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De l’économie du don à l’économie de l’échange en Europe. L’amélioration de la situation de l’usager au dépens de l’administration

Violaine Hacker
p. 75-88

Résumé

L’Union européenne tente de trouver un compromis entre la libéralisation du Marché unique et la conception française « duguiste » du service public. De nombreux projets européens envisagent d’améliorer la relation entre l’usager et l’administration. La Commission européenne s’inspire notamment des administrations nationales pour améliorer la qualité des services rendus. Or, la notion de service public diffère selon les États membres.

La notion d’usager devient inconsistante en droit communautaire. Les nouveaux moyens qui lui sont reconnus lui permettent d’améliorer sa situation mais ont pour contrepartie une aggravation de la situation des services publics. L’usager européen, considéré comme un administré-consommateur-client du service public, bouleverse les équilibres de « l’économie du don ». L’autorité publique de l’agent administratif est alors mise à mal par le « droit à la bonne administration ». La relation de l’usager-consommateur avec le service public étant devenue subjective, il dispose d’une légitimité différente. Cela traduit l’évolution de l’économie du don vers une économie d’échange au détriment de l’agent du service public.

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Texte intégral

« L’Administration est responsable de sa solitude »1 

  • 1  T. AULAGNON et D. JANICOT, « La communication entre l’Administration et les administrés », Revue A (...)
  • 2  Voir notre rapport sur les déjeuners-débats sur la gouvernance européenne de la Commission europée (...)
  • 3  Y. DUMARQUE, « Contribution à une promotion de l’usager et du citoyen par le renouveau du service (...)
  • 4  P. SABOURIN, « La notion de Maladministration », A.J.D.A., 1974, p. 396. Voir. la note de l’associ (...)

1La Commission européenne analyse les efforts de simplification administrative mis en place au niveau national2. La tradition du secret, la traditionnelle inflation normative et la mauvaise rédaction textuelle excluent l’individu qui, par manque de compréhension, souffre d’un « mal-être » et se désengage. Outre le mauvais accueil et l’anonymat3, l’une des causes majeures de la « maladministration4», l’idéologie de l’intérêt général, entraîne l’Administration à ne plus s’adapter à chaque domaine d’activité et à chaque public. Parallèlement, l’action de l’administration, orientée vers l’amélioration de ses intérêts et de sa position, renie cet intérêt général.

  • 5  S. TROSA, Moderniser l’administration, comment font les autres ?, Éditions d’Organisation, Paris, (...)

2Les réformes managériales, difficilement transposables à l’administration, peuvent avoir des effets pervers envers les services publics (dépéréquation mettant en péril le service public, apparition d’une pénurie face aux besoins de la population, naïveté politique des managers)5. Au-delà des phénomènes de privatisation, le risque devient la perte de « publicitude » (publicness). De plus, la finalité externe, l’interdépendance des activités publiques, la multiplicité des objectifs et l’absence de marché rendent l’évaluation des résultats difficile.

3La relation usager-administré souffre surtout d’une réalité administrative basée sur une opposition entre deux modèles de régulation sociale. Le modèle français de la régulation étatique s’oppose à l’expérience anglo-saxonne qui fait prévaloir le droit civil, c’est-à-dire l’ensemble des normes que la société civile se donne à travers la médiation des juges.

  • 6  P. BAUBY, « L’Europe des services publics : entre libéralisation, modernisation, régulation, évalu (...)
  • 7  N. BELLOUBET-FRIER, « Service public en droit communautaire », AJDA, 1994, p. 273.
  • 8  Cf. Groupe de réflexions sur la conférence intergouvernemental 1996, Rapport final, in R. Kovar, D (...)
  • 9  V. notamment la contribution du London European Forum à la Convention européenne, 16 janvier 2003 (...)

4L’objectif libéral du Marché unique a remis progressivement en cause les formes nationales d’organisation et de régulation des services publics6. La notion de service public ne revêt pas une signification particulière dans les autres pays européens ni un enjeu fondamental7. Pourtant l’article 16 du Traité del’Union Européenne reconnaît le « service d’intérêt général »8 comme composante des « valeurs communes ». La relation féconde entre principe de concurrence et mission d’intérêt général doit permettre d’édifier le territoire européen, de promouvoir la cohésion sociale et territoriale au niveau de l’Union et de développer les réseaux transeuropéens. Elle doit aussi répondre de mieux en mieux aux finalités des services publics9.

  • 10  V. F. SOUTY, Le droit de la concurrence de l’Union européenne, Montchrestien, 1999, p. 20-30.

