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Le client, nouvelle figure disciplinaire de l’administration publique

David Giauque
p. 89-104

Résumé

En Suisse, comme dans d'autres pays de l'OCDE, les réformes de nouvelle gestion publique (NGP) visent, entre autres, à renouveler les relations de services, c'est-à-dire à opérer une ouverture et un rapprochement de manière à assurer des prestations qui correspondent mieux aux besoins et exigences des usagers/clients. Sur la base d'une évaluation des expériences de NGP opérée dans deux services administratifs de la Confédération helvétique, nous mesurons le degré de réalisation d'un tel objectif. Sur la base des résultats de notre enquête qualitative, nous posons l'hypothèse selon laquelle le client joue un rôle discursif et légitimationnel des réformes actuellement en œuvre, de même qu'il devient figure disciplinaire du management puisque les mutations sont effectuées pour lui et à cause de lui. Aussi, loin d'avoir permis le développement de mécanismes favorisant la création de nouvelles relations de services, les outils et principes de la NGP ont plutôt contribué à produire des effets et impacts qui ne correspondent pas aux critères idéaltypiques de l'organisation flexible et ouverte à son environnement, conditions pour le renouvellement véritable des relations de services.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  C. HOOD, « A Public Management for All Seasons (in the UK)? », Public Administration, vol. 69, no. (...)
  • 2  Voir à ce propos : B. CLARY, S. EBERSTEIN & S. HARLOR, « Organizational Change Issues in Performan (...)
  • 3  R. NORMAN, « Managing through measurement or meaning ? Lessons from experience with New Zealand's (...)
  • 4  P. KNOEPFEL & F. VARONE, « Mesurer la performance publique: méfions-nous des terribles simplificat (...)

1Les pays de l'OCDE connaissent depuis la fin des années 1980 des changements administratifs importants. Ces derniers sont liés à la vague de réformes de « nouvelle gestion publique » (ou NGP) qui a déferlé sur les pays occidentaux. Loin d'être uniforme1, cette mouvance NGP est néanmoins porteuse de principes et outils de gestion spécifiques2. Ceux-ci sont sous-tendus par une idéologie qui semble leur donner une couleur et des orientations particulières3 et aboutissent à la valorisation systématique de logiques d'efficience, marchande et consumériste. Prendre acte de ce fait ce n'est pas conclure à l'inutilité des réformes, telles que menées actuellement, il s'agit tout au plus de souligner que celles-ci ont principalement pour objectif d'éprouver l'efficience des organisations publiques et leur capacité à répondre aux besoins des usagers/clients selon des modalités de production économes. En d'autres termes, les réformes visent à augmenter la légitimité secondaire de l'action publique, c'est-à-dire la capacité de l'administration publique à fournir biens et services selon des critères d'efficience entrepreneuriale et non plus en fonction du respect des règles formelles uniquement4.

2Il est une rhétorique fort usitée dans le cadre de ces transformations administratives : celle du client et de l'importance de s'approcher de ses besoins et goûts. Plus qu'une rhétorique, cette apologétique managériale vise en grande partie à justifier les réformes elles-mêmes. En ce sens, le client joue un double rôle : 1) il légitime les actions entreprises pour moderniser les organisations publiques, tout 2) en devenant une figure disciplinaire incontournable dans la mesure où c'est lui qui, en fin d'analyse, est seul juge de la qualité et de la pertinence des prestations fournies par l'administration. C'est le sens de la thèse que nous souhaitons développer dans cette communication. En effet, il nous semble pertinent de nous questionner sur ce mythe du client qui a pris une place si considérable aussi bien dans les discours managériaux que politiques portant sur la réforme du secteur public. A quoi correspond cet appel si pressant à la définition de nouvelles relations de services avec les usagers qui, par la même occasion, deviennent des clients ? Une question que nous analysons et que nous éclairons par le truchement de l'hypothèse de travail suivante : la référence à la figure du « client » vise avant tout à légitimer et justifier, de manière discursive, les réformes actuellement en œuvre, tout comme le « client » joue le rôle de mécanisme disciplinaire puisque les réformes sont mises en œuvre pour lui et à cause de lui.

3Afin de tester cette hypothèse, nous présentons tout d'abord les changements intervenus au sein des pays de l'OCDE et des services administratifs de la Confédération helvétique et soulignons les outils de gestion principaux sur lesquels ceux-ci ont pu voir le jour. Puis, nous livrons quelques résultats d'une évaluation que nous avons effectuée par rapport aux expériences de NGP suisses. Nous en discutons les éléments les plus saillants et en tirons certains enseignements en relation avec notre hypothèse de travail.

