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Modernisation et libéralisation des services publics : l’usager sujet ou objet ?

Pierre Bauby
p. 61-74

Résumé

La définition du service public par l’autorité publique n’implique en tant que telle ni mode démocratique de décision, ni possibilité d’expression des utilisateurs, ni réelles procédures de contrôle ; les politiques, une technocratie ou une bureaucratie peuvent confisquer le service d’intérêt général. Dans l’objectif de remédier à ces dysfonctionnements, une libéralisation des services publics a été menée au cours des années 1980 et 1990, aussi bien en France que dans le cadre de la construction européenne.

Pour autant, une libéralisation totale, qui ne ferait relever ces activités que du droit commun de la concurrence, mettrait en cause la réalisation des objectifs et missions d’intérêt général et ne remédierait en rien à la marginalisation des usagers. Dans ces conditions, les règles européennes, résultantes de débats contradictoires, d'initiatives d'acteurs, de mouvements sociaux, ont consisté à mettre en œuvre une libéralisation maîtrisée, organisée, régulée. L’objectif est de définir des formes d’organisation et de régulation qui évitent les dérives à la fois du monopole et du tout concurrence, qui permettent de conjuguer l’incitation à l’efficacité des règles de marché et les finalités d’intérêt général. Cette problématique impose de transformer profondément la perspective pour remettre au centre le consommateur, l’usager et le citoyen. Cette refondation des services d’intérêt général fondée sur la réponse aux besoins des consommateurs, des citoyens et de la société, conduisent à mettre l’accent sur deux éléments-clés : la régulation et l’évaluation.

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Texte intégral

Introduction

1L’expression « service public » a un double sens, désignant tantôt l'organisme de production du service, tantôt la mission d'intérêt général confiée à celui-ci. L'on confond souvent aussi à tort service public et secteur public (y compris fonction publique), c'est-à-dire mission et statut, destinataire et propriétaire. Pour éviter ces confusions, l’Union européenne utilise l’expression de « services d'intérêt général », désignant ainsi les activités de services, marchands ou non, considérées d'intérêt général par les autorités publiques, et soumises pour cette raison à des obligations spécifiques.

I. Objectifs et missions des Services d’intérêt général

  • 1  P. BAUBY, Le service public, Paris, Flammarion, 1997.

2Les objectifs et missions d’intérêt général relèvent du « triptyque de légitimité du service public »1, à chaque niveau (local, régional, national, européen) :

  • garantir le droit de chaque habitant d'accéder à des biens ou services essentiels pour la satisfaction de ses besoins, garantir l'exercice des droits fondamentaux de la personne,

  • assurer la cohésion et les solidarités économiques, sociales et territoriales, promouvoir l'intérêt général de chaque collectivité,

  • créer les conditions d’un développement durable à la fois économique, social et environnemental, à long terme et prendre en compte les intérêts des générations futures.

3Partout en Europe, par-delà la diversité des mots et des concepts, des formes d’organisation (à l’échelle nationale ou locale), des formes de propriété (publique, privée ou mixte), on retrouve ces trois objectifs, qui conduisent à ce que les mêmes secteurs (éducation, santé, justice, sécurité et autres fonctions régaliennes, transport, communications, énergie) ne relèvent pas seulement du droit commun de la concurrence, mais aussi de règles et normes particulières ; les services d’intérêt général font partie des valeurs communes de l’Europe, du « modèle social européen ».

4C’est l’autorité publique, à chaque niveau territorial (local, régional, national, européen), qui décide, à un moment donné et dans son aire de responsabilité, qu’un bien ou un service, existant ou nouveau, relève du service d’intérêt général.

5Elle a la responsabilité, dans la transparence et la proportionnalité :

  • de définir les objectifs, missions et obligations d’intérêt général,

  • de décider du mode d’organisation de leur mise en œuvre (rapport entre concurrence et monopole, gestion par elle-même, ou en en chargeant un organisme ou une entreprise, publique, privée ou mixte, d'économie sociale et coopérative ou associative),

  • d’organiser les modes de régulation, de contrôle et d’évaluation,

  • de prévoir la manière dont le service devra évoluer pour répondre aux transformations des besoins.

