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La qualité sans le savoir ?

Angelo Antole
p. 163-180

Texte intégral

1La revue « Pyramides » se voulant un lieu de rencontres et d’échanges entre le monde académique et celui des praticiens, j’ai eu l’honneur d’être sollicité en cette dernière qualité pour vous narrer mon expérience. Modeste expérience sinon incongrue car elle ne saurait être ce qu’elle n’est pas, et notamment une illustration de ce qu’est ou devrait être une démarche qualité orthodoxe. Elle ne le saurait car, à strictement parler, elle n’est pas le fruit d’une telle démarche. Cela aurait en effet supposé qu’elle se soit voulue telle sur la base d’une connaissance préalable et de la mise en œuvre rigoureuse d’une démarche qualité, sensu stricto. Or tel n’a pas été le cas en l’espèce même s’il est vrai que nous nous sommes découverts faisant de la qualité, à l’instar de Monsieur Jourdain qui faisait de la prose, sans le savoir.

2Un de mes objectifs est donc de contribuer à démystifier une démarche qui, dans les sphères administratives, me paraît en rebuter encore plus d’un. La « qualité » n’est-elle pas encore trop souvent perçue comme une démarche lourde dont l’intérêt resterait à démontrer, du moins par rapport à l’investissement consenti ?

3L’administration, déjà rétive aux modes managériales, mais pas toujours pour de mauvaises raisons, se montre prudente face aux diverses initiatives de changement qu’on tend plus ou moins régulièrement à lui imposer. Combien de celles-ci ont-elles pu être correctement implantées, suffisamment suivies, assimilées, adaptées à la réalité administrative ? Combien n’ont-elles connu d’autres lendemains que de venir s’ajouter à la stratification des modes passées ? La démarche que j’ai à vous présenter a, à tout le moins, le mérite d’avoir été générée au sein et par l’administration en vue de rencontrer, le plus intelligemment possible, les missions qui lui étaient confiées ou, à l’occasion de celles-ci, de proposer une manière différente de les honorer, dans un sens qui agréerait davantage l’utilisateur final, vous, moi. Bref une manière de faire, certes modeste, mais qui tend, je l’espère, à montrer qu’il est possible d’avancer dans la bonne direction, d’entrer dans le monde de la « qualité », d’une façon probablement approximative mais néanmoins intéressante dès l’instant où certaines conditions sont rencontrées.

4Que l’on me comprenne bien. Mon propos ne vise pas à minimiser la « démarche qualité » proprement dite. Il se borne à exposer notre apprentissage, qui nous a permis de mieux percevoir le sens et l’intérêt d’une telle démarche. Ma conclusion est qu’on peut s’y engager sans craindre l’absence de bénéfices réels, l’inapplicabilité à l’administration ou encore la nécessité du soutien ou de la guidance de consultants externes. Tout au contraire, elle peut être générée par et au sein de l’administration, à son profit et donc à celui de l’usager.

Comment avons-nous procédé ? L’état d’esprit

Pour commencer

5Nous avons commencé par vérifier dans quel « état d’esprit » nous remplissions nos missions. Était-ce de manière mécanique, c’est-à-dire sans se poser de questions, en effectuant scrupuleusement, religieusement pourrait-on presque dire, les gestes enseignés ou acquis sans prendre la peine de les évaluer ou sans s’interroger sur leur sens, sans se demander si le contexte a changé et si le processus ou la mission dévolue demeurent pertinents ? Faire « comme on a toujours fait » est peut-être judicieux… si le monde n’a pas changé. L’habitude ! L’habitude est probablement un des obstacles les plus difficiles à surmonter au sein d’une bureaucratie. Elle est d’autant plus ancrée dans l’administration que celle-ci se caractérise quelquefois par l’exécution de processus bien établis, ritualisés au point d’en devenir figés. La conformité l’emporte sur le bien fondé, la remise en question n’a pas cours. La fossilisation des habitudes est parfois même bétonnée par l’informatique !

6Remplissions-nous nos missions guidés par le souci premier du respect strict de la loi, du décret, du règlement ? Car, après tout, la mission première du fonctionnaire n’est-elle pas d’être le gardien du droit ? Mais qu’est-ce que respecter ou faire respecter la règle ? Comment être sûr que notre interprétation de celle-ci est la bonne, la seule bonne, la seule possible ? Certes, les cours et tribunaux de l’Ordre judiciaire et le Conseil d’Etat en sont les « juges ». Encore faut-il qu’ils soient saisis. Or, combien de recours sont-ils introduits par rapport à ceux qui pourraient l’être mais qui ne le sont pas (même si la tendance serait aujourd’hui à plutôt le faire qu’à s’en abstenir) ? Combien sont-ils ces « administrés » qui bien que se considérant comme lésés par une décision renoncent à leurs droits, par découragement, faiblesse, incapacité, ignorance ? Combien sont-ils ces cas où la raison du plus faible ne sera jamais la meilleure ?