I. Réformes administratives dans les pays de l'OCDE : quelques tendances

  • 5  L. E. J. LYNN, « Globalization and Administrative Reform : What is happening in theory ?», Public (...)
  • 6  E. FERLIE, L. ASHBURNER, L. FITZGERALD & A. PETTIGREW (Eds.), The New Public Management in Action, (...)

4Des tendances générales peuvent être identifiées concernant les options prises pour les réformes administratives au sein de l'OCDE. Il n’existe pas de consensus sur une définition précise de ce que représente exactement la nouvelle gestion publique5, néanmoins, on peut souligner un certain nombre de principes communs qui ont fait l’objet de mises en œuvre diversifiées dans les différents pays6. Ces principes visent en priorité plusieurs objectifs :

  • améliorer les prestations délivrées au public (donc aux citoyens-clients) ;

  • améliorer les processus de production, donc l’organisation productive des services administratifs de sorte à ce qu’elle devienne plus flexible, plus adaptable ;

    • 7  F. VARONE & D. GIAUQUE, « Pilotage des politiques publiques et rémunération à la performance. Anal (...)

    définir plus clairement les objectifs à atteindre sur la base d’un contrat (ou mandat) de prestations auquel est associée une enveloppe budgétaire globale7 ;

  • évaluer plus systématiquement les performances collectives et individuelles en définissant des critères d’évaluation ;

  • dans un grand nombre de cas également, une volonté affichée d’aboutir à la réalisation d’économies, par le truchement d’une augmentation de la productivité organisationnelle, tout en réfléchissant au moyen de trouver de nouvelles sources de récompenses.

  • 8  I. BOLGIANI, L'application des nouvelles méthodes de gestion publique dans les secteurs sanitaire (...)

5En fait, nous avons assisté à la mise en place de différents types de réformes. On peut, notamment, s'appuyer sur une typologie intéressante pour caractériser ceux-ci en sorte d'idéaltypes wébériens. Ainsi, nous pouvons, sur la base de la littérature8 dégager trois principaux modèles de NGP :

  • Le premier type peut être appelé le modèle de l'efficience ou modèle du marché. C'est en quelque sorte celui qui a émergé dès le début des années 1980 dans certains pays anglo-saxons, notamment, et qui vise à rendre les organisations du secteur public plus efficientes, en les mesurant avec leurs homologues du secteur privé. Au sein de ce modèle, les notions économiques de concurrence et de performance productive sont dominantes, de même que les outils de gestion du secteur privé sont largement sollicités.

  • Le second type est celui du downsizing, de la décentralisation et de la flexibilité. L'idée centrale est la décentralisation des responsabilités administratives en vue de « l'amaigrissement » de la machine bureaucratique. Ce modèle « décentralisé » vise à séparer l'opérationnel du stratégique et à redistribuer les compétences décisionnelles aux niveaux les plus proches de la clientèle. Le but principal est de permettre aux services administratifs de développer une gestion plus souple tout en garantissant une décentralisation des processus de décision.

  • Un troisième modèle à la recherche de l'excellence ou modèle de la qualité s'appuie sur des mécanismes visant la modification de la culture organisationnelle de manière à ce qu'elle soit en mesure de générer des attitudes favorables à l'apprentissage et à l'amélioration continue. Aussi, des efforts sont consentis en vue de satisfaire la clientèle, notamment par le biais de certifications ISO ou d'enquêtes de satisfaction.

6Ces modèles représentent des idéaltypes, c'est-à-dire qu'ils sont des abstractions de la réalité et qu'ils ne sauraient être confondus avec elle. Par contre, on peut dire que les situations réelles de réformes administratives sont toujours plus complexes dans la mesure où elles constituent toujours un « savant mélange » de ces trois modèles.

II. Les expériences de nouvelle gestion publique en Suisse

  • 9  R. E. GERMANN, Administration publique en Suisse. L'appareil étatique et le gouvernement (Vol. 1), (...)

7Ce qui vient d'être dit est particulièrement vrai en ce qui concerne les expériences de nouvelle gestion publique en Suisse. En effet, les changements engagés au sein des offices fédéraux (services administratifs au niveau fédéral) constituent un modèle hybride entre recherche de l'efficience et de la qualité. Dès la fin des années 1970, d'ores et déjà, les problèmes financiers de la Confédération et la volonté politique plus générale de limiter la taille de l'appareil étatique sont deux éléments qui se trouvent à la base d'une politique de rationnement des ressources. Ceci s'est effectué en partie par le gel ou le plafonnement des effectifs. De ce fait, le nombre de postes n'a pas beaucoup augmenté de 1974 à 1990 (uniquement de 7,6 %, soit 2.500 emplois supplémentaires), ce qui a contribué à diminuer la capacité opérationnelle de l'administration, de sorte qu'elle s'est avant tout concentrée sur des tâches urgentes et qu'elle n'a pas pu se consacrer à des objectifs de plus long terme9.

