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Les acteurs associatifs dans l’advocacy coalition framework : application aux politiques publiques de lutte contre la drogue en suisse

Daniel Kübler
p. 83-102

Résumé

Dans cet article, l'auteur développe un outillage conceptuel pour penser le rôle des acteurs associatifs dans la conduite des politiques publiques et notamment dans les changements de celles-ci. Il se base notamment sur l'Advocacy Coalition Framework (ACF) dont le propre est précisément de ne pas opérer de distinction a priori entre acteurs étatiques et non étatiques quant à leur capacité à façonner les politiques publiques. Deux emprunts conceptuels sont faits à la sociologie des mouvements sociaux – les notions de structures de mobilisation et de structure des opportunités politiques – dans le but de parer à certains déficits de l'ACF au niveau de la théorie de l'action qu'il propose. Enfin, l'auteur présente et discute les principaux résultats d'une application de ce cadre conceptuel pour analyser les changements survenus, depuis les années 1980, dans la politique en matière de toxicomanie en Suisse.

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Texte intégral

Introduction

1Même si l'importance des acteurs associatifs varie entre différents domaines de l'activité étatique, leur influence dans toutes les phases des politiques publiques ne fait plus guère de doute. En partant de ce constat, cet article a pour objectif de présenter un outillage conceptuel permettant d'appréhender le rôle des acteurs associatifs dans la conduite des politiques publiques et, plus particulièrement, dans les changements de celles-ci. Nous tenterons notamment de montrer l'utilité d'une clé de lecture qui épouse la perspective de l'analyse des politiques publiques avec celle de la théorie des mouvements sociaux.

2L'argumentation sera développée en trois temps.

3Dans la première partie de l'article, nous discuterons les traits principaux dudit Advocacy Coalition Framework (ACF), un cadre analytique qui vise précisément à concevoir le rôle des acteurs non étatiques dans la conduite des politiques publiques. Nous montrerons notamment que l'opérationnalisation proposée par l'ACF au niveau de la théorie de l'action est déficitaire pour saisir pleinement le rôle des acteurs associatifs.

4Dans la deuxième partie, nous présenterons deux concepts tirés de la théorie des mouvements sociaux – le concept des structures de mobilisation ainsi que celui de la structure des opportunités politiques – qui nous semblent susceptibles de combler certaines lacunes de l'ACF.

5Dans la troisième partie, nous présenterons brièvement les principaux résultats d'une application empirique de cet outillage conceptuel aux changements survenus dans la politique en matière de drogue en Suisse depuis les deux dernières décennies.

6Enfin, nous terminerons par une conclusion sur l'utilité de l'outillage conceptuel proposé.

Expliquer les changements de politique publique par l'ACF

1. Les traits principaux de l'ACF

  • 1  Pour une présentation actualisée de l'ACF par ses auteurs, on se référera utilement à P.A. Sabatie (...)
  • 2  P.A. Sabatier et H.C. Jenkins-Smith, op. cit., p. 119.

7Dans l'essentiel, l'ACF1 considère que toute politique publique se caractérise par une compétition entre différentes coalitions d'acteurs qui adhèrent à différentes croyances sur des problèmes sociétaux ainsi que de possibles solutions à ceux-ci. Cette compétition se déroule dans des sous-systèmes de politiques publiques (policy subsystem), définis comme « those actors from a variety of public and private organisations who are actively concerned with a policy problem or issue … and who regularly seek to influence public policy in that domain »2. Faisant appel à la tradition de la psychologie et de la sociologie cognitives, les auteurs de l'ACF argumentent que les acteurs sociaux perçoivent le monde à travers des filtres cognitifs qui orientent leurs actions.

  • 3  Ibid., p. 122/3.

8Dans le cas des politiques publiques, il s'agit de systèmes de croyances concernant les causes et la structuration d'un problème public, ainsi que les manières adéquates d'y répondre. Ces systèmes de croyance sont définis, de manière opérationnelle, selon trois catégories structurelles3 :

  • un noyau fondamental (deep core) d'axiomes normatifs et ontologiques qui définissent la vision de l'individu, de la société et du monde.

  • un noyau superficiel (policy core) qui comporte les assomptions sur les relations de causalité, ainsi que les stratégies de base, les options programmatiques et les positions politiques défendues en vue de réaliser les objectifs normatifs généraux dans un sous-système particulier.

  • un ensemble d'aspects secondaires comportant une multitude d'idées sur les instruments, mesures et informations nécessaires pour la réalisation du policy core.

9Ces trois strates des systèmes de croyance résistent, à des degrés différents, au changement ; le noyau central étant le plus résistant, les aspects secondaires le moins. Selon l'ACF, les acteurs présents dans un sous-système de politique publique s'agrègent en fonction du système de croyance qu'ils partagent, notamment au niveau du policy core : ce sont les coalitions de cause (advocacy coalitions).

10Pour réaliser le policy core qu'elles défendent, ces coalitions tenteront d'influencer ou de réorienter l'action gouvernementale par le biais des instruments d'action offerts dans un système politique donné :

  • influencer les législatives en vue de changer les priorités légales ou budgétaires.

  • influencer la composition du personnel politique ou administratif.

  • influencer l'opinion publique via les médias.

