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Quel avenir pour les services collectifs, leurs bénéficiaires et prestataires ?

Alexandre Piraux
p. 151-180

Résumé

Cette contribution décrit et analyse l’évolution des fonctions collectives à travers deux clés, l’infiltration de la logique de marché et l’influence de la gouvernance européenne.

En dépit de l’expansion de la logique de privatisation des valeurs, des normes, des relations entre institutions et des modes de gestion, il semble bien que la New Public Management ait atteint certaines limites tant sur le plan de son impact sur la société que sur la gestion des risques ou sur les procédures de coopération interpersonnelle ou entre institutions.

Par ailleurs, la gouvernance européenne qui est une gouvernance par le droit et par le marché est en pleine construction. L’avenir des fonctions collectives n’est donc nullement tracé. Les nouvelles formes de l’action publique seront vraisemblablement influencées par la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes ainsi que par les rapports de force politique entre les différents acteurs.

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Texte intégral

1Etant donné l’ampleur des problématiques évoquées et l’espace mis à disposition, la présente contribution a une vocation de synthèse. Cet article est centré en grande partie sur notre pays dans le contexte de l’Union européenne. Il décrit un état des lieux mais essaie d’analyser les tendances en matière de gestion publique.

2L’approche sera forcément partielle, c’est la limite et le risque de ce genre d’exercice.

3Deux facteurs vont guider notre analyse à savoir :

  • la marchandisation du monde

  • la gouvernance supranationale en particulier européenne.

4D’abord, nous commençons par (I) l’infiltration de la logique de marché dans

  • les valeurs de plus en plus nombreuses et contradictoires au sein des services publics

  • la construction de normes

  • les relations concurrentielles entre institutions publiques, avec les ONG et le secteur privé

  • l’offre de services administratifs

  • la nouvelle gestion des ressources humaines

  • les nouvelles formes contractuelles de gestion.

5Ensuite, nous décrirons (II) l’impact des structures supranationales et en particulier européennes sur les fonctions collectives.

6Nous essayerons enfin de tirer certains enseignements.

I. La logique de marché n’est pas extérieure aux services publics  

I.1. L’affaiblissement des référentiels publics traditionnels et la privatisation des valeurs

7Les valeurs publiques reposent sur la notion d’intérêt général.

8Cette notion a toujours été fluctuante et vague.

9Sa particularité est d’être définie par le pouvoir politique en fonction de l’évolution des diverses conceptions de la vie en société.

  • 1  P. QUERTAINMONT Rôle et fonction de l’administration in L’administration en 7 questions, Bruylant (...)

10Ainsi un café en plein cœur de la France fut reconnu service public industriel et commercial. En effet, une décision du tribunal administratif de Clermont Ferrand en 1977 a considéré qu’étant donné la carence de l’initiative privée, la création par une commune d’un débit de boissons correspondait à un intérêt public local1.

  • 2  J CHEVALLIER Le service public Presses Universitaires de France 1994 p 37.

11Au cœur de l’idéologie du service public se trouve l’idée que la puissance publique n’est légitime que si elle s’exerce en faveur de tous et donc de l’intérêt général. Le sens du service public se présente donc comme une « véritable morale professionnelle »2 impliquant idéalement indépendance, détachement par rapport aux pressions matérielles et politiques, continuité dans le rapport au temps, et sens du service à la collectivité sans discrimination sociale ou financière.

  • 3  D. VAN COPPENOLLE & A. LEGRAIN New public management en Belgique : comparaison de réformes en Flan (...)
  • 4  A. HONDEGHEM & F. VANDERMEULEN Perpectieven voor het Human Resources Management in de Vlaamse Over (...)

12Le New Public Management (NPM) issu de la révolution thatchérienne instaure de nouvelles valeurs dans la culture administrative3. Il traduit une volonté de changement culturel. L’économisme, avec comme valeurs les trois « E » : économie, efficacité et efficience, l’emporte sur ce que certains auteurs appellent le juridisme (sécurité juridique, égalité devant la loi, équité)4 qui est en fait la concrétisation des valeurs démocratiques de l’Etat de droit. On peut toutefois se demander légitimement si les trois E sont des valeurs au sens profond du mot ou de simples objectifs de gestion.

13Aujourd’hui, pour beaucoup, l’intérêt général se confond avec les notions de libre concurrence et de marché.

14A côté des « valeurs » nouvelles, les valeurs traditionnelles des fonctions collectives (quasi gratuité, respect de la réglementation, traitement égalitaire) apparaissent plus en retrait.

15Dans ce contexte beaucoup d’agents se trouvent en manque de repères et de valeurs professionnelles qui leur parlent. D’autres s’identifient exclusivement aux objectifs de rendement et de performance financière, en perdant parfois de vue les finalités réelles de l’action publique.

I.2. La privatisation des normes

16Comme l’ont souligné de nombreux auteurs, la règle de droit pose la question de la relation à l’intérêt général.

  • 5  S. HALIMI contribution La nouvelle Zélande, vers le capitalisme total in Manière de voir Le Monde (...)

17Contrairement aux idées reçues, la liberté commerciale résultant de la mondialisation nécessite une grande production normative. « Rien n’est moins naturel, n’exige autant d’interventions, de législations, d’interdictions, de sanctions que le libéralisme et la concurrence5. »

18Le corpus réglementaire traditionnel doit être adapté en matière commerciale, fiscale, de contrôle des prix, des règles de la propriété sur le savoir (cf. l’extension de la propriété intellectuelle aux séquences du génome humain, la brevetabilité du vivant), en droit du travail etc… .

  • 6  J CHEVALLIER L’Etat post-moderne L.G.D.J collection droit et société n° 35 2003 p. 41..

19Comme l’a souligné Jacques Chevallier6 « les opérateurs économiques ne sont plus seulement destinataires des normes internationales, mais bel et bien les co-auteurs de ces normes. »

20Les opérateurs privés souhaitent que l’Etat accepte et garantisse la privatisation de la norme ou assure la primauté de la régulation privée sur le bien public.

21La technicité des problèmes amène le développement d’une gouvernance privée en matière d’émission et de protection de normes techniques.

22Le droit de l’internet parfois désigné comme « lex electronica » prend son inspiration des usages du milieu et les pratiques contractuelles du réseau qu’on appelle la « netiquette ».

  • 7  J-B AUBY La globalisation, le droit et l’Etat  Montchrestien clefs politique 2003 p.34 à 37.

23La définition des standards permettant les interconnexions du réseau est répartie entre l’ISO et un organisme spécifique l’Internet society qui sont toutes les deux des institutions de droit privé7.

24L’Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) et Network Solutions Inc. (NSI) qui sont deux entreprises de droit privé régulent la clef essentielle d’accès au réseau que constituent les noms de domaine ; il est cependant exact qu’une convention les lie au gouvernement américain.

  • 8  IETF est l’acronyme d’Internet Engineering Task Force. Existent également W3C ( World Wide Web Con (...)

25La régulation d’Internet se fait donc par des organismes techniques et informels parfois sans existence juridique comme l’IETF8 alors qu’existe formellement un organisme interétatique l’Union internationale des télécommunications (UIT). En détenant 95 % du marché mondial des systèmes d’exploitation Microsoft fait de sa norme une norme mondiale.

  • 9  Z LAIDI op. cit. P.206.

26Dans le domaine comptable, la définition des normes revient en fin de compte à une institution privée l’International Accounting Standard Board (IASB) créée par les dix grands cabinets d’audit9.