  • 10  K. SCHEDLER & I. PROELLER, New Public Management, Bern-Stuttgart-Wien, Haupt, 2000, pp. 265-275.

8Au début des années 1990, des groupes de travail ad hoc, composés de chefs de services administratifs, ont été créés afin de se pencher sur la possibilité de mettre en place les conditions permettant d'attribuer plus de marges de manœuvre managériales aux offices fédéraux. Il s'agissait de plancher sur l'opportunité de « flexibiliser » les unités administratives fédérales en leur octroyant, notamment, plus de liberté opérationnelle en découplant leur gestion des décisions politiques stratégiques. Par ailleurs, les expériences internationales en matière de nouvelle gestion publique ont permis aux autorités fédérales suisses de se familiariser assez rapidement aux techniques de la contractualisation10. Dès l'entrée en vigueur de la LOGA en octobre 1997 (loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration), le Conseil fédéral (exécutif) se trouve devant l'obligation d'atteindre les quatre principaux objectifs contenus dans la loi, c'est-à-dire :

  • accroître l'efficacité : ceci pouvant être obtenu notamment par la suppression de certaines tâches devenues inutiles, voire par l'externalisation de certaines d'entre elles ;

  • viser la rentabilité : supprimer des activités faisant double emploi et renforcer les synergies existant au sein des départements et unités administratives ;

  • faire des économies : ceci notamment par le truchement de suppression de postes et par une meilleure gestion des ressources financières ;

  • optimaliser la gestion et les structures : renouveler et améliorer les structures organisationnelles des départements et des unités administratives.

9Afin d'atteindre ces buts, la Confédération suisse a opté pour la contractualisation, ou pour ce qui concerne la dénomination utilisée en Suisse, la gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire (GMEB). Si la GMEB vise principalement à donner plus de marges de manœuvre aux unités administratives, elle compte agir avant tout par la voie de la modernisation de la gestion. Ce type de réformes, introduit progressivement depuis maintenant cinq ans, touche douze services administratifs ou unités pilotes et vise les principales cibles suivantes :

  • une flexibilité accrue : du fait de l'assouplissement des instructions administratives et de l'octroi d'une enveloppe budgétaire globale, les centres de services obtiennent une plus grande marge de manœuvre ;

  • la responsabilisation : des objectifs d'outputs plus précis et une plus grande autonomie dans les décisions sont à la base d'une plus grande responsabilisation des gestionnaires publics ;

  • une nouvelle culture d'entreprise : le nouveau système de gestion, soutenu par des mesures nouvelles de développement du personnel, devrait permettre un changement d'attitudes à tous les niveaux des services (conscience accrue des coûts, des « clients », de la qualité produite) ;

  • la maîtrise des coûts de fonctionnement des services administratifs : toutes les unités administratives en GMEB doivent diminuer leurs coûts à raison de 10 % répartis sur quatre ans ;

  • une décentralisation renforcée : la délégation de tâches, de compétences et de responsabilités nouvelles aux unités vise une autonomisation et une responsabilisation, devant créer un esprit d'entreprise permettant l'innovation et la créativité.

  • 11  DFF, « Avec la GMEB la gestion administrative hisse les couleurs », Berne, Département fédéral des (...)

10Ces différents objectifs sont globalement ceux qui figurent dans les brochures officielles de présentation de la GMEB11. L'idée principale, et l'une des justifications de ce type de transformations administratives, réside bien dans le renforcement de l'approche « clients », notamment en délégant plus de responsabilités aux unités administratives elles-mêmes qui sont alors en mesure de développer leurs propres stratégies, de même qu'en insufflant une nouvelle culture plus entrepreneuriale. Du reste, le discours officiel insiste particulièrement sur cet aspect en suggérant que les organisations publiques seront, à l'avenir, mieux armées pour faire face aux demandes diversifiées de leur clientèle respective avec les outils de la GMEB.