  • influencer le comportement de publics cibles (p.ex. en organisant des manifestations, des boycotts, etc.).

    • 4 Ibid., p. 142.

    influencer les perceptions d'acteurs clés, par la production de savoir et d'information (p.ex. par la recherche et l'expertise)4.

11Basé sur ces prémisses, l'ACF conçoit les changements de politique publique comme le produit d'un remplacement ou d'une modification du système de croyance hégémonique dans un sous-système donné. Cela peut être le résultat de deux processus. Premièrement, l'apprentissage (policy-oriented learning) peut conduire une coalition hégémonique à affiner son système de croyance pour le réaliser plus efficacement.Deuxièmement, des événements extérieurs au sous-système en question (p.ex. élections, changements dans les conditions socio-économiques, effets venant d'autres sous-systèmes) peuvent chambouler la distribution des ressources et du pouvoir entre différentes coalitions et ainsi changer les positions hégémoniques. Dans la mesure où les trois strates des systèmes de croyance sont plus ou moins facilement modifiables, l'ACF soutient que l'apprentissage aura tendance à se limiter aux aspects secondaires d'un système de croyance, à laisser le policy core intact, et donc à produire des changements mineurs seulement.

  • 5 Ibid., p. 123.

12Corollairement, les changements majeurs, c'est-à-dire des changements au niveau du policy core, voire du deep core, sont peu probables en l'absence d'événements non cognitifs extérieurs au sous-système5.

13De manière générale, il apparaît donc clairement que l'ACF n'opère pas de distinction a priori entre acteurs étatiques et non étatiques, quant à leur capacité de façonner et d'influencer une politique publique donnée. Il paraît donc particulièrement idoine pour appréhender le rôle des acteurs associatifs dans la conduite des politiques publiques. Néanmoins, le débat sur l'ACF a soulevé des questions au niveau de la théorie de l'action qui est proposée, notamment quant à la genèse et la stabilité des coalitions de cause comme acteurs collectifs, ainsi que concernant leur comportement, c'est-à-dire les stratégies adoptées pour influencer l'action étatique.

2. Le problème de l'action collective

  • 6  E. Schlager, « Policy making and collective action : Defining coalitions within the advocacy coali (...)
  • 7  P.A. Sabater et H.C. Jenkins-Smith, op. cit., p. 120.

14En s'intéressant à la genèse ainsi qu'à la stabilité des coalitions de cause, certains auteurs ont avancé que l'ACF repose sur des assomptions inexactes à propos de l'action collective6. Les coalitions de cause ont été définies comme « people from various governmental and private organizations who both share (1) a set of normative and causal beliefs and (2) engage in a non-trivial degree of coordinated activity over time »7. De nombreuses applications de l'ACF ont implicitement considéré que la première condition (partager un système de croyance commune) serait suffisante pour la deuxième (agir de façon coordonnée).

  • 8  M. Olson, Logique de l'action collective, Paris, PUF, 1978.
  • 9  E. Schlager, op. cit., p. 249.

15Or, depuis Olson8, nous savons que l'action collective ne va pas de soi, puisque la recherche du « ticket gratuit » est le comportement rationnel même dans des situations où la coopération produit des bénéfices certains. De la sorte, la genèse et la longévité des coalitions de cause comme acteurs collectifs ne peut pas simplement être assumée, mais elle doit être expliquée9.

  • 10  Ibid., p. 246.

16L'ACF a également été critiqué pour ne pas aborder de façon adéquate le comportement des coalitions de cause, c'est-à-dire notamment les stratégies qu'elles choisissent en vue de réaliser leurs objectifs10. Il faut rappeler ici que les auteurs de l'ACF ont bel et bien réfléchi à cette question, en considérant que les coalitions tenteront d'utiliser des instruments contenus par l'architecture constitutionnelle du système politique plus large pour influencer l'activité gouvernementale (cf. ci-dessus).

17Néanmoins, il est réducteur de ne retenir que les instruments permettant d'exercer une influence via le circuit de la démocratie politique ou via l'administration publique. L'importance des acteurs associatifs dans les politiques publiques souligne en effet que la production de l'action publique ne se limite pas à l'appareil étatique mais peut émaner tout aussi bien d'organisations non gouvernementales qui engagent leurs propres moyens. Qui plus est, force est de constater que la liste des instruments d'influence proposée par les auteurs de l'ACF est fortement calquée sur l'architecture constitutionnelle des États Unis. Il manque ainsi une argumentation plus générale sur la manière dont les éléments structurels d'un système politique influencent les stratégies des coalitions de cause.

  • 11  A noter que les auteurs de l'ACF, en répondant à ces critiques, ont eux-mêmes proposé des ajouts c (...)

18Dans la section suivante, nous allons argumenter que les questions de la genèse et de la stratégie des coalitions de cause peuvent être abordées de manière valable par des emprunts conceptuels à la théorie des mouvements sociaux11.

Deux compléments tirés de la théorie des mouvements sociaux

19Les mouvements sociaux, sous des formes variées et dans des contextes nationaux différents, ont suscité l'intérêt des sciences sociales depuis les années 1960. L'analyse des mouvements sociaux a généré une multitude d'études empiriques sur ces mouvements, leur envergure et leurs stratégies, ainsi que concernant leur impact sur l'ordre politique ou sur des politiques publiques spécifiques. Les objectifs conceptuels sous-jacents à l'étude des mouvements sociaux sont similaires à ceux de l'ACF, à savoir de fournir une explication du changement social en focalisant sur les acteurs collectifs, tout en refusant d'accorder a priori aux institutions, aux partis politiques ou à d'autres types d'organisations formelles un rôle prépondérant dans ce processus.