  • 10  X DIEUX « Corporate governance de la loi du 2 août 2002 au «  Code Lippens » Journal des Tribunaux (...)

27En droit des sociétés et plus particulièrement en corporate governance, le « code Lippens »10complète le code des sociétés. Il s’agit d’un instrument empirique d’autorégulation dépourvu de force obligatoire et de sanction. Le principe est que la seule sanction réelle est celle du marché.

  • 11  X DIEUX op cit. p.58.

28Ledit « code » est issu d’une initiative conjointe de la Commission bancaire financière et des assurances (CBFA), d’Euronext Brussels et de la FEB. L’approche « comply or explain » qui caractérise le « code » Lippens fait partie la fonction même de l’autorégulation. Dans un tel système les « destinataires de la norme ont le choix entre diverses options, en fonction d’un jugement de valeurs »11.

  • 12  « La normalisation a pour objet de fournir des documents de référence comportant des solutions à d (...)

29Dans le domaine de la normalisation technique ou commerciale12, les « normes » qui ne sont toutefois pas des règles de droit sont obtenues par la méthode du consensus.

30L’obtention du consensus sur le projet de norme est nécessaire.

31L’International Organization for Standardization (ISO) qui est une organisation mondiale mixte a publié dès 1987 un ensemble de normes et standards technologiques et scientifiques liés à des produits et services.

  • 13  Statuts et règles de procédure de l’ISO, 2000. 14° éd., 68p. cité par E. PIETERS op.cit.

32La qualité fait désormais référence sur le plan international avec la série ISO 9000. Selon la méthode ISO, le consensus est un « accord général caractérisé par l’absence d’opposition ferme à l’encontre de l’essentiel du sujet émanant d’une partie importante des intérêts en jeu et par un processus de recherche de prise en considération des vues de toutes les parties concernées et de rapprochement de positions divergentes éventuelles »13. Le processus d’élaboration de la « norme » (dans le sens de normalisation) est largement privatisé même si la norme est en fin de parcours approuvée en Belgique par un organisme public de normalisation le NBN.

  • 14  J-B AUBY op.cit. pp. 137 à 141.
  • 15  P LEWALLE Contentieux administratif  Larcier 2002 pp.20 et 21.

33La globalisation a généré un mélange de cultures juridiques mais avec prédominance de la culture anglo-saxonne qui éprouve des réticences à reconnaître la distinction entre le droit public et le droit privé14. En effet, la Common Law ne connaît pas de droit public des contrats, de droit public domanial, même s’il existe des mécanismes de contrôle légal des actes de l’administration15 ( judicial review).

  • 16  Par extension voire par approximation de langage, les décideurs politiques ou administratifs nomme (...)

34Sous l’influence anglo-saxonne, le droit public se privatise. Les dispositifs unilatéraux deviennent contractuels (ex. en droit administratif de l’économie, en droit de la fonction publique). A l’imposition de l’acte unilatéral se substitue la négociation contractuelle16.

35En droit de l’OMC qui vise à élaborer une réglementation générale applicable au commerce international, la différenciation entre le droit public et le droit privé n’existe pas.

  • 17  J-B AUBY op. cit. p. 141.

36Toutefois selon J-F AUBY17, « il serait faux de penser que lorsqu’il influence les droits internes, le droit de la globalisation, tende toujours à provoquer une banalisation du droit des personnes publiques »

  • 18  cité par J-B AUBY,  P HUBER The Europeanization of Public Procurement in Germany, European Public (...)

37Ainsi toujours selon le même auteur, en Allemagne, le droit communautaire des marchés publics a soumis les contrats publics qui étaient régis par du droit commun à des règles spéciales « publicisant » ainsi le droit allemand de ces contrats18.

38Par ailleurs le droit communautaire lui-même fabrique des normes de droit administratif tant du côté du droit communautaire, que du côté du droit administratif des Etats-membres qui mettent en œuvre le droit communautaire en droit interne.

I.3. La mise en concurrence des institutions publiques entre elles, avec le secteur associatif et le secteur privé

39La plupart des acteurs publics s’engagent dans une politique de concurrence et de compétitivité les uns par rapport aux autres.

40Beaucoup d’organismes publics développent leurs avantages comparatifs ( primes, télétravail, avantages sociaux, indemnités) et ce au sein de la même entité publique.

41Les conflits budgétaires entre départements d’une même entité se multiplient du fait de la rareté des ressources.

42La fragmentation administrative due aux réformes institutionnelles ainsi qu’à la déconcentration administrative comme mode de gestion ont développé des cultures administratives propres, jalouses de leurs prérogatives et plus soucieuses de ne pas perdre leur savoir-faire et influence que de coopérer avec d’autres organisations.

43L’expertise de l’Etat qui était traditionnellement sa force est largement partagée ou déléguée aux acteurs du marché ou aux organisations non-gouvernementales (ONG) spécialisées en environnement, droits de l’homme, coopération au développement.

  • 19  J CHEVALLIER op. cit p 41.

44Les ONG qui tendent à court-circuiter les Etats19 les instrumentalisent tout autant qu’elles sont instrumentalisées par ces derniers.

  • 20  N GUILHOT Banque mondiale réclame « bonne gouvernance »  in manière de voir 72 décembre 2003 janvi (...)

45Par ailleurs, beaucoup d’ONG (surtout de développement) s’adaptent et se professionnalisent en se soumettant à une discipline d’entreprise pour affronter un marché où la concurrence est acharnée20.

  • 21  N GUILHOT op.cit.p. 64.

46Un grand nombre d’activistes sont devenus managers. Les nouveaux représentants des ONG anglo-saxonnes sont des professionnels. La Banque mondiale (BM) multiplie le volume des financements destinés à être gérés par des ONG. La proportion de projets de la BM passant par des ONG est passée de 5 % à 47 % en 9 ans. Cette évolution rapproche les standards professionnels des ONG de ceux de la Banque mondiale21.

47D’autres ONG se voient clairement confier des missions publiques qui leur sont déléguées par l’Etat. C’est le cas plus particulièrement dans le secteur de la coopération au développement.

48Vu la profusion des acteurs, d’importants problèmes de coordination entre différentes ONG ainsi qu’entre les ONG et les acteurs publics surgissent. Chaque ONG doit en effet idéalement accepter de s’intégrer volontairement dans un cadre global d’intervention.

49Du côté de l’Union européenne et en tous les cas de sa Commission, l’orientation en matière de services publics consiste en la mise en concurrence à armes égales entre les prestataires publics ou privés (cf. infra).

50L’article III-161 du Traité constitutionnel consacre d’ailleurs de façon éclatante la concurrence libre et non faussée.

51La Commission européenne veut donc placer tous les prestataires de services sur un pied d’égalité dans le cadre d’une mise en concurrence et assurer de la sorte une optimalisation idéale des deniers publics (« Value for money »).

  • 22  Voy. Proposition de directive du 13 janvier 2004 du Parlement européen et du Conseil relative aux (...)
  • 23  Le Soir du 4 février 2005 p. 8.

52Un récent projet de Directive européenne sur la libéralisation des services communément appelée BOLKENSTEIN22 du nom du précédent Commissaire européen chargé du Marché intérieur a été approuvé par la Commission le 13 janvier 2004. Face aux vives réactions, son contenu sera adapté23.

53Cette directive ouvre la voie à la privatisation et à la mise en concurrence de presque toutes les activités de service en ce compris les services d’intérêt économique général ( SIEG).

54Le « principe du pays d’origine » permettrait à un prestataire de services de s’établir dans tout pays de l’Union européenne sans être soumis à la réglementation nationale de l’Etat où il preste. Ceci mettrait en péril l’application de normes sociales et environnementales ambitieuses.