  • 1  Pyramides, n° 2, automne 2000, p. 49.

7Certes encore, comme le faisait justement observer Alexandre PIRAUX dans le n° 2 de la présente revue : « L’activité administrative est certainement l’activité la plus contrôlée de notre pays : contrôle de l’Ordre judiciaire, du Conseil d’Etat, de la Cour des comptes, de l’Inspection des Finances, de la tutelle, du pouvoir politique via le Parlement et le Gouvernement, contrôle social (des médias) … »1. Mais, outre le caractère paralysant de ces multiples contrôles, ne peut-on se poser la question de savoir si, en dépit de ceux-ci, tout est contrôlé sinon contrôlable ?

Un choix

  • 2  Pyramides, n° 2, op. cit , p.49.

8Le juriste que je suis n’hésite pas à se ranger du côté du management qui, pour reprendre à nouveau l’expression d’Alexandre PIRAUX, « privilégie la notion de gouvernance, à savoir un mélange adéquat non seulement de systèmes de contrôle traditionnels mais aussi de développement de l’autocontrôle ou contrôle interne »2.

9Toutes celles et ceux qui connaissent l’administration, qu’ils y travaillent ou qu’ils entretiennent avec celle-ci des relations suivies, savent qu’ils sont nombreux ces fonctionnaires qui essaient de faire mieux ce qu’ils font, de mieux répondre à l’attente de l’usager, surtout bien entendu au niveau des services de première ligne, ces services qui sont en contact direct avec celui que l’on tend à qualifier aujourd’hui de « client ».

10Du point de vue de la hiérarchie, c’est à dire de mon point de vue, il était, et demeure, essentiel de prendre en considération ce fait et de le faire prendre en considération par les acteurs eux-mêmes.

11L’administration a trop vécu sur la ligne hiérarchique et son sacro saint respect. La révolution des mentalités a donc à rendre à tous les acteurs de l’administration le droit de penser leur travail, de le juger et de l’améliorer. Le temps où la faculté de penser et de dire ce qu’il convenait de faire était le monopole de la hiérarchie me semble en effet révolu, ou devrait l’être.

12Cela est toutefois difficile non seulement du point de vue de la hiérarchie mais aussi de l’agent, jadis qualifié de « subalterne ». Pendant des décennies, nous n’avons connu d’autre système que celui où toute décision, aussi dérisoire fut-elle, n’appartenait qu’à la hiérarchie. Pour ma part, j’ai encore connu cette époque de la décision confisquée, sans visage. La levée de l’anonymat des fonctionnaires a constitué à cet égard une libération indispensable. Mais il faut encore qu’on permette à tout un chacun de reprendre confiance en lui-même, de retrouver sa liberté. Il nous faut apprendre à travailler ensemble, en commun, pour le bien commun.

D’où doit venir le remède ?

13Mais la bureaucratie ne peut se modifier par ukase. Elle dispose de cette faculté étonnante de tout absorber pour produire éternellement du même. C’est donc de l’intérieur d’elle-même que doit venir le remède. Il faut nous faire à cette idée que l’on travaille avant tout pour un usager, que l’on rend des services à quelqu’un et non pour satisfaire un système.

L’« état d’esprit » commence par une « prise de conscience »

14Bref, « l’état d’esprit » qu’il me paraissait intéressant de développer consiste à effectuer son travail consciemment, c’est-à-dire en prenant pleinement conscience de son sens : pour qui, pour quoi ce travail est-il réalisé ? La manière dont nous l’effectuons est-elle celle qui répond le mieux à ces questions ? Est-elle celle qui nous permet d’atteindre au mieux nos objectifs globaux ? Ce questionnement permet une « prise de conscience ». Il représente ce « premier pas » sans lequel on ne peut imaginer les suivants.

Le premier pas

15Il est probablement le plus difficile. Nous savons que c’est le premier pas qui coûte le plus. La force d’inertie n’est pas qu’une loi de la physique élémentaire. Elle est aussi une réalité de toute organisation humaine. Mais ce premier pas est aussi difficile car ce qui est en cause représente une véritable révolution culturelle. Elle implique que l’on sorte de la « caverne » dans laquelle nous demeurons, victimes de l’illusion de rendre service au public alors qu’une sortie dans le vrai monde, celui au service duquel nous sommes véritablement, nous réserverait quelques surprises.

