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L’étude de l’administration publique en temps de guerre

Bénédicte Rochet et Dirk Luyten
p. 180-194

Texte intégral

  • 1  L’inventaire des fonds d’archives du CEGES (catalogue Pallas) est consultable en ligne sur www.ceg (...)

1Le CEGES (Centre d’Etudes et de documentation Guerre et Sociétés Contemporaines) fait partie des structures de la Politique Scientifique Fédérale. Ce Centre a été créé en 1969 sous le nom de Centre d’Etudes et de Recherches sur la Seconde Guerre Mondiale (CREHSGM). Il a pour objectif d’encourager la recherche scientifique, de rassembler et de sauvegarder l’ensemble de la documentation concernant la Deuxième Guerre mondiale en Belgique, ses antécédents et ses conséquences. Le 1er mars 1997, le Centre ayant la volonté d'appréhender dans sa globalité l'histoire du XXème siècle (plus précisément la période 1914-1960), change d'appellation et devient le CEGES. Dans le cadre de sa mission documentaire, le Centre conserve de nombreux fonds d’archives de l’administration publique en temps de guerre ou ayant eu un lien avec l’administration. Ces fonds sont répertoriés dans l’inventaire du CEGES notamment sous les intitulés « Institutions et organisations officielles » et « Institutions belges en Grande Bretagne et en France »1. Ce nombre considérable de fonds d’archives ayant trait à l’administration s’explique par la situation politique particulière durant le conflit : l’exécutif se voit attribuer un rôle prépondérant dans la gestion de l’Etat.

2La fonction législative est transférée à l’administration, notamment au collège des Secrétaires généraux, l’occupation allemande ayant amené la suppression du régime parlementaire. De plus, l’administration doit dorénavant gérer des domaines qui jusque là ne relevaient pas de ses attributions. Cet élargissement implique la création de services administratifs, pour la plupart d’inspiration « ordre nouveau ». Le paysage administratif se modifie : une énorme bureaucratie supplémentaire se met en place.

3L’occupation entraîne l’introduction d’une économie dirigée, découlant d’un choix idéologique (les conceptions national-socialistes), mais aussi des contraintes de l’économie de guerre. L’économie de pénurie nécessite la mise en place d’un système de rationnement. A cette fin, les Secrétaires généraux instituent un nouveau service : la Corporation Nationale de l’Agriculture et de l’Alimentation. La CNAA organise la production et la distribution des produits agricoles. Le système d’économie dirigée est également d’application au sein de l’économie industrielle et commerciale. L’industrie est dirigée par des Offices centraux des marchandises. Organisés par produit, ces offices distribuent les matières premières. Ils dépendent du ministère des Affaires Economiques.

4Par ailleurs, en 1941, la Belgique est dotée, pour la première fois depuis l’Ancien Régime, d’un système corporatiste : dans chaque secteur, des groupements sont créés, ils ont le monopole de la représentation auprès des autorités. Chaque entreprise est obligée de s’y affilier. Quant auxprix et salaires, ils sont réglementés par le Commissariat aux prix et aux salaires, nouvellement institué sur le modèle de son homologue allemand. Rationnement et suppression du marché libre sous-entendent la prolifération du marché noir et de la fraude. Des services de contrôle et d’enquête doivent donc également être créés…

  • 2  H. BALTHAZAR, «De Rijksadministratiezorgenkind door verwaarlozing», in De Democratie Heruitgevonde (...)

5Ces différents exemples montrent clairement que l’administration est devenue un pilier fondamental de l’Etat durant le conflit. Ces services administratifs ont produit quantité d’archives, dont certaines parties sont, en accord avec les Archives Générales du Royaume, conservées au CEGES. C’est le cas, par exemple, pour la Garde Rurale ou le Commissariat Général à la Restauration du Pays. Les archives provenant de l’Auditorat général, notamment les pièces à conviction, la centrale des textiles et les archives du groupement principal ambachtswezen sont également une source d’informations pour toute recherche sur l’administration publique. Notons également le dépôt au CEGES d’archives personnelles de fonctionnaires ayant eu une fonction importante dans l’administration de guerre, notamment les Secrétaires généraux Emiel De Winter (Agriculture), Gaston Schuind (Justice) ou encore Etienne Woestyn (Directeur des services de contrôle et d’enquête). Malheureusement, peu de projets de recherche menés au CEGES ont fait usage de ces archives relatives à l’administration. Et de ce point de vue, la situation du Centre ne diffère pas de l’historiographie belge en général. Comme l’a indiqué Herman Balthazar2, l’administration n’a guère retenu l’attention des historiens. Ceux-ci se sont plus souvent intéressés aux partis politiques, aux composantes des piliers et à leur influence sur le système politique.