  • 12  D. McAdam, J.D. McCarthy et M.N. Zald (dirs.), Comparative Perspectives on Social Movements, Cambr (...)

20Dans un important travail de synthèse, d'éminents spécialistes du domaine ont récemment proposé un cadre conceptuel intégré pour l'étude comparative des mouvements sociaux 12. Plus précisément, ils focalisent sur trois facteurs pour analyser l'émergence ainsi que le développement de mouvements sociaux :

  • les structures de mobilisation (mobilising structures), c'est-à-dire les réseaux informels et formels dans lesquels s'insèrent les individus mobilisés,

  • la structure des opportunités politiques (political opportunity structure), c'est-à-dire les opportunités et les contraintes politiques et institutionnelles qui se présentent à ces mouvements, et

  • le travail de cadrage (framing processes), c'est-à-dire les processus d'interprétation et de construction de sens qui font la médiation entre structure et action sociales.

  • 13  Avec la notion de framing processes, la théorie des mouvements sociaux soutient que les idées, les (...)

21Dans ce qui suit, nous allons nous concentrer sur les deux premiers de ces éléments13.

1. Les structures de mobilisation

22Le concept des structures de mobilisation vise à aborder la genèse des mouvements sociaux en tant qu'acteurs collectifs, en focalisant sur les facteurs qui influencent les décisions individuelles à se mobiliser activement en faveur d'une cause commune.

  • 14  Un mouvement social peut être défini, de façon très succincte, comme « organised efforts to promot (...)

23Les mouvements sociaux, ce sont des protestations collectives qui naissent de mécontentements à l'égard de certains aspects de l'ordre social, ou à l'égard des effets (attendus) de certaines politiques publiques14. Ces mécontentements sont donc une condition nécessaire pour l'existence d'un mouvement social – mais pas une condition suffisante. A l'instar de ce que nous avons dit à propos des coalitions de cause, la genèse d'un mouvement implique de surmonter une série d'obstacles à l'action collective, notamment l'attitude du « ticket gratuit ».

  • 15  Sur ce qui suit, cf. D. McAdam, « Micromobilization contexts and recruitement to activism », in : (...)

24C'est précisément ce que les spécialistes des mouvements sociaux visent à mettre en évidence à l'aide du concept de structures de mobilisation. Celui-ci repose sur l'argument que les individus s'insèrent normalement dans des groupes sociaux ainsi que dans des organisations sociales plus ou moins formalisées : famille, amis, connaissances, associations civiles, entreprises, associations professionnelles, etc. Les échanges au sein de ces réseaux sont susceptibles d'influencer les décisions individuelles de s'engager au sein d'un mouvement, et ce à trois niveaux15.

25Premièrement, il existe, au sein de ces réseaux, des « incitations solidaires », c'est-à-dire les bénéfices interpersonnels associés à l'insertion dans toute organisation sociale et qui peuvent être transposés au mouvement : l'appartenance des individus à ces réseaux sociaux rend caduque la difficile tâche de créer de nouvelles incitations en vue de la mobilisation.

  • 16  D. McAdam, J.D. McCarthy et M.N. Zald, « Social Movements », in : N.J. SMELSER (dir.) Handbook of (...)
  • 17  H. Kriesi, « The interdependence of structure and action : some reflections on the state of the ar (...)

26Deuxièmement, ces réseaux fournissent également les ressources organisationnelles qui sont cruciales pour transformer les mécontentements en actions sociales : les leaders, le know-how, les canaux de communications, etc. Troisièmement, les échanges interindividuels qui ont lieu au sein de ces réseaux favorisent les processus cognitifs nécessaires pour le développement d'un sentiment d'efficacité : en l'absence de liens sociaux, les individus se sentent souvent dépourvus pour agir et se résignent au lieu de se mobiliser. En résumé, ces réseaux forment un « contexte de micro-mobilisation » 16 qui catalyse l'action collective. La mobilisation ne part pas de zéro, mais se construit à partir des réseaux préexistants, à partir des activités quotidiennes liées à la production et à la reproduction de la structure du groupe qui se mobilise17.

  • 18  D. McADAM et al., op. cit., p. 13.
  • 19  G.T. Marx et D. McAdam, op. cit., pp. 93-97.

27Le concept des structures de mobilisation permet en outre d'analyser la stabilité des mouvements sociaux, dans la mesure où il focalise également sur les structures dédiées au maintien de l'action collective : l'organisation du mouvement social (social movement organization)18. Il s'agit d'incarnations formalisées du processus de mobilisation, stabilisant la désignation des leaders, la récolte et l'utilisation des ressources du mouvement, les stratégies en vue de réaliser les objectifs poursuivis, la gestion des membres etc. L'existence et la formalisation d'une organisation du mouvement social est l'élément clé pour distinguer des mouvements émergeants des mouvements mûrs19. Pour pouvoir persister, un mouvement social doit établir des règles pour gérer ses affaires et notamment pour allouer les ressources à ses membres pour leur faciliter l'engagement en faveur de la cause commune.