I.4. L’offre administrative égalitaire est-elle un mythe administratif ?

55Face aux prestations publiques d’une école ou de services de santé, les individus comparent systématiquement la qualité. De simples utilisateurs, ils sont devenus d’exigeants clients titulaires de créances sans obligations correlatives.

56Les pouvoirs publics ont aussi la volonté de proposer davantage de choix en matière de services publics.

  • 24  Georges Pompidou évoquait déjà dans un de ses discours le progrès matériel….dont il apparaît qu’il (...)

57L’actuelle abondance des choix peut être associée au désir de prendre la meilleure solution possible, d’optimiser24.

  • 25  Z LAIDI op. cit. p. 170.

58« Le consumérisme social gagne donc tous les biens collectifs et bien évidemment les biens publics.25 ».

59Les situations des individus sont tellement variées que les administrations sociales doivent procéder à un « traitement biographique » de chaque individu.

60Il s’agit quasiment de redéfinir une offre sociale capable de répondre à une demande sociale individualisée (customization) et ce dans un contexte de compression structurelle des dépenses.

  • 26  Charte de l’utilisateur des services publics du 4 décembre 1992 ( M.B. 22 01 03). La plupart des c (...)

61Cette personnalisation de la prestation de services conduit à un traitement adapté26 rendant par là moins évident le respect du principe général d’égalité.

62L’offre administrative devient de plus en plus différenciée, sans que les différences de traitement (critères de différenciation) soient nécessairement pertinentes par rapport au but ou justifiées par l’intérêt général.

63Les disparités entre services publics (écoles, hôpitaux) s’accentuent et la valeur d’égalité d’accès devient de plus en plus relative. Selon la localisation de l’établissement, la qualité des prestations fluctue.

64Le mouvement de transfert de compétences vers les entités fédérées a rendu plus inégales les conditions d’accès aux services de transport, aux sociétés de logements publics, à la culture, selon l’appartenance à une région, communauté voire à un régime linguistique.

65Comme on le sait, régions, communautés et communes sont inégalement pourvues en infrastructure et en personnel.

66L’égalité des conditions d’accès devient de la sorte progressivement un mythe administratif.

I.5. La nouvelle gestion des ressources humaines

67Les croyances sociales et la représentation que l’on se fait de la notion de mérite déterminent les conditions de travail et le statut social des personnes

  • 27  JL GENARD et S JACOB  Expertise et action publique Editions de l’Université Libre de Bruxelles 200 (...)

68L’Etat est devenu un commanditaire majeur d’expertise dans le domaine du management et de la gestion des ressources humaines27 (devenant dans le nouveau jargon des consultants le Capital humain) auprès de société privée de consultance.

  • 28  FEDRA rapporte que G BROWN Chancelier de l’Echiquier prévoit la suppression de 40.000 postes de fo (...)

69Les politiques publiques en cette matière sont focalisées sur l’économie des coûts et par conséquent sur la réduction d’effectifs28.

  • 29  A. HONDEGHEM, F. VERMEULEN Perspectieven voor het Human Resources  Management in de Vlaamse overhe (...)

70La gestion du personnel est déléguée aux managers de terrain suivant en cela le modèle privé. Ceci a pour effet d’assouplir, responsabiliser et accélérer la gestion. En revanche, la gestion devient moins transparente, uniforme et donne moins de garantie quant au respect des principes fondamentaux29.

71Le modèle de rémunération est clairement axé sur les prestations individuelles que l’on essaie de mesurer et ce au détriment de la régulation statutaire basée sur les titres et l’ancienneté.

72Tout en essayant de promouvoir le « team spirit » les nouveaux dispositifs de gestion des ressources humaines installent des mécanismes privilégiant l’individualisation des performances et des carrières.

  • 30  Cf L’arrêté royal du 7 août 1939 organisant l’évaluation et la carrière des agents de l’Etat notam (...)

73Chaque fonction est pondérée et le poids conditionne la rémunération. Des sociétés de consultance ont été chargées de déterminer la pondération de la fonction. Dans l’administration fédérale, des comités de pondération, aidé d’experts externes, ont été constitués30

74Toutefois, il est à craindre qu’un système de management trop centré sur les performances individuelles nuise à la convivialité et à l’esprit d’équipe et de coopération.

  • 31  M CROZIER A contre-courant Fayard 2004 p. 350 au sujet du sauvetage d’Air France en 1993 ;

75Si chacun cherche à obtenir la plus grande productivité individuelle possible dans l’activité pour laquelle il sera évalué, il lui manquera nécessairement du temps ou de l’intérêt pour collaborer avec ses collègues devenant par ailleurs des rivaux31.

  • 32  A PIRAUX Copernic son imaginaire et ses pratiques in Pyramides n°8 p.35.

76Une nouvelle spécialité se développe autour de la gestion de carrière de la Haute Fonction publique (HRM Top Management) et ce pour développer une haute fonction publique sous mandat. Au fédéral, la tension salariale a triplé depuis la réforme Copernic et est passée de 1 à 1532 alors qu’elle était de 1 à 4,5.

77Les nouveaux gestionnaires ont pris conscience de ce que les agents sont devenus le facteur critique pour le fonctionnement effectif d’une organisation. Ce sont finalement les personnes qui agissent et non les structures.

78De ce fait, beaucoup de formations visent à faire acquérir aux participants une vision, des valeurs, convictions et apprennent à les faire changer de comportement par des exercices pratiques orientés vers la recherche de résultats au moindre coût.

79Dans le domaine des statuts des travailleurs, certains veulent harmoniser voire unifier les règles de base relatives aux différentes catégories : ouvriers, employés, indépendants, fonctionnaires et établir de la sorte un socle commun.

  • 33  Le plus important fonds de pension du monde est celui de fonctionnaires de l’Etat de Californie.

80Les spécificités entre les catégories précitées sont perçues par certains groupes dominants comme des discriminations injustifiées voire des injustices33 alors que les écarts de richesse sans cesse croissants reflèteraient simplement une réalité liée au mérite.

81Il est vrai que l’opinion est fascinée par l’argent et les privilèges. Le cas de l’ex Chief Executive de la SA Picanol également Président de Belgacom à l’époque Jan COENE qui aurait dû percevoir plus de 22 millions d’euros en 3 ans est emblématique des « fat cat salaries ».

  • 34  Pour les statistiques de l’administration fédérale voy.  sur le site du SPF P&O les données www.pd (...)

82Par contre, l’emploi précaire et mal payé dans la fonction publique a augmenté considérablement. Plus de 30 % des salariés du secteur public en Belgique34 sont contractuels ou précaires. La tendance là aussi est à gommer progressivement la distinction entre statut et contrat.

  • 35  K LEUS in La réforme de la fonction publique  Bibliothèque de droit administratif, La Charte, 2002

83Certains éminents juristes du Nord du pays35 réinterprètent les textes et principes fondateurs établis depuis les multiples arrêts de la Cour de cassation en faveur de la présomption statutaire, pour considérer que l’autorité a le libre choix de la formule contractuelle ou statutaire.

  • 36  E HANNAY Les nouvelles règles applicables en matière de sélection et de recrutement des agents féd (...)

84Un article de la loi-programme du 24 décembre 2002 permet au Roi de déterminer de façon plus large les circonstances justifiant le recours à des engagements contractuels36.

  • 37  E HANNAY op.cit. page 46.

