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Le contrôle de l’action administrative, contribution à une typologie réorientée des contrôles

Christophe Magdalijns
p. 65-82

Résumé

Le thème du contrôle de l’action administrative a de tout temps été une source importante du droit administratif. Loin, de vouloir laisser aux seuls juristes le soin de débattre de ces vecteurs de démocratie, le présent article entend contribuer au renouvellement de l’approche des contrôles de l’action administrative en lui donnant un caractère pluridisciplinaire.

L’introduction des techniques modernes de management dans la fonction publique va inévitablement modifier les différents contrôles pesant sur l’administration ce qui plaide pour un élargissement du champ d’étude de la théorie des contrôles de l’action administrative.

Ce sera chose faite en se référant à la notion de « risques » et en bâtissant une typologie des contrôles sur la distinction entre contrôles organisés et contrôles inorganisés.

Le contrôle de l’action administrative sera, dès lors, défini comme l’ensemble des actes et comportements portant examen et appréciation de l’action administrative en rapport à des risques que l’on souhaite maîtriser.

L’utilité des contrôles n’en demeure pas moins la limitation du pouvoir des administrations publiques mais aussi la légitimation de l’appareil administratif et la préservation du statut et du rôle social voulu pour l’administration.

La typologie des contrôles aide à en comprendre la diversité et se destine à appréhender la couverture des risques dont l’administration fait l’objet.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 P. Weil, Le droit administratif (5e éd.), Paris, Presses universitaires de France, 1973, p. 44.
  • 2 M.-A. Flamme, Droit administratif, Bruxelles, Editions de l’Université Libre de Bruxelles, 1989, p. (...)

1Le contrôle de l’action administrative est un enjeu fondamental de démocratie, cette dernière se devant de maintenir son appareil d’Etat dans les règles de droit qui la fondent et d’en conforter la légitimité auprès des citoyens. Le contrôle se justifie par l’inégalité entre l’administration et les administrés, par l’existence au profit de celle-là de pouvoirs n’appartenant pas à ceux-ci1. Le contrôle est également l’expression de la subordination de l’administration à l’acteur politique. Traditionnellement, les sujétions pesant sur les administrations publiques, et dont font parties les contrôles, sont considérées comme les contrepoids équilibrant les relations administrations/environnement ce que Maurice-André Flamme appelle « le revers de la médaille »2.

2Le présent article se donne pour ambition d’apporter quelques éléments complémentaires aux typologies traditionnelles des contrôles administratifs. Les temps actuels me sont apparus propices à de tels travaux car l’Administration publique belge est en pleine mutation tant aux niveaux fédéral que fédéré. Le code de la fonction publique wallonne, le décret cadre flamand de politique administrative et la poursuite de la modernisation de la fonction publique fédérale sont autant de processus qui se proposent de faire entrer de nouveaux principes dans l’organisation et la gestion des organisations publiques.

  • 3 Article 10 de la loi du 22 mai 2003 modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation d (...)
  • 4 Conseil des ministres du 7 février 2003, communiqué de presse n°6.

3L’introduction des techniques modernes de management va modifier plus ou moins en profondeur les contrôles s’exerçant sur l’activité administrative. J’en veux pour preuve la suppression annoncée du visa préalable de la Cour des Comptes3 ou le souhait de modifier le contrôle de l’Inspection des Finances dans le cadre de la réforme des administrations fédérales4. A terme, de nouveaux contrôles cohabiteront aux côtés de contrôles existants que ces derniers aient été modifiés ou non. Il est donc intéressant de se donner les moyens théoriques de cartographier les contrôles de façon complète.

4En outre, l’apport de techniques qui tend à instaurer un nouveau management des organisations publiques ainsi qu’une nouvelle culture organisationnelle, va obliger l’analyste des contrôles de l’action administrative à renforcer son approche pluridisciplinaire. C’est vers une telle approche que nous allons nous tourner ici pour participer modestement à la diversification des approches qui peuvent parfois nous apparaître trop juridiques aujourd’hui.

I. La notion de contrôle de l’action administrative

5La notion de contrôle n’est pas exempte d’intérêt du fait d’une définition visitée à maintes reprises. Au contraire, l’enjeu réside en une bonne définition de notre champ d’études pour créer un cadre théorique de qualité à d’éventuelles recherches appliquées portant, par exemple, sur l’efficience des contrôles de l’action administrative.

  • 5 Arrêté royal du 3 février 2002 portant création du service public fédéral Emploi, Travail et Concer (...)
  • 6 Arrêté royal du 23 mai 2001 portant création du service public fédéral Sécurité sociale.
  • 7 Arrêté royal du 25 février 2002 portant création du service public fédéral Economie, PME, Classes m (...)
  • 8 Office québécois de la langue française, Grand dictionnaire terminologique, http://www.granddiction (...)