6La finalité des services d’intérêt général, la base de leur légitimité, est donc de répondre aux besoins des usagers, des citoyens et de la société.

II. Réussites et dysfonctionnements

7Pour autant, il faut distinguer ce modèle idéal de la réalité de l’organisation et du fonctionnement des services d’intérêt général dans bon nombre de secteurs et de pays de l’Union européenne.

8En France, ces principes se sont traduits par de réelles réussites technico-économiques (TGV, Minitel programme électronucléaire) : les services publics ont contribué efficacement au progrès économique et social, à la compétitivité et à l’attractivité des territoires comme au lien social.

9Cependant, en même temps, se sont développés de profonds dysfonctionnements.

10La gestion « tripartite » des grands services publics nationaux, associant représentants de l’État, directions des services et organisations syndicales, a débouché sur une « confiscation » dont ont été pour l'essentiel exclus les usagers, ainsi que les collectivités territoriales. D'un côté, au nom du pouvoir d'orientation et de contrôle de l'État, on a assisté à la prolifération d'une tutelle gouvernementale et administrative tatillonne, régentant budgets, investissements, tarifs, marchés, etc. Souvent, les services publics ont été vus d'abord comme vecteurs, instruments d'une politique industrielle, d'une politique économique et d'une politique conjoncturelle des Pouvoirs publics. Parallèlement, et en contrepoint, les dirigeants des entreprises de service public se sont dotés d'un pouvoir d'expertise technico-économique et d'une fétichisation de l'optimum économique (« il n'y a qu'une solution ») qui a pris le pas sur les capacités de la tutelle et leur a permis d'influer, sinon d'imposer leurs solutions dans bien des cas (on parle de « capture du régulateur par l'opérateur »). Ils ont été amenés à définir eux-mêmes le contenu de l'intérêt général, les limites et les contraintes du service public. De leur côté, les organisations syndicales ont eu tendance à définir elles-mêmes ce que devait être le service public à la place des usagers.

11Conséquence de ces jeux d'acteurs comme des traditions françaises, le service public a été défini par en haut, par l'État. Son système institutionnel s'est trouvé fortement centralisé et hiérarchisé, avec une place et un rôle souvent hégémoniques de quelques grands corps de fonctionnaires, les polytechniciens, X-Mines ou X-Ponts, en particulier.

12Parallèlement, les services publics locaux connaissaient d'importantes évolutions, avec en particulier le développement de la gestion déléguée et la constitution de grands groupes privés de services aux collectivités (Générale des eaux-Vivendi, Suez-Lyonnaise des eaux, Bouygues-SAUR). Ils ont étendu leur domaine à toutes les activités qui touchent à la production et à la gestion de la ville et couvrent l'ensemble des filières, du génie urbain au bâtiment et travaux publics, de l'ingénierie financière et des études à la réalisation et à la gestion des équipements.

13Le développement de la gestion déléguée s’explique essentiellement par trois facteurs de souplesse et de dynamisme : dans une situation budgétaire difficile, elle permet de recourir à l’investissement privé ; elle offre la possibilité d’une intégration poussée de la conception, de la réalisation, de l’exploitation et de la maintenance d’une infrastructure ou d’un service ; elle permet de substituer aux contraintes de la gestion administrative une logique d’entreprise.

14Cependant, cette souplesse et ce dynamisme tendent tout autant à éliminer les usagers pour trois raisons. Premièrement, le recours au financement privé exige que le projet concédé dégage une rentabilité suffisante pour rémunérer les capitaux investis, ce qui implique la solvabilité des usagers et ne règle pas les questions d’exclusion dans l’accès à des biens de consommation indispensable (eau, transports collectifs) pour les personnes non solvables.

15Deuxièmement, l’intégration et la substitution de la logique d’entreprise aux contraintes de la gestion administrative ont tendance à marginaliser les destinataires du service public, les consommateurs et les élus, qui sont les intermédiaires qui délèguent.

16Troisièmement, un déséquilibre croissant d’informations et d’expertises s’est développé entre d’un côté trois grands groupes internationaux intégrés et de l’autre les 36 000 communes (ou leurs regroupements) qui délèguent ; celles-ci ont bien peu de moyens d’exercer leurs rôles d’orientation et de contrôle.