III. L'organisation flexible : quelques indicateurs

11Cette nouvelle relation de services que la Confédération souhaite mettre en place, grâce aux outils de la GMEB, ne peut réellement avoir des effets que si les unités administratives parviennent à atteindre certains buts incontournables. Ces derniers sont des indicateurs de l'organisation flexible et orientée vers sa clientèle, telle que l'on peut la caractériser grâce à la nombreuse littérature sur le sujet. Parmi ces indicateurs, nous pouvons signaler :

    • 12  B. CORIAT, L’atelier et le chronomètre, Paris, Bourgois, 1979.

    La capacité d'une organisation à développer des mécanismes de production nouveaux axés sur la « spécialisation flexible » qui consiste à rompre avec la production massive de biens et marchandises standardisés pour se lancer dans la différenciation des produits12.

    • 13  J.-N. REY & M. FINGER, Les défis de La Poste, Lausanne, Loisirs et Pédagogie, 1994.

    Un aplatissement des strates hiérarchiques, de sorte que les informations provenant du « back office », ou du front, puissent circuler plus facilement au sein de l'organisation. A cet égard, on parle aussi de l'inversion de la pyramide hiérarchique, la priorité étant le client et les informations provenant du marché13.

    • 14  H. de JOUVENEL, « La société française à l’horizon 2010 : réinventer l’univers du travail », In Co (...)

    Le corollaire à ces changements plutôt structurels réside dans le développement des qualifications et des compétences des collaborateurs et collaboratrices de l'organisation afin qu'ils puissent gérer les nouvelles responsabilités qui leur incombent. En effet, récolter, traiter et diffuser les informations provenant de l'environnement ne sont pas des activités aisées. En d'autres termes, les employés se trouvent confrontés à de nouveaux défis auxquels ils peuvent faire face uniquement s'ils possèdent les instruments adéquats et de nouvelles aptitudes14.

    • 15  P. ZARIFIAN, Le travail et l’événement, Paris, L’Harmattan, 1995.

    Se rapprocher des clients, tenter une nouvelle approche des relations de services, nécessitent une implication et une très forte motivation du personnel. Il n'est pas possible de repositionner la structure organisationnelle de manière à ce que celle-ci soit plus ouverte à son environnement sans parallèlement accroître l'initiative et l'implication des collaborateurs15.

    • 16  M. DELAPIERRE, « Vers l’émergence d’oligopoles en réseau fondés sur la connaissances », Cahier de (...)
    • 17  B. PERRET, L’avenir du travail, Paris, Seuil, 1995.

    Ceci signifie également qu'il faille favoriser l'émergence d'une toute nouvelle culture organisationnelle de sorte à encourager l'initiative, la prise de risques, des comportements innovateurs et créatifs. Comme les processus productifs fonctionnent de plus en plus en réseaux, dès lors la communication, le langage, les échanges d'informations et de connaissances deviennent des éléments centraux16. En d'autres termes, la capacité innovatrice, la réactivité, l'intelligence collective des organisations deviennent prépondérantes dans l'optique du développement de nouvelles relations de services axées sur la qualité17 et la personnalisation des prestations.

  • 18  C. I. BARNARD, The functions of the executive, Cambridge, Harvard University Press, 1953.

12Les quelques éléments évoqués ci-dessus sont des conditions incontournables pour qu'un rapprochement effectif avec les clients soit possible, au-delà du discours bien entendu. Autrement dit, redéfinir des relations de services avec les usagers/clients est une action qui implique des changements organisationnels que l'on peut évaluer en fonction d'indicateurs simples. Pas de rapprochement avec la clientèle sans délégation accrue de compétences et de responsabilités au front, sans implication du personnel, sans une culture axée sur l'innovation, la prise de risques, sans une circulation permanente de l'information, c'est-à-dire sans que les gens parlent et échangent entre eux. Ce qui vient d'être dit est une évidence économique et sociologique déjà largement exposée et développée18.

13En conséquence, il nous est possible d'évaluer l'impact des réformes administratives suisses par rapport aux indicateurs de l’organisation flexible que nous venons rapidement (et de façon non exhaustive) de décrire et en fonction de l'un de ses objectifs principaux : le rapprochement de l'usager/client. La prochaine section est précisément consacrée à une telle évaluation.

IV. Nouvelle relation de services : utopie ou réalité ?

  • 19  Cette enquête empirique a été réalisée dans le courant de l’année 2002, de mai à septembre pour êt (...)

