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La G.R.H. : tentative d’application à une collectivité locale, la commune de Jette

Paul-Marie Empain
p. 181-197

Résumé

 « Au commencement était la modernisation … », à moins que ce ne soit la motivation … ? Suite aux assauts violents que connut l’organisation bureaucratique au cours des années 80, le paradigme à la mode les rendit indissociables. Les résultats d'une enquête internationale ont révélé les attentes principales des citoyens sont : l’efficacité et la productivité (83 %), la qualité du service (77 %) et la transparence (70 %).

Pour les collectivités locales, dont la spécificité sera montrée dans l’article, il est temps d’entrer dans le nouveau siècle avec des armes adaptées : management moderne, gestion des ressources humaines, informatisation … Seulement, les obstacles sont multiples, dus notamment à l’aspect statutaire de la fonction publique, à un certain type de politisation, à l’existence de coutumes séculaires, à l’exercice de la tutelle par les autorités régionales …

C’est pourquoi, l’introduction de la Charte sociale dans les communes de la Région de Bruxelles-capitale, qui concrétise les résultats d’une étude commandée par la Région en 1990-91, constitua une véritable opportunité pour les communes qui le souhaitaient.

Ce fut le cas de Jette qui profita de l’occasion pour introduire des principes de management, de G.R.H., de dépolitisation et de changement dans les modes de gestion. Outre l’application de la Charte sociale, dont les piliers seront exposés dans l’article, il fallut faire preuve d’imagination pour contourner les obstacles. La nouvelle orientation de la gestion de personnel devint de valoriser les marges de liberté de chacun et de canaliser les stratégies personnelles. Le principe qui sous-tend cette action est désormais qu’«  il est moral et souhaitable d'émanciper autrui, de le rendre plus maître de lui, plus autonome ».

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Texte intégral

1. La situation particulière des pouvoirs locaux

1.1. Préalable – la spécificité de la fonction publique locale1

  • 1  Voir notamment Paul Lewalle, Michel Herbiet, Cécile Dressen, Pascale Coumont, « Le concept de fonc (...)

1En ce qui concerne la fonction publique locale, il convient sans doute de préciser quelque peu les règles juridiques sensiblement différentes de celles prévalant pour les administrations de l’Etat Fédéral ou des entités fédérées (Communautés et Régions).

  • 2  Voir article 41 de la Constitution : « les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont ré (...)

2Sans entrer dans trop de détails, la Constitution instaure le principe de l’autonomie communale selon lequel tout ce qui est « d’intérêt communal » est du ressort de la commune2 sans préjudice des mécanismes de contrôle telle la tutelle.

  • 3  L’article 149 de la nouvelle loi communale confère au conseil communal la compétence de nommer les (...)
  • 4  Voir article 145 de la nouvelle loi communale qui précise que le conseil communal fixe le cadre et (...)

3En principe, la gestion du personnel de la commune relève de l’autorité de la commune (conseil communal)3 ; c’est le conseil communal qui est compétent pour fixer le « statut » des agents de la commune4.

4Autrement dit, il n’existe pas – en principe – d’uniformité des situations statutaires des agents communaux dans l’ensemble du Royaume, les 589 communes du pays sont compétentes pour fixer les droits et devoirs de leurs agents respectifs.

5C’est là un des paramètres qui permet de comprendre les difficultés pour aboutir aux principes inscrits dans la Charte Sociale et la difficulté de mise en œuvre de ces principes dans les communes.

6En effet, la Charte Sociale constitue une des premières tentatives d'instauration d’un cadre de référence minimum pour les 19 communes de la Région Bruxelloise dans lequel l’on retrouve des objectifs en termes de gestion des ressources humaines ayant des conséquences immédiates pour le personnel du point de vue :

  • du statut administratif

  • du statut pécuniaire.

  • 5  De même, le Protocole précise qu’une large marge d’autonomie est laissée aux communes dans la mise (...)

7Même si en s’engageant dans le Protocole, il est formellement prévu que chaque commune conserve une part de l’autonomie5 évoquée ci-dessus ; chaque commune devant (re)définir le cadre de son personnel, (re)définir ses missions et procéder à une analyse des fonctions inscrites à son cadre organique, il n'empêche qu’une des volontés politiques sous-jacentes de la Charte Sociale réside dans l'harmonisation des situations afin d'accroître l'efficacité des administrations (introduction de certains principes de Gestion des Ressources humaines) et de notamment permettre une certaine mobilité dans la fonction publique locale.

