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Recensions

 « Démocratie ou particratie ? 120 propositions pour réformer le système belge ». Moderniser l’administration publique pour une meilleure performance

Manoëlle Joos de ter Beerst
p. 191-197

Texte intégral

  • 1 A. Destexhe, A. Eraly et E. Gillet, Démocratie ou particratie ? 120 propositions pour refonder le s (...)

1L’opuscule d’Alain Destexhe, Alain Eraly et Eric Gillet « Démocratie ou particratie ? 120 propositions pour refonder le système belge »1 se veut très critique par rapport au fonctionnement actuel de notre démocratie et met en avant de nombreuses propositions afin de remédier aux dysfonctionnements actuels. En effet, l’administration publique en Belgique souffre de nombreux problèmes : politisation massive, particratie, manque de contrôles, mauvaise gestion des deniers publics, manque de coopération et de coordination entre les partenaires politiques et l’administration, etc.

2Le constat de départ effectué est celui d’une crise majeure de la gouvernance publique et les auteurs ont voulu y répondre par des mesures concrètes, autant sur le plan politique que juridique et administratif. Cependant, ils n’ont pas voulu se poser en moralisateurs en ce domaine, ayant conscience de la tâche difficile à accomplir à partir d’une structure qui comporte de nombreux problèmes. Ils n’ont pas non plus voulu se cantonner dans un discours technocratique, sachant que la performance et l’efficacité de notre administration publique ne peuvent passer uniquement par les principes de gestion et de management.

3A travers toutes ces propositions, nous constatons une volonté de recherche de modernisation de notre administration publique. C’est d’ailleurs le thème sur lequel nous allons nous concentrer ici. Cette modernisation se caractérise par de nombreux points parmi lesquels un principe de base qui devrait être introduit dans notre culture publique : il s’agit du principe de « performance ».

4Les trois co-auteurs insistent plus spécifiquement sur cette notion principale, qui pourrait être le point de départ d’une modernisation efficace de l’administration. La performance doit être le principe à accepter pour la fonction publique dans la gestion de son personnel. Mais une constatation apparaît aussitôt : le problème de la définition, car la performance renvoie au profit. Hors, l’administration publique n’est pas une entreprise commerciale : elle a pour objectif premier la recherche du bien commun. Cependant, intuitivement, une certaine performance apparaît comme nécessaire dans la conduite de l’administration publique afin d’aboutir à une efficacité du système pour tous.

  • 2 P. 48.

5Une acception de ce terme doit donc se comprendre de manière spécifique aux missions du service public. Malgré les difficultés, les auteurs proposent un point de départ dans cette réflexion : la performance perçue comme « le rapport entre un ensemble de prestations effectivement délivrées et l’ensemble des ressources qui sont utilisées pour délivrer ces prestations. La performance croît ou décroît en même temps que ce rapport »2.

  • 3 P. 51.

6Passant sur la définition, pour laquelle le débat reste ouvert, l’évaluation apparaît comme indispensable pour atteindre une certaine performance. Celle-ci concerne non seulement les administrations dans leur ensemble mais également les fonctionnaires pris de manière individuelle. Et les auteurs insistent fortement sur un point : « l’évaluation n’est pas un acte juridique, mais un acte de gestion »3. Elle est donc nécessaire et se doit d’être fréquente afin de répondre au principe de performance de l’administration publique.

  • 4 P. 53.

7A ce sujet, A. Destexhe, A. Eraly et E. Gillet soulignent les manquements dans les suites données à ces évaluations : « les évaluations ne donnent lieu à aucune réaction de la hiérarchie et l’exercice se dépouille de toute signification »4. Les principes de compétence et de mérite ont ici leur place, ils doivent constituer les premiers critères de promotion et d’évaluation au sein de l’administration publique.

8La réaction doit d’abord venir des autorités supérieures : elles doivent montrer l’importance qu’ont ces évaluations en réagissant « aux appréciations favorables comme aux appréciations défavorables », ce qui signifie qu’il faut réagir à la performance et au manque de performance. Concernant cette dernière, les trois co-auteurs soulèvent le délicat problème du rapport au droit.

  • 5 P. 55.

9Les nombreuses protections juridiques existant au bénéfice des fonctionnaires peuvent avoir pour effet d’entraver l’Etat de droit. La modernisation passe par là : « il faut refuser l’assimilation de la sphère du droit administratif interne à l’administration avec l’Etat de droit en général »5.

10Les commissions de recours représentent en ce domaine un problème : les évaluateurs des agents publics craignent d’être convoqués devant elles à la moindre évaluation négative. On constate donc des évaluations positives renouvelées d’année en année sans qu’un réel contrôle du travail des fonctionnaires soit effectué. Cet effet non voulu joue contre le principe de performance, dominé par une juridicisation trop encombrante et contre-productive, l’évaluation prenant un caractère moins important. En effet, on « voit le juridisme absorber littéralement la gestion ». Pourtant, tout comme l’évaluation, la sanction est aussi un acte de gestion, selon les auteurs.