5Or le néolibéralisme réinvestit la nature traditionnelle de l’usager, porteur de nouvelles exigences10. La satisfaction de l’individu justifie la discipline imposée par la « logique d’échange ». Ses dispositions consuméristes sont dégagées des considérations politiques qui étaient la source de la création des services publics. L’État développe ses fonctions de « police » sur ses fonctions de service public. La figure du « consommateur »se substitue à celle de l’usager d’où la fin de la « conception duguiste »du service public.

  • 11  J.-P. BIZEAU, « Usagers ou clients du service public, Le discours de l’administration », Revue adm (...)

6Les nouveaux moyens reconnus à l’usager lui permettent d’améliorer sa situation et ont pour contrepartie une aggravation de la situation des services publics. La relation de l’usager-consommateur avec le service public étant devenue subjective, il dispose d’une légitimité différente. Cela traduit l’évolution de « l’économie du don » vers une « économied’échange » au détriment du service public11.

I. L’usager en situation améliorée

L’inconsistance de la notion d’usager en Europe

  • 12  [C.J.C.E., 19 janvier 1994, Sat Fluggesellschaft MBH et Organisation européenne pour la sécurité d (...)
  • 13  Études de la Fondation européenne, Le service public : travailler pour le consommateur, 1991, Serv (...)

7Le droit communautaire amplifie l’inconsistance de la notion d’usager en adoptant une approche consumériste12 sans modifier son régime juridique. Le terme de « consommateur » est utilisé comme approximation la plus proche d’un terme généralement accepté et compris dans toute l’Union européenne. Le terme « usager » est conservé dans une minorité des cas lorsqu’il s’agit d’une préférence nationale13. Or, le « consommateur » a les moyens de ses choix alors que l’usager n’a pas le choix de ses moyens. Ainsi le rapport entretenu avec le pouvoir, incarné en l’occurrence par l’administration, importe plus que la « nature » du pouvoir que celle-ci peut exercer sur lui. Le droit de la concurrence ne s’applique pas à ces activités de service public car elles sont considérées comme non économiques.

  • 14 « Affirmation des droits fondamentaux dans l’union européenne – il est temps d’agir », commission e (...)
  • 15  C.E.D.H., 2 août 1984, Malone c/ Royaume-Uni, série 1, n°82 cité par M. DELMAS-MARTY, « Le paradox (...)
  • 16  « Affirmation des droits fondamentaux dans l’Union européenne – Il est temps d’agir », op. cit., p (...)
  • 17  « Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l (...)

8L’influence de la Convention européenne des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales sur le droit métamorphose la faculté d’intervention de l’État en donnant libre cours au comportement de l’individu14. Par exemple, le principe de sécurité juridique structure le droit positif qui doit maintenant répondre à des exigences d’accessibilité et de prévisibilité15. « La garantie des droits doit être un processus ouvert, fondé sur un dialogue au sein de la société civile et capable de relever de nouveaux défis »16. La Convention d’Aarhus confère des indications sur l’application concrète de ces droits17.

9Les critères de qualité de la loi utilisés par la Cour européenne des Droits de l’Homme, confirmés par la Cour de Justice des Communautés européennes sont identiques à ceux posés par les économistes libéraux pour réguler l’intervention étatique. Les prestations normatives de l’administration, à l’image des prestations matérielles dont l’usager-consommateur est le destinataire, doivent correspondre à ce que l’administré est légitimement en droit d’attendre. Aux règles propres à la sécurité des produits s’ajoutent désormais celles relatives à la « sécuritéjuridique ».

  • 18  En droit français, l’activité normative correspond à l’exécution d’un service public [C.E. Ass, 31 (...)
  • 19  J. AMAR, De l’usager au consommateur de service public, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, Fa (...)

10La notion « d’administré », dégagée par la doctrine, distingue les situations dans lesquelles se trouve une personne lorsqu’elle ne reçoit pas de prestations individualisées du service public, telles que les prestations normatives18. Elle recouvre donc des situations générales par opposition aux situations particulières dans lesquelles sont placés les usagers lorsqu’ils reçoivent une prestation matérielle d’un service public19. L’individu, non usager, mais consommateur de par son comportement, profite des textes en effectuant un arbitrage, à son avantage, entre les possibilités d’action offertes par le législateur.

11Le vide conceptuel de la notion d’usager rabaisse toute tentative à une simple querelle terminologique, et plus profondément à une véritable querelle symbolique sur le caractère tabou du terme consommateur pour désigner certaines situations. Par-delà les réalités, certains essayent de maintenir les apparences d’une économie de don pour la simple raison qu’ils ne croient pas aux vertus de l’économie d’échange. La proposition de Charte européenne des services publics présentée par certains groupes parlementaires ne fait référence qu’aux « utilisateurs des services publics ». Elle crée une nouvelle catégorie juridique pour éviter d’employer le terme de consommateur.