6Avant toute chose, il y a lieu de distinguer le contrôle exercé par les administrations dans le cadre de leurs missions et le contrôle s’exerçant sur l’action des administrations. Le premier type de contrôle comprend, par exemple, l’Inspection du travail5, le contrôle du respect de la réglementation en matière de sécurité sociale6 ou le contrôle de l'application des réglementations économiques7. Le second type est une fonction à part entière dans la nomenclature des activités administratives. Elle revêt un caractère particulier car il n’est pas question de fournir des prestations de services, de faire exercice de la puissance publique auprès des administrés ou même de participer de façon directe et opérationnelle à l’organisation et à la gestion des organismes publics. Le contrôle couvre, dans ce cas, les actes portant examen et vérification de l’action administrative en rapport à des risques que l’on souhaite maîtriser. De tels procédés ont pour corollaire la production d’une appréciation. C’est à ce champ d’études que nous allons tenter de contribuer étant entendu que le terme « risques » correspond à : « un ensemble d’événements préjudiciables, plus ou moins prévisibles, qui peuvent affecter l'activité de l’organisation publique ou affecter la réalisation d'un programme, d'un plan, d'une politique mis en œuvre par une organisation publique ». De même, il faut entendre l’action administrative au sens large, cela comprend l’ensemble des modalités possibles d’intervention de l’administration publique8.

7Si cette première définition se caractérise par son imprécision, celle-ci est toute volontaire. C’est un choix qui entend préserver la notion de contrôle de l’action administrative lato sensu afin de n’éluder aucune sorte de contrôle pas même la partie moins connue des contrôles inorganisés. En aval, le soin est laissé à la typologie des contrôles de caractériser plus rigoureusement les différentes catégories de contrôles existants.

8La typologie présentée dans cet article privilégie une acception large de la notion de contrôle en distinguant les contrôles organisés des contrôles inorganisés. C’est une distinction peu usitée dans la doctrine alors que le droit administratif nous a pourtant accoutumé au principe des recours organisés et inorganisés. Cette différenciation intervient en amont de la classification plus traditionnelle des contrôles et sera insérée dans une démarche pluridisciplinaire faisant intervenir la psychosociologie du travailleur et la sociologie des relations de service aux côtés des approches juridique et de management public.

  • 9 V.-M. Santo, P.-E. Verrier, Le Management public, Paris, Presses Universitaires de France, 1997, p. (...)
  • 10 J.-M. Auby, J. Rivero, G. Vedel et al., Traité de science administrative, Paris, Mouton & Co., 1966 (...)
  • 11 D. Batselé, Contrôle de l’administration, Bruxelles, Presses Universitaires de Bruxelles, 1996, p. (...)

9Malgré tout, définir la fonction de contrôle reste une gageure, certains ont parlé d’ambiguïté9, d’absence de définition, d’imprécision10 ou de définition insatisfaisante11. Les doutes et interrogations des auteurs mettent en exergue le besoin d’une typologie claire inclusive de toutes les formes de contrôle s’exerçant sur l’action administrative.

  • 12 J.-M. Auby, J. Rivero, G. Vedel et al., op. cit.
  • 13 P. Weil, op. cit., p. 79.

10Les exemples se donnant pour ambition de définir le contrôle de l’administration ou de l’action administrative ne sont pas légion. Cela confirme, aujourd’hui encore, la thèse de Denis Lévy auteur du chapitre du traité de science administrative portant sur les aspects généraux du contrôle12. Il avait pour conviction que « dans la plupart des études qui traitent du contrôle de l’Administration, le mot est utilisé le plus souvent sans avoir été, au préalable, défini ou précisé. Pour certains auteurs, il semble que le sens à donner à l’expression aille de soi ; il s’agit, en général, de juristes qui voient dans le contrôle son aspect intervention sur des actes. » C’est la raison pour laquelle les contrôles sont définis de façon particulière chacun pour ce qui les concerne. Il en va ainsi du contrôle juridictionnel, sujet incontournable des manuels de droit administratif, tant il est vrai que le thème du contrôle est la première et principale inspiration de cette partie du droit13.

  • 14 J. Chevallier, Science administrative, Paris, Presses universitaires de France, 1994, p. 33.

11Mais, toute étude de science administrative se doit de dépasser les « faiblesses et les insuffisances résultant de l’adoption d’un point de vue exclusivement juridique »14. Seule une approche globale et pluridisciplinaire nous permettra d’identifier l’ensemble des contrôles s’exerçant sur l’action administrative en ce compris « le contrôle par l’administration elle-même »et le contrôle exercé par son environnement.

  • 15 D. Batselé, op. cit., p. 7.