11Cependant, un mécanisme est nécessaire afin de contrer les éventuels arbitraires du pouvoir. Les auteurs proposent donc de restaurer cette compétence au sein du département « ressources humaines » : son rôle doit être celui d’un garant de la règle et d’un médiateur en cas de conflit de travail.

12A partir de là, la sanction à un rôle certain à jouer. Mais l’exercice de la sanction semble minime au sein de l’administration publique belge. La responsabilité, qui implique de rendre des comptes par rapport aux objectifs fixés et de s’exposer à la sanction s’il y a lieu, est affaiblie chez les fonctionnaires.

  • 6 P. 57.
  • 7 P. 58.

13Les auteurs citent comme responsables de cette dérive la longueur des procédures de sanction et « l’annulation de certaines procédures pour des raisons purement politiques »6. Ce laxisme mène à une baisse de motivation dans le chef des fonctionnaires ainsi qu’à une perte d’éthique pour l’administration elle-même. « Il importe [donc] de restaurer l’exercice de la sanction »7 afin d’obtenir une meilleure efficacité.

  • 8 Voy. p. 58.

14Plus concrètement, les trois co-auteurs suggèrent une nouvelle procédure pour les évaluations8 qui permet d’assurer une certaine protection des agents tout en rendant possible la sanction. Un recours introduit par un fonctionnaire contre une décision qui met fin à ses fonctions pourrait être traité au fond selon les formes du référé administratif au Conseil d’Etat. Cette mesure permettrait au fonctionnaire d’être rapidement fixé sur son sort et implique que de nouveaux moyens soient accordés au Conseil d’Etat.

  • 9 P. 45.

15La dépolitisation de l’administration est très certainement nécessaire mais ne suffit pas. Notre administration, comme d’autres, souffre d’un mal d’un autre genre : la bureaucratisation. Celle-ci se caractérise « par une centralisation excessive, une prolifération de réglementations, une rigidité des structures, une lenteur des circuits de décision et de traitements des dossiers, une résistance à l’innovation, une multiplication de niveaux hiérarchiques, une démotivation endémique, une souffrance humaine »9.

16La description faite dans l’ouvrage montre que la tâche est d’une ampleur impressionnante et que l’évolution ne pourra se faire qu’avec l’effort conjugué du politique et des fonctionnaires. Et pour aller dans le sens de la modernisation, le rapprochement et la collaboration entre monde politique et monde administratif sont très certainement des points sur lesquels se concentrer en premier lieu.

  • 10 St. Jacob, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution copernicienne ou (...)

17D’ailleurs, le plan Copernic, initié par l’ancien Ministre de la Fonction publique Luc Van den Bossche, s’était déjà penché sur la question, créant le Conseil stratégique, « véritable relais entre le ministre et l’administration »10. Il prévoit également le remplacement des cabinets ministériels par un secrétariat personnel du ministre, comportant un effectif réduit. Par conséquent, il incombe au ministre de travailler en relation directe avec l’administration. Cependant, ces décisions de changement n’ont jamais été mises en oeuvre par les autorités.

18Dans la gestion des compétences, la mobilité, interne ou externe, au sein de l’administration fait également l’objet d’un constat négatif. La capacité de réallouer les ressources humaines en fonction des besoins de chaque service est très faible dans notre pays. A nouveau, la performance de l’administration en dépend. Les auteurs proposent différentes mesures à ce sujet : abolition de la mutation punitive, création d’une cellule responsable de la mobilité dans chaque administration, mobilité accrue entre les administrations,…

  • 11 P. 62.

19La formation a aussi une importance significative dans la gestion des compétences « mais à elle seule, [elle] ne suffit pas à générer le changement »11. Le problème réside dans le fait que la hiérarchie de ces fonctionnaires ne s’implique pas elle-même dans cette formation, rechignant à suivre des cours. Il s’agit ici non seulement des hauts fonctionnaires mais également des ministres et de leurs conseillers. Une formation ne peut s’avérer pleinement efficace si les autorités supérieures ne suivent pas les mêmes enseignements. Finalement, la réforme ne concerne pas seulement l’administration mais aussi l’autorité politique, qui ne peut plus se cantonner dans une position extérieure face aux changements en cours. En effet, le principe de performance concerne tout autant les fonctionnaires que nos dirigeants.

20Selon les auteurs, le système de mandat est incontestablement un signe de progrès mais peut donner lieu à des dérives lorsque les politiques l’utilisent pour y placer leurs « protégés » aux postes à grande responsabilité. Dans ce cas, la particratie domine la démocratie, la compétence n’étant pas le critère principal de sélection. Là encore, l’évaluation à un rôle à jouer.

