudier l’action publique. Le fait que les évaluateurs se référent à ce concept provoque un glissement important. Il ne s’agit plus de comprendre l’action publique, mais de la conformer à un schéma académique. C’est en ce sens que l’évaluation peut engendrer une médiation normative et prescriptive entre la science et l’action publique en disant ce que doit être le travail politique.

  • 60  On rejoint donc Gilles Pinson qui, au terme de son analyse du projet urbain écrit : « l'approche c (...)
  • 61  Il faut cependant noter que certains instruments permettent de pallier en partie cette déficience. (...)

37On peut donc s’interroger sur les effets de ce glissement, notamment quand les évaluateurs condamnent le flottement préalable des objectifs des politiques partenariales qui serait le fait d’un manque de transparence des élus sur leurs intentions ou encore la conséquence d’une féodalisation des décideurs locaux (cfr. partie I). Mais l’attitude de personnel politique est-elle condamnable parce qu’elle ne respecte pas l’idéal du schéma académique d’une politique publique ? Tout dépend comment sont appréhendés les « bricolages » actuels des décideurs. Soit on interprète la faible lisibilité du travail politique local sur le registre de la déresponsabilisation des élus ; soit on considère qu’elle n’est pas seulement le fruit de « l’instrumentalisation politique » des procédures, mais aussi une tentative pour trouver des manières de conduire l’action publique adaptées à la situation contemporaine complexe60. Si l’on accepte cette seconde approche, l’hypothèse que l’évaluation freine l’adaptation de l’action publique à la complexification spatiale des objets sociaux s’avère pertinente. En effet, l’évaluation est porteuse d’une conception des politiques publiques en décalage avec la situation contemporaine61.

38On peut donc soutenir que l’évaluation, telle que présentée dans cette article, ne participe pas directement au processus d’innovation politique.

  • 62  Nous faisons ici allusion aux anciennes critiques de l’évaluation : l'article traitant de l'évalua (...)

39Le chantier scientifique de l’évaluation reste plus que jamais ouvert. La rationalisation a posteriori a vécu62. La rationalisation a priori semble peu adaptée au contexte territorial. Reste à imaginer une autre forme de rationalisation sans médiation normative de l’expertise. En effet, l’évaluation peut ambitionner de transformer l’action publique, mais elle ne peut changer sa réalité spatiale. La notion d’évaluabilité décrite dans cet article est suspendue entre deux logiques propres à toute conceptualisation ; aider à appréhender le réel en proposant un modèle d’analyse ou fournir une prescription en disant ce que doit être le réel. Au vu de l’analyse empirique, il semble que l’évaluation tombe davantage dans la seconde logique en tentant de transformer la réalité du travail politique. Cependant, cela ne répond pas directement à l’intention première de l’évaluation qui est d’améliorer l’efficacité de l’action publique. En essayant d’agir sur la manière de concevoir et de conduire une politique publique (agir sur les causes pour comprendre les conséquences), l’évaluation s’intéresse moins à l’efficacité de l’action qu’à l’efficacité de l’évaluation elle-même. En somme, au travers de l’évaluabilité, l’évaluation vise à créer les conditions de réalisation du modèle de l'évaluation. L’administration de la preuve en matière d’évaluation semble souffrir de certaines tentations tautologiques : si une politique n’est pas évaluable, c’est qu’elle n’est pas efficace.

  • 63  P. WARIN, séminaire « Evaluation de l’action publique territoriale », UMR PACTE, 11 juillet 2005, (...)
  • 64  Ces critiques rejoignent également les propos de R. BALME et S. BROUARD sur les différences entre (...)
  • 65  Le travail de F. JULIEN, Traité de l'efficacité, Paris, Grasset et Fasquelle, 1996, est très stimu (...)