12Retenons, à titre d’exemple, la définition du contrôle donnée par Didier Batselé15 : « il s’agit, des procédés et moyens d’action qui ont pour objet la vérification de l’activité ou de certaines activités de l’administration afin de s’assurer que celle-ci agit en vue de satisfaire les besoins d’intérêt général pour lesquels elle a été créée, dans la sphère de ses compétences, dans le respect de la légalité, et dans les limites des moyens mis à sa disposition. ». L’auteur souligne immédiatement les faiblesses de la définition en décrivant ce que la définition appréhende et n’appréhende pas. Nous discernerions d’une part le sujet, l’objet et le but du contrôle mais nous éluderions d’autre part l’auteur, les modes et modalités du contrôle. Ce que l’auteur et d’aucuns voient comme une faiblesse doit nous apparaître comme une réalité axiomatique car le contrôle de l’action administrative ne peut se définir qu’au travers d’une typologie et d’un corpus théorique approfondi. L’approche par une définition ne peut avoir pour autre ambition que d’être une introduction conceptuelle nous ouvrant à la connaissance des contrôles de l’action administrative.

  • 16 J. Chevallier, op. cit., p. 512.

13Jacques Chevallier parle, pour sa part, de contrôles au pluriel : « Les contrôles sont là pour garantir que l’administration ne s’écarte pas de la ligne qui a été tracée. Exercés par plusieurs types d’autorités différentes, ces contrôles sont tantôt externes, tantôt internes à l’administration. »16. L’approche sociologique de l’administration adoptée par l’auteur fait qu’il appréhende les contrôles de façon plus inductive. En cela, il est plus à même de rendre compte de la diversité des contrôles s’exerçant sur l’action administrative prenant garde de ne pas se focaliser sur les contrôles institutionnalisés.

  • 17 V.-M. Santo, P.-E. Verrier, op. cit.

14Viriato-Manuel Santo et Pierre-Eric Verrier illustrent l’ambiguïté de la notion de contrôle en lui accordant trois acceptions différentes : vérification / inspection / évaluation ; surveillance / supervision et maîtrise / domination17. Les deux premières acceptions concerneraient les moyens mis en œuvre et la dernière se rapporterait aux objectifs.

15Implicitement, les trois analyses approchées se rejoignent en convenant que la définition du contrôle de l’action administrative porte sur le sujet, l’objet entendu au sens large et le but des contrôles visés. En substance, il s’agit de l’administration, son action et le respect des normes et objectifs fixés. Nous nous autoriserons à dire de façon générale que le contrôle de l’action administrative se rapporte à l’ensemble des actes et comportements portant examen et appréciation de l’action de l’administration en rapport à des risques que l’on souhaite maîtriser. Nous privilégions la notion de « risques » telle que définie plus haut, car elle est inclusive de tous les contrôles existants. En effet, toute activité administrative comporte des risques qui ne sont pas tous couverts par des contrôles visant à en assurer la maîtrise. Une telle couverture est fonction de la notion d’importance relative déterminant le seuil au-delà duquel un contrôle est ressenti comme nécessaire. En basant notre définition sur les risques liés à l’action administrative, nous sommes assurés de rencontrer tous les contrôles qui leur sont pendants mais aussi de constater les absences de contrôle en regard d’un risque. De même, nous faisons abstraction de tout jugement de valeur en rapport à des concepts comme l’intérêt général.

II. Des fondements à l’utilité des contrôles

  • 18 M.-A. Flamme, op. cit.
  • 19 D. Levy, « Aspects généraux du contrôle », in Traité de science administrative, Paris, Mouton & Co, (...)

16Les finalités de l’administration lui sont externes, dictées par l’autorité politique qui les formalisent en textes de loi ou réglementaires. C’est donc une double subordination au pouvoir politique et au droit qui pèse sur l’administration. Il est normal que le « commanditaire » de l’action administrative la contrôle ou en fasse faire le contrôle de la façon dont il le souhaite. Néanmoins, en vertu du pouvoir discrétionnaire18 dont elle bénéficie, l’administration peut se fixer des objectifs qui auront plus souvent trait, mais pas exclusivement, à des aspects organisationnels. Une telle liberté ne crée pas, en corollaire, une exemption au contrôle car toute action administrative, quelle qu’elle soit, peut être appréciée19. Historiquement, cette capacité de contrôle généralisée trouve une première expression en l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 qui disait : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. ».

17Le régime juridique particulier qui est réservé aux administrations publiques pour accomplir leurs finalités, fait qu’elles entrent dans une relation déséquilibrée à leur profit avec les autres sujets de droit. Bénéficiant de prérogatives exorbitantes du droit commun, de prérogatives de puissance publique, les administrations vont se voir astreindre à des sujétions afin d’éviter :

  • le recours à l’arbitraire ;

  • l’excès ou le détournement de pouvoir ;

  • la violation des principes d’efficacité, d’efficience et d’économie.