28Ainsi, le concept des structures de mobilisation peut être utile pour mieux appréhender comment les coalitions de cause se forment et persistent. Plus précisément, l'intégration de ce concept dans l'ACF implique de distinguer entre une phase de mobilisation émergente et une phase de mobilisation continue. Dans la phase de mobilisation émergente, il faut notamment analyser les réseaux d'organisation sociale au sein desquels les membres des coalitions sont insérés et qui sont les véhicules de la mobilisation. Dans la phase de mobilisation continue, il faut s'intéresser aux arrangements qui permettent de contrôler et de diriger les ressources d'action.

2. Les structures d'opportunités politiques

  • 20  P.K. Eisinger, « The Conditions of Protest Behavior in American Cities », American Political Scien (...)
  • 21  D. McAdam et al., op. cit., p. 23-24.

29Tandis que les structures de mobilisation soulignent l'importance du tissu des relations sociales pour l'émergence de l'action collective, le concept des structures d'opportunités politiques a été développé pour relever l'effet des caractéristiques du système politique plus large pour l'envergure, la forme ainsi que le succès des mouvements sociaux. Défini, à l'origine, comme « the degree to which groups are likely to be able to gain access to power and to manipulate the political system »20, la notion de structure d'opportunités politiques postule que le destin et le succès des mouvements sociaux dépend largement des opportunités offertes et des contraintes induites par la structure institutionnelle ainsi que par l'environnement macro-politique21. Le concept de structure d'opportunités politiques a été à la base de recherches comparatives sur les facteurs institutionnels et macro-politiques qui expliquent le développement et l'impact de mouvements sociaux similaires dans différents pays.

  • 22  H. Kriesi, R. Koopmans, J.W. Duyvendak et M.G. Giugni, New social movements in Western Europe. A c (...)

30A ce propos, on peut notamment citer une étude comparative sur les mouvements sociaux en Europe de l'Ouest, qui définit et applique quatre critères pour mesurer le degré d'ouverture d'une structure d'opportunités politiques dans différents contextes nationaux et régionaux22.

31Premièrement, le degré de centralisation (territoriale) d'un État est important, dans la mesure où le nombre d'instances étatiques autonomes est plus élevé dans une structure décentralisée (p.ex. fédéraliste), ce qui élargit également les possibilités d'accès formels au système politique.

32Deuxièmement, il y a le degré de séparation (fonctionnelle) du pouvoir à l'intérieur d'un État, c'est-à-dire entre le législatif, l'exécutif et la justice : plus ces instances sont indépendantes, plus d'éventuels challengers ont la possibilité de prendre influence sur les parcours décisionnels.

33Troisièmement, la fragmentation du système des partis politiques (p.ex. comme résultat d'un système électoral proportionnel) est également supposée augmenter les possibilités d'influence pour les challengers : l'existence d'un grand nombre de partis différents facilite la recherche d'alliés.

34Enfin, l'étendue des procédures de démocratie directe présage également les possibilités de prendre influence sur des décisions politiques.

35Le concept de structure des opportunités politiques comporte clairement des parallèles à l'ACF, selon lequel les coalitions de cause cherchent et utilisent des « ouvertures » offertes par l'architecture institutionnelle d'un système politique. A l'instar de la théorie des mouvements sociaux, l'ACF assume que les stratégies des coalitions dépendent des caractéristiques de ces ouvertures. Néanmoins, l'ACF ne répond guère à la question de savoir quels sont exactement les paramètres de l'architecture institutionnelle qui forment ces ouvertures – en tout cas pas à un niveau d'abstraction suffisant pour généraliser outre le système politique des États Unis. Dans ce sens, le concept de structure des opportunités politiques est plus précis, puisqu'il indique clairement quels sont les éléments institutionnels et macro-politiques qui conditionnent les stratégies des coalitions.

36A noter que ces deux ajouts conceptuels ne constituent pas de changements fondamentaux à l'ACF. Simplement, l'intention est de proposer des outils analytiques permettant d'améliorer la compréhension de la formation et de la persistance des coalitions de cause, ainsi que de mieux appréhender leurs stratégies. Tout en laissant intacte la logique causale de base, on peut ainsi espérer de dresser une image plus adéquate de la compétition entre différentes coalitions de cause, en particulier lorsque le sous-système de politique publique concerné se caractérise par une forte présence d'acteurs associatifs.

Application empirique : la politique de la drogue en Suisse

  • 23  Dans le cadre de cet article, nous pouvons présenter les résultats de cette analyse de manière suc (...)

37Nous avons testé ce cadre théorique dans une analyse des changements intervenus, depuis le milieu des années 1980, dans la politique en matière de drogue en Suisse, un domaine où l'action publique se caractérise par une forte implication d'acteurs associatifs, à la fois au niveau de la formulation que de la mise en œuvre. Voici, dans l'essentiel, les résultats de cette application empirique23.

1. Le modèle prohibitionniste

38Comme dans la plupart des autres pays à travers le monde, une politique publique en matière de stupéfiants a été formulée, pour la première fois en Suisse, au début du 20e siècle. Formalisée dans la Loi sur les stupéfiants de 1924, cette politique était en ligne avec plusieurs accords internationaux de l'époque qui étaient à l'origine d'un régime prohibitionniste pour la réglementation de la production et du commerce des stupéfiants tels que l'opium, la morphine, l'héroïne et la cocaïne.