1.2. Pouvoir local - principe de subsidiarité poussée à l'extrême.

8Comme on l'a déjà souligné, le pouvoir communal est celui qui est le plus proche des gens, celui dont les réalisations sont parmi les plus palpables, tangibles pour les citoyens et par conséquent celui pour lequel ces mêmes citoyens ont un grand degré d'exigence. Les effets de la modernisation de la fonction publique (ou l'absence de modernisation…) sont là plus qu'ailleurs, directement perceptibles par les usagers.

1.3. La demande du personnel d'une revalorisation barémique après une longue période d'austérité.

  • 6  Les préoccupations essentielles des milieux économiques et politiques concernaient plutôt l’inflat (...)

9La Belgique, à l’unisson des pays membres de l’O.C.D.E., a connu une croissance économique quasiment continue de la fin de la deuxième guerre mondiale à 1973. Presque personne ne s’aperçut que les dernières années elle était faible en création d’emplois, et même légèrement négative à partir de 19726. Les salaires du secteur privé connaissaient des hausses constantes. Les barèmes du secteur public finirent par suivre. En 1972 une révision générale des barèmes d’une hauteur de 15 % eut lieu. Personne ne sut que ce serait la dernière avant bien longtemps.

  • 7  Il faut dire que les pouvoirs publics durent faire face à un changement assez radical des mentalit (...)

10Face à la montée du chômage, une réponse des pouvoirs publics fut l’engagement massif. Il ne fut plus question de revalorisation des salaires, la stabilité d’emploi étant censée compenser largement une rémunération moindre. Les impératifs budgétaires firent le reste7.

  • 8  Le terme néerlandais de « nep-statuten » est assez évocateur.

11La reprise de 1989 permit, outre une reprise de la consommation, des progrès en matière d’emploi et de rémunération. Les revendications se firent donc plus pressantes pour une revalorisation des barèmes dans la fonction publique ; de plus, la plupart des programmes de résorption du chômage contenaient des mesures de mise au travail des chômeurs « structurels », ces actions provoquèrent l’arrivée au sein de la fonction publique d’agents dotés de statuts plus ou moins précaires8. Les syndicats relayèrent l’exigence de titularisation émanant de ces personnels.

2. La théorie et ses applications : l’opportunité de la Charte sociale – introduction de principes de la Gestion des Ressources humaines dans l'administration communale de Jette

2.1. Niveaux hiérarchiques

12La plupart des études concluent qu’il faut limiter le nombre de niveaux hiérarchiques à 5 pour conserver une chaîne de commandement efficace. Un plus grand nombre risque de renforcer les effets néfastes de l’organisation bureaucratique.

  • 9  Cette mesure s’inscrit dans le cadre de l’harmonisation des statuts communaux. Le « code 4 » rempl (...)

13Un des principes de la Charte sociale est de prévoir que les fonctions d’encadrement seront assurées au sein de chaque niveau par des agents ayant réussi un examen axé sur le management et non sur les compétences techniques. Ils sont désignés par le « code 4 » associé à leur échelle barémique. Le nombre maximum d’agents revêtus de ce grade est fixé à 15 % de l’effectif total9. A la commune de Jette, l’application de cette mesure a permis de diminuer le nombre de grades intermédiaires. L’échelle hiérarchique se présente dès lors ainsi :

  • Secrétaire communal

  • Directeurs

  • Conseillers (chefs de service)

  • Secrétaires d’administrations A1 (chefs de bureaux) ou titulaires d’un code 4 dans le niveau B

  • Chefs d’équipe, c’est à dire les autres codes 4.

  • 10  Ces adaptations sont reprises intégralement dans le rapport du Secrétaire communal sur la modernis (...)

14Divers aménagements ont dû être opérés à l’organigramme existant et à la répartition des tâches entre les niveaux hiérarchiques.10

15Ainsi le grade de « Chef de division » subsiste, mais n’a plus de valeur fonctionnelle. Il sert essentiellement de « bâton de maréchal » aux agents qui ne possèdent pas les qualités requises pour devenir conseiller. Ce dernier grade étant celui qui donne le commandement d’un grand service ou la coordination de plusieurs services de plus petite taille.