40En définitive, l’évaluation préfère modifier la réalité de l’action publique – la manière de gérer l’intervention publique par les décideurs et les administrations - plutôt que d’adapter sa manière de concevoir cette réalité. D’ailleurs, Philippe Warin revenant sur les principes de réfutabilité et de doute systématique de la science moderne, expliquait pourquoi les économistes sont plus prompts que les politistes à investir le champ de l’évaluation. Les économistes exposent clairement leur « modèle » économique de référence que les acteurs évalués peuvent juger. Les politistes ne se livrent pas à cet exercice, se protégeant artificiellement d’une quelconque normativité63. Or, dans l’évaluation inspirée par les sciences politiques telle que présentée ici, le « modèle » de référence existe bien, c’est la conception de ce que doit être une politique publique. Mais c’est un modèle qui ne dit pas son nom et qui n’est pas soumis à discussion avec les acteurs évalués…64 Finalement, cette discussion soulève une problématique difficile et fondamentale. Quel lien existe-t-il entre la modélisation et la mesure de l’efficacité ? Est-il possible de concevoir l’efficacité sans avoir recours à un filtre (un modèle) entre le réel et la mesure du réel ?65

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Notes

1  J.-C. THOENIG, « L'évaluation en actes : leçons et perspectives », Politiques et management public, vol. 20, n°4, 2002, pp. 33-50 ; P. DURAN, « L'évaluation, au risque de son institutionnalisation », Politiques et management public, vol. 20, n°4, 2002, pp. I-V.

2  E. MONNIER, « L'évaluation des politiques partenariales », Evaluation, action publique territoriale et collectivités, Paris, L'Harmattan, 2003, pp. 303-305.

3  On pourra lire à cet égard les deux numéros spéciaux : « Politiques publiques locales. Le défi de l’évaluation », Pouvoirs locaux, n°38, III, 1998, et « Faut-il avoir peur de l’évaluation ? », Pouvoirs locaux, n°57, II, 2003. Ou encore les actes d’un colloque de la société française de l’évaluation : M. BASLE, J. DUPUIS, S. LE GUYADER (eds.), Évaluation, action publique territoriale et collectivités, Tome 1 et 2, Paris, L’Harmattan, 2002.

4  P. LASCOUSMES, P. LE GALES, « L'action publique saisie par les instruments », Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2004, p. 13 : « les IAP (instruments de l’action publique) ne sont pas des outils axiologiquement neutres, et indifféremment disponibles. Ils sont au contraire porteurs de valeurs, nourris d'une interprétation du social et de conceptions précises du mode de régulation envisagé. Un instrument d'action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur ».

5  P. LASCOUSMES, P. LE GALES, Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2004 ; D. FILATRE, G. DE TERSSAC (coord.), Les dynamiques intermédiaires au cœur de l’action publique, Toulouse, Octares Editions, 2005.

6  M. CONAN, L'évaluation constructive. Théorie, principes et éléments de méthode, Paris, Editions de L'Aube, 1998 ; E. MONNIER, Evaluation de l'action des pouvoirs publics, Paris, Economica,1992.

7 J. DUPUIS, L'évaluation des politiques publiques locales, Voiron,  La lettre du cadre territorial. Dossier d'experts, 1998 ; D. LAMARQUE, L'évaluation des politiques publiques locales, Paris, LGDJ, 2004.

8  L’anonymat de certains propos sera gardé. Seuls les entretiens avec les personnes ayant exposé publiquement leur propos à travers des publications seront personnalisés : entretiens avec Eric MONNIER, le 2 décembre 2004, Directeur co-fondateur de C3E (Centre européen d’expertise en évaluation) et ancien directeur du laboratoire CEOPS (Conception d’Evaluations pour les Organisations et les Politiques publiques) ; Expert A, le 10 janvier 2005, ancien agent de l’INSEE et membre de la cellule « évaluation et territoire » de la Société Française d’évaluation ; Expert B, le 6 janvier 2005, Directeur de service d’une communauté d’agglomération et membre de la cellule « évaluation et territoire » de la Société Française d’évaluation ; Vincent SPENLEHAUER, le 07 janvier 2005, Directeur de l’unité de recherche GARIG, INRETS, Paris, et chercheur associé à l'UMR CESAMES (CNRS-INSERM-Université René Descartes Paris V), ancien membre du laboratoire CEOPS et a publié la thèse L'évaluation des politiques publiques, avatar de la planification, Science politique. Grenoble, Université de Grenoble II, 1998 ; Jérôme DUPUIS, le 20 décembre 2004, Consultant privé (Contrôle, pilotage, évaluation politiques sociales, urbanisme), Maître de conférence associé à l’Université Toulouse I, auteur de  L'évaluation des politiques publiques locales, Voiron, La lettre du cadre territorial. Dossier d'experts, 1998.