La multiplication des droits subjectifs.

  • 20  M. HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, 11 éd., T.I., Sirey, 1927, p. 341.
  • 21  J. BARTHELEMY, Essai d’une théorie des droits subjectifs des administrés dans le droit administrat (...)
  • 22  Résolution du Conseil du 15 avril 1975 concernant la mise en œuvre d’un programme préliminaire de (...)

12Le doyen Hauriou considérait que l’administration n’était pas « obligée juridiquement vis-à-vis des administrés », mais au contraire était « un pouvoir autonome, maître de ses initiatives »20. Cette construction objective s’efface compte tenu du développement du rapport subjectif entre l’usager et le service public. La « théorie des droits subjectifs des administrés »21 systématise l’opposition entre les individus et la puissance publique en traitant essentiellement des prétentions que l’usager peut exprimer devant le juge. Or notons que la reconnaissance d’un droit de l’usager au fonctionnement normal du service public tentée par la doctrine a échoué. Le droit subjectif apparaît a posteriori, lorsque le juge a reconnu implicitement que l’usager dispose d’un droit à la prestation. De plus, l’impossibilité pour le juge de prononcer des injonctions à titre principal empêche de consacrer les droits subjectifs des usagers. Mais la mise en œuvre des droits subjectifs « processuels » permet surtout la réalisation des droits subjectifs « substantiels », apportant un équilibre entre les droits de l’État et ceux de l’individu et concrétisant l’existence d’un rapport d’échange direct entre les usagers et les services publics. Par la multiplication des droits subjectifs, la situation des usagers s’unifie indépendamment du mode de gestion du service public et remet en cause les privilèges de l’administration. D’ailleurs, le droit à la représentation des consommateurs22 dépasse de loin les exigences et les procédures développées en droit interne. Il confère un droit de participation à l’égard des entreprises de biens et services mais aussi à l’égard des services publics.

  • 23  C.J.C.E, 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur SA C/ Bundrsrepublik Deutschland, The Queen C/ Secretar (...)
  • 24  L. DUBOUIS, « La responsabilité de l’État législateur pour les dommages causés aux particuliers pa (...)

13Les droits subjectifs substantiels des usagers des services publics dont la prestation est « irréductible » à un échange a aussi progressé. Il s’agit d’abord des prestations irréductibles à un échange du fait de leur « caractère normatif » (les lois et décisions de justice). Un rapport d’échange se substitue à un rapport de don. L’individu est en droit de demander réparation à partir du moment où il ne reçoit pas la prestation qu’il est en droit d’attendre de l’autorité normative23. L’objectif du droit européen n’est pas de rétablir un hypothétique équilibre devant les charges publiques du fait de la démonstration de l’existence d’un préjudice anormal et spécial, mais de rétablir « l’équilibre patrimonial détruit par une action ou inaction fautive de l’État »24.

14Par ailleurs, les usagers bénéficient aussi des prestations « irréductibles à un échange du fait de leur attachement à l’économie de don ». La reconnaissance symbolise la mutation profonde de l’ensemble des modes de financement de l’État. La patrimonialisation des rapports existants entre les individus et les prestations normatives multiplient la responsabilité de la puissance publique, en faveur des usagers-consommateurs et bouleversent les rapports directs.

15La contractualisation des rapports entre l’Administration et le bénéficiaire du service lui fait acquérir des droits subjectifs identiques à ceux d’un « client ». L’Administration perd alors une partie de ses privilèges. La gestion de tous ces services d’intérêts généraux s’harmonise dans un cadre juridique proche de celui imposé aux entreprises privées.

II. Les services publics en situation aggravée

16La situation des agents des services publics s’aggrave car celle des usagers n’est plus définie de façon unilatérale. Les obligations des services publics sont renforcées et elles sont aussi davantage contrôlées. La « conceptionfrançaise » du service public risque d’être contournée ou limitée par le droit communautaire, ce qui n’est pas sans conséquence.

Le renforcement des obligations des agents de service public.

  • 25  Voir la quatrième communication de la Commission, adoptée le 5 juin 2002 (COM (2002) 275).
  • 26  « De la qualité à la gouvernance », Service Public n°92, octobre-novembre 2002, p. 16.