17Globalement, du fait de ces dysfonctionnements, ceux pour lesquels les services existent, sont définis et organisés, les usagers-citoyens, ont été souvent relégués au rang d'objets.

18Même si au moment de la définition d’une activité comme service public les usagers ont exprimé une réelle demande sociale, la sédimentation historique les a progressivement exclus du fonctionnement. Même si l’autorité publique est censée décider en leur nom, c’est bien rarement qu’ils sont appelés à s’exprimer, à faire part de leurs aspirations ou de leurs critiques, à quelque niveau que ce soit et quels que soient les modes d’organisation du service public (national ou local, administration, entreprise publique ou privée).

19Le plus souvent, les services publics apparaissent sûrs d’eux-mêmes et tendent à définir à leur place ce qui est bien pour les usagers comme pour la collectivité. Érigé en protecteur de chacun et bénéficiant du triple postulat de bienveillance, d'omniscience et d'infaillibilité, le service public tend à s’auto-organiser et s’auto-réguler. Même lorsque des lois prévoient des formes de consultation des citoyens ou des organisations de consommateurs, il manque le plus souvent la volonté de les faire vivre.

20La définition du service public par l’autorité publique n’implique en tant que telle ni mode démocratique de décision, ni possibilité d’expression des utilisateurs, ni réelles procédures de contrôle ; les politiques, une technocratie ou une bureaucratie peuvent confisquer le service d’intérêt général.

21Toute entité (publique comme privée, service administratif comme entreprise) chargée de la mise en œuvre d’un service public bénéficie de davantage d’informations, de compétences et d’expertise que l’autorité publique chargée de la contrôler ou de la réguler ; ce déséquilibre est structurel et ne saurait trouver de solution tant que l’on en reste au face-à-face traditionnel entre opérateur et autorité publique.

22Lorsque le mode d’organisation d’un secteur recourt, pour des raisons technologiques, économiques et/ou sociales, à des formes de monopole relatif ou de droits exclusifs, on est confronté au fait que tout monopole, public comme privé, tend à abuser de sa position dominante au détriment des utilisateurs et génère de l’inefficacité.

III. La libéralisation et ses effets

23Dans l’objectif de remédier à ces dysfonctionnements, une vigoureuse offensive de libéralisation des services publics a été menée au cours des années 1980 et 1990, aussi bien en France que dans le cadre de la construction européenne.

24Elle a pris en compte à la fois des mutations technologiques, particulièrement rapides en matière de télécommunications, mais présentes dans tous les secteurs, l’internationalisation des économies et des sociétés, la diversification et la territorialisation des besoins, les stratégies de certains grands groupes industriels et financiers de services, les lourdeurs de bien des services publics, le développement de l’influence des thèses néo-libérales et des vertus de la concurrence, etc., pour prétendre apporter des réponses, au nom de la défense des consommateurs.

25La libéralisation repose sur le présupposé d'une efficacité économique supérieure du triptyque concurrence, dé-intégration et privatisation. Elle vise à introduire le plus possible de concurrence, dé-intégrer, au plan comptable, voire organique, les opérateurs entre production, transport et distribution, infrastructures et services, transformer leurs statuts, ouvrir le capital voire privatiser, réduire les péréquations, mettre en cause les statuts des personnels, etc.

26A partir de l'Acte unique de 1986, l’Union européenne a engagé des processus de libéralisation des services publics marchands (communications, énergie, transports), fondés sur l’introduction de la concurrence, les logiques du marché et la mise en cause des monopoles territoriaux (nationaux, régionaux ou locaux) antérieurs. L’objectif était double :

  • casser les frontières nationales pour réaliser des « marchés intérieurs » dans chacun des secteurs relevant de missions d’intérêt général, ce qui conduisait à mettre progressivement en cause les formes antérieures d’organisation, qui avaient été définies dans le cadre de la construction de chacun des États membres (sur des bases nationales ou infra-nationales selon les pays et les secteurs),

  • inciter à une meilleure efficacité au bénéfice des utilisateurs de ces services par l’introduction d’éléments de concurrence dans des domaines qui avaient été souvent « protégés » par des droits exclusifs ou spéciaux, locaux, régionaux et/ou nationaux.