85La prochaine étape sera sans doute l’abandon de toute limitation des cas où l’autorité est autorisée à procéder à des engagements contractuels37.

86En assouplissant de la sorte l’encadrement juridique régulateur, les décideurs politiques escomptent engendrer une implication et une responsabilisation plus grande de leur personnel.

  • 38  Z LAIDI op.cit. p.366.

87Encore faut-il savoir si le « sentiment de déprotection »38 a un effet stimulant ou anxiogène ?

  • 39  P BITOUN Manière de voir n° 66  Fonctionnaires accusés, nantis épargnés in Le Monde Diplomatique n (...)

88Pourtant comme le souligne Pierre BITOUN « la stabilité de l’emploi n’est pas qu’une conquête sociale, mais une valeur de civilisation qui rend la vie et la société véritablement humaines et viables39 ».

89Néanmoins il n’est toutefois pas exclu que l’on s’achemine vers un système de contrat de travail collectif mixte doté de mécanismes issus du droit administratif garant de la bonne administration comme le respect de l’obligation de toute décision individuelle, du principe général des droits de la défense, du principe d’égalité de traitement, de continuité, de changement etc... Tous ces principes fondant l’action administrative n’existent pas dans le secteur privé.

90Dans ce cas, la polémique statut versus contrat revêtirait une dimension plus symbolique qu’effective.

I.6. Les nouvelles formes contractuelles de gestion (la dimension organisationnelle)

I.6.1. Les accords de partenariat avec d’autres acteurs privés ou publics

91On n’évoquera pas ici les traditionnelles concessions de service public ou de travaux publics déjà utilisées à l’époque romaine mais de nouveaux mécanismes beaucoup plus sophistiqués visant à délivrer un service intégré (financer, concevoir, construire, gérer, entretenir des bâtiments et équipements).

  • 40  Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés et des concessi (...)

92Le champ d’application des PPP40 est en effet vaste et ne porte pas uniquement sur des investissements dans des infrastructures, mais aussi sur la gestion et l’exploitation d’un service public (exemple Eurotunnel, en Belgique le projet Flagey, la station d’épuration Nord à Bruxelles, la clôture du ring d’Anvers).

93Géographiquement, la plupart des PPP sont concentrés au Royaume-Uni et au Portugal.

94Hongrie, Espagne, Irlande font aussi un usage extensif des PPP dans différents secteurs.

  • 41  M DEWATRIPONT et P LEGROS    Communication : Public-Private-Partnerships : Contract Design and Rsi (...)

95Cela dit même au Royaume-Uni, les PPP représentent moins de 0,4 % du PIB41.

96Schématiquement, on peut affirmer que les PPP peuvent se présenter sous une forme institutionnelle (une société d’économie mixte par exemple) ou sous une forme conventionnelle ( un contrat d’association établissant les conditions de réalisation du projet).

  • 42   D BATSELE parle d’échecs importants au Royaume-Uni et de bilan en demi-teinte op.cit. p. 20.
  • 43  K VERHOEST, D VERVLOET, G BOUCKAERT overheid, markt of non profit Reeks Modernisering van de overh (...)

97Au Royaume- Uni, le nombre d’échecs42 ou de succès limité43 des Private Finance Initiative ( PFI) est impressionnant (Railtrack en faillite, enseignement , hôpitaux, etc).

98Un des risques importants pour les pouvoirs publics est de mal mesurer le coût des investissements et de l’exploitation. L’autorité doit aussi s’assurer de la pérennité de son partenaire privé pour éviter toute mauvaise surprise.

99Des intérêts opposés peuvent aussi surgir entre la satisfaction maximale des besoins d’intérêt général et des objectifs de rentabilité trop ambitieux. L’objectif est de trouver l’équilibre dans la répartition des risques, charges et avantages entre les partenaires.

100La répartition des risques entre le partenaire privé et public est un élément essentiel des PPP. Trop souvent la charge des risques d’exploitation est transférée partenaire public, l’associé privé exigeant des garanties sur le remboursement des infrastructures qu’il a érigées.

101Le partenaire public qui n’a guère l’expérience de ce genre d’opérations de haute technologie juridique et financière doit souvent acheter à prix d’or, l’expertise sectorielle, financière ou juridique auprès de sociétés de consultance spécialisée très proches du marché.

  • 44  K VERHOEST, D VERVLOET, G BOUCKAERT op. cit. p. 111.

102Dès la phase d’élaboration du projet, des contrôles effectifs performants et onéreux44 doivent être mis en place.  

103Or nos administrations ne sont, à de rares exceptions près, ni préparées ni dotées d’expertise suffisante pour faire face aux PPP plutôt subis et imposés par les restrictions budgétaires que choisis pour des raisons qualitatives.

  • 45  M WEBER Economie et société , Paris, Plon, 1971, p. 229 cité par  S JACOB in  L’accroissement du r (...)

104Le grand instrument de supériorité de l’administration, qu’était « le savoir spécialisé » selon la formule de Max WEBER45 n’existe certainement pas dans ce domaine.

105Ces nouveaux dispositifs requièrent de nouvelles aptitudes et compétences techniques dont on n’a pas encore pris toute la mesure.

106Il s’agit d’aptitudes organisationnelles et de haute expertise interne.

107A cet égard, le Royaume-Uni a créé « Partnerships UK » pour suivre toute transaction de PPP et conclure des contrats avec les pouvoirs publics en tant que promoteur « developer » de projet.

108La Flandre s’inspirant du modèle néerlandais dispose depuis peu d’un Centre de compétences (center of excellence) le Vlaams Kenniscentrum de dimension modeste. Ce Centre sélectionne les projets aptes à faire l’objet d’un PPP et assure l’uniformité des projets PPP. 

  • 46  J SAMOY de  ING Belgique Project and Export Finance Comment financer vos grands projets ? Le point (...)

109Enfin les PPP requièrent un changement radical de mentalité de tous les acteurs qui doivent s’investir dans le temps long46.

110Temps long de la négociation préalable se mesurant parfois en années, financement à très long terme pour le secteur bancaire ( 27 ans et généralement plus).

  • 47  D. BATSELE les PPP, une réalité polymorphe in Les cahiers des sciences administratives Hors série (...)

111Aujourd’hui le bilan des Public Private Partnerships (PPP) est donc en demi-teinte47.

112Contrairement aux opinions reçues, le mécanisme du contrat obligeant vraiment les acteurs est plus lourd et complexe que la loi. La question se pose aussi de savoir si les futurs grands travaux d’infrastructure collective dans le domaine de la mobilité et les programmes de logement à grande échelle utiliseront ces mécanismes vu les montants colossaux, la durée longue des investissements et l’absence de return financier à court voire à moyen terme.

I.6.2. L’organisation administrative interne

  • 48  D. VANCOPPENOLLE, A. LEGRAIN op. cit page 114.

113Dans ce domaine, la tendance est aussi à « contractualiser les relations internes par la création d’agences responsabilisées48. Le modèle hiérarchique est remplacé par un système organisationnel plus conforme au marché qui fait la part belle à la contractualisation des relations et à la notion de réseau.

  • 49  G. BOUCKAERT,  T. AUWERS, De modernisering van de Vlaamse Overheid, Brugge,Die Keure, 1999.

114On assiste à une division géographique et fonctionnelle d’une organisation par la création d’agences gouvernementales49. Les grandes administrations sont fractionnées en entités plus petites, plus faciles à diriger, à contrôler et dotée d’une spécialisation accrue surtout en Flandre. Ceci suscite des difficultés en terme de coordination latérale et de collaboration.