9  Séances avec Eric MONNIER le 10 avril 2005 ; Bernard PERRET, le 7 mai 2004, ancien Rapporteur général du Conseil Scientifique de l’évaluation ; Patrick VIVERET, le 12 octobre 2004, auteur de L'évaluation des politiques et des actions publiques. Rapport au Premier ministre, Paris, La documentation française, 1989 qui avait été chargé en 1988 par le Premier Ministre de proposer des solutions pour l’institutionnalisation de l’évaluation au niveau national.

10  Entretiens avec : Expert C, le 19 janvier 2005, ancien directeur d’un bureau d’études spécialisé dans l’évaluation des démarches de développement local, Grenoble (38) ; Expert D, le 21 décembre 2004, Directeur d’un bureau d’études spécialisé dans les démarches de diagnostic et d’évaluation du développement local, Saint Etienne (42) ; Expert E, le 18 mars 2005, expert indépendant spécialisé dans les démarches de diagnostic et d’évaluation du développement local, Lyon (69).

11  Elle comportait sept questions : Quelle est la spécificité de l’évaluation de l’action publique territoriale ? ; Qu’est-ce qu’une politique publique ? ; Quel est le contexte politico-administratif nécessaire à l’évaluation ? ; Quels sont les rôles et objectifs de l’évaluation ? ; Quelle est la place de la science dans l’évaluation ? ; Quels sont les dispositifs d’évaluation ? ; Quelle relation entre rationalité de l’action publique et l’évaluation ?

12  E. GUBA, Y. LINCOLN, Fourth generation evaluation, Sage, Beverly Hills, 1989.

13  H. CHEN, P. ROSSI, « Evaluating with sense: The Theory-Driven Approach », Evaluation review, n°7, 1983, pp. 283-302.

14  M. PATTON, Utilization – Focused Evaluation, Sage publications, Beverly Hills, 1986.

15  E. MONNIER, op. cit., 1992, Première partie.

16  Patrick VIVERET, Bernard PERRET, Eric MONNIER, Michel CONAN.

17  E. MONNIER, entretien.

18  On peut observer actuellement en France la naissance d’un milieu professionnel autour de la notion de policy design, considérant que la conception et l’écriture d’une politique publique nécessitent des compétences particulières. Eric Monnier fut l’un des initiateurs d’un récent colloque sur le sujet : « Comment mieux concevoir les politiques publiques ? », 18 et 19 novembre 2004, Paris, ENA.

19  E. MONNIER (entretien) : « Moi, ce que je voudrais, c’est que les élus, fassent leur métier d’élus qui assument pleinement des décisions politiques, et que les techniciens les appliquent ».

20  E. MONNIER (Séminaire MAP), « S’il y a un acteur plus légitime que les autres on peut espérer que l’évaluation ait une colonne vertébrale et soit un peu plus cohérente et plus percutante ». Voici les exemples qu’il cite : « le maire est fort dans son territoire et personne ne vient nier sa légitimité » (Eric MONNIER, entretien) ; « Les Agences de l’eau ont une autonomie au plan juridique et une légitimité sur la question de l’eau qui est reconnue par la loi » (Eric MONNIER, séminaire MAP).

21  E. MONNIER (séminaire MAP) : « Est-ce qu’il faut qu’il fasse énormément de compromis avec d’autres autorités publiques qui sont de même niveau que lui ? ».

22  E. MONNIER (entretien) : « Si on est dans un cadre où l’on a des systèmes de valeurs qui ne sont pas convergents ou qui ne le sont pas suffisamment, la « zone de recouvrement », le dénominateur commun en termes de valeurs est trop faible pour pouvoir construire une évaluation avec des critères de jugement acceptables par les différentes parties prenantes. »

23  A l’exception de Vincent SPENLEHAUER (entretien) qui réfute la possibilité de mesurer les effets car l’imputabilité des actions est impossible comme le défend également Jacques Toulemonde (voir J. TOULEMONDE, « Faut-il libérer l’évaluation de ses liens de causalité. Une réponse illustrée par les politiques structurelles européennes », Gérer et comprendre, n°47, 1997, pp. 76-88. Ainsi, il propose une conception minimaliste de l’évaluation : « Faut pas trop faire de généralités sur l’évaluation, faut juste aider à produire du savoir, du savoir pragmatique, c’est tout ce qu’on peut dire de manière générale, c’est produire du savoir pour l’action. ». L’Expert C insiste lui sur la notion de pertinence : « Est-ce que cette politique est bien pertinente et est-ce que l’évaluation ne permet pas de remettre en cause l’a priori que le maître d’ouvrage, la collectivité publique pouvait en avoir sur les grandes questions du champ en question pour lequel il travaille ».