Nous faisons donc de la « qualité » ? Le CAF

16C’est au travers de la mise en œuvre d’un outil auto-évaluation adapté aux services publics et dénommé CAF (Cadre auto-évaluation des Fonctions publiques), que nous avons pris conscience que cet « état d’esprit », que ce questionnement, les solutions qu’il induisait, les nouvelles questions qu’il suscitait, les nouvelles réponses qu’il engendrait, …, participaient d’une démarche qualité. Ce qui caractérise fondamentalement la « gestion par la qualité », c’est en effet un « état d’esprit », une orientation tournée vers les destinataires de notre travail, ceux qui en fin de compte lui donnent sens. Pour nous, les « fonctionnaires », ce sont ceux qui justifient notre raison d’être et de « fonctionner », ces usagers que d’aucuns appellent « clients » et auxquels il nous appartient de donner un visage, qu’il nous faut donc apprendre à connaître pour faire en sorte que la mission de service public qui nous est confiée le soit dans une compréhension globale, avec une utilité optimale.

17Sans le savoir, nous nous étions inscrits dans une démarche « client-fournisseur », dans une procédure d’amélioration continue, avec des objectifs précis s’inscrivant dans une stratégie bien comprise de service public.

Le remède : le changement de perspective

18Le changement de perspective, l’orientation « client-fournisseur » postule que l’on se mette à la place de « l’autre ». Cet « autre », c’est vous, c’est moi, c’est nous. C’est l’usager du service que moi, fonctionnaire, je contribue à rendre. Cet « autre », il faut le faire sortir de l’abstraction, lui donner un visage. Il faut apprendre à le connaître, à se mettre à sa place.

19Cela est d’autant moins ardu que tout fonctionnaire est aussi un usager des services publics. J’ai besoin d’une carte d’identité, d’un permis d’urbanisme, d’un permis de ceci ou de cela, de faire ou de ne pas faire, … Où dois-je m’adresser ? A qui ? De quoi ai-je besoin ? De quelles attestations ? En combien d’exemplaires ? Pourquoi autant ? Pour que faire ?

20Lorsque je suis de l’autre côté de la barrière, que je suis celui qui doit rendre le service, je dois donc me poser toutes ces questions. Et face à toutes ces questions et à bien d’autres encore, je dois me demander ce que j’aimerais comme attitude de la part du fonctionnaire ?

Une seconde nature ?

21Ce questionnement peut paraître élémentaire. Et il l’est. Il devrait être tout aussi élémentaire d’y procéder, systématiquement. Il doit devenir une façon d’être et d’agir, un réflexe, une seconde nature.

22Pour y parvenir il faut commencer à l’inculquer dès l’entrée en fonction et poursuivre cet effort à chaque occasion. Le « chef de service », le « manager » comme on tend de plus en plus à dire aujourd’hui, doit s’entraîner à intégrer cet « état d’esprit » pour lui-même d’abord. Vis-à-vis de ses collègues et collaborateurs, il doit ensuite se comporter comme un entraîneur. A l’instar de ce qui se passe dans le monde sportif, il doit les stimuler à acquérir pleinement cette façon d’être et d’agir.

23Certes cette méthode ne peut produire des résultats immédiats. Mais elle produit des miracles ! Ne perdons jamais de vue que les ouvrages les plus impressionnants, hors normes humaines (pyramides, cathédrales, …), ont été édifiés patiemment, pierre après pierre, et inlassablement aussi, avec la ferme volonté, tenace, opiniâtre, que le but peut et donc doit être atteint. Nous sommes dans un processus de longue haleine. Il faut donc l’entamer sans tarder. Chaque instant gaspillé représente un handicap supplémentaire dans la course dans laquelle, bon gré mal gré, consciemment ou non, nous sommes tous engagés. Celles et ceux qui le percevront trop tard se trouveront placés dans la position du lièvre, à devoir rattraper un retard d’autant plus insupportable que les autres auront avancé dans la résolution des problèmes connus de tous.

24Si l’« état d’esprit » est une condition préalable et nécessaire, elle n’est bien entendu pas suffisante. Sa mise en œuvre suppose un peu voire beaucoup de méthode.

La méthode

25Il s’agit d’un processus cyclique. On pourrait le représenter par un cercle.

26Déterminer ce qui est préférable pour l’usager, se mettre à la place de celui-ci, représente la première étape du cycle. Elle suppose une réflexion, une mesure (sondages, etc …). Elle est suivie d’une discussion entre les divers acteurs concernés (séances de remue méninges,…). Les propositions d’actions élaborées sont ensuite mises en œuvre. Puisqu’elles sont fondées sur une hypothèse et non des certitudes ou des dogmes, il importe, et c’est une opération essentielle du processus, de vérifier si l’hypothèse retenue est bien la bonne, si elle rencontre adéquatement l’objectif visé. Cette quatrième étape est à la fois la dernière du processus mais aussi la première du processus suivant : action, réflexion, réaction, réflexion, réaction, ...