18Ce sont là les risques qui fondent les contrôles organisés dont l’utilité consiste à répondre à « cette méfiance, qui n’est que l’écho de celle de l’opinion publique » dont parlait Jean-Marie Delarue, Conseiller d’Etat français. Les contrôles assureront la maîtrise des risques et garantiront, aux citoyens et à leurs représentants, la permanence de l'Etat, un respect suffisant de l’Etat de droit et une exécution satisfaisante des politiques publiques arrêtées par les dépositaires du pouvoir politique.

  • 20 J. Chevallier, op. cit., p. 56.

19Si l’on se projette dans la réalité sociale, on découvre l’administration en tant qu’acteur social. L’administration est un fait social qui résulte de l’émergence d’un appareil spécialisé d’encadrement des activités sociales20. A ce titre, l’administration est également un agent socialisateur.

  • 21 C.-A. Morand, J. Chevallier, L’état propulsif : contribution à l’étude des instruments d’action de (...)

20Les rapports sociaux entretenus par l’administration et les administrés se caractérisent par leur diversité résultant des nombreux instruments d’intervention de l’autorité publique multipliant les positions possibles de l’administré en rapport avec l’administration21. Ces rapports sociaux s’inscrivent désormais dans un environnement où le changement est dicté par les processus en cours de modernisation administrative, tous soucieux de basculer d’une relation d’autorité à une relation de service. Le citoyen/administré doit devenir client et bénéficier de l’action administrative. Le rapport à l’administration fait désormais peser l’obtention des produits attendus du rapport administration/administré, partiellement ou totalement, sur les épaules de l’administration. Le rapport de force s’est donc rééquilibré au profit de l’administré qui a vu s’accroître ses possibilités de participation, de négociation et de contrôle grâce à une relation moins hermétique avec l’administration. Aidé en cela par des tiers ou non, l’administré a la faculté d’effectuer des contrôles quant à l’action administrative à son égard notamment grâce à l’enracinement durable de la transparence et de la motivation formelle dans les pratiques administratives. Muni d’un statut plus enviable dans son rapport avec l’administration, l’administré peut désormais contrôler le contenu de son dossier administratif et en contrôler le traitement. L’administré est mieux informé et trouve, plus que par le passé, des aides directes ou indirectes dans son rapport avec l’administration auprès des associations de consommateurs, des associations citoyennes, des organisations syndicales ou des groupes de pression, tous acteurs du contrôle de l’administration publique.

  • 22 A.-J. Arnaud (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, LGDJ, (...)

21Le rapport administration/administré qui tend donc à se renouveler, est le théâtre du contrôle social s’exerçant sur l’administration. Cette dernière, par son action, génère elle-même les contraintes externes que la société fait peser sur le comportement individuel de ses agents. Le contrôle social de l’action administrative, réaction de la société contre toute déviance menaçant son ordre22, contribuera à la légitimité de l’appareil administratif, aura pour moyen l’influence sociale et s’exercera en référence à la norme sociale.

  • 23 Grand dictionnaire de la Psychologie, Paris, Larousse-Bordas, 1999.

22L’influence sociale s’entendra comme l’ensemble des phénomènes qui concernent les processus par lesquels les individus et groupes façonnent, maintiennent, diffusent et modifient leurs modes de pensée et d’action lors des interactions sociales. La norme sociale, quant à elle, sera l’ensemble des comportements et réactions qu’un groupe social approuve ou désapprouve et dont il attend qu’il soit régulièrement adopté ou évité par ses membres en permanence23.

23Au-delà du contrôle social exercé par la société sur les individus qui la composent, il existe un contrôle social intériorisé par les organisations et les agents publics. On ne parlera plus ici des contraintes externes que la société fait peser sur les acteurs de l’action administrative mais d’influences intériorisées qui agissent, en principal, sur les conduites individuelles des fonctionnaires. Dans ce cas, c’est l’agent lui-même ou l’administration à laquelle il appartient, qui va remplir une fonction d’intégration en réagissant contre toute déviance pouvant mettre en péril le statut et/ou le rôle social voulu pour l’administration concernée.

24Les moyens de ce contrôle sont de plusieurs ordres, trois au moins ne peuvent être ignorés :

    • 24 M. Thévenet, La culture d’entreprise (3e éd.), Paris, Presse universitaires de France, 1999, p. 96.

    la culture de l’organisation qui est un réservoir que l’on emplit de références et de représentations24 ;

  • les rapports professionnels et hiérarchiques ;

  • l’utilisation par l’agent des références, hypothèses, représentations et modèles mentaux acquis au cours de son existence.