39Dans les termes analytiques de l'ACF, cette politique prohibitionniste repose sur un système de croyance qui met en avant, au niveau du deep core, le respect des normes socioculturelles et corollairement la sanction des comportements déviants. En matière de stupéfiants, ce principe se traduit en un policy core qui valorise l'abstinence et favorise l'usage de la coercition pour forcer les toxicomanes à la désintoxication. Au niveau des aspects secondaires, on pense atteindre l'objectif d'abstinence par la prévention primaire (« dites non aux drogues »), par la répression policière du trafic et de la consommation de drogues, ainsi que par la mise à disposition de thérapies de sevrages.

40Les principaux avocats de ce « paradigme de l'abstinence » étaient les acteurs concernés par les questions de drogues dans le système juridique –le procureur, les juges, la police – ainsi que dans le secteur médical. Dans la mesure où ils agissaient de manière concertée en fonction de ce système de croyance, nous parlerons de la « coalition pour l'abstinence ».

41Jusqu'au milieu des années 1980, la question de la drogue est « lue » par le filtre de ce modèle, et les réponses à de nouvelles situations consistaient généralement à un renforcement des instruments répressifs. En témoigne, par exemple, la régulation des seringues : pharmaciens et médecins sont tenus à ne pas remettre de seringues à des toxicomanes, dans le but de rendre plus difficile l'acte de consommation.

2. Le sida, la réduction des risques et les luttes entre coalitions de cause

42L'apparition du sida au milieu des années 1980 change totalement la donne du débat. Sur la base de l'ACF, le sida peut être considéré clairement comme un événement non cognitif externe qui chamboule les conditions à l'intérieur du sous-système de la politique en matière de toxicomanie. Cela se traduit notamment par l'intervention de spécialistes des maladies infectieuses ainsi que de professionnels de la santé publique, auparavant peu concernés par la politique de la drogue. Selon eux, la politique de l'abstinence avec les restrictions imposées sur la vente et la remise de seringues est responsable pour le taux élevé de partage et, in fine, pour la forte prévalence du vih chez les toxicomanes injecteurs. Ils argumentent que, pour contrer l'épidémie du sida, il faut abandonner le principe de l'abstinence, libéraliser l'accès aux seringues stériles et informer les consommateurs sur les manières de se protéger du vih.

43Progressivement, cette nouvelle vision se fraie son chemin au sein des organisations du secteur médical (hôpitaux, instituts de recherche, conférences nationales et internationales, etc.), particulièrement chez les spécialistes des maladies infectieuses et de la santé publique. Dans les termes de l'ACF, cette « approche par la réduction des risques » traduit un système de croyance qui met, au niveau du deep core, la priorité sur l'autonomie et sur l'intégrité de l'individu (notamment au niveau de la santé) plutôt que sur le respect des normes socioculturelles : la coercition n'est ainsi pas concevable pour agir sur les comportements déviants.Concernant le policy core en matière de toxicomanie, cela implique que les consommateurs de drogues doivent décider librement d'entamer un sevrage. Ceux qui ne veulent ou ne peuvent pas le faire méritent néanmoins qu'on les aide (notamment par la mise à disposition de seringues stériles), en vue d'éviter des dommages irréparables pour leur santé (notamment : une infection avec le vih). Au niveau des aspects secondaires, on pense pouvoir atteindre ce but en atténuant la répression policière et la stigmatisation ainsi que par la mise en place de prestations médico-sociales permettant de réduire les risques liés à la consommation de drogues.

44Ces revendications sont rapidement endossées par de nombreux travailleurs sociaux, par des journalistes ainsi que par des élus de la gauche et de la droite libérale qui avaient depuis longtemps et pour diverses raisons critiqué le modèle prohibitionniste. De façon coordonnée, ces différents acteurs vont mettre pression sur les autorités en vue de la mise en place de services de réduction des risques, en particulier au niveau local puisque, en Suisse, la santé publique et l'action sociale sont du ressort des cantons et des communes. Les efforts de cette « coalition pour la réduction des risques » se traduisent par la mise en place, vers la fin des années 1980, de services de réduction des risques dans les villes de Berne, Zurich, Bâle et St-Gall : lieux d'accueil avec locaux d'injection, distribution de seringues stériles, etc.

45Ces projets pionniers fonctionnent, la plupart du temps, sous la responsabilité d'associations privées (préexistantes ou constituées à ce propos) qui y jouent donc un rôle crucial. Forte de ses succès au niveau local, la coalition pour la réduction des risques travaille progressivement à la conquête des niveaux supérieurs de l'État. Elle obtient gain de cause lorsque le gouvernement fédéral définit, en 1991, la réduction des risques comme un des objectifs de la politique de la drogue de la Confédération. Dès 1994, celle-ci autorise notamment des traitements de maintenance impliquant la remise d'héroïne sous contrôle médical à des toxicomanes gravement dépendants.