17Les règles et techniques du management du secteur privé donnent une nouvelle légitimité à l’action de l’Administration. Ces méthodes consistent à s’informer des souhaits et besoins du public et à tenir compte de la demande afin d’ajuster les prestations offertes. Chaque niveau administratif, qu’il s’agisse de l’administration centrale ou de ses relais territoriaux ou fonctionnels, tout en répugnant à parler de « client », développe un discours de la qualité de la prestation à fournir. La Commission travaille ainsi sur l’amélioration et la simplification de la qualité réglementaire, notamment à partir des travaux du groupe Mandelkern25. La 2ème Conférence européenne sur la qualité des services publics de Copenhague s’est interrogée sur quatre grandes thématiques : la nécessité de mieux connaître les besoins et les attentes des usagers-citoyens-clients (tous les termes ont été utilisés, y compris celui de consommateur…) et des principaux acteurs ; la nécessité absolue d’impliquer les dirigeants et les agents, d’utiliser leurs compétences, de mobiliser les énergies et de gagner leur confiance ; l’importance des évolutions organisationnelles (reingeneering) ; la définition de critères, la fixation d’objectifs et l’élaboration de mesure de la performance. Alors qu’un PDG d’entreprise déclarait : « l’avenir est à la concurrence inspirez-vous du business dès maintenant, ‘customisez’ vos offres de service. Sinon vous n’aurez plus de clients demain ! », le directeur de l’association des consommateurs européens (BEUC) considérait que les services essentiels devaient être fournis à tous, avec la même qualité et dans d’égales conditions d’accès sans être assurés par le seul jeu des lois du marché26.

  • 27  COM (2001) 428 final, gouvernance européenne : un Livre blanc, adopté le 25 juillet 2001. Voir le (...)
  • 28  COM (2002) 704 final, communication de la Commission. Vers une culture renforcée de consultation e (...)
  • 29  S. K. SCHIEMANN, « Europe : Our Common Legal Principles », in P. EECKHOUT and T. TRIDIMAS, eds, Ye (...)
  • 30  D’abord développé dans un cas de droit de la concurrence (CJCE, 1995, Solvay v. European Commissio (...)
  • 31  A. HERITIER, « Elements of democratic legitimation in Europe : an alternative perspective », Journ (...)
  • 32  V. R. LAUFER, « Des mots et des modes : transparence », La lettre du Management Public, n°29 sept- (...)

18Le débat porte finalement sur ce que doivent être les missions de service public, qui doit les accomplir et comment ? Le « Livre Blanc sur lagouvernance »27 de la Commission européenne a tenu compte de cette problématique et propose des pistes pour renforcer l’efficacité et la transparence des institutions européennes28. Le « droit à la bonne administration », c’est-à-dire de bonnes procédures administratives, se développe en droit européen29. Il n’y a pas de références explicites dans les traités à la bonne administration même si l’article 253 du traité de Rome énonce la nécessité d’une bonne administration alors que l’art. 255 contient une référence à l’accès aux documents, un des principes de bonne administration. Ces garanties procédurales ont été confirmées, principalement avec le développement du Tribunal de Première Instance. Avec l’établissement du T.P.I. chargé de cas de concurrence, antidumping et d’aides d’État, cas d’administration direct, les procédures administratives des institutions communautaires ont été améliorées. Des droits procéduraux sont donc reconnus tels que la confidentialité, le droit à être entendu, l’accès à l’information30, la limitation des délais, l’obligation de donner des justifications, l’obligation de ne pas induire en erreur, la constance, la bonne communication31, la bonne foi et la transparence32.

  • 33  Selon Jonas Ridderstrale, Professeur d’Economie à l’Université de Stockholm, « De la qualité à la (...)

19Ce plaidoyer favorise l’amélioration des services rendus à l’usager-client, dépassant les justifications idéologiques. « Pour les entreprises comme pour les services publics, « l’offre émotionnelle » primera sur « l’offre rationnelle » : non pas le meilleur service mais le mieux emballé »33. L’U.E. tente alors de « vendre de l’Europe » en publiant par exemple des petites publications de synthèse sur une série de thèmes communautaires tel que l’euro, lance des campagnes d’informations, crée un service téléphonique gratuit de conseil et d’assistance. Europe Direct aide les citoyens à faire reconnaître leurs qualifications ou leur couverture de sécurité sociale dans un autre État membre de l’Union européenne, dans chacune des langues des États membres et grâce à un interlocuteur concret. Le réseau SOLVIT aide les entreprises à comprendre le droit communautaire.

20L’Administration essaie de se moderniser. De nombreuses entités en Europe travaillent sur l’administration électronique. Les Quinze comparent leurs différents projets de « guichets électroniques uniques » ou de « portail du citoyen », proposant de dématérialiser le plus grand nombre possible de procédures. L’impact grandissant de la communication et des nouvelles technologies répond à deux objectifs : satisfaire l’usager, tout en préservant le citoyen, et favoriser la cohésion et l’attractivité des territoires. Or l’usager se contente souvent d’un rôle d’interlocuteur du service public. L’usager-interlocuteur se conforte dans des réformes administratives instituant le médiateur, permettant l’accès aux documents administratifs ou obligeant l’Administration à motiver ses décisions. Cela entraîne une remise en cause de droits reconnus à l’autorité publique.