27Nous ne nous inscrivons donc plus dans un processus linéaire, vertical, hiérarchique, mais dans un processus circulaire et global. La hiérarchie n’en n’est pas absente mais son rôle est différent. Plutôt que de concevoir et de dicter l’action, elle participe, à l’instar des autres acteurs, à sa conception, à son élaboration, à sa mise en œuvre. Si l’idée ne doit donc plus venir nécessairement de celle-ci, il reste qu’elle peut bien entendu en émaner. La proposition d’action retenue ne doit pas nécessairement faire l’unanimité. Il me paraît toutefois important qu’elle soit suffisamment partagée que pour faire l’objet d’un consensus. En toutes hypothèses, il est essentiel que la hiérarchie avalise le projet, faute de quoi on perd son temps et son énergie.

De la hiérarchie…

28Mon expérience m’ayant appris l’importance de celle-ci dans tout processus, qu’elle y soit un frein ou un facilitateur, je crois utile d’approfondir quelque peu cet aspect.

29Dans la méthodologie que nous appliquons, il ne s’agit pas de la faire disparaître ou d’amenuiser son rôle (il est fort à parier qu’elle ne l’accepterait pas) mais de reconsidérer celui-ci, de le refaçonner en de plus justes propositions, parce que plus efficaces et plus humaines. Dans une métaphore marine, on pourrait dire que le « supérieur hiérarchique » demeure le capitaine du bateau ou le skipper du voilier. C’est toujours lui qui, en fin de compte, fixe le cap et détermine la trajectoire. Mais il ne le fait pas, ou plus, seul. Les marins de son équipage ne sont plus considérés comme de simples exécutants. Ils deviennent de véritables coéquipiers. Le pari est qu’ils seront d’autant plus habiles à la manœuvre qu’ils auront participé à sa conception. Du reste, et cet aspect est loin d’être le moindre, je gage qu’ils seront aussi plus heureux de savoir pourquoi et comment ils naviguent plutôt que de se demander dans quelle « galère » ils sont tombés.

  • 3  ORGOGOZO I., Changer le changement. On peut abolir les bureaucraties, Editions du Seuil, 1989, pag (...)

30Comme le souligne Isabelle ORGOGOZO3, « le sens et la vérité ne sont plus des données de fait uniquement accessibles à une élite formée de mandarins, de pontifs et de dirigeants, ils sont produits par la discussion, tant sur les lieux de travail que dans la pensée ». S’inscrivant dans la perspective des recherches de Jurgen HABERMAS sur l’éthique communicationnelle, Madame ORGOGOZO poursuit une réflexion que je me plais ici à vous livrer : « si les nouvelles technologies nous rappellent durement que l’homme et sa liberté sont au centre de la production, si cette liberté de penser dans le travail représente la condition sine qua non de la démocratie et si enfin c’est de la discussion entre sujets libres que naît l’universel, alors le changement des méthodes de travail dans l’administration représente une véritable révolution. Si les acteurs peuvent retrouver une autonomie dans les processus sociaux ou les processus de production, ces autonomies, pour rester compatibles avec une unité sociale, doivent pouvoir se confronter afin d’aboutir à une universalisation des intérêts. Cette autonomisation et cette discussion passent par des méthodes de travail qui organisent la discussion et libèrent le droit à penser et à réfléchir. Ce sont les méthodes de la qualité. L’efficacité économique de ces méthodes repose sur des fondements éthiques dont elles ne peuvent rendre compte. ». Et c’est en fin de compte la pratique de la discussion, telle que la décrit Jean-Marc FERRY dans la pensée d’HABERMAS, qui permet de dépasser la finalité économique et de constituer des groupes sociaux – aussi petits que l’atelier ou aussi grands qu’un pays – où l’écoute des arguments de l’autre, la prise en compte des appels de ceux qui sont en dehors du système peuvent être réintégrées pour former une communauté humaine ».

31Comment mieux dire dans quelle perspective « révolutionnaire » nous souhaitons inscrire notre propre action ?

Et ça marche ?

32Mais je m’en voudrais de jouer au théoricien. C’est le praticien qui a surtout été sollicité. Il convient donc que je vous livre quelques exemples illustrant mon propos. Son intérêt n’est-il pas en effet que la méthode produit des résultats concrets, palpables et que l’on peut même, dans certains cas, qualifier de réussites ? Ces exemples sont au nombre de trois.

Le Numéro vert du M.R.W.

33Le premier l’est dans tous les sens du terme. Tant parce qu’il est le plus ancien que parce qu’il constitue « une première ». Il est aussi celui qui illustre vraisemblablement le mieux le processus cyclique d’amélioration continue qui est le nôtre.