46Face à ces évolutions, la coalition de l'abstinence se mobilise pour sauver sa mise. Puisque la coalition adverse – la coalition pour la réduction des risques – réussit à contrôler la plupart des instances décisionnelles, les défendeurs du paradigme de l'abstinence vont se concentrer sur les instruments d'action permettant de court-circuiter celles-ci : les procédures de démocratie directe.

47Outre des référendums contre le financement de services de réduction des risques au niveau local, la coalition de l'abstinence lance, en 1992, une initiative populaire nationale (intitulée Jeunesse sans drogues) qui réclame le retour au modèle prohibitionniste et, en particulier, l'abandon des activités de réduction des risques et l'arrêt des traitements à l'héroïne. Les récoltes de signatures, tant pour les référendums locaux que pour l'initiative nationale, de même que les campagnes de votation respectives, bénéficient grandement des ressources d'un mouvement sectaire (le Verein für psychologische Menschenkenntnis) ainsi que d'un grand parti national-conservateur (l'Union démocratique du centre).

48Cette occupation de l'arène de la démocratie directe par la coalition pour l'abstinence avec la mobilisation de l'opinion publique qui s'ensuit, mettent sous pression la coalition pour la réduction des risques. Pour contrer ces attaques, certains de ses membres lancent, en 1993, une initiative populaire (intitulée Droleg) revendiquant la légalisation complète de toutes les drogues.

49En plus de ces difficultés au niveau législatif s'ajoutent plusieurs conflits, dans certains quartiers urbains, autour de l'implantation de services de réduction des risques concrets. Dans de nombreuses villes, des associations de voisinage et de commerçants se regroupent en « coalitions pour la défense du cadre de vie », pour agir contre des nuisances liées à la consommation de drogues : l'insécurité, la criminalité, la prostitution, scènes ouvertes de la drogues etc., toutes considérées comme la conséquence de la politique de réduction des risques notamment à cause du relâchement de la répression policière qu'elle implique.

50Ces coalitions locales formulent des plaintes et des recours légaux contre les services de réduction des risques qui s'avèrent assez efficaces. De nombreux services doivent être fermés ou des services projetés doivent être abandonnés. Au début des années 1990, ces oppositions locales – parfois soutenues par la coalition pour l'abstinence – deviennent un obstacle majeur pour la mise en place de services de réduction des risques dans toute la Suisse.

51Dès 1993, la coalition pour la réduction des risques met en place différents dispositifs pour contrôler des nuisances urbaines liées à la consommation de drogues, dans le but d'accommoder les conflits locaux. Ces dispositifs impliquent notamment une collaboration étroite avec la police : les scènes ouvertes de la drogue (fameuses dans le monde entier) sont fermées, et la consommation de drogues sur la voie publique n'est plus tolérée. L'ordre public dans les villes concernées en est significativement amélioré, et l'acceptabilité des services de réduction des risques chez les voisinages urbains a clairement augmenté. Le contrôle des nuisances urbaines par le maintien d'une certaine dose de répression policière fait aujourd'hui partie intégrante des aspects secondaires de l'approche par la réduction des risques.

52Par la suite, plusieurs votes nationaux vont affirmer l'hégémonie de l'approche par la réduction des risques dans la politique en matière de drogues en Suisse. En 1997, le peuple rejette l'initiative prohibitionniste Jeunesse sans drogues à une majorité de 70,6 %. En 1998, l'initiative Droleg est refusée par 73,9 % des votants. Enfin, en 1999, une majorité de 54,5 % accepte la prolongation des traitements de maintenance à l'héroïne, soumis à référendum obligatoire. Les résultats de ces scrutins montrent une adhésion large à la réduction des risques.

3. Interpréter le changement dans la politique de la drogue en Suisse

53Dans les termes de l'ACF, le changement de la politique de la drogue helvétique depuis les années 1980 apparaît ainsi comme un processus à deux étapes. Premièrement, le paradigme de l'abstinence est remplacé par l'approche par la réduction des risques, au cours d'une compétition entre deux coalitions d'acteurs, dont la deuxième parvient, dès le milieu des années 1980, à faire fonctionner des services de réduction des risques dans des contextes locaux de plus en plus nombreux, réussissant finalement à ériger son modèle en politique nationale. Ce changement au niveau du policy core constitue un changement majeur de la politique en question.

54Deuxièmement, dès le milieu des années 1990, le contrôle des perturbations de l'ordre public par une certaine dose de répression policière dans l'espace urbain devient un élément constitutif de l'approche par la réduction des risques. Ce changement-ci peut être qualifié de changement mineur, dans la mesure où il ne concerne que les aspects secondaires du système de croyance dominant. Il est le résultat d'un processus d'apprentissage, motivé par les problèmes de mise en œuvre suite à des conflits entre professionnels de la réduction des risques et associations de voisinage et de commerçants locales.

Conclusion

  • 24  P.A. Sabatier et H.C. Jenkins-Smith, op. cit., p. 124 et 143.

55A notre avis, l'ACF a permis de dresser un récit assez plausible des changements intervenus dans la politique en matière de drogues en Suisse durant ces deux dernières décennies. Nous avons pu identifier deux coalitions de causes majeures (la coalition pour l'abstinence et celle pour la réduction des risques) qui étaient en compétition dans le sous-système de la politique de la drogue, ainsi qu'une coalition mineure (la coalition pour le cadre de vie) qui a fait une entrée temporaire dans ce sous-système suite aux perturbations de l'ordre public. Plus particulièrement, notre analyse corrobore les hypothèses que l'ACF pose sur le changement des politiques publiques24.

