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La participation associative dans la politique publique d’environnement française

Véronique Martin-Place
p. 223-238

Résumé

L’objectif de l’article est d’analyser la place accordée aux acteurs associatifs de l’environnement dans la construction et la mise en œuvre de la politique d’environnement française.

Pour cela, l’auteur retrace dans un premier temps les principes, les modalités et les fondements de la participation associative dans le domaine de l’environnement depuis la création du Ministère de l’environnement français en 1971. Elle détaille d’une part, la place des associations dans les structures formelles de la participation de 1971 jusqu’à la mise en place des politiques contractuelles d’environnement au début des années 90 et d’autre part, les rôles des associations dans la politique d’environnement de la France.

Dans un deuxième temps, l’auteur procède à une analyse critique de la participation associative à la française en mettant en relief d’un côté les processus de sélection des associations dans leur accès à la négociation des politiques publiques et de l’autre, l’existence de réseaux de relations informelles qui favorisent l’accès de certains militants associatifs à la concertation.

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Texte intégral

1Au cours des années 70 et 80, le mouvement associatif français s’est fortement développé. Progressivement, son rôle et ses compétences ont été reconnus par l’État qui l’a progressivement intégré dans l’élaboration de certaines politiques publiques. Dans le secteur de l’environnement, qui sera au cœur de cet article, l’intégration participative des acteurs associatifs accompagnera la création du Ministère de la protection de la nature et de l’environnement en 1971.

2L’objectif sera d’analyser la place accordée aux acteurs associatifs de l’environnement dans la construction et la mise en œuvre de la politique d’environnement française. Ces derniers sont-ils tous placés à la même enseigne quand il s’agit de participer à la prise de décision publique ? Le discours volontairement participatif de l’administration française à l’égard des associations permet-il réellement à ces dernières de participer à l’élaboration des politiques publiques ?

3L’article a pour but de retracer dans un premier temps les principes, les modalités et les fondements de la participation associative dans le domaine de l’environnement depuis la création du Ministère en 1971. On détaillera d’une part, la place des associations dans les structures formelles de la participation de 1971 jusqu’à la mise en place des politiques contractuelles d’environnement au début des années 90 et d’autre part, les rôles des associations dans la politique d’environnement de la France. Dans un deuxième temps, on procédera à une analyse critique de la participation associative à la française en mettant en relief les processus de sélection des associations dans leur accès à la négociation des politiques publiques. On mettra aussi en relief l’existence de réseaux de relations informelles qui favorise l’accès de certains militants associatifs à la concertation.

4Des enquêtes de terrain menées en régions parisienne et montpelliéraine auprès des associations de défense et de protection de l’environnement et des systèmes politico-administratifs viendront illustrer notre propos.

Une politique publique basée sur la participation associative

5Tout au long des années 70, 80 et 90, l’État français a favorisé l’intégration des associations au sein des politiques publiques, notamment dans le domaine de l’environnement. Cette intégration se caractérise à court terme par la création de structures formelles de la participation associative et à long terme par un rôle spécifique détenu par les acteurs associatifs de l’environnement.

1. Les structures formelles de la participation associative dans le domaine de l’environnement

1.1. La logique d'intégration associative des années 70

  • 1  Article 6, décret 71-245,2 avril 1971.

6En 1971, le Ministère de l'environnement et de la protection de la nature est créé. Dès son origine, il souffre d'une faible légitimité dans la mesure où ses relais administratifs locaux sont quasiment inexistants. Le jeune Ministère de l'environnement est donc obligé de se constituer des réseaux auprès des acteurs associatifs nationaux et locaux de la défense et de la protection de l'environnement. Le milieu associatif va lui fournir l'ensemble des ressources matérielles, scientifiques et techniques nécessaires à son action et à l'exercice de ses compétences. Pour cela, un rôle d'interlocuteur privilégié et une place de choix lui sont accordés et reconnus dès le premier décret d'application des services du ministre chargé de l'environnement en avril 19711.