27Pour autant, on s’est vite aperçu que dans ces secteurs il ne pouvait pas y avoir une libéralisation totale, ne les faisant relever que du droit communautaire de la concurrence. Dans ces secteurs, l’introduction de la concurrence :

  • conduit spontanément à de nouvelles concentrations qui amènent à une concurrence oligopolistique entre quelques grands groupes, pouvant accaparer des rentes au détriment des utilisateurs,

  • tend à survaloriser le court terme, pour lequel le marché donne de précieuses indications, au détriment du long terme, pour lequel le marché présente des formes de myopie,

  • tend à privilégier les gros consommateurs, disposant d’un « pouvoir de marché », sur les petits consommateurs,

  • risque de mettre en cause l'égalité de traitement, les possibilités de péréquation des tarifs et la cohésion territoriale,

  • ne prend en compte spontanément ni l'aménagement du territoire, ni les conséquences sur l'environnement,

  • risque d'entraîner une juridicisation croissante des rapports sociaux,

  • peut aussi conduire à des formes de dumping social.

28Une libéralisation totale, qui ne ferait relever ces activités que du droit commun de la concurrence, mettrait donc en cause la réalisation des objectifs et missions d’intérêt général et ne remédierait en rien à la marginalisation des usagers.

29Dans ces conditions, les règles européennes, résultantes de débats contradictoires, d'initiatives d'acteurs, de mouvement sociaux, ont consisté à mettre en œuvre une libéralisation maîtrisée, organisée, régulée. L’Union européenne a été amenée à compléter les projets sectoriels de libéralisation par la construction de nouveaux concepts et normes. On a vu apparaître le concept de « service universel » dans les télécommunications et à la poste, celui de service public a commencé à être défini dans l'énergie et les transports ; le nouvel article 16 du traité de l'Union européenne reconnaît les services d'intérêt général comme composantes des « valeurs communes » et souligne leur rôle dans la promotion de la « cohésion sociale et territoriale » ; l’article 36 de la Charte des droits fondamentaux, proclamée lors du Conseil européen de Nice de décembre 2000 y fait référence ; les institutions européennes construisent progressivement une doctrine nouvelle du « service d’intérêt général ».

  • 2  P. BAUBY, Reconstruire l’action publique, Paris, Syros, 1998.

30L’objectif est de définir des formes d’organisation et de régulation qui évitent les dérives à la fois du monopole et du tout concurrence, qui permettent de conjuguer l’incitation à l’efficacité des règles de marché et les finalités d’intérêt général2.

IV. Opérer un profond retournement de perspective

31A l’évidence, cette problématique impose de transformer profondément la perspective pour remettre au centre le consommateur, l’usager et le citoyen.

32Le service d’intérêt général n’a aucun sens par lui-même ou pour lui-même, mais uniquement pour répondre aux besoins des destinataires du service, dans toutes leurs diversités.

33En même temps que la libéralisation et la concurrence se développaient, les producteurs de services, les « opérateurs historiques » comme les nouveaux entrants, ont affiché des amitions de modernisation consistant à « mettre le client au centre de leurs stratégies », afin d’essayer de le fidéliser. En fait, il est absurde d’opposer les différentes figures de l’utilisateur du service, qui ont toutes leur légitimité. Chacun est à la fois :

  • un individu-consommateur, souhaitant maximiser la satisfaction de ses propres besoins,

  • un usager, qui a le souci de la garantie d’accès de chacun aux biens et services essentiels,

  • un citoyen, qui veut voir pris en compte le lien social, la cohésion territoriale, le développement durable.

34Les usagers sont devenus plus exigeants à l'égard des services publics, qu'il s'agisse de qualité du service, de réponse sur mesure à leurs besoins, de rapidité de réponse à leurs demandes, d'attrait pour le durable, l'écologique, le simple, le naturel, évidemment de coût, mais aussi d'information et de transparence.

35Sur la base de la montée des niveaux d'information, d'éducation et de culture, se développent des désirs de ré-appropriation par les individus, les petits groupes sociaux et les collectivités de base des problèmes qui les concernent directement. Les usagers des services publics sont porteurs de nouvelles exigences de service, de qualité, de satisfaction de la diversité de leurs demandes et aspirations, de réponses à leurs besoins spécifiques, de services de proximité, d'expression et de reconnaissance.