24  E. MONNIER, op. cit., 1992, p. 222.

25  B. PERRET (séminaire MAP).

26  M. CONAN, op. cit., 1998, p. 80.

27  E. MONNIER dans son ouvrage de 1992 s’appuie sur les apports des sciences sociales pour définir une politique publique comme un modus vivendi: « La prise de décision relève d'un compromis négocié (rarement d'un consensus) et n'implique pas nécessairement que les protagonistes s'accordent sur des objectifs communs clairement établis ni bien sûr, que tous les protagonistes participent à la prise de décision. Pour qu'une décision soit prise, il suffit qu'il y ait interdépendance des attentes des partenaires d'une part et que leurs intérêts respectifs soient, au moins, partiellement satisfaits, d'autre part » (Elmore 1978, cité dans E. MONNIER, op. cit., p. 82).

28  E. MONNIER (entretien), à propos d’une évaluation du contrat de ville de Saint Fons, « l’évaluation a conduit à faire prendre conscience au niveau des responsables municipaux que leur politique n’était pas vraiment une politique, mais un ensemble hétérogène d’actions, non cohérentes et très ambigues ».

29  D. LAMARQUE, op. cit., p. 201.

30  Pour Jean LECA, l’évaluation s’intègre « à un mouvement de modernisation qui substitue au pilotage par les principes un pilotage par les conséquences » et vise la « recherche des conséquences des actions publiques, des causes qui les ont produites, des réactions complexes à celles-ci, et des moyens dont disposent les agents pour mieux les gérer », J. LECA, « Sur le rôle de la connaissance dans la modernisation et le statut de l'évaluation », Revue française d'administration publique, n°66, 1993, pp. 185-196.

31  Cette logique est quasiment explicite quand E. MONNIER explique (séminaire MAP) : « A la fin de l’évaluation (les élus) disent : « pourquoi une conclusion pareille ? ». On répond : « On a établi les critères avec vous, vous vous souvenez ? Vous avez adopté ça et vous avez mis du poids. On a utilisé ces critères et cette loi et puis à la fin on constate que c’est un échec ! ».

32  On retrouve ici « l’ambiguïté constitutive du concept de la "participation" » au travers de l’expertise. « Le besoin (de changement) ne vient pas du terrain, il est lourdement suggéré de l'extérieur. (…) Les démarches "participatives" débutent au mieux par l'intériorisation, au pire par l'acceptation, d'abord d'un "besoin", la planification" », P. D’AQUINO, S. M. SECK, « Et si les approches participatives étaient inadaptées à la gestion décentralisée de territoire ? », Géocarrefour, vol. 76, n°3, 2001, p. 233.

33  Ch. O. JONES, An introduction to the study of public policy, Belmont, Duxbury Press, 1970, pp. 230-231.

34  Pour preuve s’il en fallait une, un quart du livre de Danièle LAMARQUE tente d’y répondre. Voir également J-C. THOENIG, « Politiques publiques », Dictionnaires des politiques publiques, Paris, Presses nationales de la Fondation de sciences politiques, 2004, pp. 326-333.

35  J. DUPUIS (entretien). Voir également D. LAMARQUE, op. cit., p. 201 « L'évaluation a souvent pâti d'un champ trop large, de questionnements trop flous, d'attentes excessivement ambitieuses. Il peut ainsi être utile de fragmenter, autant que faire se peut, les politiques, d'organiser l'action locale par programmes afin de rendre visibles les activités ».

36  L. ORTIZ, « Espace et efficacité de l'action, le mythe de l'optimum dimensionnel », Le renouveau de l'aménagement du territoire en France et en Europe, Paris, Economica, 1994, pp. 183-200.

37  M. VANIER, « La recomposition territoriale : un grand débat idéal », Espaces et sociétés, n°96, 1999, pp. 125-143.

38  F. GIRAUT, « L'exception territoriale française sous influence européenne ? », L'information géographique, n°2, 2002, p. 140.