115La délégation d’autonomie (interne et externe) entraîne l’octroi d’une plus grande autonomie opérationnelle (mais rarement stratégique).

  • 50  Cf www.vlaanderen.be/BBB.
  • 51  F. DE RYNCK De Standaard  15 novembre 2004 p. 54.

116Ce management inter administratif, constitue d’ailleurs un des écueils majeurs du programme appelé Beter Bestuurlijk Beleid (BBB)50 lancé en Flandre à partir de 200151 et renvoie au mythe d’un Seamless Government c’est-à-dire d’une administration sans coutures ou divisions.

II. L’impact de la gouvernance européenne

  • 52  Z LAIDI op.cit. p. 79.
  • 53  Z LAIDI op. cit. p. 80.

117Gouvernance européenne et mondiale présentent certaines caractéristiques communes et notamment celle de leur fonctionnement par le droit. Qu’est-ce en effet que l’Unioneuropéenne, « un droit sans Etat » selon l’expression de Pierre MULLER, une organisationinternationale, un futur Etat fédéral ? Pour Zaki LAIDI, le projet européen est un modèle de régulation par les normes52. Il s’agit de contenir la violence symbolique opposant les Etats européens entre eux53. Ce type de gouvernance limite les appétits des Etats et permet de renforcer la construction politique de l’Europe.

118Cette forte normativité débouche sur un modèle où le pouvoir d’arbitrage et du dernier mot appartient à la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE) et non plus à une instance démocratiquement élue. La Banque Centrale Européenne et la CJCE dominent l’édifice européen.

  • 54  Z LAIDI op. cit. p. 83.

119Cette « surréglementation »54développe le sens d’une précarité réglementaire.

120Parallèlement le recours du juge européen aux principes généraux du droit communautaire dégagés par lui-même lui confère une marge créatrice d’appréciation très importante.

II.1. Le Traité constitutionnel du 29 octobre 2004

121L’article I-5 du Traité établissant une Constitution pour l’Europe semble envisager les fonctions essentielles de l’Etat sous deux angles privilégiés car cités expressément dans le texte à savoir le maintien de l’ordre et la sécurité interne et externe du territoire.

122 « Elle (l’Union) respecte les fonctions essentielles de l’Etat notamment celles qui ont pour objet d’assurer son intégrité territoriale, de maintenir l’ordre public et de sauvegarder la sécurité nationale. ».

123Le Traité constitutionnel intègre en sa partie II, la Charte des droits fondamentaux de l’Union de 2000.

  • 55  C’est nous qui soulignons.
  • 56  Art II-94 du Traité.
  • 57  Art II-95du Traité.

124L’article II-89 dispose que « toute personne a le droit d’accéder à un service gratuitement 55de placement ». D’autres articles reconnaissent et respectent le droit d’accès aux prestations de sécurité sociale et aux services sociaux, le droit à une aide sociale et à une aide au logement56, le droit d’accéder à la prévention en matière de santé et de bénéficier des soins médicaux dans les conditions établies par les législations et pratiques nationales57

125L’article II-96 envisage l’accès aux services d’intérêt économique général.

126« L’Union reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général tel qu’il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément à la Constitution, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l’Union ».

  • 58  On notera aussi que la Constitution belge à la différence ne reprend pas non plus la notion de ser (...)

127La notion de service public n’existe pas dans le Traité constitutionnel58. La raison invoquée est le manque de précision et le risque de malentendu existant autour de cette notion. Parle-t-on de service public en se référant au régime de propriété, au statut de l’organisme ou vise-t-on le service offert au particulier.

128L’idée de service public est donc définie en termes de droit d’accès aux services d’intérêt généraux dans le Traité constitutionnel. A cet égard on notera que l’article II- 96 précité ne reconnaît pas un droit d’accès, mais reconnaît et respecte l’accès aux services d’intérêt économique général.

129L’article III-122 du Traité confère à l’Union plusieurs compétences nouvelles dont les services d’intérêt économique général eu égard à la place qu’ils occupent « en tant que services auxquels tous dans l’Union attribuent une valeur ainsi qu’au rôle qu’ils jouent dans la promotion de sa cohésion sociale et territoriale ». Ledit article dispose aussi la loi européenne, établit les principes et fixe les conditions pour que ces services fonctionnent dans des conditions économiques et financières qui leur permettent d’accomplir leur mission et ce sans préjudice de la compétence qu’ont les Etats-membres de faire exécuter et financer ces services.

130L’article III-285 organise la coopération administrative entre l’Union et les Etats-membres (échange d’informations, de fonctionnaires et support à des programmes de formation pour mettre en œuvre le droit de l’Union).

II.2. Le Livre blanc sur les Services d’Intérêt Général

  • 59  Les Livres blancs publiés par la Commission sont des documents contenant des propositions d’action (...)
  • 60  Cf la Communication COM (2004) 374 de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité E (...)

131Selon la terminologie du Livre blanc59 sur les services d’intérêt général60 du 12 mai 2004, la notion de service d’intérêt général ( SIG) regroupe les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d’intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public.

132L’expression « services d’intérêt général » (SIG) découle de la pratique communautaire et est plus large que l’expression « service d’intérêt économique général » (SIEG) utilisée aux articles 16 et 86 paragraphe 2 du Traité du 25 mars 1957 instituant la Communauté européenne ainsi qu’à l’article II-96 précité du Traité constitutionnel.

133Le concept de Service d’Intérêt Economique Général (SIEG) n’est lui-même pas non plus fixé, même si dans les faits, cette notion couvre les grandes industries de réseau comme le transport, les services postaux, l’énergie et les communications. Ce sont donc des services de nature économique que les Etats membres ou la Communauté soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d’un critère d’intérêt général.

  • 61  Livre blanc point 3.2.

134Le Livre Blanc sur les services d’intérêt général reprend le credo de la Commission à savoir « que la création d’un marché intérieur a fortement contribué à un gain d’efficience, rendant un certain nombre de services d’intérêt général plus abordables et qu’en outre elle a conduit à un accroissement du choix des services proposés particulièrement visible dans les secteurs des télécommunications et des transports.61 »

  • 62  Livre blanc point 3.4.

135Le facteur sécuritaire joue aussi un grand rôle : il s’agit de garantir la sécurité physique des consommateurs et des usagers et la sécurité de la fourniture des services « La sécurité d’approvisionnement, constitue une exigence essentielle qui doit être prise en compte lors de la définition des missions des services publics »62.

  • 63  Livre blanc point 3.3.

136Le service universel est une notion clé développée par la Commission pour assurer l’accessibilité effective des services essentiels. C’est « un filet de sécurité efficace pour ceux qui, sinon, ne pourraient se procurer des services essentiels »63.

  • 64  Livre blanc point 3.3.

137Il peut être redéfini périodiquement pour s’adapter au contexte social, économique et technologique64.

138Le service universel impose aux prestataires de services l’obligation de proposer des services définis à des conditions spécifiées parmi lesquelles un prix abordable sur l’ensemble du territoire.

  • 65  Livre vert du 21 mai 2003 point 3.1.4. p.19.

139Quels critères utiliser pour déterminer si des prix sont abordables (accessibilité tarifaire) : le prix d’un panier de service de base lié au revenu disponible de certaines catégories de client, le taux de pénétration65 ?

140Les critères de l’accessibilité tarifaire et les normes de qualité pourraient être définis par les Etats-membres et dans certains cas par la législation communautaire.

  • 66  Livre blanc point 4.1. p. 12 et 13 à condition que tous les instruments de ratification aient été (...)