7Puis à partir de 1974, une série de textes affirme les objectifs participatifs de la politique d’environnement. C'est notamment le cas du programme d'action prioritaire de défense de l'environnement de 1974 qui énonçait dans son article 4 « la participation démocratique des citoyens et des associations de sauvegarde à la gestion de l'environnement ». Par la suite, c'est le rapport Delmon de 1975, intitulé « La participation des français à l'amélioration de leur cadre de vie », qui énumère un certain nombre de propositions afin de mettre en pratique l'intégration des acteurs associatifs et des citoyens dans l'élaboration et la mise en œuvre de la politique publique d'environnement de la France.

8Toutefois, cette politique volontariste à l'égard des acteurs associatifs est ambivalente. En effet, à côté de ce discours favorable émane de la part de l'administration un certain nombre de réserves liées historiquement à une méfiance française à l'égard des groupes d'intérêts et de toute forme de corporations. En résumé, l'objectif de l'administration de l'environnement de l'époque est de s'assurer les moyens de la concertation et de la participation des associations de l'environnement mais pas à n'importe quel prix et surtout pas avec n'importe qui.

9Les associations vont donc être triées sur le volet afin d'éviter tout conflit lors de négociations locales ou nationales de la politique d'environnement. Un instrument juridique est alors élaboré en 1976 pour s'assurer le filtrage des associations. Il s'agit de la procédure d'agrément des associations de défense de l'environnement qui résulte de la loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et de la loi du 31 décembre 1976 portant réforme de l'urbanisme.

10Le décret du 7 juillet 1977, constitutif de cette procédure, accorde aux associations un pouvoir juridique leur permettant de se constituer partie civile en matière de protection de la nature et d'urbanisme puis à partir de juillet 1985 en matière de pollutions industrielles. Le second aspect de cette procédure est le pouvoir de représentation des associations au sein d'organes consultatifs nationaux et locaux et de conseils d'administration d'établissements publics concernés par les questions environnementales. Par la suite, cette représentation ne sera plus réservée aux seules associations agréées.

  • 2  M. PRIEUR, Droit de l'environnement, Dalloz, 3ème édition, Paris, 1996, p. 193.

11Un autre exemple volontariste de la logique d'intégration et de participation des acteurs associatifs en France est la création en 1970 du Haut Comité pour l'Environnement (HCE). Cette structure de consultation composée dans sa phase initiale (1970-1975) de 9 représentants administratifs et de 9 personnalités compétentes fut peu active. C'est lors de sa réforme en 1975 que les associations nationales de défense et de protection de la nature y font leur entrée. Composé de 1975 à 1982 de 15 représentants ministériels et de 20 personnalités extérieures dont des acteurs associatifs, le HCE n'est plus réuni à partir de 1978 et n'a jamais été saisi sur des questions centrales d'environnement de l'époque comme l'énergie. A nouveau réformé en 1982, le HCE est composé de 20 représentants administratifs et de 35 représentants extérieurs dont 20 représentants d'associations nationales ou régionales. Comme le fait remarquer Michel Prieur, les experts et les acteurs associatifs deviennent minoritaires alors qu'ils étaient majoritaires en 1975 (20 sur 35)2. Malgré les pouvoirs consultatifs et de propositions qui lui ont été attribués, le HCE est resté inactif et impuissant par rapport aux problèmes environnementaux de son époque.

12Dès le début des années 70, la volonté du Ministère de l’environnement d’intégrer les associations à la politique publique d’environnement est donc claire. Ce souhait va être réaffirmé à la fin des années 80 et au début des années 90, lorsque l’administration de l’environnement met en place une politique contractuelle où les associations doivent être un partenaire de l’État et des collectivités locales.

1.2. Le principe d'intégration partenariale dans les politiques contractuelles d'environnement à l'échelon local

13Depuis le milieu des années 80 et le début des années 90, le Ministère de l'environnement français a développé une politique contractuelle environnementale en direction des collectivités locales. Un certain nombre de procédures telles que les Plans municipaux pour l'environnement, les Chartes d'écologie urbaine et de qualité de la vie et les Chartes pour l'environnement ont permis la mise en œuvre de politiques d'environnement négociées entre l'État et les communes. Un des principes de base de ces politiques contractuelles est celui d'intégration partenariale. Ceci implique la réunion de tous les acteurs concernés par la politique d'environnement et sa négociation.