  • 11  Anciennement chef de bureau - équivalent du premier grade de niveau 1 dans les administrations féd (...)

16Conformément à la circulaire, les grades revêtus d’un autre code que le 4, sont considérés comme des grades d’exécution. Ceci vaut théoriquement pour le A1, secrétaire d’administration11 qui est traditionnellement le grade d’encadrement par excellence. La plupart des communes ont conservé à ce grade une place de pivot dans l’encadrement.

17Une erreur à ne pas commettre est de considérer que le niveau B créé pour répondre à la nouvelle structure des diplômes remplace les anciens « sous-chefs de bureau » et ont donc une fonction de direction de petites équipes ou de suppléance au cadre de niveau immédiatement supérieur. Dans la plupart des cas, ces recrutés n’ont aucune formation ni expérience en la matière. Il s’agit d’agents mieux qualifiés amenés à remplacer les niveaux C, anciennement rédacteurs, gestionnaires de dossiers, appelés à gravir les échelons hiérarchiques. L’évolution des études a fait que les humanités supérieures sont un enseignement de transition. Les étudiants qui ne vont pas plus loin n’ont plus les mêmes capacités que leurs prédécesseurs d’il y a 20 ans. L’occasion de relever la qualité a été saisie massivement à la Commune de Jette en remplaçant la moitié des niveaux C par des B.

18De la sorte, le nombre de niveaux hiérarchiques a été réduit à 5.

2.2. Les relations latérales

  • 12  A. et H. TOFFLER, Les nouveaux pouvoirs.

19Elles jouent un rôle important dans la gestion des ressources humaines. Leur absence contribue à faire remonter les problèmes les plus anodins jusqu’aux niveaux les plus élevés de la hiérarchie et rend la circulation de l’information difficile. C’est le type d’organisation alvéolaire décrite par Alvin Toffler.12

20Si la Charte sociale, ne va pas explicitement se préoccuper de ce problème, sa mise en œuvre sera l’occasion, à Jette, de tenter de remédier à ce problème. Il était relativement aigu dans cette commune où divers essais de création d’amicales ou de mise sur pied d’activités extra professionnelles avaient échoué. Les séances d’explication de la Charte, ainsi que les formations de base (à l’évaluation, à la motivation, au code 4, pour les agents entrant en service,...) et le nombre plus important des autres formations vont regrouper des agents appartenant à des services et parfois à des niveaux différents. Ils vont se connaître et se reconnaître de plus en plus.

21Grâce à ces contacts, il devient possible de lancer, progressivement et avec des chances de succès, des initiatives visant à faire se rencontrer les agents en dehors du lieu de travail. Ces contacts renforcent à leur tour ceux qu’ils peuvent avoir dans le contexte professionnel. Le fait de faire coïncider un visage et un caractère avec un nom facilite les rapports entre les individus. Bien des malentendus seront évités par une rencontre avec les agents des autres services concernés.

22Parallèlement, la mobilité individuelle a commencé à être timidement mise en place depuis 1990, sans rencontrer beaucoup d’enthousiasme de la part du personnel. Le rythme va s’accélérer à l’occasion de l’effervescence occasionnée par la mise en place de la Charte. Auparavant, les changements s’opéraient à l’occasion des changements de législature impliquant des modifications d’attributions. Ces dernières dépendaient des volontés personnelles et de l’accent mis par un parti de la coalition sur l’un ou l’autre point de son programme. Au cours des 5 dernières années, 24 agents ont changé d’affectation. Après discussion, le Secrétaire communal a décidé. C’est ainsi que l’impact de la bureautique sur les éléments peu qualifiés a pu être absorbé par la dissolution du pool dactylographique, soit par attrition naturelle, soit par réaffectation accompagnée d’un recyclage.

2.3. Formation

23Du texte même de la circulaire, il ressort que la formation constitue un des éléments essentiels de la Charte sociale. Dans la plupart des communes, on revenait de loin. Woluwé St. Lambert fut une des pionnières en la matière, sous l’impulsion de son Secrétaire communal M. Riche qui s’en fit le propagateur infatigable. Suivant cet exemple quelques communes entreprirent également un effort de formation plus ou moins important.