6Le Centre coordonne des projets ponctuels dans le cadre des actions d'impulsion à la recherche et des projets de recherche au bénéfice des Etablissements scientifiques fédéraux (loi du 18 juillet 1997). Ces deux initiatives sont financées par la Politique scientifique fédérale. Ce n’est qu’en 1999, que pour la première fois, un projet de recherche a eu pour problématique principale l’administration publique. Intitulé, L’administration belge sous l’occupation : berceau et refuge de la modernisation d’après guerre ? Cette recherche a été menée de 1999 à 2002. L’objectif a été de déterminer l’impact de la Deuxième Guerre mondiale dans la mouvance dirigiste de l’Etat, dans la modernisation de la pratique administrative et la mise en place de l’organisation économique et sociale de l’après-guerre. Depuis les années 30, et la crise économique qui déstabilise le monde, les revendications sociales poussent l’Etat belge à redéfinir son rôle vis-à-vis de la société et à se convertir en un Etat interventionniste. Cette intervention grandissante implique non seulement une expansion de l’administration, au niveau des services et du personnel, mais aussi une nouvelle conception de sa politique et de ses méthodes. L’étude menée au CEGES a eu pour fil conducteur la politique des prix et des salaires, deux éléments déterminants dans la vie quotidienne de la population et qui mobilisent de tout temps la société. Souvent étudié au niveau des chiffres, le problème de la fixation des prix et des salaires et de leur application n’avait pas encore fait l’objet d’une étude approfondie. Cette politique est intéressante car elle implique plusieurs instances administratives, surtout durant la Seconde Guerre : le ministère des Affaires économiques, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, le ministère des Finances et le ministère de l’Intérieur. Cette multitude de services compétents rend laborieuse la tâche de l’élaboration, de l’exécution et du contrôle de la politique des prix et des salaires. Les conflits de compétences sont légion entre les services. Et les intrusions de la Militärverwaltung sont constantes. Le projet de recherche s’est centré sur les échelons de direction intermédiaires de l’administration centrale. L’administration socio-économique belge a connu pendant la Seconde Guerre mondiale une véritable expansion. Suite à l’épuration de l’administration par les Allemands et à la création de nouvelles institutions, de nouveaux fonctionnaires ont été admis dans les services de l’exécutif.

  • 3  J.-F. CROMBOIS, Camille Gutt, Les Finances et la Guerre, 1940-1945, Gerpinnes/Bruxelles, Quorum/CE (...)

7Étant donné l’implication de l’administration publique dans de nombreux domaines durant ces années de guerre, certains projets, réalisés sous les auspices du CEGES, tout en n’étant pas directement consacrés à l’étude de l’administration, touchent de près ou de loin aux structures de l’Etat. En 1994, Jean-François Crombois a réalisé une thèse de doctorat sur Camille Gutt (1884-1971) et le Gouvernement belge de Londres3. Il s’est attaché notamment à étudier le rôle de Camille Gutt dans le cadre des politiques financière et monétaire de la Belgique entre 1939 et 1945. La gestion de ces politiques implique une participation active du politique mais également de l’administratif.

  • 4  E. LAUREYS, Le personnel du HCSE : un profil socioprofessionnel dans Jours de Londres, Bruxelles, (...)

8A partir du fonds du Haut Commissariat à La Sécurité de l’Etat (HCSE), constitué de juillet 1943 à novembre 1945, Frédéric Dauphin et Eric Laureys se sont penchés sur la restauration de la vie publique à la Libération de la Belgique (septembre 44 – novembre 1945). Les autorités belges sont désorganisées par quatre années de guerre, la légitimité est faible, les administrations doivent être épurées, la police et la gendarmerie manquent d’effectifs et d’armement, il faut désarmer la résistance,... Le HCSE a pour mission d’assurer le contrôle et la coordination de la Sécurité de l’Etat et du maintien de l’ordre, de tenir le gouvernement au courant de l’évolution de la situation et de proposer les réformes en fonction de cette situation. Eric Laureys a analysé la situation pour la Province d’Anvers et Frédéric Dauphin pour celle du Hainaut. Les administrations provinciales et communales, la gendarmerie et les polices communales font partie des thèmes mis en évidence dans cette recherche menée de 1996 à 19984.

  • 5  En cours de publication, prévu pour 2006.

9Dans le cadre du projet « Violence, criminalité et guerres : une approche comparée des deux conflits mondiaux », Benoît Majerus a mené une thèse de doctorat sur La police communale de Bruxelles pendant les deux occupations5. Cette recherche a permis de relever les nombreuses continuités qui existent entre les deux périodes. Il a notamment mis en évidence l’intérêt particulier de l'occupant pour contrôler les forces de l'ordre, celles-ci étant d’ailleurs un des sujets les plus discutés entre occupés et occupants. Mais il a également pu identifier les différences entre les deux conflits qui tiennent à la radicalisation du régime d’occupation allemand, aux changements intervenus dans la société belge dans l’entre-deux-guerres et à l’évolution des corps chargés du maintien de l’ordre.