141La faisabilité et la nécessité d’une loi-cadre ( horizontale) relative aux services d’intérêt général sera réexaminée lors de l’entrée en vigueur du Traité constitutionnel à savoir novembre 200666.

  • 67  Livre blanc Point 4.2.

142Le Livre blanc sur les services d’intérêt général met aussi en évidence une demande de clarification de la part de la société civile, des règles en vigueur tant pour le régime des aides d’Etat, des règles de concurrence que des régimes privés des concessions et des sociétés d’économie mixte, pour assurer la mise en œuvre de projets d’infrastructure ou de services d’intérêt général67.

  • 68  Livre blanc point 4.5. p. 19.

143Il envisage ainsi une approche horizontale (et non plus sectorielle) pour une série de questions particulières comme le suivi et l’évaluation des services d’intérêt général, l’application des règles sur les aides d’Etat à la compensation financière pour le soutien des services d’intérêt général68.

144En son point 4.4, le Livre blanc reconnaît pleinement l’intérêt général dans ce que la Commission appelle les services sociaux et de santé d’intérêt général.

145Dans l’esprit de la Commission le domaine des services sociaux recouvre les services de santé, les soins de longue durée, la sécurité sociale, les services de l’emploi et le logement social. La Commission laisse le choix politique aux Etats membres de recourir à des systèmes marchands pour la fourniture des services sociaux et de santé (auquel cas il y a respect du droit de la concurrence) ou d’assurer les services directement par l’entremise d’organismes d’Etat financés par l’impôt. Une Communication sur les services sociaux et de santé d’intérêt général devrait être présentée dans le courant de l’année 2005.

146Pour la Commission européenne, les pouvoirs publics à l’échelon approprié définissent les obligations et missions de service public. Les missions sont protégées plutôt que la manière dont elles sont remplies. Les autorités compétentes (au niveau national, régional, local) définissent, organisent, financent et contrôlent les SIG, dans le respect du droit de la concurrence de l’Union européenne et des aides d’Etat.

147Les Etats membres sont libres de fixer le mode de financement le plus approprié pour un SIG à condition de ne pas fausser indûment la concurrence.

148La politique voulue par l’Union est moins la suppression de la notion de service public que par son remplacement par le concept de droit d’accès voire d’accès.

  • 69  Z. LAIDI op.cit. page 298.

149Dans cette logique, les conditions d’usage social des biens publics ( enseignement, recherche, santé etc…69) sont plus importantes que le régime de propriété de ce bien.

150Comme on l’a déjà signalé ci-dessus, l’orientation générale est la mise en concurrence égalitaire des prestataires de services publics et privés à l’exception de certains secteurs sans vocation économique.

  • 70  300 contributions émanant d’un éventail très divers de répondants ont été récoltées à l’occasion d (...)

151Comme le mentionne le Livre Blanc lui-même dans les principaux résultats de la consultation publique70, la situation des organismes assurant des services sociaux et la protection des services d’intérêt général à caractère non économique en tant que partie intégrante du modèle social européen doivent encore être clarifiées dans le cadre du droit communautaire.

152Le renforcement des pouvoirs du Parlement européen consacrant le retour du politique et donc de la délibération démocratique est de nature à rééquilibrer et à infléchir les termes du débat actuel.

153A ce jour, les textes européens manquent de lisibilité et contiennent souvent beaucoup d’ambiguïtés. Ils sont généralement le fruit de compromis politique.

  • 71  Art I-29, § 1er et III- 365, § 1er du Traité constitutionnel.

154De ce fait, la CJCE aura indéniablement un rôle déterminant dans la mise en forme de l’action publique européenne. La Cour de Justice des Communautés Européennes assurera en effet le respect du droit de l’Union dans l’interprétation et l’application de la Constitution71.

155En fin de compte, l’avenir reste aussi ouvert à la jurisprudence et aux influences et rapports de force politiques entre les différents acteurs publics ou privés de la société civile.

III. Quelques conclusions et enjeux pour l’avenir

156La globalisation économique et financière et dans son sillage le NPM ont amené les pays de l’OCDE à reconsidérer dans l’urgence le fonctionnement de leurs administrations et à comparer les modes de fonctionnement entre les différents systèmes.

  • 72  Cf A MATHESON-OECD/ PUMA-NEW ZEALAND, 2003 cité par A DRUMAUX Management public Quelques réflexion (...)

157Les réformes NPM de première génération centrées sur l’efficience de l’administration et l’individualisation des prestations ont semble-t-il montré leurs limites face aux questions de gouvernance, de gestion du risque, de procédures de coopération ainsi que de la nécessité de comprendre l’impact des politiques publiques sur la société72.

158Les modes de management (market driven) focalisés sur le coût des prestations et non sur la prestation ou l’usager final (comme le patient dans le cas d’une hospitalisation par exemple) sont progressivement remis en cause au regard de la qualité des prestations.

159Par ailleurs, le cumul de deux modes de gouvernance à savoir par le marché et par la régulation juridico-administrative traditionnelle est complexe à gérer. Un tel cumul engendre un coût de transaction énorme. L’hybridation des modes de gestion ou de régulation pourrait dans certains cas être plus un frein qu’un progrès en matière de gestion publique.

160En ce qui concerne les personnels publics les moins qualifiés et intermédiaires, ne risquent-ils pas de se retrouver enclavés entre différentes logiques contradictoires et en fin de compte de cumuler sur le plan de leur carrière, les désavantages du secteur privé (instabilité, imprévisibilité) et public (rémunération modeste hormis une élite surpayée, lourdeur des contraintes administratives et juridiques).

  • 73  Z LAIDI op.cit. p.208.

161Pour le politologue français Zaïki LAIDI, l’Etat aurait intériorisé sa propre défaite.73 Selon cet auteur, l’Etat aurait repris à son compte la rationalité privée et identifierait rationalité privée et publique.

  • 74  Z LAIDI La grande perturbation  Flammarion 2004 p. 208.
  • 75  P MOREAU DEFARGES La gouvernance PUF 2003 p 93.

162Il est en tous les cas un fait que « L’absorption de la rationalité publique dans une rationalité privée74 » constitue un véritable défi démocratique, à un point tel que certains parlent de la « désidéoligisation du politique75 ».

163L’emprise croissante de la rationalité économique pourrait finalement avoir pour conséquence de délégitimer toute réflexion socio-politique sur le sens des missions publiques.

164Or, l’action publique ne se résume pas à l’efficience de la gestion mais doit arbitrer et intégrer les diverses demandes sociales généralement contradictoires.

165Paradoxalement, la mondialisation pourrait accroître la demande d’Etat dans les domaines de la sécurité.

  • 76  Par ailleurs le savoir étant devenu la matière première de la compétition mondiale, les fonctions (...)

166L’avenir des fonctions collectives semble en effet s’orienter en grande partie vers le traitement de préoccupations sécuritaires du fait que la sécurité est la condition première de la mondialisation76.

  • 77  U BECK La société du risque Paris Aubier 2002.

167Les Etats doivent donc s’adapter continuellement et leurs missions nouvelles se liront en termes de responsabilité dans la gestion des risques77 et des biens publics mondiaux : accès à l’eau, pollution de l’environnement, sécurité. Cette dimension sécuritaire au sens large du terme revêt une importance fondamentale en ce qu’elle est la condition nécessaire de la confiance sociale : que l’on pense à la gestion des risques sanitaire (épidémie), technologique ( ruptures de réseaux, pannes) physique (terrorisme), sociaux ( aléas de la vie sociale) voire juridique (contradiction ou obscurité de normes applicables).