  • 25 J. Chevallier, op cit., pp. 530 et ss.

25La norme demeure sociale, comme dit précédemment, mais nous emprunterons à Jacques Chevallier25 le concept d’idéologie administrative pour désigner le référentiel en regard duquel le contrôleur (organisation ou agents publics) pourra se prononcer quant au caractère déviant de tel acte ou de tel comportement. L’auteur cite comme éléments communs à toutes les idéologies administratives : la défense du bien collectif, la subordination aux élus, le service public, la prise en compte des intérêts sociaux, la compétence, le respect des principes déontologiques établis, etc.

III. La typologie des contrôles

  • 26 C. Curchod, La méthode comparative en sciences de gestion, document de travail, 3e journée des doct (...)

26La construction de typologies en sciences sociales est d’une grande utilité car elle aide à la compréhension de la diversité qui existe au sein d’un phénomène étudié26. La typologie des contrôles sera, par conséquent, une classification qui décrit les différents types de contrôles existants sur la base de critères de similitude ou de différenciation de sorte à ce que tout observateur ou sujet de contrôle puissent y rallier les contrôles qu’ils rencontrent. L’utilité d’une typologie ne s’arrête pas là, elle permet d’appréhender la couverture des risques dont l’administration fait l’objet, d’affiner la connaissance théorique des contrôles préalablement à la recherche appliquée et d’identifier les éventuelles redondances ou absences en la matière.

  • 27 D. Batselé, op. cit., p. 120.

27La typologie décrite ci-dessous est dérivée de la typologie développée par Didier Batselé et qui se base sur quatre critères27 :

  • la qualité du contrôleur qui fait la distinction entre contrôle administratif, contrôle politique et contrôle juridictionnel ;

  • le rapport entre contrôlé et contrôleur qui différencie les contrôles externes et internes ;

  • l’organisation ou non du contrôle ;

  • le critère temporel (moment et caractère obligatoire ou permanent).

  • 28 Rapport au Roi de l’arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétair (...)

28Toutefois, nous ferons le choix de ne pas verser au rang de critères participant à la classification des contrôles, la qualité du contrôleur. Nous créerons un lien théorique entre les trois qualités susmentionnées de contrôleurs et les trois pouvoirs constitutionnellement organisés : exécutif, législatif et judiciaire étendu aux juridictions administratives et au Conseil d’Etat pour la cause. Puisque nous nous intéressons exclusivement à l’action administrative, étant entendu qu’il s’agit de l’action des autorités administratives, les contrôles dits administratifs seront partie des contrôles internes alors que les autres seront classés parmi les contrôles externes. Sans nier l’importance qu’il y a à différencier le contrôleur politique du contrôleur juridictionnel, prenons l’option de ne pas tenir compte de cette différenciation au niveau de notre typologie. Pour ce faire et à titre d’exemple, le contrôle d’autorités administratives indépendantes, comme l’Inspection des Finances, sera qualifié d’interne car l’objet, la portée et les modalités de contrôle sont révisables par le pouvoir exécutif, ce qui donne à ce contrôle une plus grande interdépendance entre la façon dont il est ressenti et sa possible modification. C’est un renversement de la doctrine compte tenu de la définition donnée par le Gouvernement fédéral au contrôle de l’Inspection des Finances : il s’agit « de règles et de procédures que le Gouvernement s'impose à lui­même28 ». En arguant de la sorte, les ministres signataires de l’époque démontraient combien le pouvoir exécutif était à la fois organisateur et objet du contrôle. C’est sur cet aspect plus particulier de la différenciation entre contrôle interne (administratif) et externe que je souhaite insister car les autres contrôles sont le fait d’organes créés par le pouvoir législatif (Ordre judiciaire, Médiateur, Cour des Comptes par exemple).

  • 29 D. Batselé, op. cit., p. 130.

29Je ne reviendrai sur la différenciation entre contrôles organisés et inorganisés que pour préciser que les premiers sont établis par un texte législatif ou réglementaire29 et pas les seconds. Rappelons que la présente contribution fait de cette différenciation un élément clef de la typologie des contrôles.

30Le dernier critère est novateur au sens où il mixe le moment du contrôle avec son caractère permanent ou non. En substance, il s’agit de tenir pour conditionnels (occasionnels) les contrôles ex ante et ex post. Par conditionnel, il y a lieu d’entendre, « dépendant d’un fait futur et incertain ». En effet, le contrôle ex ante ou ex post est nécessairement lié à la temporalité d’un acte ou d’une décision en projet ou en préparation dans le premier cas ; déjà pris(e), en cours d’exécution ou exécuté(e) dans le second cas. Les contrôles ex ante ou ex post seront toujours dépendants de la survenance d’un acte ou d’une décision, même si certains de ces derniers ont une très forte probabilité de survenir (exemple : lois budgétaires). A contrario, les contrôles permanents s’exercent de tout temps, le plus souvent à l’initiative du contrôleur, sans que l’action de ce dernier ne soit dépendante de la survenance d’un fait quelconque.