Les limites de ces obligations

  • 34  CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, (c-320191) : Rec. CJCE, I, p.346.

21L’agent de l’État se mue progressivement en simple partie dénuée de prérogatives exorbitantes, devant préserver le lien social et non plus seulement l’entretenir. L’application du droit de la concurrence signifie que les prestations des entreprises privées peuvent se substituer aux prestations des services publics. L’usager-consommateur, source de cette réglementation, entretient ce processus concurrentiel par son action. La jurisprudence communautaire34 désigne l’usager, transformé en client, comme le régulateur des prestations du service public. Expression privilégiée de l’État providence, il apparaît comme un simple mythe cachant de puissants corporatismes.

22Les obligations de qualité et de transparence diffèrent de la conception française du service public. A la différence de l’appréciation de la qualité, la transparence implique que la relation entre l’usager et le service public s’effectue sans aucune médiation. L’économie libérale bouleverse alors les rapports sociaux. Le développement de la transparence a vocation à favoriser une meilleure prise en compte des intérêts des usagers. Or pour apprécier la transparence, le rapport entre l’individu et la prestation vide celle-ci des finalités que peut lui assigner la puissance publique. La transparence contribue au respect du principe d’égalité. Elle empêche la puissance publique de créer des situations inégalitaires. Finalement, la logique d’échange impose sa discipline égalisatrice à l’ensemble des services publics. Les fonctions de police ont remplacé les activités de services publics. Corrélativement, le service public se présente désormais comme l’ultime ressort de la cohésion sociale et non plus comme son instigateur. Les conditions d’engagement de la responsabilité des services publics se rapprochent sous l’influence du Conseil de l’Europe, de celles retenues pour engager celle des personnes privées.

23Cependant, le décalage reste grand entre ce à quoi aspirent les individus et la situation juridique dans laquelle ils sont placés. Ils regrettent l’assimilation des services publics à des entreprises. Ils y voient l’éclatement de la société sous la pression des intérêts particuliers. Les voies de droit ouvertes aux consommateurs isolés ou regroupés en associations ou lobbies renforcent les droits sectoriels des usagers et la soumission de l’administration. L’usager ne réclame pas davantage de concurrence entre les prestataires de service mais souhaiterait mieux percevoir le sens de l’action collective menée par ces services publics.

  • 35  B. CASSEN, « Le piège de la gouvernance », Le Monde diplomatique, juin 2001.

24L’évaluation de la qualité demande que la personne qui apprécie la prestation soit différente de celle qui la dispense. Ainsi pour les prestations normatives, le service public n’est plus légitime du seul fait de son intervention. A une qualification a priori de l’activité de service public au nom de l’intérêt général, par la loi ou le règlement, se substitue une qualification a posteriori fondée sur la satisfaction des besoins des usagers35. Or cette appréciation de la qualité modifie encore une fois l’organisation des relations entre les usagers et l’administration.

  • 36  Service Public, op. cit., n°90, p. 31.
  • 37  « E-administration et relations aux usagers », Service Public, n°92, octobre-novembre 2002, p. 13.

25Par ailleurs, l’e-government en Europe souffre de limites de la dématérialisation. « Si un consensus se dégage sur la nécessité de mettre « l’usager au centre » et de synchroniser les actions, la discussion se poursuit sur le back office (…) et les nécessités du travail administratif au quotidien qui suppose le développement du travail coopératif »36. L’e-administration ne suffit pas pour entretenir les relations avec les usagers37. Il devient alors nécessaire d’accompagner cette mutation et de construire un système d’information et de communication cohérent utilisable sur Internet, mais aussi de développer des contacts humains et par téléphone.

  • 38  T. BOVAIRD et E. LÖFFLER, « Repères pour une bonne gouvernance locale », Revue internationale de s (...)
  • 39  D. MAC SHANE, « Europe and the public », discours du Ministre britannique aux affaires européennes (...)
  • 40  R. PRODI, « Donner forme à la nouvelle Europe », discours devant le Parlement européen, Strasbourg (...)
  • 41  M. BARNIER, Commissaire européen, responsable de la politique régionale et de la réforme des insti (...)