14L'outil contractuel est largement perçu par les autorités publiques nationales et locales comme un outil démocratique. Il doit favoriser la participation de l'ensemble des segments de la société dont les acteurs associatifs. Sur ce point, le discours du ministère de l'environnement est récurrent. La démarche des contrats environnementaux doit être globale, c'est-à-dire intégrée, transparente, pédagogique, stratégique, planifiée, spatiale et participative. Pour être participative, le Ministère insiste sur la réalisation de certaines conditions.

  • 3  Ministère de l'environnement, Charte pour l'environnement, Livret de présentation, 1994, p. 15.

15D'une part, la démarche nécessite « un partenariat entre l'État et la collectivité locale, mais également l'association du plus grand nombre (habitants, usagers, acteurs économiques et sociaux, associations de protection de l'environnement, etc.) »3.

  • 4  Idem, p. 15.

16D'autre part, « une démarche participative suppose des lieux et des temps de confrontation, où s'expriment les points de vue, des lieux et des temps de négociation nécessaires pour que les connaissances soient partagées et que s'acquière un langage où les mots ont le même sens pour tous »4. Dans l'esprit du Ministère de l'environnement, le contrat est non seulement un outil permettant de prendre des décisions et de mettre en place des politiques innovantes, mais aussi et surtout un moyen de démocratisation et de participation à l'échelon local.

17Les associations de défense de l’environnement sont donc considérées comme des acteurs importants dans l’élaboration des politiques publiques environnementales ? Quel est donc leur rôle dans ce processus d’élaboration.

2. Le rôle des associations dans la politique d'environnement

18En France, les acteurs associatifs de l'environnement ont deux rôles centraux par rapport au Ministère de l'environnement et à sa politique publique. D'une part, elles servent de relais pour la diffusion de l'information. D'autre part, elle constitue un pôle d'expertise pour les services administratifs de l'environnement.

2.1. Un rôle d'informateur auprès de l'administration de l'environnement

19La volonté du Ministère de l'environnement d'intégrer le milieu associatif de l'environnement reflète une évolution générale de l'administration française à l'égard du mouvement associatif dans sa totalité. En effet, les associations et en particulier celles agissant dans le domaine de la protection de la nature et de la défense de l'environnement ont servi et servent toujours de relais à l'autorité publique. Cette dernière utilise les associations afin qu'elles diffusent de l'information relative à l'action du Ministère et à sa politique publique. L'objectif est de faire connaître les enjeux de celle-ci et aussi d’assurer sa mise en œuvre au niveau local. Les associations de défense et de protection de la nature sont donc des interlocuteurs privilégiés car elles sont en contact permanent avec le terrain et connaissent les problématiques locales en matière d'environnement.

  • 5  P. LASCOUMES, L’éco-pouvoir. Environnements et politiques, Paris, la Découverte, 1994, p. 210.

20Cette place stratégique leur permet aussi de faire remonter l'information auprès des autorités administratives compétentes quant à l'existence de problèmes environnementaux à l'échelon local. Les associations viennent donc compléter et combler l'action des services extérieurs de l'environnement. En effet, l'administration de l'environnement française ne dispose pas, contrairement à d'autres secteurs comme l'équipement ou l'agriculture, de services extérieurs au niveau départemental. Seul le niveau régional possède des services déconcentrés compétents en matière d'environnement : les Directions régionales de l'environnement (DIREN). Les associations remplacent donc souvent ce chaînon manquant du système administratif français de l'environnement. Par ailleurs, comme l’explique Pierre Lascoumes, « les administrations territoriales chargées de relayer ses actions sont régulièrement empêtrées dans les alliances et rivalités notabiliaires et demeurent dépendantes de leurs milieux d’intervention spécifique (industriels, agriculteurs, entrepreneurs, collectivités territoriales). C’est pourquoi les principales associations sont perçues par les autorités centrales comme de précieux auxiliaires de la légalité »5.