31La question des redondances entre contrôles mérite tout notre intérêt car si la rationalité commande de ne pas organiser deux contrôles efficaces et identiques, l’indépendance des pouvoirs législatif et exécutif à organiser des contrôles qu’ils jugeraient opportuns ne peut être limitée. Dans ce cas, la redondance pourrait être un choix jugé nécessaire et se voir pleinement consentie.

32Concernant l’absence de contrôle en rapport à un risque, toute la question réside dans le seuil de matérialité du contrôle à envisager. L’absence de contrôle peut se justifier par l’importance relative (faible) du risque dont la réalisation ne porterait que peu ou pas préjudice à l’organisation. En revanche, l’absence de contrôle en regard d’un risque d’importance constitue une carence dans le système de contrôle et de maîtrise des risques.

33Sans aucune forme de commentaire, de façon arbitraire, nous allons classer quelques organes de contrôle à titre illustratif. Il est certain que cet exercice, mené de façon scientifique et systématique, pourrait faire l’objet d’un article à part entière. En outre, l’approche par les organes de contrôle fait qu’un organe pourrait se trouver dans plusieurs catégories de contrôles si nous nous étions donnés pour ambition d’être exhaustifs.

  • Contrôle organisé, interne, ex ante : Inspection des Finances (avis).

  • Contrôle organisé, interne, ex post : contrôle hiérarchique (système d’évaluation).

  • Contrôle organisé, interne, permanent : Bureau d’éthique et de déontologie administrative.

  • Contrôle organisé, externe, ex ante : Cour des Comptes (visa préalable).

  • Contrôle organisé, externe, ex post : Section d’administration du Conseil d’Etat, médiateur fédéral.

  • Contrôle organisé, externe, permanent : contrôle par les assemblées parlementaires.

  • Contrôle inorganisé, interne, ex ante : agents publics (collègues auxquels on fait appel en raison de leur expertise).

  • Contrôle inorganisé, interne, ex post : agents publics (appréciation portée par les collègues suite à l’action).

  • Contrôle inorganisé, interne, permanent : organisme public (culture organisationnelle), agents publics (socialisation).

  • Contrôle inorganisé, externe, ex ante : citoyens, groupes de pression.

  • Contrôle inorganisé, externe, ex post : citoyens, organisation de défense des consommateurs.

  • Contrôle inorganisé, externe, permanent : citoyens.

IV. La nature des contrôles

34Le schéma repris ci-dessus est indissociable de la nature des contrôles qui ajoute aux propriétés générales développées par la typologie, les propriétés spécifiques qui caractérisent les contrôles en fonction de leurs champs concrets d’études.

35Les contrôles se partagent entre quatre grands champs d’études qui, réunis, vont globalement recouvrir l’ensemble des risques liés à l’action administrative que l’on veut maîtriser. Les risques dont il est question sont en rapport à :

  • la norme ;

  • le but poursuivi ;

  • le management stratégique ;

  • l’activité.

36Les contrôles destinés à maîtriser les risques seront qualifiés de :

  • contrôle de conformité ;

  • contrôle d’opportunité ;

  • contrôle de gestion ;

  • contrôle opérationnel.

37Le contrôle de conformité tend à contrôler la conformité de l’action administrative en rapport aux normes qui lui sont rendues applicables de sorte à en minimiser au maximum la violation. Il s’agit tout autant de préserver les normes juridiques que les normes sociales auxquelles sont soumises les administrations publiques.

38Le contrôle d’opportunité est le pouvoir de s’assurer que les actes et décisions sont appropriés en fonction du but poursuivi, du moment de l’acte ou de la décision et des moyens mobilisés en rapport aux moyens disponibles. Par ce contrôle, on souhaitera s’assurer que le but poursuivi a toutes les chances d’être atteint et ce avec des moyens proportionnés.

  • 30 J. Chevallier, op. cit., p. 514.

39Le contrôle de gestion est un instrument de mesure des écarts entre les résultats obtenus et les résultats attendus et portera appréciation des opérations de direction et de gestion effectuées pour atteindre les objectifs. Le contrôle de gestion a pour finalité la réorientation stratégique, si nécessaire, de l’action administrative30.

  • 31 H. Lemberger, Audit, fascicule 1, Bruxelles, Presses universitaires de Bruxelles, pp. 11-12.
  • 32 Voyez l’arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à l’audit interne au sein des services publics fédér (...)