26Corrélativement, « les autorités locales sont susceptibles d’être les premières candidates à faire partie de la nouvelle génération d’établissements de repères en ce qui concerne la gouvernance. Elles ont toujours été beaucoup plus proches des citoyens que les niveaux régional, national ou international de l’État »38. La Grande-Bretagne collabore ainsi avec ses pouvoirs locaux (le Government Office for the North East, la North East Assembly et ‘One North East’) dans le cadre d’un seul et même « European Management Board », en mettant en évidence le travail effectué au plan européen sur les autorités locales et les entreprises locales39. Romano Prodi, Président de la Commission considère aussi que « L’Europe n’est pas administrée que par les institutions européennes, mais aussi par les autorités nationales, régionales et locales, ainsi que par la société civile »40, d’où le travail de coopération à la source du « Livre Blancsur la gouvernance européenne ». Le Commissaire européen aux régions M. Barnier insiste pour que les pouvoirs locaux soient renforcés41.

Conclusion

  • 42  Cf. J.-P. BIZEAU, art. préc. Le service public étroitement lié à l’État est « vecteur de citoyenne (...)

27Une partie de la doctrine souhaite que la « citoyenneté » constitue la limite naturelle des droits de l’usager-consommateur42. L’usager transpose dans ses relations avec les services publics celles que le citoyen entretient avec l’État. La participation reconnue aux individus se définit comme la participation aux élections politiques et non comme la participation à la gestion du service public. Il n’existe pas de droit général à la participation des usagers à la gestion du service public. Mais ce que le régime juridique des services publics dénie à l’usager, le droit de la consommation le reconnaît aux consommateurs. Or tout les consommateurs de l’Union européenne ne sont pas forcément citoyens des pays membres de l’Union faute d’avoir la nationalité du pays dans lequel il réside. Revendiquer une qualité de consommateur-citoyen ne fait donc que reporter à l’échelle européenne les problèmes rencontrés en droit interne. Et l’émergence de la notion de consommateur-citoyen, identique à la rhétorique en droit du travail sur l’entreprise-citoyenne, plaque ainsi le noble idéal de la citoyenneté sur une réalité que ses défenseurs ne sauraient voir.

28L’argumentation en terme de droits fondamentaux, si elle évite les écueils inhérents à la notion de consommateur-citoyen, reste cependant trop ambiguë pour proposer une véritable alternative à l’assimilation complète de la notion d’usager à celle de consommateur. Cette approche révèle que les droits des individus sont dissociés de leur nationalité afin de faire dépendre l’intervention étatique du respect de leurs droits fondamentaux. L’Europe, détachée de ses objectifs politiques s’est attelée exclusivement à la création d’un Marché unique. Il devient alors nécessaire de reconstruire l’action publique en se fondant sur les besoins dont la satisfaction permet aux individus d’exercer leurs droits fondamentaux.

29Or cette identification des droits fondamentaux dans un contexte dépassant le domaine des droits politiques, en tant que justification de l’action publique, soulève la problématique de la définition du service public. En effet, les droits fondamentaux risquent de se confondre avec les besoins des individus, laissant intrinsèquement à une minorité le soin de distinguer ce qui est fondamental de ce qui ne l’est pas. Et si la subsidiarité s’étend au détriment de l’objectif de construction du marché unique, les États auront la possibilité de maintenir les services publics dans leurs formes actuelles. Les revendications individualistes des usagers s’exprimant par le biais d’une régulation concurrentielle des services publics en ressortiront automatiquement atténuées. En l’absence d’un intérêt général clairement différencié des intérêts particuliers, ceux-ci s’érigent en intérêt général et cassent la possibilité du « lien politique ». Les individus attendent alors du service public un rapport de consommation c’est-à-dire d’échange par la satisfaction qu’il procure.

  • 43   O. BEAUD, La puissance de l’État, coll. Léviathan, PUF, 1994, p. 25.

30La jurisprudence communautaire reconnaît ainsi les limites de l’application du droit de la concurrence à l’égard des services publics : ce droit n’a pas sa place pour ce qui relève de l’essence même du service. Même pour le droit communautaire créant le système juridique le plus favorable au marché, l’usager du service public n’est pas encore un client ordinaire. La Cour de Justice des Communautés européennes a refusé de juger l’efficacité économique de l’organisation du service. Elle a admis que cette structure pouvait se justifier par des raisons non économiques se rattachant au noyau irréductible de la souveraineté des États membres. « La dualité ‘État de citoyens - État de sujet’ correspond donc à la dualité de la souveraineté moderne partagée entre puissance publique (monopole de commandement et sujétion des individus) et légitimation démo-libérale (monopole de la constitution) »43. Des réformes visent à mieux distinguer l’autorité de réglementation de l’organe de l’exploitation du service.

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Notes

1  T. AULAGNON et D. JANICOT, « La communication entre l’Administration et les administrés », Revue Administrative 1975, p. 311.

2  Voir notre rapport sur les déjeuners-débats sur la gouvernance européenne de la Commission européenne (Internet europa.eu.int/comm/governance).

3  Y. DUMARQUE, « Contribution à une promotion de l’usager et du citoyen par le renouveau du service public », D.E.A de droit Public, Lille II, 1991.