21Plus qu'un rôle d'informateur, les associations françaises de défense de l'environnement soutiennent l'action politique et administrative en matière de protection de la nature.

2.2. Un rôle d'expertise auprès des pouvoirs publics

  • 6  Société de protection de la nature du Languedoc Roussillon.

22Les associations généralistes de défense et de protection de la nature mais aussi un certain nombre d'associations régionales, départementales ou locales sont régulièrement consultées en tant qu’experts par les autorités publiques en raison de leurs compétences techniques et scientifiques dans des secteurs précis. Par exemple en région montpelliéraine, des associations de protection de la nature comme la SPN-LR6 où les écologistes de l'Euzière détiennent une expertise scientifique du fait de la composition même de l'association : les membres sont principalement des naturalistes professionnels ou autodidactes. La détention de telles ressources professionnelles en a fait des experts privilégiés de la DIREN de la région Languedoc-Roussillon concernant un certain nombre de dossiers spécifiques.

  • 7  F. AGOSTINI et alii, La dynamique du mouvement associatif dans le secteur de l’environnement. État (...)

23Certains services des DIREN sont d’autant plus disposés à prendre en compte les avis des associations qu’il existe une communauté de pensées entre certains agents administratifs et des membres d’associations, les premiers appartenant souvent à des associations de protection de la nature. Comme l’explique une étude du CREDOC sur le mouvement associatif en Île-de-France7, ce schéma relationnel est affirmé au sein de la DIREN Île-de-France et plus particulièrement au sein des services « Patrimoine naturel et études d’impact » et « Architecture, sites et paysages ». Les inspecteurs des sites sont en contact direct et régulier avec les acteurs associatifs car ces derniers les informent sur tout ce qui a trait aux projets d’inscription ou de classement.

24D'une manière générale, on assiste à un échange de bons procédés entre les pouvoirs publics et les acteurs associatifs de l'environnement. En effet, les associations informent l'administration de problèmes environnementaux locaux. Mais en retour, cette dernière leur transmet aussi des informations relatives à certains dossiers pour qu'elles puissent continuer leur action judiciaire. Les autorités publiques peuvent aussi en échange leur allouer des aides financières. On assiste ainsi à une institutionnalisation de la participation associative qui concerne une frange du monde associatif de l’environnement et en particulier les associations nationales, régionales et départementales.

25Les associations de défense de l’environnement détiennent donc une place primordiale de relais dans le cadre de l’élaboration des politiques publiques de l’environnement en France. Néanmoins, toutes les associations ne sont pas logées à la même enseigne et il convient donc de faire une lecture critique de la participation associative telle qu’elle est pratiquée en France dans le domaine de l’environnement.

Critique de la participation associative à la française

26Non seulement l’administration procède à un filtrage des acteurs associatifs qui participeront à la concertation publique, mais cet accès à la négociation est aussi favorisé par la constitution de réseaux informels entre les associations et le personnel politico-administratif.

1. Les critères de sélection de l’autorité publique

27Comme on l’a expliqué précédemment, l’autorité publique a procédé dès le départ à une sélection des acteurs associatifs qui participent à la concertation institutionnelle ou à la négociation de la politique publique.

28Au cours de nos enquêtes de terrain et notamment au travers des entretiens réalisés auprès des agents de l’État et des collectivités locales, on a pu relever l’existence de quatre conditions d’accès à la concertation qui a terme permettent aux associations de défense de l’environnement d’obtenir le statut d’interlocuteur légitime.

29Dans un premier temps, l’association doit être perçue comme représentative par l’autorité publique. La représentativité de l’association doit dépasser le simple comptage des adhérents. Elle ne doit pas représenter qu’elle-même. Son action doit rencontrer un certain écho auprès de la population locale tout en prenant en compte le territoire.

30Cette représentativité est fortement liée à une deuxième condition d’accès à la concertation : la défense d’un intérêt général. Toute association se prévalant de la défense d’intérêts ponctuels ou strictement locaux (la défense d’un quartier, d’une rue) se voit systématiquement refuser l’accès à la table des négociations. Les associations dites NIMBY (Not In My Backyard) apparaissent donc comme illégitimes aux yeux des élus locaux et des responsables administratifs.