168L’Etat et les structures publiques retrouvent d’ailleurs toujours pleinement leur rôle en cas de grande panique sociale nationale ou transnationale. L’Etat représente le sujet supposé savoir et pouvoir universel, l’ultime garant. En ce sens, il détiendra toujours le pouvoir du dernier mot.

169Avant d’en terminer nous voudrions encore brièvement évoquer deux enjeux pour les autorités publiques à savoir le manque d’expertise réellement autonome pour éclairer la prise de décision politique ( le Policy-making) et la lutte contre la corruption.

  • 78  J GENARD S JACOB op. cit. p. 148.

170Dans le monde pluriel de l’expertise, l’Etat doit nécessairement s’appuyer sur l’expertise militante des ONG détentrices de savoirs et de pratiques, ou bien sur l’offre intéressée de services de consultance privée ou encore sur la « neutralité » administrative de ses propres services78 s’ils détiennent encore de l’expertise.

171Or comme on l’a vu, l’Etat ne peut se contenter d’«  acheter » purement et simplement l’expertise à l’extérieur car l’objectivité d’une telle expertise n’est nullement assurée.

  • 79  J GENARD S JACOB op. cit. p. 146.

172Cependant une certaine distance est quand même nécessaire pour assurer l’indépendance et donc la légitimité des résultats79. A cette fin, la création d’observatoires, d’agences ou d’autorités publiques organiquement indépendantes des commanditaires d’expertise publique représente une voie à développer.

  • 80  A ce sujet on notera que la Commission européenne a révoqué le 13 octobre 2004 son ancienne direct (...)
  • 81  S TIIHONEN Central Government Corruption in Historical Perspective p. 3 in IISA The History of Cor (...)
  • 82  S TIIHONEN op. cit. p.3.

173Quant au thème de la corruption, il devient véritablement une préoccupation importante dans les années 1990. Les organisations internationales les plus importantes spécialement le FMI, la BM, l’OCDE, le Conseil de l’Europe, les Nations Unies et l’Union européenne80 mettent cette question à l’agenda du fait qu’elle compromet la compétitivité, le développement économique et la bonne gouvernance81. La corruption mine le processus de globalisation et représente un danger structurel82 de remise en cause de la légitimité du système.

  • 83  Indépendamment du renforcement des cellules d’audit interne on observera qu’un service de contrôle (...)

174La mise en place de Chartes de services, de bureaux d’intégrité, l’implantation de cellules d’audit interne83, le vote et l’application de législations spécifiques sont également des éléments d’une politique générale en la matière.

175Cependant l’octroi de conditions financières de travail adéquates par rapport à celle du secteur privé est aussi incontournable. Comme l’a rappelé lors de la Journée des Nations Unies pour la Fonction publique du 23 juin 2004, Kofi ANAN, tous les pays doivent mettre en place des régimes de rémunération qui attirent les fonctionnaires compétents.

  • 84  M HOLZER Communicating Commitment : Public Administration as a calling in Public Administration an (...)

176En fin de compte, le meilleur garant dans ce combat pour l’intégrité n’est-il pas la motivation des personnels publics et le fait qu’ils puissent de nouveau considérer leur engagement professionnel comme une vocation84 ?

177La réhabilitation politique du sens de la mission et des valeurs publiques constitue la meilleure protection contre toutes sortes d’écarts. Cette tâche n’est malheureusement guère évidente dans un contexte d’estompement général de la norme où le culte de la richesse matérielle à tout prix imprègne les consciences.

178Les structures publiques régionales, nationales, européennes voire mondiales restent néanmoins plus que jamais garantes d’un projet social équitable. La protection et le développement des services et biens publics font partie intégrante d’un modèle de civilisation humaniste.

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Notes

1  P. QUERTAINMONT Rôle et fonction de l’administration in L’administration en 7 questions, Bruylant 1996.

2  J CHEVALLIER Le service public Presses Universitaires de France 1994 p 37.

3  D. VAN COPPENOLLE & A. LEGRAIN New public management en Belgique : comparaison de réformes en Flandre et en Wallonie in Administration publique T2/2003 pp.112 à 128.

4  A. HONDEGHEM & F. VANDERMEULEN Perpectieven voor het Human Resources Management in de Vlaamse Overheid, Brugge, Die Keure cité in Administration publique T2/2003 p. 113.

5  S. HALIMI contribution La nouvelle Zélande, vers le capitalisme total in Manière de voir Le Monde diplomatique décembre 2003 janvier 2004 p. 80.

6  J CHEVALLIER L’Etat post-moderne L.G.D.J collection droit et société n° 35 2003 p. 41..

7  J-B AUBY La globalisation, le droit et l’Etat  Montchrestien clefs politique 2003 p.34 à 37.

8  IETF est l’acronyme d’Internet Engineering Task Force. Existent également W3C ( World Wide Web Consortium) et l’ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers).  

9  Z LAIDI op. cit. P.206.

10  X DIEUX « Corporate governance de la loi du 2 août 2002 au «  Code Lippens » Journal des Tribunaux n° 6166 du 22 janvier 2005 pp. 57 à 63.

11  X DIEUX op cit. p.58.

12  « La normalisation a pour objet de fournir des documents de référence comportant des solutions à des problèmes techniques et commerciaux concernant des produits, biens et services qui se posent de façon répétée dans des relations entre partenaires économiques, scientifiques, techniques et sociaux » définition française de la normalisation citée par E. PIETERS La réforme de la législation belge relative à la normalisation in Journal des Tribunaux n° 6131du 13 mars 2004.

13  Statuts et règles de procédure de l’ISO, 2000. 14° éd., 68p. cité par E. PIETERS op.cit.

14  J-B AUBY op.cit. pp. 137 à 141.

15  P LEWALLE Contentieux administratif  Larcier 2002 pp.20 et 21.

16  Par extension voire par approximation de langage, les décideurs politiques ou administratifs nomment contrat : le Contrat d’Avenir pour la Wallonie, la Charte de la STIB, le contrat d’administration d’un haut fonctionnaire mandataire  ( car ce dernier négocie-t-il en effet vraiment son mandat, ses objectifs de gestion ?) alors qu’il s’agit de mesures pseudo ou para contractuelles assez éloignées de toute négociation effective. Il est vrai qu’il existe aussi des engagements unilatéraux.

17  J-B AUBY op. cit. p. 141.

18  cité par J-B AUBY,  P HUBER The Europeanization of Public Procurement in Germany, European Public Law, vol 7, Issue 2001, p.33.

19  J CHEVALLIER op. cit p 41.

20  N GUILHOT Banque mondiale réclame « bonne gouvernance »  in manière de voir 72 décembre 2003 janvier 2004, Le Monde diplomatique p 62 à 65.

21  N GUILHOT op.cit.p. 64.

22  Voy. Proposition de directive du 13 janvier 2004 du Parlement européen et du Conseil relative aux services dans le marché intérieur présentée par la Commission ( COM (2004) 2 final.

23  Le Soir du 4 février 2005 p. 8.

24  Georges Pompidou évoquait déjà dans un de ses discours le progrès matériel….dont il apparaît qu’il développe les besoins plus encore qu’il ne les satisfait.

25  Z LAIDI op. cit. p. 170.

26  Charte de l’utilisateur des services publics du 4 décembre 1992 ( M.B. 22 01 03). La plupart des chartes européennes de service public à valeur incitative recommandent le principe d’adaptation qui implique de fournir un service ajusté aux besoins de l’utilisateur.