34Le premier exemple date, déjà, de 1989. Il est celui du numéro vert du Ministère de la Région wallonne : le 0800 1 1901. Son succès est tel (environ 200.000 appels/an à l’heure actuelle) qu’il tend à être considéré comme le numéro vert de la Région wallonne. Dans la typologie des numéros verts (gratuits), le « 9 » caractérise le service public et le « 01 » indique qu’il s’agit du premier de l’espèce.

Un constat

35A l’époque, l’administration wallonne était, déjà, complexe car diversifiée. Les matières qu’elle gérait allaient de l’environnement en passant par l’aménagement du territoire, l’énergie, la tutelle sur les pouvoirs locaux jusqu’à l’économie ou l’emploi, entre autres. De surcroît, il s’agissait d’une administration jeune (elle avait à peine 6 années d’existence). C’est dire si elle était bien mal connue, sinon difficile, de ce fait, d’accès. L’usager ne savait à qui il devait s’adresser, ni comment il pouvait obtenir satisfaction.

Première partie du processus : « se mettre à la place de l’usager »

36Que pouvait-il souhaiter ? Que quelqu’un d’aimable, d’aisément contactable, le guide dans l’obscur dédale administratif.

Mais comment faire ?

37L’idée vint du sommet de la pyramide hiérarchique en la personne du nouveau Secrétaire général du Ministère de la Région wallonne, Georges HOREVOETS. Elle consistait à offrir à l’usager une porte d’entrée unique. Cette « porte », ce fut le téléphone. Pour rappel, à l’époque, on ne connaissait pas encore les « NTIC » (nouvelles technologies de l’information et de la communication). On ne parlait pas encore de « guichet unique » ou d’« Internet » et les « numéros verts » n’existaient pas. Tout restait encore à inventer. Le « téléphone » demeurait l’outil, le moyen technique, le mieux adapté pour atteindre l’objectif visé. La plupart des habitants de Wallonie en possédaient et ceux qui en étaient dépourvus disposaient de la possibilité d’user du téléphone « public ». Le téléphone permettait donc d’abolir les distances en permettant à tout un chacun d’atteindre l’administration à distance, quel que soit l’endroit de Wallonie où il habitait.

38Il restait toutefois à aussi à abolir la « distance » liée au coût d’utilisation pour que ce principe essentiel du service public, le principe d’égalité de tous les usagers, devienne réalité. Le « numéro gratuit » n’existant pas en 1989, le premier numéro mis en place fut un numéro à coût partagé mais à tarif unique, celui de la communication zonale, quel que soit la zone téléphonique d’où on appelait.

Il restait à réaliser l’idée

39Ce ne fut pas une mince affaire car, là aussi, tout était à inventer.

40Une des clés du succès fut le fruit d’une autre idée : composer l’équipe de collaborateurs motivés et compétents. Facile à dire mais … L’idée fut ici de faire appel aux volontaires. Pour la première fois, en tout cas à ma connaissance, on procéda donc à un appel interne, à toutes celles et ceux qui acceptaient de courir ce qui à ce moment apparaissait encore comme une aventure. L'appel fut entendu. Après la motivation, la compétence. Un jury – interne – fut constitué pour sélectionner les plus « compétents » des volontaires sur la base de la mission et du profil correspondant. Une autre clé du succès consista à sélectionner l’équipe sur la seule base du projet à réaliser, indépendamment des grades des volontaires. Une troisième clé de succès fut la constitution d’une véritable équipe. Il n’y avait pas de chef à l’intérieur de celle-ci. Toutes et tous devaient être focalisés sur le résultat à atteindre, ensemble.

41Le processus cyclique permit, au fil du temps, d’améliorer la composition et le fonctionnement de l’équipe en tenant compte du contexte comme de l’évolution, notamment des techniques. Les (N)TIC furent ainsi utilisées pour en améliorer le fonctionnement.

42C’est aussi ce processus cyclique de (ré)évaluation constante des besoins et d’amélioration continue qui permit de compléter ce système initial, fondé sur la relation téléphonique, par des structures permettant un contact direct, physique, entre l’usager et le fonctionnaire. Les outils les plus modernes voire les plus conviviaux ne pourront remplacer le contact humain. En toutes hypothèses, puisque tel était le souhait de nombreux usagers, il importait de le rencontrer. C’est ainsi que cinq centres d’information et d’accueil (CIA) furent implantés dans les principales villes de Wallonie (il en existe 10 à l’heure actuelle) et qu’un bureau mobile, appelé « Mobilinfo », fut mis en circulation pour couvrir la plus grande portion du territoire possible. L’objectif était non plus de faire venir l’administré à l’administration mais que l’administration se rende chez l’usager de ses services.