  • 8  Idem, p. 43

31Le troisième élément de sélection des associations est l’apolitisme. L’action associative de défense de l’environnement doit se situer à l’extérieur de toute appartenance partisane. Cette condition est toutefois à nuancer dans la mesure où même si les acteurs associatifs se disent apolitiques, ils ont tendance indirectement à se positionner sur la scène politique locale (départementale ou régionale). Par exemple, la candidature de certains associatifs à différents scrutins locaux affaiblit ce principe d’apolitisme. Le contre exemple à ce principe est celui du département de la Seine Saint-Denis où le positionnement partisan en faveur du Parti Communiste Français est pertinent8.

32Enfin, la détention d’une compétence technique, d’une capacité d’expertise est une ressource incontournable pour accéder à la concertation institutionnelle. Il est évident que la réunion de ces quatre conditions n’est pas le fait de toutes les associations. Il en résulte qu’un nombre réduit d’acteurs associatifs peut avoir accès à la reconnaissance de l’autorité publique et à la concertation institutionnelle.

  • 9  V. MARTIN-PLACE, Procédures contractuelles et politiques d’environnement. Approches nationale et l (...)

33Un bon exemple d’exclusion des associations de défense de l’environnement local en faveur d’associations plus généralistes est celui de la ville d’Issy-les-Moulineaux en région parisienne lors de la négociation de sa politique contractuelle d’environnement avec l’État9. Afin d’éviter les blocages et les oppositions des acteurs associatifs locaux lors des comités de pilotage de la charte d’écologie urbaine, le maire d’Issy-les-Moulineaux a volontairement fait appel à une association départementale : Environnement 92. Particulièrement bien introduite au système politico-administratif local, elle est un partenaire régulier des services déconcentrés de l’État (DDE, DIREN, préfecture), de certains élus et du Conseil Général des Hauts de Seine. Elle apparaît légitime aux yeux des élus et des responsables administratifs car elle fédère l’ensemble des associations du département et défend un intérêt général : elle a une vision globale de l’environnement et non pas résiduelle et particulariste comme les associations micro-locales qui caractérisent le tissu associatif d’Issy-les-Moulineaux. Ceci a fortement motivé le choix du maire.

34En conséquence, il a délibérément écarté de la concertation tous les acteurs associatifs isséens. Aucun de ceux-ci ne faisant partie d’Environnement 92, le choix du représentant de cette dernière au sein du comité de pilotage de la charte s’est porté sur un militant associatif originaire d’une ville voisine. La détention de ressources professionnelles et militantes de ce dernier a motivé ce choix : inspecteur général de l’INSEE et président d’une association de protection de l’environnement très ancienne, il appartient à ce titre à d’autres associations locales et nationales et participe à de nombreux organes consultatifs.

2. La constitution de réseaux informels d’acteurs associatifs

35Lors des enquêtes de terrain menées dans les régions montpelliéraine et parisienne, on a aussi relevé la constitution de réseaux informels qui facilitent l’accès des acteurs associatifs locaux à la prise de décision dans le cadre des politiques publiques locales d’environnement.

36A Montpellier, on a constaté l’existence de proximités entre les élus en charge de la politique d’environnement et le milieu associatif local. Des liens anciens les unissent formés à l’occasion d’actions et de mobilisations politiques. Au sein de ce réseau fermé et stable, on a pu noter l’homogénéité des acteurs qui sont principalement des universitaires et des enseignants du secondaire. La collusion au sein de ce réseau entre les politiques et le milieu associatif, leur proximité idéologique et relationnelle permettent une collaboration intense et un accès privilégié à la négociation politique, à la faveur des leaders associatifs concernés.

  • 10  Idem.