  • 13  En vérité, ce montant doit être majoré des formations informatiques, subsidiées par la Région dans (...)

24Au plan des montants, il faut savoir qu’à Jette un montant fut inscrit au budget pour la première fois en 1990. Il s’élevait à 100.000 BEF13. La modicité même du montant fit qu’il ne fut pas consommé, car les responsables voulaient conserver une marge de manœuvre pour la fin de l’année. De plus, une formation coûtant 9 ou 10 mille francs paraissait extrêmement chère, consommant à elle seule 10 % du budget. L’augmentation fut lente jusqu’en 1995, où les montants prévus passèrent de 750.000 BEF à 1, 5 million, pour atteindre 2,6 millions en 1999.

25L’effet est double :

  • la qualification augmente de façon sensible, par l’enseignement et les échanges d’expériences entre agents des communes lors des formations organisées par l’E.R.A.P. et avec des représentants d’autres pouvoirs publics et du privé dans les autres formations.

  • l’agent se sent reconnu comme quelqu’un qui « vaut la peine » d’être formé. Beaucoup, n’ayant plus suivi aucun cours, aucune formation, à peine un écolage depuis la sortie de l’école, souvent après un cursus fournissant une faible qualification, se montrent fort motivés et intéressés.

26Afin de concerner tous les agents et de cerner au mieux les besoins en matière de formation, un questionnaire fut distribué à tous. Les réponses ont permis d’informer les dirigeants de service et les responsables de la cellule de formation quant aux souhaits du personnel. Les nouvelles technologies sont venues en premier lieu.

2.4. Communication

27Il apparut d’emblée qu’aucune réforme ne passerait la rampe des agents communaux s’ils ne se sentaient pas concernés. Par ailleurs, la réalité des fonctions réellement exercées était assez mal perçue. C’est pourquoi, comme avant même la mise en œuvre de la Charte sociale, un besoin d’évaluation de la perception de leur mission et de leur fonction était apparu à l’autorité administrative, un questionnaire de 42 questions fut distribué à chaque membre du personnel. Son dépouillement a permis de se rendre compte des tâches réellement effectuées par chacun et donc d’évaluer les besoins en personnel, tant en nombre qu’en qualification.

  • 14  D’après les prévisions du Bureau du plan, à l’horizon 2030 ; le début de la décroissance étant fix (...)
  • 15  Suite aux enseignements de la Maîtrise, une vision marketing et une stratégie d’entreprise ont été (...)

28Dans le même temps, un message stratégique était transmis à l’administration via une démarche top – down : « les habitants votent avec leurs pieds ! ». Cela signifie que la population belge étant amenée à diminuer14, il faut attirer les habitants par la qualité de l’accueil et des services15. A terme, l’ampleur de l’effectif et le niveau des rémunérations peuvent varier car ils sont liés au chiffre de la population.

29Une fois la Charte sociale adoptée, les explications ont été fournies à l’ensemble du personnel par le Secrétaire communal lui-même. Il a rencontré tous les agents par groupes de 15 à 40 personnes, soit une quinzaine de groupes. De la sorte, chacun, quelle que soit sa position, son grade, son rôle linguistique et son statut a reçu la même explication. C’était la meilleure solution pour éviter des distorsions de l’information qui sont inévitables quand une information doit franchir plusieurs niveaux hiérarchiques.

30Un journal interne est né, à l’occasion de la Charte sociale. En effet, lors de ses rencontres avec le personnel, le Secrétaire communal a dû répondre à de nombreuses questions. Celles auxquelles il n’a pu fournir de réponse immédiate, ont fait l’objet d’un bulletin interne. Son usage s’est amplifié et il sert à véhiculer des nouvelles de l’administration, des petites annonces et des messages plus importants.

2.5. Changement du rapport à la règle

31Le Secrétaire décide dans plusieurs domaines où l’interprétation stricte de la règle peut poser problèmes. Auparavant, il fallait remonter au Collège, voire au conseil pour interpréter ou modifier la réglementation.

32Les reproches sont individualisés au lieu d’être adressés par voie de circulaires générales qui vexent les agents qui ne sont pas concernés et n’ont aucun effet sur les réfractaires. Il s’agit de briser les habitudes des services publics au sein desquels la prise de responsabilités est souvent diluée, spécialement quand il faut sévir pour faire respecter la règle.