56Premièrement, le changement au niveau du policy core a été le résultat du remplacement de la coalition pour l'abstinence par la coalition pour la réduction des risques, confirmant ainsi l'hypothèse que le policy core d'un programme gouvernemental a peu de chances d'être modifié tant que la coalition qui a institué le programme reste hégémonique.

57Deuxièmement, l'apparition de l'épidémie du sida a complètement changé la donne dans le domaine de la toxicomanie, en renforçant la coalition pour la réduction des risques face à la coalition pour l'abstinence. Ceci corrobore l'hypothèse selon laquelle les perturbations significatives extérieures au sous-système sont une condition nécessaire pour les changements majeurs d'un programme gouvernemental.

58Troisièmement, notre analyse confirme également l'importance de situations conflictuelles (ici : les conflits locaux autour de l'implantation de services de réduction des risques) pour la mise en marche de processus d'apprentissage.

59En outre, les concepts proposés pour aborder la genèse, la persistance ainsi que les stratégies des différentes coalitions apportent également une plus-value à l'analyse.

60Tout d’abord, avoir eu un œil sur les structures de mobilisation apparaît important pour comprendre la formation et l'endurance des différentes coalitions. Ainsi, les réseaux et les organisations du secteur médical et du travail social constituaient le contexte de micro-mobilisation qui a fourni les éléments nécessaires à l'action collective : échanges pour une prise de conscience, leadership, ressources, etc.Similairement, les membres de la coalition pour l'abstinence appartenaient aux réseaux institués au sein du système juridique, au sein d'un mouvement sectaire ainsi qu'au sein d'un grand parti politique. Dernières mais non des moindres, les associations de voisinage et de commerçants ont joué un rôle important pour la mobilisation des coalitions locales pour la qualité du cadre de vie. Qui plus est, notre analyse montre l'importance des arrangements permettant d'allouer des ressources aux membres des coalitions pour maintenir leur engagement après la mobilisation initiale. La consécration de la réduction des risques dans la politique officielle a résulté en une croissance des ressources financières destinées aux professionnels concernés : de nouveaux postes ont été créés dans les services de réduction des risques, dans l'administration publique ainsi que dans la recherche scientifique. Les conditions matérielles d'existence des défenseurs de la réduction des risques s'en sont considérablement améliorées – un facteur crucial pour le maintien de l'engagement des membres de la coalition. Parallèlement, les flux financiers en direction de la coalition pour l'abstinence ont été progressivement réduits, résultant ainsi en une dégradation des conditions de la mobilisation.

61Deuxièmement, les résultats de l'analyse corroborent l'idée que les stratégies des coalitions de cause sont fortement conditionnées par la structure des opportunités politiques. Dans le cas analysé ici, il apparaît clairement que le fédéralisme ainsi que l'autonomie locale en matière de santé publique et d'action sociale représentaient une ouverture stratégique cruciale pour la coalition pour la réduction des risques. Cela lui donnait l'occasion de mettre en place des projets au niveau local pour ensuite monter aux niveaux supérieurs de l'État. De même, l'usage des instruments de démocratie directe par les défenseurs du paradigme de l'abstinence apparaît comme une conséquence logique de leur perte d'influence dans les instances représentatives. Enfin, la forte autonomie du système juridique incitait les opposants locaux à entreprendre des litiges juridiques contre l'implantation de services de réduction des risques dans les voisinages urbains. Néanmoins, l'effet de la fragmentation du système partisan sur les stratégies des coalitions n'est pas limpide. Même si chaque coalition bénéficiait d'alliances partisanes, la compétition entre coalitions était propulsée davantage par des logiques sectorielles que par des logiques de politique politicienne.

62Les ajouts conceptuels empruntés à la théorie des mouvements sociaux apparaissent donc comme très utiles pour appréhender la compétition entre différentes coalitions de cause dans le sous-système de politique publique considéré. A ce propos, il convient notamment de relever l'importance des structures de mobilisation pour comprendre le rôle des acteurs associatifs. Ce concept focalise l'analyse sur les éléments du contexte collectif qui facilitent l'avènement de la mobilisation pour une certaine cause.

63Dans ce sens, il apporte une plus-value certaine pour comprendre la manière dont la présence d'acteurs associatifs structure les tensions et les dynamiques de la conduite des politiques publiques sur des enjeux particuliers.

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Notes

1  Pour une présentation actualisée de l'ACF par ses auteurs, on se référera utilement à P.A. Sabatier, « The advocacy coalition framework : revision and relevance for Europe », Journal of European Public Policy 1998, 5(1), pp. 98-130, ainsi que P.A. Sabatier et H.C. Jenkins-Smith, « The advocacy coalition framework : an assessment », in : P.A. Sabatier (dir) Theories of the policy process, Boulder (Co.), Westview Press, 1999, pp. 117-166. Une excellente présentation en français se trouve chez H. Bergeron, Y. Surel et J. Valluy, « L'advocacy coalition framework. Une contribution au renouvellement des études de politiques publiques ? », Politix, 1998, 41 : 195-223.