36Il faut reconnaître la place centrale des consommateurs dans le fonctionnement de chaque service d’intérêt général. Les consommateurs (domestiques, industriels, PME-PMI) devraient être présents à tous les niveaux de définition des objectifs et missions, comme de leur mise en œuvre, avec de réels pouvoirs, au même titre que les autres acteurs, être systématiquement consultés en préalable et surtout être étroitement associés aux procédures d'évaluation.

37Cela implique de mettre en œuvre des dispositifs concrets, en particulier :

  • reconnaître à l’usager-concommateur-citoyen des droits et des devoirs, par exemple sous forme de Charte définie à partir de son expression,

  • définir par contrat ses relations avec le fournisseur de service,

  • obliger à une information claire, transparente et en temps réel pour tout ce qui le concerne,

  • prévoir des formes d’indemnisation en cas de non respect des clauses du contrat,

  • organiser des lieux d’expression individuels et collectifs, à chaque niveau pertinent de définition et d’organisation du service et les doter de réels pouvoirs d’intervention et de décision,

  • le faire participer par l’intermédiaire de ses représentants aux modes de régulation et d’évaluation du service, pour sortir du face-à-face réducteur et déséquilibré entre service et autorité publique.

38De même, il s'agit de passer du produit aux services, de la quantité à la qualité. Les services d’intérêt général ne prennent leur utilité que par leurs réponses à des besoins concrets et spécifiques dans toutes les formes d'activité sociale, comme vecteur de services. Le principe d'égalité n'est pas synonyme d'uniformité, mais de réponse sur mesure à des besoins différenciés et se différenciant.

39En même temps, les services d’intérêt général doivent répondre aux demandes sociales de transparence. Ils ont encore trop tendance à apparaître comme sûrs d’œuvrer au bien commun. Il s'agit d'aller vers une mise en débat public des principaux choix et arbitrages (par exemple des arbitrages entre qualité, protection de l'environnement et coûts), de susciter l'intervention, la prise de parole, de ne rien cacher des difficultés et incidents.

40Les services d’intérêt général doivent ainsi intégrer pleinement les préoccupations en matière de protection de la nature et de l'environnement, d'écologie, de sécurité et de sûreté, dans l'ensemble de leurs activités. Il s'agit d'éléments à prendre en compte, au même titre que les données technico-économiques, dans les décisions et les stratégies. Les services d’intérêt général doivent être exemplaires dans une prise en compte réelle de l'ensemble des interactions entre leurs activités et leur environnement (en particulier dans les études d'impact de leurs projets d'infrastructures). Ceci implique de mettre en débat public, à partir d'expertises pluralistes (ce qui suppose le financement d'organismes indépendants), les enjeux et les propositions d'arbitrage, afin de permettre aux citoyens de se les approprier.

41Les services d’intérêt général doivent également déployer des politiques sociales internes et externes ; ils ont un devoir de citoyenneté vis-à-vis de la collectivité. Cette problématique devrait être à l’œuvre en particulier en matière d'emploi et de lutte contre l'exclusion.

42Ces éléments, composantes d’une refondation des services d’intérêt général fondée sur la réponse aux besoins des consommateurs, des citoyens et de la société, conduisent à mettre l’accent sur deux éléments-clés : la régulation et l’évaluation.

43La régulation des services d’intérêt général ne se réduit pas à la mise en œuvre du droit commun de la concurrence, mais relève des rapports entre les règles de concurrence et les missions d’intérêt général dont ils sont chargés. Ces rapports ne sont pas stables et figés, mais évolutifs dans le temps et l’espace. Ils tiennent notamment aux histoires, traditions, institutions et cultures nationales. Les modes de mise en œuvre des services d’intérêt général sont étroitement dépendants des sociétés dans lesquelles ils prennent place.

44Les fonctions de cette régulation spécifique sont : la réglementation, les objectifs publics sectoriels ou transversaux, la surveillance de la concurrence, l’équité d’accès à l’infrastructure lorsqu’elle reste un « monopole naturel », les relations évolutives entre missions d’intérêt général et opérateurs, la tarification, la répartition de la rente et le financement des missions, l’évaluation de l’efficacité économique et sociale du système, afin de contribuer à l'évolution dans le temps et dans l'espace, en fonction des besoins des consommateurs, des citoyens et de la société.