4  P. SABOURIN, « La notion de Maladministration », A.J.D.A., 1974, p. 396. Voir. la note de l’association « l’ami public », Et pour les symptômes de la « maladministration »: www.amipublic.com/propositions.etat.view.html.

5  S. TROSA, Moderniser l’administration, comment font les autres ?, Éditions d’Organisation, Paris, 1995.

6  P. BAUBY, « L’Europe des services publics : entre libéralisation, modernisation, régulation, évaluation », Politiques et management public, Volume 20, n°1, mars 2002. C. SPANOU, « European integration in administrative terms : a framework for analysis and the greek case », Journal of European Public Policy, September 1998, p. 467.

7  N. BELLOUBET-FRIER, « Service public en droit communautaire », AJDA, 1994, p. 273.

8  Cf. Groupe de réflexions sur la conférence intergouvernemental 1996, Rapport final, in R. Kovar, D. Simon, (s l d), Service public et droit communautaire, les grands textes, La documentation française, p. 369.

9  V. notamment la contribution du London European Forum à la Convention européenne, 16 janvier 2003 [europea.eu.int/futurum/forum_convention/documents/contrib/pol/0332_r_en .pdf].

10  V. F. SOUTY, Le droit de la concurrence de l’Union européenne, Montchrestien, 1999, p. 20-30.

11  J.-P. BIZEAU, « Usagers ou clients du service public, Le discours de l’administration », Revue administrative n°296, p. 210.

12  [C.J.C.E., 19 janvier 1994, Sat Fluggesellschaft MBH et Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol), aff. C-364-92, Rec. p. 42, J.D.I., 1995, p. 691, C.J.C.E., 18 mars 1997, Diego Cali et Figli, aff. C. 343/95, Rec., p. I-1547.

13  Études de la Fondation européenne, Le service public : travailler pour le consommateur, 1991, Services publics de protection sociale et exclusion sociale, développement d’initiatives en faveur du consommateur dans l’Union européenne, 1996 ; Guide du consommateur, 2ème éd., Commission européenne, 1996.

14 « Affirmation des droits fondamentaux dans l’union européenne – il est temps d’agir », commission européenne, Bruxelles, 1999 in n. Lebessis, j.Paterson, développer de nouveaux modes de gouvernance, working paper, cellule de prospective de la commission, 2000). voir. les documents de travail à la convention européenne sur les droits fondamentaux et notamment sur la Charte : europa.eu.int/com/igc2000/dialogue/info/otherlinks/charter/ index_en.htm.

15  C.E.D.H., 2 août 1984, Malone c/ Royaume-Uni, série 1, n°82 cité par M. DELMAS-MARTY, « Le paradoxe pénal », in M. DELMAS-MARTY, C. LUCAS DE LEYSSAC (sous la direction de), Libertés et droits fondamentaux, introduction, textes et commentaires, Points Seuil, 1996.

16  « Affirmation des droits fondamentaux dans l’Union européenne – Il est temps d’agir », op. cit., p. 4.

17  « Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement », adopté à Aarhus, au Danemark, le 25 juin 1998, lors de la quatrième conférence ministérielle « Un environnement pour l’Europe ».

18  En droit français, l’activité normative correspond à l’exécution d’un service public [C.E. Ass, 31 juillet 1942, Monpeurt, G.A.J.A., n°59, p. 347].

19  J. AMAR, De l’usager au consommateur de service public, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, Faculté de droit et de Sciences Politiques, 2001.

20  M. HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, 11 éd., T.I., Sirey, 1927, p. 341.

21  J. BARTHELEMY, Essai d’une théorie des droits subjectifs des administrés dans le droit administratif français, Larose et Forcel, 1899.

22  Résolution du Conseil du 15 avril 1975 concernant la mise en œuvre d’un programme préliminaire de la Communauté européenne pour une politique de protection et d’information des consommateurs, J.O.C.E. n°C92 du 25 avril 1975, p. 1.

23  C.J.C.E, 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur SA C/ Bundrsrepublik Deutschland, The Queen C/ Secretary of Sate for Transport, ex parte : Factortame Ltd e.a., aff. Jtes, C-46/93, Rec. p. I-1029, point 31 qui reprend de manière légèrement différente l’assertion de l’arrêt C.J.C.E., 19 novembre 1991, Andrea Francovitch et République italienne, Danila Bonifaci et République italienne, aff. Jtes C-6/90, Rec. p. I-5357, point 37.