39  Le fameux « mal français » : l’émiettement communal induirait collusion des pouvoirs locaux, stratégisme local pour la réélection et autre féodalité ; voir M. VANIER, « La recomposition territoriale : un grand débat idéal », Espaces et sociétés, n°96, 1999, pp. 125-143.

40  F. GIRAUT, M. VANIER, « Plaidoyer pour la complexité territoriale », Utopie pour le territoire : cohérence ou complexité ?, La Tour d'Aigues, Edition de l'Aube, 1999, pp. 143 – 172.

41  M. VANIER, « Partager la souveraineté territoriale : objets, modes et valeurs des transactions politiques de l'Etat "glocal" », Journée d'étude « Les régions entre Etats et Europe », 7 mai 2004, Aix-en-Provence, UMR TELEMME, Programme « Dynamiques des territoires métropolitains ».

42  P. ALLIÈS, L'invention du territoire, Grenoble, Presses universitaires de Grenoble, 1980.

43  M. VANIER, « L’interterritorialité : pistes pour hâter l’émancipation spatiale », Le territoire est mort. Vivent les territoires !, Paris, IRD, 2005, pp. 317-336.

44  M. VANIER, « Recomposition territoriale: la voie française », L'information géographique, n°2, 2002, pp. 99-113.

45  R. BALME, A. FAURE, « Les politiques locales changent-elles la politique ? », Les nouvelles politiques locales. Dynamiques de l'action publique, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1999, pp. 15-35.

46  P. LASCOUMES, J-P. (Le) BOURHIS, « Le bien commun comme construit territorial. Identités d'action et procédures », Politix, n°42, 1998, pp. 37-66.

47  P. DURAN, J-C. THOENIG, « L'Etat et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, vol. 49, n°4, 1996, pp. 580 – 623.

48  P. DURAN, Penser l'action publique, Paris, L.G.D.J., 1999, p. 197.

49  J-C. THOENIG, « De l'incertitude en gestion territoriale », Politiques et management public, vol. 13, n°3, 1995, pp. 1-27.

50  G. PINSON, « Le projet urbain comme instrument d'action publique », Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2004, p. 208.

51  E. MONNIER, « L'évaluation partenariale : contraintes et opportunités », L'évaluation en développement 1996. Rapport annuel sur l'évolution des pratiques d'évaluation des politiques publiques, Paris, La documentation française, 1997, 217-227.

52  M. CONAN, op. cit., p. 25.

53  Pour une présentation, voir : P. MULLER, « Esquisse d'une théorie du changement dans l'action publique. Structures, acteurs et cadres cognitifs », Revue française de science politique, vol. 55, n°1, 2005, pp. 155-187 ; P. MULLER, Les politiques publiques, Paris, PUF, 2000 ; Y. MÉNY, J-C. THOENIG, Politiques publiques, Paris, PUF, 1989.

54  F. DESAGE, J. GODARD, « Désenchantement idéologique et réenchantement mythique des politiques locales »,  Revue française de science politique, vol. 55, n°4, 2005, pp. 633-661.

55  P. HASSENTEUFEL, A. SMITH, « Essoufflement ou second souffle ? L'analyse des politiques publiques "à la française" », Revue française de science politique, vol. 52, n°1, 2002, pp. 53-73.

56  P. MULLER, op. cit., 2005.

57  A.  FAURE, « Les politiques locales, entre référentiels et rhétorique », La construction du sens dans les politiques publiques. Débats autour de la notion de référentiel, Paris, L'Harmattan, 1995, pp. 69 - 83.

58  F. DESAGE, J. GODARD, ibid.

59  Danièle LAMARQUE aboutit à une conclusion proche suite à l’analyse du contexte particulier de l’évaluation territoriale : « L’évaluation des actions publiques locales suppose de concilier le principe d’autonomie et la réalité polycentrique de l’action publique : un défi scientifique, institutionnel et politique à la fois. », (LAMARQUE, ibid., p. 55), ce qui « pose des problèmes méthodologiques difficiles comme l'imputabilité ou la diversité des référentiels » (LAMARQUE, ibid. p. 82). Et elle reconnaît finalement que « Cette réalité bouscule le cadre théorique traditionnel de l'évaluation, selon lequel un commanditaire formule une attente, prescrit l'évaluation, en reçoit les conclusions et prend en charge leur mise en oeuvre. Dans les politiques contractuelles, ce cycle vertueux de l'action publique, si tant qu'il existe vraiment dans les faits, est brisé. Le commanditaire est le plus souvent une instance collective » (LAMARQUE, ibid., p. 121).