21La gestion des entreprises publiques

22Selon A. Destexhe, A. Eraly et E. Gillet, la gestion des entreprises publiques et des intercommunales pose certains problèmes. Les auteurs ont voulu montrer que la modernisation de cette gestion, qui est caractérisée par une libéralisation croissante des différents secteurs concernés, n’implique pas forcément la privatisation et donc le désengagement total des pouvoirs publics.

  • 12 P. 87.

23Ils définissent l’entreprise publique comme « toute entreprise sur laquelle les pouvoirs publics peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent »12. La concurrence s’est imposée dans différents secteurs tels que les télécommunications, l’énergie,… et devrait concerner de plus nombreux secteurs à l’avenir (transports publics, eau, enseignement,…).

24Mais le même mal ronge ces entreprises : la politisation. Celle-ci peut conduire à des gestions navrantes, comme celle de la Sabena, faute de compétences nécessaires. Même si la gestion n’a pas été mauvaise dans tous les cas, les dangers d’une telle logique ne sont plus à démontrer.

  • 13 P. 91.

25Cependant, il ne s’agit pas d’évincer les pouvoirs publics de cette gestion mais de « réaffirmer le rôle positif [qu’ils] peuvent jouer au profit des citoyens et des acteurs économiques »13. En effet, les pouvoirs publics ont leur place dans le processus de libéralisation : ils doivent se réinvestir afin de permettre à la concurrence de pouvoir s’implanter sur le marché. En effet, celle-ci connaît de nombreuses difficultés financières par rapport à l’opérateur historique (par exemple, Belgacom) qui, lui, a bénéficié de l’aide publique par le passé pour mettre en place son réseau. Les pouvoirs publics devraient donc ici jouer un rôle actif et se donner les moyens nécessaires afin d’éviter le monopole récurrent de l’opérateur historique.

  • 14 P. 93.

26Et ces moyens passent tout d’abord par la sélection d’administrateurs en fonction de leurs compétences, ceux-ci ayant la charge de rendre des comptes quant à leur gestion. « Il n’est pas nécessaire pour autant que le choix des administrateurs publics doive demeurer étranger à toute considération politique. »14 Mais ce rapport au politique doit s’entendre comme un rapport de confiance et non comme du clientélisme.

27Le thème de la formation revient ici : il serait opportun d’assurer la formation de ces administrateurs. Ensuite, le politique pourrait choisir dans la palette de candidats qui ont pu prouver leurs compétences en la matière. La gestion de ces entreprises passe aussi par d’autres méthodes, comme un contrat de gestion qui permettrait à l’entreprise d’être plus autonome, un contrôle des comptes accru, ou encore un contrôle parlementaire a priori dans leur domaine de compétence.

28Ainsi, les propositions émises par Alain Destexhe, Alain Eraly et Eric Gillet en faveur d’une modernisation de notre administration sont nombreuses dans leur ouvrage. Le principe de performance, thème majeur, ne pourra être atteint que s’il existe une réelle volonté dans le chef des partenaires politiques et des fonctionnaires de vouloir effectivement générer un changement. Pour les uns, il s’agit de rester solidaires et de soutenir explicitement les réformes et non de prendre distance avec une réforme mal perçue ; pour les autres, il s’agit d’intégrer le changement en partenariat avec leur hiérarchie.

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Notes

1 A. Destexhe, A. Eraly et E. Gillet, Démocratie ou particratie ? 120 propositions pour refonder le système belge, Bruxelles, Labor, 2003, 167 pages.

2 P. 48.

3 P. 51.

4 P. 53.

5 P. 55.

6 P. 57.

7 P. 58.

8 Voy. p. 58.

9 P. 45.

10 St. Jacob, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution copernicienne ou quête du Graal ? », Pyramides n° 2, Bruxelles, P.U.B., 2000, p. 138.

11 P. 62.

12 P. 87.

13 P. 91.

14 P. 93.

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Pour citer cet article

Référence papier

Manoëlle Joos de ter Beerst, «  « Démocratie ou particratie ? 120 propositions pour réformer le système belge ». Moderniser l’administration publique pour une meilleure performance », Pyramides, 8 | 2004, 191-197.

Référence électronique

Manoëlle Joos de ter Beerst, «  « Démocratie ou particratie ? 120 propositions pour réformer le système belge ». Moderniser l’administration publique pour une meilleure performance », Pyramides [En ligne], 8 | 2004, mis en ligne le 26 septembre 2011, consulté le 25 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/396

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Auteur

Manoëlle Joos de ter Beerst

Licenciée en Sciences politiques et spécialisée en Politique européenne, Secrétaire de rédaction de la revue Pyramides.

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Droits d’auteur

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