24  L. DUBOUIS, « La responsabilité de l’État législateur pour les dommages causés aux particuliers par la violation du droit communautaire et son incidence sur la responsabilité de la Communauté, à propos de l’arrêt de la C.J.C.E. du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame, aff. Jtes C-46/93 et 48/93 », R.F.D.A., 1996, p. 583, spéc. p. 588 ; A. RIGAUX, « L’arrêt Brasserie du Pêcheur-Factortame III » : le roi peut mal faire en droit communautaire », Europe, 1996, chron. 5.

25  Voir la quatrième communication de la Commission, adoptée le 5 juin 2002 (COM (2002) 275).

26  « De la qualité à la gouvernance », Service Public n°92, octobre-novembre 2002, p. 16.

27  COM (2001) 428 final, gouvernance européenne : un Livre blanc, adopté le 25 juillet 2001. Voir le rapport faisant bilan de l’ensemble des actions entreprises et des enseignements, du sens des résultats des consultations publiques (COM (2002) 705 final, rapport de la Commission européenne sur la gouvernance européenne, adoptée le 11 décembre 2002).

28  COM (2002) 704 final, communication de la Commission. Vers une culture renforcée de consultation et de dialogue-principes généraux et normes minimales applicables aux consultations engagées par la commission et avec les parties intéressées, adoptées le 11 décembre 2002.

29  S. K. SCHIEMANN, « Europe : Our Common Legal Principles », in P. EECKHOUT and T. TRIDIMAS, eds, Yearbook of European Law 1999-2000, Oxford University Press, 2000, pp. 205-208L. MILLET, « The right to good administration in European Law », Public Law, P.L. SUMMER, 2002, p. 311.

30  D’abord développé dans un cas de droit de la concurrence (CJCE, 1995, Solvay v. European Commission, T30, 31 et 32/91, E.C.R. II-1825), il est inscrit dans l’article 255 du traité.

31  A. HERITIER, « Elements of democratic legitimation in Europe : an alternative perspective », Journal of European Public Policy, Routledge, 1999, 1350-1763, p. 269.

32  V. R. LAUFER, « Des mots et des modes : transparence », La lettre du Management Public, n°29 sept-oct 2000.

33  Selon Jonas Ridderstrale, Professeur d’Economie à l’Université de Stockholm, « De la qualité à la gouvernance », op. cit., p.19.

34  CJCE, 19 mai 1993, Corbeau, (c-320191) : Rec. CJCE, I, p.346.

35  B. CASSEN, « Le piège de la gouvernance », Le Monde diplomatique, juin 2001.

36  Service Public, op. cit., n°90, p. 31.

37  « E-administration et relations aux usagers », Service Public, n°92, octobre-novembre 2002, p. 13.

38  T. BOVAIRD et E. LÖFFLER, « Repères pour une bonne gouvernance locale », Revue internationale de science-administrative, volume 68 n°1, mars 2002.

39  D. MAC SHANE, « Europe and the public », discours du Ministre britannique aux affaires européennes, Newcastle, le 21 novembre 2002, contribution à la Convention européenne (site internet : europa.eu.int/futurum/forum_convention/documents/ contrib/pol/0353_c_en.pdf).

40  R. PRODI, « Donner forme à la nouvelle Europe », discours devant le Parlement européen, Strasbourg, 15 février 2000. Voir aussi P. LAMY, Intervention au séminaire « Good governance in the public and the private sectors against the background of globalization », OSCE, Bruxelles, 30 janvier 2001.

41  M. BARNIER, Commissaire européen, responsable de la politique régionale et de la réforme des institutions, « Le rôle des pouvoirs régionaux et locaux dans la construction européenne » (rapport Napolitano), discours devant le Parlement européen - Strasbourg, 13 janvier 2003, (europa.eu.int/futurum/documents/speech).

42  Cf. J.-P. BIZEAU, art. préc. Le service public étroitement lié à l’État est « vecteur de citoyenneté » J. CHEVALLIER, « Le service public, regards sur une évolution », A.J.D.A., 1997, Numéro spécial, p. 8, spéc. p. 14.

43   O. BEAUD, La puissance de l’État, coll. Léviathan, PUF, 1994, p. 25.

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Pour citer cet article

Référence papier

Violaine Hacker, « De l’économie du don à l’économie de l’échange en Europe. L’amélioration de la situation de l’usager au dépens de l’administration », Pyramides, 7 | 2003, 75-88.

Référence électronique

Violaine Hacker, « De l’économie du don à l’économie de l’échange en Europe. L’amélioration de la situation de l’usager au dépens de l’administration », Pyramides [En ligne], 7 | 2003, mis en ligne le 26 septembre 2011, consulté le 17 août 2017. URL : http://pyramides.revues.org/411

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Auteur

Violaine Hacker

Doctorante en droit communautaire au sein de l’École Doctorale « Espace Européen Contemporain » de l’Université Sorbonne-Paris III.

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