2  P.A. Sabatier et H.C. Jenkins-Smith, op. cit., p. 119.

3  Ibid., p. 122/3.

4 Ibid., p. 142.

5 Ibid., p. 123.

6  E. Schlager, « Policy making and collective action : Defining coalitions within the advocacy coalition framework », Policy Sciences, 1995, 28, pp. 243-270; E. Schlager et W. Blomquist, « A Comparison of three emerging theories of the policy process », Political Research Quarterly, 1996, 49, pp. 651-672.

7  P.A. Sabater et H.C. Jenkins-Smith, op. cit., p. 120.

8  M. Olson, Logique de l'action collective, Paris, PUF, 1978.

9  E. Schlager, op. cit., p. 249.

10  Ibid., p. 246.

11  A noter que les auteurs de l'ACF, en répondant à ces critiques, ont eux-mêmes proposé des ajouts conceptuels pour aborder ces questions de façon adéquate. (Cf. P.A. Sabatier et H.C Jenkins-Smith, op. cit., pp. 138-144.) Néanmoins, il nous semble que ces ajouts réduisent davantage la parcimonie de l'ACF comme cadre conceptuel, que les compléments que nous proposons ci-dessous.

12  D. McAdam, J.D. McCarthy et M.N. Zald (dirs.), Comparative Perspectives on Social Movements, Cambridge, Cambridge University Press, 1996.

13  Avec la notion de framing processes, la théorie des mouvements sociaux soutient que les idées, les croyances ainsi que la culture sont importantes pour comprendre la mobilisation, dans le sens que l'action individuelle est structurée par les éléments cognitifs. Ces éléments cognitifs sont le résultat de constructions sociales de sens, qui peuvent à leur tour être influencées par des efforts stratégiques en vue de promouvoir voire d'imposer des visions du monde dans le but de susciter et de légitimer certaines actions collectives. (Sur ces aspects, cf. D.A. Snow, E.B. Rochford, S.K. Worden et R.D. Benford, « Frame alignment processes, micromobilization, and movement participation », American Sociological Review, 1986, 51, pp. 464-481.) Les parallèles avec l'ACF ressortent donc ici clairement. Dans la mesure où les aspects liés aux processus cognitifs sont abordés par l'ACF, nous pensons qu'il n'y a pas lieu, ici, d'exposer plus en détail comment cet aspect est traité par la théorie des mouvements sociaux.

14  Un mouvement social peut être défini, de façon très succincte, comme « organised efforts to promote or resist change in society that rely, at least in part, on non-institutionalised forms of political action ». G.T. Marx et D. McAdam, Collective behaviour and social movements, Englewood Cliffs (NJ), Prentice Hall, 1994, p. 73.

15  Sur ce qui suit, cf. D. McAdam, « Micromobilization contexts and recruitement to activism », in : B. Klandermans, et al. (dirs.), From Structure to Action. Comparing social movement research across cultures. London/Greenwich (Ct), Jai Press, 1988, pp. 125-154.

16  D. McAdam, J.D. McCarthy et M.N. Zald, « Social Movements », in : N.J. SMELSER (dir.) Handbook of Sociology, Newbury Park, Sage, 1982, p. 709.

17  H. Kriesi, « The interdependence of structure and action : some reflections on the state of the art », in : B. Klandermans et al. (dirs.), op. cit., p. 362.

18  D. McADAM et al., op. cit., p. 13.

19  G.T. Marx et D. McAdam, op. cit., pp. 93-97.

20  P.K. Eisinger, « The Conditions of Protest Behavior in American Cities », American Political Science Review, 1973, 67, pp. 11-28.

21  D. McAdam et al., op. cit., p. 23-24.

22  H. Kriesi, R. Koopmans, J.W. Duyvendak et M.G. Giugni, New social movements in Western Europe. A comparative analysis, London, UCL Press, 1995.

23  Dans le cadre de cet article, nous pouvons présenter les résultats de cette analyse de manière succincte seulement. Le lecteur intéressé peut se référer à D. Kübler, Politique de la drogue dans les villes suisses entre ordre et santé. Analyse des conflits de mise en œuvre, Paris, L'Harmattan, 2000, et D. Kübler, « Understanding policy change with the advocacy coalition framework : an application to Swiss drug policy », Journal of European Public Policy, 2001 8(4), pp. 623-641.

24  P.A. Sabatier et H.C. Jenkins-Smith, op. cit., p. 124 et 143.

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Pour citer cet article

Référence papier

Daniel Kübler, « Les acteurs associatifs dans l’advocacy coalition framework : application aux politiques publiques de lutte contre la drogue en suisse », Pyramides, 6 | 2002, 83-102.

Référence électronique

Daniel Kübler, « Les acteurs associatifs dans l’advocacy coalition framework : application aux politiques publiques de lutte contre la drogue en suisse », Pyramides [En ligne], 6 | 2002, mis en ligne le 28 septembre 2011, consulté le 24 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/442

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Auteur

Daniel Kübler

Dr. ès sciences politiques ; chercheur au Laboratoire de sociologie urbaine de l’École polytechnique fédérale de Lausanne et à l'Institut für Politikwissenschaft de l'Université de Zürich ; professeur suppléant à l'Institut d'études politiques et internationales de l'Université de Lausanne.

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