60  On rejoint donc Gilles Pinson qui, au terme de son analyse du projet urbain écrit : « l'approche compréhensive montre que le recours à cet instrument correspond à des difficultés avérées, expérimentées dans la conduite des politiques urbaines. Celles-ci sont liées à la pluralisation des contextes d'actions urbains, à la dispersion croissante des ressources et aux multiples incertitudes quant à la compréhension de l'environnement dans lequel les élites urbaines doivent agir, (...) soit la définition même des objectifs.", G. PINSON, « Le projet urbain comme instrument d'action publique », Gouverner par les instruments, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2004, p. 225.

61  Il faut cependant noter que certains instruments permettent de pallier en partie cette déficience. Voir par exemple : J. TOULEMONDE, C. FONTAINE et al., « Evaluation in Partnership. Practical Suggestions for Improving their Quality », Evaluation, vol. 4, n°2, 1998, pp. 171 - 188.

62  Nous faisons ici allusion aux anciennes critiques de l’évaluation : l'article traitant de l'évaluation des politiques publiques dans le Traité de science politique de 1985 J-C. THOENIG proposait la lecture suivante : « En fait, il est possible de pousser le raisonnement jusqu'à un renversement total de la démarche analytique de l'évaluation : l'action politique est rationnelle en ce sens qu'elle formule ex post les meilleurs objectifs pour habiller des résultats réels d'un programme, et non pas pour engendrer les meilleurs effets découlant d'objectifs définis ex ante. L'évaluation de type politique est ici une évaluation à l'envers, une rationalisation », J-C. THOENIG, « L'analyse des politiques publiques », Traité de science politique, Tome 4, Paris, PUF, 1985, p. 36.

63  P. WARIN, séminaire « Evaluation de l’action publique territoriale », UMR PACTE, 11 juillet 2005, Grenoble.

64  Ces critiques rejoignent également les propos de R. BALME et S. BROUARD sur les différences entre théorie du choix rationnel et approche cognitive des politiques publiques, R. BALME et S. BROUARD, « Les conséquences des choix politiques : choix rationnel et action publique », Revue française de science politique, vol. 55, n°1, 2005, p. 33-50.

65  Le travail de F. JULIEN, Traité de l'efficacité, Paris, Grasset et Fasquelle, 1996, est très stimulant à cet égard. On peut s’interroger avec lui sur les possibilités de ne pas raisonner au prisme d'un modèle. Est-il possible de sortir du schéma de pensée structuré sur le triptyque but, idéal et volonté ? Ainsi, « la pensée du modèle s'est elle-même offerte en modèle » (p.15). « Même s'il est relatif, le juste milieu idéal est toujours objet de visée (skopos), et sa perfection s'instaure en norme qu'il nous faut ensuite incarner dans les faits. Reste intacte la fonction du modèle posé comme but, qu'on détermine sur un plan théorique, et auquel, une fois qu'il est établi, doit se soumettre à la pratique. Le pli, désormais, est pris : s'impose à nous ce couplage - théorie-pratique - dont nous ne songerions même plus à contester le bien-fondé (et nous aurons beau retravailler l'articulation de ces termes, c'est sans en sortir) » p.17.

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Pour citer cet article

Référence papier

Ludovic Measson, « Evaluation publique, sciences sociales et expertise : l’histoire française d’un renversement normatif », Pyramides, 10 | 2005, 106-125.

Référence électronique

Ludovic Measson, « Evaluation publique, sciences sociales et expertise : l’histoire française d’un renversement normatif », Pyramides [En ligne], 10 | 2005, mis en ligne le 22 septembre 2011, consulté le 24 juillet 2017. URL : http://pyramides.revues.org/337

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Auteur

Ludovic Measson

Doctorant en Géographie-Science de l’aménagement, Co-direction de thèse en science politique, UMR 5194 PACTE-Territoires, http://www.pacte.cnrs.fr/, Université Joseph Fourier, Grenoble.

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