27  JL GENARD et S JACOB  Expertise et action publique Editions de l’Université Libre de Bruxelles 2004 p 151.

28  FEDRA rapporte que G BROWN Chancelier de l’Echiquier prévoit la suppression de 40.000 postes de fonctionnaires notamment en fusionnant l’administration des Douanes avec celles des Impôts numéro d’avril 2004 p 13.

29  A. HONDEGHEM, F. VERMEULEN Perspectieven voor het Human Resources  Management in de Vlaamse overheid. Brugge 1999.

30  Cf L’arrêté royal du 7 août 1939 organisant l’évaluation et la carrière des agents de l’Etat notamment art 20 quater et sexies.

31  M CROZIER A contre-courant Fayard 2004 p. 350 au sujet du sauvetage d’Air France en 1993 ;

32  A PIRAUX Copernic son imaginaire et ses pratiques in Pyramides n°8 p.35.

33  Le plus important fonds de pension du monde est celui de fonctionnaires de l’Etat de Californie.

34  Pour les statistiques de l’administration fédérale voy.  sur le site du SPF P&O les données www.pdata.be/start

35  K LEUS in La réforme de la fonction publique  Bibliothèque de droit administratif, La Charte, 2002.

36  E HANNAY Les nouvelles règles applicables en matière de sélection et de recrutement des agents fédéraux in les cahiers des sciences administratives octobre 2003 n°2 page 44.

37  E HANNAY op.cit. page 46.

38  Z LAIDI op.cit. p.366.

39  P BITOUN Manière de voir n° 66  Fonctionnaires accusés, nantis épargnés in Le Monde Diplomatique novembre décembre 2002 pp. 64 à 68.

40  Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit communautaire des marchés et des concessions, COM (2004) 327 du 30 avril 2004.

41  M DEWATRIPONT et P LEGROS    Communication : Public-Private-Partnerships : Contract Design and Rsisk Transfer à l’occasion de la journée d’études  d’ECARES du 31 janvier 2005 sur le thème  The Political Economy of Liberalization of Public Services.

42   D BATSELE parle d’échecs importants au Royaume-Uni et de bilan en demi-teinte op.cit. p. 20.

43  K VERHOEST, D VERVLOET, G BOUCKAERT overheid, markt of non profit Reeks Modernisering van de overheidsinstellingen, Academia Press 2004 p. 114;

44  K VERHOEST, D VERVLOET, G BOUCKAERT op. cit. p. 111.

45  M WEBER Economie et société , Paris, Plon, 1971, p. 229 cité par  S JACOB in  L’accroissement du rôle de l’Etat et la mutation du savoir des experts Perspective historique  in Expertise et Action publique Ed de l’Université libre de Bruxelles 2004 p. 17.

46  J SAMOY de  ING Belgique Project and Export Finance Comment financer vos grands projets ? Le point de vue d’un banquier.à l’occasion du séminaire EFE du 30 septembre 2004.

47  D. BATSELE les PPP, une réalité polymorphe in Les cahiers des sciences administratives Hors série Colloque S.R.I.B.  2004 pages  9 à 21.

48  D. VANCOPPENOLLE, A. LEGRAIN op. cit page 114.

49  G. BOUCKAERT,  T. AUWERS, De modernisering van de Vlaamse Overheid, Brugge,Die Keure, 1999.

50  Cf www.vlaanderen.be/BBB.

51  F. DE RYNCK De Standaard  15 novembre 2004 p. 54.

52  Z LAIDI op.cit. p. 79.

53  Z LAIDI op. cit. p. 80.

54  Z LAIDI op. cit. p. 83.

55  C’est nous qui soulignons.

56  Art II-94 du Traité.

57  Art II-95du Traité.

58  On notera aussi que la Constitution belge à la différence ne reprend pas non plus la notion de service public et ce même pas en son article 23 consacrant un certain nombre de droits économiques, sociaux et culturels. Le Préambule de la Constitution française dispose par contre que «  Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractéristiques d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité. » L’article XV de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 stipule « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

59  Les Livres blancs publiés par la Commission sont des documents contenant des propositions d’action communautaire dans un domaine spécifique. Ils s’inscrivent parfois dans le prolongement de livres verts dont le but est de lancer un processus de consultation au niveau européen.

60  Cf la Communication COM (2004) 374 de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité Economique et Social  Européen COM (2004) et au Comité des Régions.

61  Livre blanc point 3.2.

62  Livre blanc point 3.4.

63  Livre blanc point 3.3.

64  Livre blanc point 3.3.

65  Livre vert du 21 mai 2003 point 3.1.4. p.19.

66  Livre blanc point 4.1. p. 12 et 13 à condition que tous les instruments de ratification aient été déposés (cf. art IV-447 du Traité constitutionnel).

67  Livre blanc Point 4.2.

68  Livre blanc point 4.5. p. 19.

69  Z. LAIDI op.cit. page 298.

70  300 contributions émanant d’un éventail très divers de répondants ont été récoltées à l’occasion de la consultation publique.

71  Art I-29, § 1er et III- 365, § 1er du Traité constitutionnel.

72  Cf A MATHESON-OECD/ PUMA-NEW ZEALAND, 2003 cité par A DRUMAUX Management public Quelques réflexions pour un début slides Powerpoint leçon inaugurale des PUMP 2003www.ulb.Solvay. be

73  Z LAIDI op.cit. p.208.

74  Z LAIDI La grande perturbation  Flammarion 2004 p. 208.

75  P MOREAU DEFARGES La gouvernance PUF 2003 p 93.

76  Par ailleurs le savoir étant devenu la matière première de la compétition mondiale, les fonctions collectives ont également un rôle primordial quant à l’accès du plus grand nombre au savoir, au partage et à sa diffusion.

77  U BECK La société du risque Paris Aubier 2002.

78  J GENARD S JACOB op. cit. p. 148.

79  J GENARD S JACOB op. cit. p. 146.

80  A ce sujet on notera que la Commission européenne a révoqué le 13 octobre 2004 son ancienne directrice des services comptables venant au demeurant du secteur privé pour avoir exprimé ses craintes de risques de fraude massive en matière de dépenses de l’Union européenne.

81  S TIIHONEN Central Government Corruption in Historical Perspective p. 3 in IISA The History of Corruption in Central Government   cahier d’Histoire de l’Administration n°7 IOS Press 2003.

82  S TIIHONEN op. cit. p.3.

83  Indépendamment du renforcement des cellules d’audit interne on observera qu’un service de contrôle de l’intégrité a été créé en 2002 au sein du S.P.F. Budget et Contrôle de gestion. Au Pays-Bas, de multiples bureaux d’intégrité luttent contre la fraude et la corruption chez les fonctionnaires. Voy aussi le décret du 7 mai 2004 (M.B. du 11 juin 2004 p. 44015) confiant au médiateur flamand la protection des fonctionnaires qui dénoncent des irrégularités.

84  M HOLZER Communicating Commitment : Public Administration as a calling in Public Administration and Management : An Interactive Journal éd par la Southern Public Administration Education Foundation, Inc www.spaef.com.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alexandre Piraux, « Quel avenir pour les services collectifs, leurs bénéficiaires et prestataires ? », Pyramides, 9 | 2005, 151-180.

Référence électronique

Alexandre Piraux, « Quel avenir pour les services collectifs, leurs bénéficiaires et prestataires ? », Pyramides [En ligne], 9 | 2005, mis en ligne le 22 septembre 2011, consulté le 25 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/348

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Auteur

Alexandre Piraux

Rédacteur en chef de la revuePyramides

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