14Pour ce faire, nous nous basons sur une recherche empirique19 menée dans deux services administratifs de la Confédération qui expérimentent la GMEB. Nous avons réalisé une trentaine d'entretiens semi-directifs d'une heure et trente minutes chacun avec des collaboratrices (10) et collaborateurs (20) des deux unités administratives concernées. Ces entretiens ont été effectués dans le courant de mai à septembre 2002, nos interlocuteurs étant principalement des cadres moyens (15), puis des collaboratrices et collaborateurs (10) et, finalement, des chefs de service ou des membres de la direction (5). Précisons d'emblée que nos interviews ne concernaient pas prioritairement la question des nouvelles relations de services. Cependant, le contenu de ces entretiens nous livre de précieux enseignements quant à l'appréhension des conséquences des réformes actuellement en cours sur « le rapprochement clients » qui est l'un des buts majeurs des mutations administratives actuelles.

15Notre enquête a permis de mettre à jour les éléments suivants :

    • 20  F. VARONE & D. GIAUQUE, « Pilotage des politiques publiques et rémunération à la performance. Anal (...)

    L'enveloppe budgétaire accompagnant le mandat de prestations permet effectivement plus de flexibilité au niveau de la gestion des services administratifs. Les gestionnaires publics ne sont plus obligés de se conformer à des rubriques budgétaires strictes pour financer des postes de travail ou pour acquérir de l'équipement ou de nouveaux outils de gestion modernes. En ce sens, la flexibilité organisationnelle est bien réelle. En revanche, comme le mandat de prestations est assorti d'obligations de résultats – les critères pour juger des résultats étant le plus souvent quantitatifs20– on assiste à une « sectorialisation » ou « compartimentalisation » des unités administratives puisque les différentes divisions de produits au sein des services eux-mêmes tendent à développer leur propre stratégie sans se préoccuper des autres, afin d'atteindre les résultats auxquels elles sont astreintes. La définition de cibles de production par services administratifs, et au sein de ces derniers par divisions de produits, aboutit donc à la création d'un égoïsme institutionnel qui tend à rigidifier l'organisation plutôt qu'à lui octroyer une plus grande flexibilité.

    • 21  Y. EMERY & D. GIAUQUE, « Modernisation du secteur public et gestion par les résultats : possibilit (...)

    Les services administratifs expérimentant la GMEB ont tous revu leur structure organisationnelle, de sorte à définir des divisions de produits afin de leur octroyer plus d'autonomie. Ces changements ont permis d'aplatir les strates hiérarchiques, mais il serait néanmoins peu pertinent d'imaginer que cette évolution a réellement autorisé une décentralisation des processus décisionnels. Au contraire, nos recherches indiquent plutôt que la nature des réformes entreprises encourage une centralisation du pouvoir au niveau des cadres puisque ce sont eux qui détiennent les ressources les plus pertinentes dans le nouvel environnement en train de se dessiner (ce sont eux, notamment, qui possèdent des « entrées » auprès des politiques qui deviennent des acteurs encore plus puissants). Aussi, les acteurs gagnants de ces mutations, loin d'être ceux qui se trouvent au front, sont ceux qui se trouvent au contact des autorités politiques (donc les membres de la direction), ou dont les tâches professionnelles sont en relation avec les finances et la gestion administrative de l'unité21. En conséquence, on peut constater un accroissement de la différence de statuts entre cadres et employés et donc une augmentation de la distance entre les collaborateurs des unités administratives étudiées.

    • 22  D. GIAUQUE, « Science et management public ou l’histoire d’une relation ambiguë. Le cas de la nouv (...)

    La logique sous-jacente aux contrats de prestations s'articule autour de notions économiques principalement22. L'idée est de pouvoir mesurer plus systématiquement le travail effectué par les offices fédéraux en fixant des objectifs de production. Les services administratifs sont ensuite évalués en fonction d'indicateurs qualitatifs et quantitatifs. Les employés de la fonction publique sont également évalués en fonction des performances dont ils font preuve. En effet, sur la base de la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération (LPers), tous les membres de la fonction publique doivent négocier des contrats d'objectifs individuels avec leur direction. En fin d'année, un entretien d'évaluation vient sanctionner le travail accompli par les collaborateurs, cet entretien s'achevant par l'octroi d'une appréciation qui, théoriquement, doit avoir un impact sur la rémunération individuelle. Dans les faits, ces mécanismes individualisés d'évaluation et de récompense contribuent à créer une concurrence entre les membres de la fonction publique et donc entre les services administratifs eux-mêmes (voire entre les divisions de produits au sein des services). Par ailleurs, la direction des services administratifs ne possède tout simplement pas les moyens financiers pour récompenser de manière substantielle et adéquate leurs collaborateurs performants. Cette situation est donc potentiellement démotivante, ce qui est totalement paradoxal par rapport à l'objectif théorique poursuivi par ces évaluations individualisées.