40Le contrôle opérationnel est le contrôle continu de l’activité concrète des administrations publiques par l’instauration de mécanismes de contrôle intégrés aux processus de l’organisation. Il est qualifié de contrôle opérationnel car il est partie intégrante des opérations qui additionnées les unes aux autres forment l’activité administrative au sens large. Dans sa conception organisée, ce champ de contrôle est le pendant de l’audit opérationnel qui est né de l’évolution de l’audit interne dont les tâches se sont étendues à toutes les opérations de l’entreprise31. Si l’audit interne et opérationnel procède à l’évaluation du contrôle interne, il n’en demeure pas moins que l’un et l’autre visent l’amélioration d’un système et de ses processus par l’identification des causes profondes des problèmes y rencontrés. L’objectif est de parvenir à une maîtrise des risques et de se procurer une assurance raisonnable de la bonne réalisation des objectifs de l'organisation. Ces processus seront bientôt généralisés dans les administrations publiques comme tendent à le prouver les initiatives prises en la matière par l’Etat fédéral32.

V. La portée des contrôles

  • 33 Grand Larousse usuel, Paris, Larousse, 1996.

41Il importe que nous définissions ce qu’est la portée du contrôle au sens général. D’emblée, nous allons récuser l’acception usuelle du terme « portée » qui peut prêter à confusion car elle comprend tout à la fois le domaine d’application, l’objet et les effets. Nous privilégierons une distinction claire entre incidences du contrôle et matières traitées par le contrôle. Dans ces conditions, la définition retenue du terme « portée » est « la capacité que présente une chose à produire un effet »33. Au plan du contrôle et de l’audit financier, on parle de « conséquences ou répercussions que le travail de vérification peut avoir sur les utilisateurs des états financiers ». En oeuvrant de la sorte, la théorie des contrôles pourra aisément insister sur le caractère multiple de la portée des différents contrôles exercés sur l’action administrative. En effet, les possibles conséquences d’un contrôle lorsqu’il a été exercé et que l’appréciation en résultant a été dégagée, est fonction de la portée qui lui a été conférée dans le cas des contrôles organisés ou de la légitimité et de l’impact acquis par le contrôle dans le cas des contrôles inorganisés.

  • 34 Services publics de réseau, inspection automobile, propreté publique, agents des contributions, etc (...)

42Ainsi, la portée du contrôle de la section d’administration du Conseil d’Etat est la suspension, éventuellement assorties de mesures provisoires, et l’annulation de l’acte administratif. Pour sa part, le contrôle du Médiateur fédéral portera sur la constatation d’actes et de faits relatifs au fonctionnement des autorités administratives fédérales, la concilitation et la recommandation. Dans les deux exemples donnés, l’acte administratif d’une part et les faits mentionnés d’autre part sont l’objet du contrôle, sa « matière première ». Concernant les contrôles inorganisés, nous savons que les enquêtes relatives à la qualité des services publics34 menés par certaines organisations de consommateurs et relayées à grand bruit par la presse ont parfois mené à des processus de réorganisation ayant pour but d’accroître la qualité et/ou la performance des prestations.

VI. Les procédures de contrôle

43La plupart des contrôles organisés connaissent des procédures précises. Il existe une gradation dans la précision et l’importance des procédures à respecter pour que les formes soient préservées. Le contrôle juridictionnel présente les procédures les plus précises et les plus contraignantes car il s’agit de juger et de préserver l’intérêt des parties intéressées. En revanche, les contrôles inorganisés ne connaissent pas de procédures précises, elles sont laissées à la discrétion du contrôleur. A l’instar de tout fait social, ces procédures laissées à la discrétion du contrôleur sont elles aussi sujettes au contrôle social et se conformer aux normes sociales ne peut qu’être bénéfique en termes de légitimité et d’impact potentiel. En revanche, la détermination des procédures ne se pose plus lorsqu’il est question de contrôle social par intériorisation de références, représentations, hypothèses ou modèles mentaux.

Conclusion

  • 35 J. Chevallier, op. cit., pp. 260-261.

44Une très brève réflexion comme celle que nous venons de mener peut interpeller car nous n’y retrouvons peu ou pas les éléments traditionnels présidant à l’étude des contrôles de l’administration. Le contrôle juridictionnel ne peut s’accaparer une étude qui se réclame de la science administrative, science sociale qui n’a pas peur de dire que l’Etat et la règle de droit ont leurs limites35. Si le contrôle de l’action administrative passe effectivement par la faculté qu’a tout citoyen de recourir contre les actes administratifs créateurs de droit, il n’en demeure pas moins que la très grande majorité des différends et tensions naissant entre l’administration et son environnement trouve une solution par l’échange social.