Les juristes et Wallex

43L’intérêt de la démarche est qu’elle a vocation à s’appliquer en toutes matières. C’est la raison pour laquelle le 2ème exemple tendant à illustrer notre expérience est pris dans un autre secteur d’activités, dans une autre Direction de la Division du Secrétariat général, à savoir la Direction juridique.

  • 4  F. OST, « Le temps virtuel des lois contemporaines ou comment le droit est traité dans l’informati (...)

44Par rapport à d’autres catégories professionnelles, les juristes ont, par rapport à la perspective qui nous intéresse ici, cet avantage d’être nécessairement placés en position d’utilisateurs ou de « consommateurs » du droit, c’est-à-dire « d’usagers ». Dans le cadre des activités qui sont les leurs, rien ne les différencie d’autres praticiens (avocats, notaires, juristes d’entreprises, …). Nous, juristes d’administration, sommes donc aussi confrontés à la complexité, la multiplicité, la mouvance, … de la norme juridique. C’est ainsi que dans le cadre de son travail, tout juriste a à (re)trouver la norme applicable au cas d’espèce qu’il lui appartient de résoudre. Et c’est là où les difficultés commencent. Les textes sont de plus en plus nombreux, de plus en plus longs. Le tout est symbolisé par des moniteurs et des codes de plus en plus épais alors même que ces derniers ne contiennent pas l’ensemble des normes en vigueur. Qui plus est, le droit semble pris de frénésie. Il n’est pas rare qu’un même texte fasse l’objet de versions successives multiples. « La science du droit aujourd’hui est contrainte à la tâche sisyphique de suivre une actualité réglementaire et jurisprudentielle en constante adaptation » (voir sur ce sujet un excellent article de François OST4).

45Une fois le texte (re)trouvé, se pose la question de savoir s’il est le dernier en date ? Les codes ne peuvent être mis à jour au quotidien !

46Pour tenter de résoudre ces problèmes, les collègues de la Direction juridique songèrent à constituer une banque de données qui contiendrait le droit wallon.

47Conçu au départ comme un outil interne, nous vîmes rapidement l’intérêt qu’il pouvait représenter en dehors de la sphère administrative. Consultés à ce sujet, des praticiens exerçant leur art dans les divers domaines d’activités professionnelles, nous confortèrent dans la pertinence de cette analyse. Les besoins étaient donc bien ciblés. L’objectif était clairement assigné : disposer d’un accès aisé au droit en vigueur au travers de textes coordonnés. Le résultat en fut la création d’une banque de données juridiques dénommée « WALLEX ». Celle-ci fut inaugurée le 9 juin 1999 et mise gratuitement à la disposition de l’ensemble des usagers via l’Internet. L’impératif d’exhaustivité et d’accès à un texte coordonné était ainsi rencontré. La rapidité d’accès également. Enfin, une possibilité de dialogue existait au travers de la messagerie électronique.

48L’objet n’est pas ici d’entrer dans le détail de la mise en œuvre ou des caractéristiques de ce produit. Ce qu’il me paraît important de retenir par rapport à la perspective qui est la nôtre, c’est que nous avons pu, aisément en l’espèce, nous mettre à la place de l’autre, vérifier la pertinence de notre hypothèse, réfléchir en équipe à sa mise en œuvre, continuer à évaluer celle-ci. Depuis son lancement, le succès ne s’est jamais démenti, que du contraire. Les messages de félicitations et d’encouragement l’emportent largement sur les critiques, au demeurant toujours instructives. Le produit est en réévaluation constante. Une nouvelle version répondant davantage aux demandes devrait d’ailleurs bientôt voir le jour…

La D.I.I.S. et l’évaluation

Le problème : éviter de penser à la place de l’autre

49De manière à continuer à illustrer la transversalité de la démarche entreprise comme à montrer la diversité possible d’applications, je situerai mon troisième exemple au niveau d’une troisième Direction de ma Division, à savoir la Direction Interdépartementale de l’Intégration Sociale. Le service a été créé il y a une petite dizaine d’années en vue de rencontrer l’objectif du Gouvernement wallon de lutte contre l’exclusion sociale. En ces matières, plus qu’en bien d’autres, il convenait de se montrer particulièrement prudent en évitant de se lancer à corps perdu dans une solution imaginée pour d’autres. Le danger est notamment qu’au motif même de venir en aide et de donner la priorité aux plus démunis, on n’en vienne implicitement à stigmatiser un groupe en les situant à part dans la société, voire hors de celle-ci. Paradoxalement, le risque est de renforcer l’idée de « dualisation de la société » tout en ne rencontrant pas les demandes réelles des catégories considérées. Certaines approches ou actions politiques tendent à assurer un minimum aux plus démunis alors que ceux-ci ne réclament pas des droits spécifiques, sorte de sous-droits reconnu à des sous-citoyens, mais plutôt l’accès aux mêmes droits que ceux qui sont reconnus aux autres membres de la société.