  • De plus, nous l'avons déjà souligné précédemment, les réformes administratives suisses sont orientées en fonction de considérations économiques, d'une volonté de rationnement des ressources. Dans ces circonstances, les personnes interviewées dans le cadre de notre enquête nous ont bien fait comprendre que tous les efforts réalisés pour faire en sorte de fournir des prestations plus personnalisées sont en partie anéantis par les restrictions budgétaires imposées. Comment, en effet, concilier démarche clients et logique d'économies, puisqu'il paraît évident qu'une approche qualitative implique des investissements et non le contraire.

  • Finalement, les nouvelles pressions à la performance s'exerçant sur les collaborateurs, la plus grande concurrence entre individus et groupes (voire entre services administratifs), ainsi que le contexte de rationnement des ressources et de suppression de postes de travail au sein de la fonction publique, sont des facteurs qui favorisent de manière très perceptible l'apparition d'une culture défensive ou de retrait. Ce type de culture ne permet pas de créer les conditions au déploiement des initiatives individuelles et de la prise de risques nécessaires à la création de nouvelles relations de services avec les clients/usagers.

16Les quelques arguments précédents, qui ressortent de notre enquête qualitative, permettent de constater que certaines conséquences organisationnelles des réformes engagées se trouvent en contradiction avec l'objectif de renouvellement des relations de services entre unités administratives et usagers/clients. On peut constater, de plus, que les changements intervenus et leurs effets ne permettent pas de s'approcher de l'idéaltype de l'organisation flexible, dont certains indicateurs ont été exposés précédemment, mais qu'en revanche, ils ont tendance à en être fort éloignés.

Conclusion

  • 23  S. RIEDER et al., « Evaluation FLAG. Analyse des betrieblichen Wandels », Berne, Département fédér (...)

17Lors de nos entretiens, nous nous sommes rapidement rendus compte que nos interlocuteurs ont totalement intégré le discours relatif aux nouvelles relations de services et à l'importance d'adopter l'orientation clients. C'est un fait qu'il est difficile de nier, les clients sont omniprésents dans les propos des personnes interviewées, ceci étant du reste confirmé par d'autres études23. En revanche, il nous est également possible de constater que les conditions nécessaires à un réel rapprochement de l'administration de ses usagers/clients ne sont pas encore créées, loin s'en faut. Dès lors, comment expliquer cet écart entre discours axé sur l'orientation clients et réalité administrative gouvernée par des considérations surtout économiques et de rationnement des ressources ?

  • 24  D. COURPASSON, L'action contrainte. Organisations libérales et domination, Paris, Presses Universi (...)

18Nous soutenons la thèse selon laquelle l'appel à la notion de clients correspond plus à un besoin de justification des réformes entreprises qu'à une réelle ambition politique et stratégique. Autrement, comment serait-il possible d'expliquer le manque flagrant de moyens financiers dont disposent les services en vue de créer de nouvelles relations de services ? Comment pourrait-on comprendre différemment que les impacts des réformes conduisent à s'éloigner de l'idéal de l'organisation flexible alors que celle-ci est, théoriquement du moins, la plus apte à remplir la mission délicate de l'orientation clients ? Il faut en tous les cas constater que nos interlocuteurs ont intériorisé la nécessité de satisfaire la clientèle, que cette intériorisation s'effectue selon le mode de la contrainte. Ainsi, tout comme dans les organisations du secteur privé, le client devient une figure disciplinaire24, une contrainte extérieure à l'organisation, et contre laquelle personne ne peut rien faire, y compris les cadres eux-mêmes.

19Par conséquent, on peut soutenir l'idée que le mécanisme central de régulation de l'administration peut être qualifié par la notion de contraintes souples. Ces contraintes souples sont constituées d'une pluralité de nouveaux systèmes de contrôle et de mise en conformité, de même qu'elles proposent de nouvelles chances et opportunités pour les collaborateurs des organisations publiques. L'observateur est frappé de constater l'importance du discours « fataliste » dans ces nouveaux mécanismes disciplinaires et de mise en conformité, les pressions s'exerçant sur les unités administratives étant systématiquement présentées comme inéluctables. Dès lors, personne, du moins à l'intérieur des unités administratives, n'est vraiment responsable par rapport aux contingences externes, ce qui permet de légitimer les changements de façon extrêmement aisée tout en pouvant utiliser une rhétorique unitaire du style « tout le monde se trouve dans le même bateau ».