45L’ensemble de ces fonctions ne sauraient relever d’une responsabilité unique, d’un organe désigné comme « le » régulateur et censé assurer l’ensemble des fonctions de régulation, mais de l’emboîtement de plusieurs instances à responsabilités complémentaires à la fois quant à leurs fonctions et à leur champ territorial (du local à l’échelon européen).

46Cela implique de sortir du « jeu à deux », du face-à-face entre « régulateur » et opérateur(s), pour passer d'une régulation d'« experts » à une régulation d'« acteurs », faisant intervenir tous les acteurs concernés : autorités publiques, opérateurs, consommateurs (usagers domestiques comme industriels - grands et petits), citoyens, collectivités locales et élus (nationaux et locaux), personnels et organisations syndicales.

  • 3  P. BAUBY, Évaluer les performances des Services d’intérêt économique général en Europe, rapport po (...)

47Ces orientations devraient déboucher sur l'existence de véritables évaluations des activités et performances des services d’intérêt général, aussi bien des opérateurs que des régulateurs, évaluations comparatives au plan européen3. On pourrait aller vers la constitution, à chaque niveau d'organisation-régulation, d'Offices d'évaluation indépendants des États, comme des opérateurs et de l'Union européenne, pluralistes dans leur composition comme dans les critères d'appréciation et donc contradictoires, associant les représentants des différents types de consommateurs, des personnels, des élus, etc., dont les rapports devraient être largement rendus publics.

48Ainsi, la séparation opérateur-régulateur ne déboucherait pas sur un face-à-face fermé entre eux ou à la capture du second par le premier, mais permettrait de répondre aux demandes sociales de transparence, en passant d'un jeu à deux à des confrontations pluralistes.

49Par rapport aux dangers d'abus dont sont intrinsèquement porteurs les monopoles (qu'ils soient publics, comme privés), les réponses sont à rechercher non dans une soumission totale aux lois du marché et de la concurrence, ce qui entraînerait un démantèlement des missions d’intérêt général, pas davantage dans le renforcement des contrôles étatiques et bureaucratiques, mais, d'une part, dans l'assujettissement des services d’intérêt général à des règles de droit clairement établies, précises mais limitées, sous le contrôle des juridictions nationales et communautaires, d'autre part, dans le développement de contre-pouvoirs et de participations à la fois internes et externes.

50A l'intérieur des services publics, par une véritable décentralisation et une démocratisation effective de leur fonctionnement, permettant l'intervention réelle des personnels et des organisations syndicales, reconnaissant toute leur place de citoyens à ceux qui font vivre le service public au quotidien. Les personnels doivent, tout autant que les consommateurs, passer d'objets à sujets. La rénovation des services d’intérêt général implique que l'usager-objet devienne sujet, reconnu, traité d'égal à égal sur la base de relations de partenariat.

51Ainsi pourra-t-on redonner sens aux services d’intérêt général : répondre aux besoins des usagers, des citoyens et de la collectivité.

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Notes

1  P. BAUBY, Le service public, Paris, Flammarion, 1997.

2  P. BAUBY, Reconstruire l’action publique, Paris, Syros, 1998.

3  P. BAUBY, Évaluer les performances des Services d’intérêt économique général en Europe, rapport pour la Commission européenne, Bruxelles, CEEP-CIRIEC, 2001.

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Pour citer cet article

Référence papier

Pierre Bauby, « Modernisation et libéralisation des services publics : l’usager sujet ou objet ? », Pyramides, 7 | 2003, 61-74.

Référence électronique

Pierre Bauby, « Modernisation et libéralisation des services publics : l’usager sujet ou objet ? », Pyramides [En ligne], 7 | 2003, mis en ligne le 26 septembre 2011, consulté le 19 octobre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/410

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Auteur

Pierre Bauby

Docteur en science politique, Président de la Commission « Services d’intérêt général » du Centre européen des entreprises à participation publique (CEEP).pierre.bauby@noos.fr

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