La solution : l’évaluation objective et … subjective

50Il convenait dès lors, tout particulièrement en l’espèce, de mettre d’emblée en place un système permanent d’évaluation. C’est pourquoi les projets développés par la D.I.I.S. se caractérisent par des évaluations concomitantes. Celles-ci visent d’abord l’appréciation de l’impact des actions entreprises mais aussi la manière dont celles-ci sont menées compte tenu des objectifs généraux de ces dispositifs et des objectifs particuliers mis en œuvre au niveau local. Enfin, et cet aspect me paraît essentiel par rapport à la considération des besoins des « usagers », elle combine non seulement des données objectives mais aussi subjectives dans la mesure ou à côté de résultats mesurables et identifiables, il est également important d’intégrer les impressions des différents intervenants et donc celles des « bénéficiaires ». Nous veillons donc à prendre en compte deux aspects : d’une part, la mesure elle-même et l’action qui en découle et d’autre part, le bénéficiaire et le bénéfice réel mais aussi subjectif que celui-ci tire de la mesure.

Ce qu’il y a surtout de neuf

51Mon propos n’est pas ici d’entrer dans le détail de l’évaluation mais de mettre l’accent sur le fait que la prise en compte du point de vue des bénéficiaires constitue une dimension relativement nouvelle dans l’évaluation des mesures. Généralement, celle-ci est réalisée sur la base d’une incidence quantifiable et d’un coût. En introduisant le point de vue nécessairement subjectif de l’intéressé, on sort d’une vision finalement assez froide, voire distante, de la réalité pour appréhender une dimension plus intuitive, celle du vécu des bénéficiaires. Non seulement cette façon de faire me paraît revêtir une importance considérable s’agissant de personnes dépourvues le plus souvent du droit à la parole mais aussi s’inscrivant pleinement dans une approche « qualité » qui se veut, je le répète une fois de plus, prendre en compte le point de vue de l’usager.

52Dans une matière comme celle de la lutte contre l’exclusion sociale, ceux-ci sont multiples. Il y a non seulement les bénéficiaires des mesures mises en œuvre mais il y a aussi les divers partenaires, notamment institutionnels, qu’il importe d’associer pleinement à la conception, la mise en œuvre et l’élaboration des mesures. Il paraît ici intéressant de souligner que les évaluations sont réalisées par une Commission d’accompagnement en présence des divers partenaires. Cette façon de faire permet de multiplier les points de vue tout en garantissant une certaine transparence.

  • 5  J.P. SANDERSON « Développement durable, cohésion sociale et processus d’évaluation », in P. OBERTI (...)

53Pour le surplus, je renverrai le lecteur à l’excellent exposé de Monsieur Jean-Pol SANDERSON, Attaché à la D.I.I.S, sur la cohésion sociale et le processus d’évaluation dans le cadre du développement durable5. Sa conclusion sera la mienne. Notre collègue soulignait en effet l’importance de l’enjeu des évaluations de la façon suivante : « … cela permet a priori de s’assurer que les programmes élaborés correspondent à un besoin réel, a posteriori d’améliorer les actions menées mais aussi quand c’est possible d’impliquer les bénéficiaires et l’ensemble des intervenants dans le processus en leur reconnaissant une place et le droit à la participation. Cela permet dès lors de les impliquer dans la prise de décision et de renouer un processus démocratique quelque fois grippé. … Enfin, si l’évaluation répond à des règles et des critères bien précis et nécessite de faire appel à des « spécialistes », il faut se garder du risque technocratique qui consisterait à se noyer dans des méthodes complexes et peu claires auxquelles seuls les spécialistes comprendraient quelque chose.

54L’évaluation doit rester accessible à tous. Elle offre de réelles possibilités en termes de participation et d’implication des citoyens dans les processus décisionnels. Il s’agit donc d’un enjeu démocratique important pour l’avenir ».

Qui décide ?

55L’auteur ajoutait pertinemment que « cependant il faut bien faire attention à ce que cet outil reste dans son rôle. L’intérêt de l’évaluation est d’aider à la décision et de permettre à chacun de voir ce qui est fait mais la décision quant aux actions à mener ou aux modifications à apporter appartient toujours aux responsables politiques. ». Cet aspect est important. La « démarche qualité » doit englober l’ensemble des protagonistes, y compris ceux qui détiennent le pouvoir de décision. Les délégations au sein des ministères demeurent relativement restreintes. Le pouvoir de décision continue pour l’essentiel à relever de l’autorité politique. Mon propos n’est pas ici de le regretter ou de m’en réjouir mais de souligner que même si l’autorité politique est absente de la démarche qualité mise en œuvre au sein de l’administration, la démarche participative et réflexive y demeure pertinente. La décision de l’autorité politique sera d’autant plus éclairée et aisée que les propositions qui lui seront soumises par celle-ci résulteront d’une démarche qualité, souhaitée d’ailleurs par le Gouvernement wallon dans son Contrat d’Avenir pour la Wallonie.