  • 25  J. E. FOUNTAIN, « Paradoxes of Public Sector Customer Service », Harvard, John F. KENNEDY School o (...)

20Au-delà même de la discussion relative aux effets pervers de la métaphore du client, qui introduit une logique consumériste au sein de l'administration publique25, il est légitime de se demander si l'usage fréquent du discours axé sur la redéfinition des relations de services et sur le rapprochement du citoyen/client n'est pas finalement qu'un mécanisme disciplinaire supplémentaire. On est d'autant plus conforté dans cette idée lorsqu’on constate que dans les faits rien n'est mis en œuvre pour créer les conditions adéquates pour une véritable redéfinition des relations de services. Or, un tel projet peut être porteur au sein de l'administration, à condition de développer plus de transparence et procéder à une réelle délégation des compétences (valoriser les collaborateurs du front) pour que l'orientation clients puisse devenir autre chose qu'un discours justificateur creux, mais plutôt un projet collectif motivant.

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Notes

1  C. HOOD, « A Public Management for All Seasons (in the UK)? », Public Administration, vol. 69, no. 1, 1991, pp. 3-19. Voir également C. POLLITT, « Is the Emperor in His Underwear ? An analysis of the impacts of public management reform », Public Management, vol. 2, n°. 2, 2000, pp. 181-199.

2  Voir à ce propos : B. CLARY, S. EBERSTEIN & S. HARLOR, « Organizational Change Issues in Performance Government. The Case of Contracting », Public Productivity & Management Review, vol. 23, n°. 3, 2000, pp. 282 -296. Ainsi que : Y. FORTIN & H. VAN HASSEL (Eds.), Contracting in the New Public Management. From Economics to Law and Citizenship. Amsterdam, IOS Press, 2000.

3  R. NORMAN, « Managing through measurement or meaning ? Lessons from experience with New Zealand's public sector performance management systems », 25th International Congress of Administrative Sciences (IIAS), Athens (Greece) (9-13 July), 2001.

G. L. SYMONS & E. DESCHENES, « New Public Management as Consumerism : Cautionary Notes for Shaping a 21st Century Public Administration », Annual Conference of the American Society for Public Administration : San Diego (April 1-4), 2000.

4  P. KNOEPFEL & F. VARONE, « Mesurer la performance publique: méfions-nous des terribles simplificateurs », Politiques et management public, vol. 17, n°. 2, 1999, pp. 123-145.

5  L. E. J. LYNN, « Globalization and Administrative Reform : What is happening in theory ?», Public Management Review, vol. 3, n°. 2, 2001, pp. 191-208.

C. POLLITT, « Comment parvenons-nous à évaluer la qualité des services publics ? » In G. B. PETERS & D. J. SAVOIE (Eds.), La gouvernance au XXIème siècle : revitaliser la fonction publique. Québec, Les Presses de l'Université Laval, 2001, pp. 85-110.

6  E. FERLIE, L. ASHBURNER, L. FITZGERALD & A. PETTIGREW (Eds.), The New Public Management in Action, Oxford, Oxford University Press, 1996.

J.-E. LANE, Public Sector Reform, London, Sage, 1997.

7  F. VARONE & D. GIAUQUE, « Pilotage des politiques publiques et rémunération à la performance. Analyse comparée des contrats de prestations en Suisse », Revue Internationale des Sciences Administratives, n°. 3, octobre, 2001, pp.619-643.

8  I. BOLGIANI, L'application des nouvelles méthodes de gestion publique dans les secteurs sanitaire et hospitalier : risques et opportunités, Muri, Société suisse pour la politique de la santé (SSPS), 2002.

J. MÖNKS, « La nouvelle gestion publique : boîte à outils ou changement paradigmatique ?» In M. HUFTY (Ed.), La pensée comptable, Genève/Paris, Les Nouveaux Cahiers de l'IUED/PUF, 1998, pp. 77-89.

9  R. E. GERMANN, Administration publique en Suisse. L'appareil étatique et le gouvernement (Vol. 1), Berne-Stuttgart-Vienne, Haupt, 1996, p. 187.

10  K. SCHEDLER & I. PROELLER, New Public Management, Bern-Stuttgart-Wien, Haupt, 2000, pp. 265-275.

11  DFF, « Avec la GMEB la gestion administrative hisse les couleurs », Berne, Département fédéral des finances, 2000.

OFPER, « Programme de réforme GMEB. Manuel », Berne, Office fédéral du personnel (OFPER), 1999.