37Dans le cadre de l’enquête menée à Montreuil10, on a observé également ce type de relations transversales. Il existe un réseau affinitaire entre une partie du milieu associatif local, des personnes ressources et l’élue à l’environnement. Ce réseau s’est construit sur la base de trajectoires de vies similaires, notamment de formations professionnelles communes (instituteur, institutrice), d’affinités liées à des activités militantes analogues qui induisent des systèmes d’interconnaissance de longue date (militantisme au PCF, syndicalisme) mais aussi des affinités liées à des passages par des fonctions électives identiques (maire-adjoint, élu de quartier).

38En pratique, ces deux modes de relations, c’est-à-dire d’une part les consultations formelles réalisées par le biais d’une sélection des acteurs associatifs selon certaines conditions et d’autre part, des relations plus informelles fondées sur des parcours communs, ne sont pas antinomiques. Ils ont tendance à se recouper et permettent de former des communautés d’acteurs qui sont au cœur des prises de décision des politiques d’environnement locales et régionales.

Conclusion

39On a donc démontré en quoi les associations de défense et de protection de l’environnement étaient des partenaires centraux de l’autorité publique française. Il n’en demeure pas moins que la participation associative obéit à un certain nombre de critères bien établis par l’administration. Toutes les associations ne sont pas placées sur un même pied d’égalité face à la concertation institutionnelle.

40Les observations de terrain nous amènent donc à conclure que la participation associative, bien qu’elle soit inscrite dans les textes et invoquée par l’autorité publique, est loin d’être toujours appliquée dans les faits. En effet, ce sont davantage une élite associative locale ou des acteurs associatifs cooptés qui participent réellement à la concertation institutionnelle ou à la prise de décision dans le cadre des politiques publiques d’environnement. Des associations de défense et de protection de l’environnement sont donc régulièrement écartées des sphères de négociation et de concertation par crainte de remise en cause d’un projet d’aménagement. Ainsi, en plus d’être sélective, la participation associative est fréquemment fragmentée, notamment lors de procédures de concertation relatives à de gros projets d’infrastructures. La concertation est organisée de telle sorte par l’autorité publique qu’elle ne se fait pas dans un cadre général mais strictement local. Les acteurs associatifs sont consultés un par un afin de limiter les risques de remise en cause du projet.

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Bibliographie

F. AGOSTINI et alii, La dynamique du mouvement associatif dans le secteur de l’environnement. État de la question et monographies régionales, 3 tomes, Paris, 1995.

V. MARTIN, Le secteur associatif montpelliérain pour l’environnement. Un exemple des conditions de mobilisation collective et d’accès à la négociation politique, Montpellier I, 1995.

C. SPANOU, Fonctionnaires et militants. L’administration et les nouveaux mouvements sociaux, Paris, L’Harmattan, 1991.

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Notes

1  Article 6, décret 71-245,2 avril 1971.

2  M. PRIEUR, Droit de l'environnement, Dalloz, 3ème édition, Paris, 1996, p. 193.

3  Ministère de l'environnement, Charte pour l'environnement, Livret de présentation, 1994, p. 15.

4  Idem, p. 15.

5  P. LASCOUMES, L’éco-pouvoir. Environnements et politiques, Paris, la Découverte, 1994, p. 210.

6  Société de protection de la nature du Languedoc Roussillon.

7  F. AGOSTINI et alii, La dynamique du mouvement associatif dans le secteur de l’environnement. État de la question et monographies régionales, Paris, 1995, Tome 2, p. 35.

8  Idem, p. 43

9  V. MARTIN-PLACE, Procédures contractuelles et politiques d’environnement. Approches nationale et locale, Thèse de doctorat en Science politique, Montpellier I, 2000.

10  Idem.

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Pour citer cet article

Référence papier

Véronique Martin-Place, « La participation associative dans la politique publique d’environnement française », Pyramides, 6 | 2002, 223-238.

Référence électronique

Véronique Martin-Place, « La participation associative dans la politique publique d’environnement française », Pyramides [En ligne], 6 | 2002, mis en ligne le 28 septembre 2011, consulté le 17 août 2017. URL : http://pyramides.revues.org/461

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Auteur

Véronique Martin-Place

Docteur en science politique de l'Université de Montpellier I.

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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