45Il est indéniable que cette contribution à la typologie des contrôles ne se suffit pas à elle-même. Elle attend d’être suivie d’une classification systématique et commentée de tous les contrôles organisés et inorganisés existants et d’études appliquées s’assurant de l’authenticité de ces contrôles ainsi que de leur efficacité et de leur efficience.

46Une étude finie se donnant pour objet les contrôles de l’action administrative, devrait avoir pour ambition de donner à chaque contrôle sa juste place, en adéquation avec l’apport qui est le sien dans les rapports sociaux impliquant les administrations publiques.

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Notes

1 P. Weil, Le droit administratif (5e éd.), Paris, Presses universitaires de France, 1973, p. 44.

2 M.-A. Flamme, Droit administratif, Bruxelles, Editions de l’Université Libre de Bruxelles, 1989, p. 31.

3 Article 10 de la loi du 22 mai 2003 modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des Comptes.

4 Conseil des ministres du 7 février 2003, communiqué de presse n°6.

5 Arrêté royal du 3 février 2002 portant création du service public fédéral Emploi, Travail et Concertation sociale.

6 Arrêté royal du 23 mai 2001 portant création du service public fédéral Sécurité sociale.

7 Arrêté royal du 25 février 2002 portant création du service public fédéral Economie, PME, Classes moyennes et Energie.

8 Office québécois de la langue française, Grand dictionnaire terminologique, http://www.granddictionnaire.com, consulté le 26 janvier 2004.

9 V.-M. Santo, P.-E. Verrier, Le Management public, Paris, Presses Universitaires de France, 1997, p. 65.

10 J.-M. Auby, J. Rivero, G. Vedel et al., Traité de science administrative, Paris, Mouton & Co., 1966, p. 693.

11 D. Batselé, Contrôle de l’administration, Bruxelles, Presses Universitaires de Bruxelles, 1996, p. 8.

12 J.-M. Auby, J. Rivero, G. Vedel et al., op. cit.

13 P. Weil, op. cit., p. 79.

14 J. Chevallier, Science administrative, Paris, Presses universitaires de France, 1994, p. 33.

15 D. Batselé, op. cit., p. 7.

16 J. Chevallier, op. cit., p. 512.

17 V.-M. Santo, P.-E. Verrier, op. cit.

18 M.-A. Flamme, op. cit.

19 D. Levy, « Aspects généraux du contrôle », in Traité de science administrative, Paris, Mouton & Co, 1966, p. 695.

20 J. Chevallier, op. cit., p. 56.

21 C.-A. Morand, J. Chevallier, L’état propulsif : contribution à l’étude des instruments d’action de l’Etat, Paris, Publisud, 1991.

22 A.-J. Arnaud (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, LGDJ, Bruxelles, E. Story-Scientia, 1988.

23 Grand dictionnaire de la Psychologie, Paris, Larousse-Bordas, 1999.

24 M. Thévenet, La culture d’entreprise (3e éd.), Paris, Presse universitaires de France, 1999, p. 96.

25 J. Chevallier, op cit., pp. 530 et ss.

26 C. Curchod, La méthode comparative en sciences de gestion, document de travail, 3e journée des doctorants, Université Paris-Dauphine, 3-4 octobre 2002.

27 D. Batselé, op. cit., p. 120.

28 Rapport au Roi de l’arrêté royal du 16 novembre 1994 relatif au contrôle administratif et budgétaire.

29 D. Batselé, op. cit., p. 130.

30 J. Chevallier, op. cit., p. 514.

31 H. Lemberger, Audit, fascicule 1, Bruxelles, Presses universitaires de Bruxelles, pp. 11-12.

32 Voyez l’arrêté royal du 2 octobre 2002 relatif à l’audit interne au sein des services publics fédéraux et l’arrêté royal du 26 mai 2002 relatif au système de contrôle interne au sein des services publics fédéraux.

33 Grand Larousse usuel, Paris, Larousse, 1996.

34 Services publics de réseau, inspection automobile, propreté publique, agents des contributions, etc.

35 J. Chevallier, op. cit., pp. 260-261.

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Pour citer cet article

Référence papier

Christophe Magdalijns, « Le contrôle de l’action administrative, contribution à une typologie réorientée des contrôles », Pyramides, 8 | 2004, 65-82.

Référence électronique

Christophe Magdalijns, « Le contrôle de l’action administrative, contribution à une typologie réorientée des contrôles », Pyramides [En ligne], 8 | 2004, mis en ligne le 23 septembre 2011, consulté le 25 juin 2017. URL : http://pyramides.revues.org/376

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Auteur

Christophe Magdalijns

Collaborateur scientifique au Centre d’Etudes et de Recherches en Administration Publique (CERAP).

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