12  B. CORIAT, L’atelier et le chronomètre, Paris, Bourgois, 1979.

D. GIAUQUE & B. UEBELHART, « Les politiques de flexibilisation : entre profits immédiats et précarisation du travail ? », Revue suisse de sociologie, vol. 25, n°.1, 1999, pp. 63-88.

13  J.-N. REY & M. FINGER, Les défis de La Poste, Lausanne, Loisirs et Pédagogie, 1994.

14  H. de JOUVENEL, « La société française à l’horizon 2010 : réinventer l’univers du travail », In Collectif, Le travail au XXIème siècle, Paris, Dunod, 1995.

D. TADDÉI & B. CORIAT, « Mettre les salariés dans le bain », In  P. NOIROT (Ed.), Panoramiques : Chômage, pauvreté, exclusion : et si le capitalisme venait lui aussi à imploser ?, Paris, Seuil, 1993.

15  P. ZARIFIAN, Le travail et l’événement, Paris, L’Harmattan, 1995.

P. ZARIFIAN, Travail et communication, Paris, PUF, 1996.

16  M. DELAPIERRE, « Vers l’émergence d’oligopoles en réseau fondés sur la connaissances », Cahier de l’économie de l’innovation, Paris, L’Harmattan, 1997.

C. MARAZZI, « Le langage comme moyen de la production marchande », Futur antérieur, n°.35-36, Paris, L’Harmattan, 1996.

17  B. PERRET, L’avenir du travail, Paris, Seuil, 1995.

18  C. I. BARNARD, The functions of the executive, Cambridge, Harvard University Press, 1953.

19  Cette enquête empirique a été réalisée dans le courant de l’année 2002, de mai à septembre pour être précis. Il s’agit d’une étude, une thèse de doctorat, qui vise à comprendre l’impact des réformes de type « nouvelle gestion publique » sur la régulation organisationnelle des services administratifs étudiés. Celle-ci a été effectuée de manière qualitative sur la base d’entretiens individualisés. Chaque entretien étant entièrement retranscrit et analysé selon une perspective « thématique ». Les résultats que nous vous livrons dans cette partie empirique constituent donc une petite partie de la richesse des informations que nous avons eu l’occasion de recueillir.

20  F. VARONE & D. GIAUQUE, « Pilotage des politiques publiques et rémunération à la performance. Analyse comparée des contrats de prestations en Suisse », Revue Internationale des Sciences Administratives, n° 3, octobre, 2001, pp.619-643.

21  Y. EMERY & D. GIAUQUE, « Modernisation du secteur public et gestion par les résultats : possibilités et paradoxes », Revue Economique et Sociale, n°. 3, septembre, 2002, pp. 213-221.

22  D. GIAUQUE, « Science et management public ou l’histoire d’une relation ambiguë. Le cas de la nouvelle gestion publique », Ethique publique, vol. 4, n° 1, 2002, pp. 45-62.

23  S. RIEDER et al., « Evaluation FLAG. Analyse des betrieblichen Wandels », Berne, Département fédéral des finances, 1999.

S. RIEDER et al., « Evaluation FLAG. Gesamtbeurteilung », Berne, Département fédéral des finances, 2001.

24  D. COURPASSON, L'action contrainte. Organisations libérales et domination, Paris, Presses Universitaires de France (PUF), 2000.

T. COUTROT, L'entreprise néo-libérale, nouvelle utopie capitaliste, Paris, La Découverte, 1998.

T. PERILLEUX, Les tensions de la flexibilité, Paris, Desclée de BROUWER, 2001.

25  J. E. FOUNTAIN, « Paradoxes of Public Sector Customer Service », Harvard, John F. KENNEDY School of Government, Harvard University, 1999. G. L. SYMONS & E. DESCHENES, « New Public Management as Consumerism : Cautionary Notes for Shaping a 21st Century Public Administration », Annual Conference of the American Society for Public Administration: San Diego (April 1-4), 2000.

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Pour citer cet article

Référence papier

David Giauque, « Le client, nouvelle figure disciplinaire de l’administration publique », Pyramides, 7 | 2003, 89-104.

Référence électronique

David Giauque, « Le client, nouvelle figure disciplinaire de l’administration publique », Pyramides [En ligne], 7 | 2003, mis en ligne le 26 septembre 2011, consulté le 24 avril 2017. URL : http://pyramides.revues.org/413

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Auteur

David Giauque

Docteur en administration publique de l’IDHEAP et de l’Université de Lausanne. Dès le 1er mai 2003, il sera Professeur de management public au sein de la Haute Ecole Spécialisée du Valais (HEVS). David.Giauque@idheap.unil.ch.

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