Le partenariat

56Ce troisième exemple permet également d’insister sur l’importance du partenariat. Si l’administration veut être, et elle doit l’être, tout à la fois efficiente et efficace, elle ne peut rester en ses murs. Elle doit s’ouvrir et travailler avec tous les secteurs concernés par une problématique considérée. Dans le domaine de la lutte contre l’exclusion sociale œuvrent nombre de protagonistes. Le temps n’est pas si loin où ils le faisaient d’une manière non coordonnée. On peut imaginer tous les inconvénients que présente une si mauvaise façon de faire. La mise en commun des diverses ressources, la réflexion commune et partagée représente d’indéniables progrès. Le partenariat me paraît même constituer une condition préalable à la mise au point de services coordonnés et intégrés en favorisant de nouvelles façons de travailler, de nouvelles stratégies, de nouvelles relations, de nouveaux modes de pensée. De ce côté au moins, les mentalités ont considérablement évolué.

Les PSI

57Les Plans sociaux intégrés en sont une résultante, probablement la plus importante, de notre démarche en matière de lutte contre l’exclusion sociale. Ils assurent, en Région wallonne, l’articulation, l’accompagnement, la coordination (et l’évaluation) de l’ensemble des initiatives développées au plan local pour lutter contre les processus de précarisation, de pauvreté et d’exclusion. Le défi de ces plans est de faire travailler ensemble les différentes composantes du corps social en créant des synergies entre le milieu institutionnel et le milieu associatif dans le cadre d’actions intégrées de prévention de l’exclusion sociale ou de promotion de l’inclusion sociale. L’objectif fondamental est de retisser les liens dans les quartiers et de donner à chacun la possibilité d’assumer sa citoyenneté. Leur aboutissement doit, me semble-t-il, « quelque chose » à cette démarche d’écoute et de travail en commun que nous chérissons.

En conclusion

58Ces trois exemples, choisis en des domaines distincts, sont chacun le reflet de la démarche que j’ai pu vous exposer. Tous trois traduisent, chacun à leur manière, le souci de l’ « autre », de lui apporter la réponse qu’il est en droit d’attendre, de faire un travail utile, de chaque jour apporter une pierre supplémentaire à l’œuvre commune. Nous faisons de la qualité parce que nous sommes conscients que le projet n’est jamais abouti (remise en cause permanente), qu’il se (re)construit chaque jour dans un souci d’amélioration continue au service de l’usager. S’il importe de maintenir le cap, il importe tout autant de recalculer régulièrement la trajectoire en fonction du contexte dont nous savons, aujourd’hui plus encore qu’hier, qu’il est changeant. De nouveaux outils apparaissent (technologies de l’information et de la communication par exemple), des pannes surviennent, des marins partent à la retraite, de nouveaux arrivent et surtout les besoins et les souhaits des usagers changent. Mais nous savons désormais que nous sommes sur le même bateau, avec la même destination, que le bon avancement du navire dépend de chacun d’entre-nous, que personne ne détient la « vérité », qu’elle se construit, jour après jour, d’un échange vrai, mutuel. Si seul, on ne peut rien, ensemble, on peut tout !

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Notes

1  Pyramides, n° 2, automne 2000, p. 49.

2  Pyramides, n° 2, op. cit , p.49.

3  ORGOGOZO I., Changer le changement. On peut abolir les bureaucraties, Editions du Seuil, 1989, pages 194 et 195.

4  F. OST, « Le temps virtuel des lois contemporaines ou comment le droit est traité dans l’information » , Journal des Tribunaux, 25 janvier 1997, N° 5828.

5  J.P. SANDERSON « Développement durable, cohésion sociale et processus d’évaluation », in P. OBERTI et S. FAUCHEUX (Ed.), Développement durable : participation-concertation, évaluation et illustration, APREMA, Corte, 2001 pp. 189-202.

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Pour citer cet article

Référence papier

Angelo Antole, « La qualité sans le savoir ? », Pyramides, 5 | 2002, 163-180.

Référence électronique

Angelo Antole, « La qualité sans le savoir ? », Pyramides [En ligne], 5 | 2002, mis en ligne le 28 septembre 2011, consulté le 25 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/499

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Auteur

Angelo Antole

Inspecteur Général au Ministère de la Région Wallonne.

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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