10Franck Caestecker s’est quant à lui penché de 2002 à 2005 sur Une analyse de la politique belge d'expulsion (1875-1975) avec une attention particulière sur l'influence des deux guerres mondiales. Cette recherche donne un aperçu des objectifs changeants de la politique belge en termes d'admission et d'expulsion et montre à quel prix ces objectifs furent atteints. La reconstruction du processus décisionnel dans la politique d'admission et d'expulsion accorde de l'attention à des facteurs aussi bien à l'intérieur de l'administration qu'à l'intérieur du monde politique. La puissance du pouvoir exécutif sur les étrangers augmente considérablement au cours de la période étudiée.

11Depuis le 1er septembre 2004, un projet de recherche exceptionnel qui concerne lui aussi l’administration a débuté au CEGES. Pour la première fois, l'autorité fédérale, sur demande de l'ensemble des partis démocratiques représentés au Sénat, a confié à l’institution une mission de recherche sur le comportement des autorités belges dans la persécution des Juifs au cours de l'occupation. Le 13 février 2003, c'est à l'unanimité que le Sénat a approuvé une résolution stipulant qu'une étude devait être menée avec pour objectif « l'établissement des faits et des responsabilités éventuelles d'autorités belges dans la déportation et la persécution des Juifs de Belgique au cours de la Seconde Guerre mondiale ». On retrouve dans ce champ d'investigation, et ce de manière non-exhaustive : la déportation de Juifs en mai 1940, l'attitude des secrétaires généraux, de l'administration centrale, des autorités judiciaires, provinciales ou communales, mais aussi du gouvernement en exil à Londres. Un groupe de recherche du CEGES, composé de 4 chercheurs, a obtenu via la loi du 8 mai 2003 (modifiée par la loi-programme du 9 juillet 2004, art.319) l'accès à tous les documents d'archives nécessaires à cette entreprise. Le rapport final de cette mission est prévu pour septembre 2006.

12Nous avons donné ici un aperçu des recherches ponctuelles concernant l’administration qui ont été (ou sont) effectuées au CEGES. Les chercheurs permanents du Centre sont également confrontés à l’administration publique dans leurs diverses activités scientifiques. Chantal Kesteloot a, par exemple, travaillé sur les élections communales, Dirk Martin sur les structures communales, Lieven Saerens sur l’administration communale de la ville d’Anvers, Dirk Luyten sur le corporatisme et le système de concertation sociale. A travers la revue scientifique du CEGES, les Cahiers d’Histoire du Temps présent (CHTP), parution semestrielle, des problématiques diverses de la période de guerre au sens large sont abordées, inévitablement celles-ci sont confrontées au fonctionnement de l’Etat et à ses structures.

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Notes

1  L’inventaire des fonds d’archives du CEGES (catalogue Pallas) est consultable en ligne sur www.cegesoma.be.

2  H. BALTHAZAR, «De Rijksadministratiezorgenkind door verwaarlozing», in De Democratie Heruitgevonden. Oud en nieuw in politiek België, 1944-1950, L. HUYSE, K. HOFLACK (sous dir.), Leuven, 1995, p. 119.

3  J.-F. CROMBOIS, Camille Gutt, Les Finances et la Guerre, 1940-1945, Gerpinnes/Bruxelles, Quorum/CEGES, 2000.

4  E. LAUREYS, Le personnel du HCSE : un profil socioprofessionnel dans Jours de Londres, Bruxelles, Dexia, 2000, pp. 267-283.

5  En cours de publication, prévu pour 2006.

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Pour citer cet article

Référence papier

Bénédicte Rochet et Dirk Luyten, « L’étude de l’administration publique en temps de guerre », Pyramides, 10 | 2005, 180-194.

Référence électronique

Bénédicte Rochet et Dirk Luyten, « L’étude de l’administration publique en temps de guerre », Pyramides [En ligne], 10 | 2005, mis en ligne le 22 septembre 2011, consulté le 26 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/344

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Auteurs

Bénédicte Rochet

Licenciée en Histoire de l’UCL. [Diplôme complémentaire auprès de l’Institut d’Etudes européennes de l’UCL]. Attachée au CEGES (2000-2005), dans le cadre du projet sur « L’Administration belge de la Deuxième Guerre Mondiale : berceau et refuge de modernisation ? » (2000-2002), ensuite pour une recherche sur « Les actualités d’un monde libéré…la presse filmée belge 1941-1946 » (2002-2005). Depuis janvier 2006, chercheuse FSR aux Facultés Universitaires Notre-Dame de la Paix – Namur.

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Dirk Luyten

Docteur en Histoire de la VUB [a obtenu une licencie spécial en Droit social (VUB)]. Il est actuellement chef de travaux au CEGES.

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Droits d’auteur

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