2.6. Qualité totale

33La démarche était séduisante, car elle pouvait induire un mouvement de modernisation et de mobilisation du personnel pour répondre aux défis auxquels la Commune de Jette est et sera confrontée. Un essai fut tenté avec trois services : l’état-civil, la population et le personnel. Un consultant spécialisé en la matière fut choisi, Beckaert – Stanwick.

34Les succès furent divers :

  • Echec total au Service de l’état-civil. Lors d’un « remue-méninges » la question de base était : que pouvez-vous faire pour améliorer le service ? La réponse fut claire : « rien » ! Aucune motivation ni du personnel, ni du dirigeant qui se sont retranchés derrière une réglementation dont ils ont gonflé la sévérité pour ne pas même tenter de réfléchir.

  • Demi succès au Service de la population. De nombreuses idées et des souhaits divers furent émis pour améliorer le déroulement des opérations ou les conditions de travail. Aucune suggestion permettant d’augmenter la productivité ne fut formulée. La plupart des souhaits des agents furent rencontrés : nouveau mobilier, suppression de certains fichiers papier doublons de fichiers informatisés,… Une étude basée sur les durées d’opérations fut menée et déboucha sur des suggestions de réorganisation. Par la suite, des cours techniques furent donnés afin de permettre à tous les agents de dominer la technique de leur métier et donc d’être plus disponibles pour l’écoute des clients.

  • Au Service du personnel, le succès fut presque total. Tous les agents concernés ont fourni idées et suggestions afin d’améliorer les processus et de gagner en temps de travail et en fiabilité : élimination des doubles emplois, meilleure informatisation, polyvalence des agents, …

  • 16  Ainsi, le Directeur des Services population et état-civil, ne voit aucun intérêt à ce qu’un format (...)

35La mise en œuvre des améliorations prit un temps certain qui faillit décourager les plus chauds partisans de la démarche. Les contraintes inhérentes au service public local d’un côté et l’inertie de certains dirigeants en sont responsables.16

2.7. Cercle de qualité

36Officiellement, aucun cercle de qualité n’existe au sein de l’administration communale de Jette. Il en est un organisme qui fonctionne comme s’il en était un, c’est le Comité de gestion. Il est composé des trois grades légaux (Secrétaire, Receveur, Commissaire de Police), des trois Directeurs (services à clientèle interne, services à clientèle externe et technique), du Conseiller dirigeant le Service des affaires sociales et du Conseiller pédagogique, responsable de l’enseignement francophone. Tous les sujets concernant l’ensemble de l’administration y sont débattus, des solutions de principe y sont prises, sans que ce comité n’ait de véritable pouvoir de décision. Il faut ensuite passer par les instances « classiques » pour concrétiser la plupart des mesures préconisées au sein du Comité de gestion : Collège, conseil, tutelle, …

3. Autres modifications

3.1. Dépolitisation

  • 17  Le niveau A correspond au niveau 1 des administrations de l’Etat.

37Un des messages de la marche blanche fut la demande de dépolitisation des nominations et promotions dans la fonction publique. A l’occasion de l’introduction de la Charte sociale, le statut de personnel de l’administration communale fut adapté : aucun politique ne participe plus aux jurys d’examens pour les fonctions en dessous du niveau A17. L’idée est que l’administration est responsable de ses choix en matière de personnel. Elle ne peut plus se dissimuler derrière des décisions qui lui échappent pour justifier ses manques.

38De même, en application de la Charte sociale, la commission de recours en matière d’évaluation est composée paritairement entre les syndicats et la hiérarchie administrative. Elle est présidée par le Secrétaire communal qui dispose d’une voix prépondérante en cas de parité. L’autonomie de l’administration est préservée, de même que l’autorité de la hiérarchie.

3.2. Evaluation

39Son application a, dans plusieurs cas modifié sensiblement les rapports au sein des services. Dans certains cas, elle a provoqué un dialogue qui n’existait pas ou plus. Elle fut l’occasion d’un échange tant sur les performances des uns et des autres que sur l’organisation du service. Le « non dit » pernicieux a fait la place à l’échange.

40C’est parfois seulement lors des auditions de la commission de recours que les partenaires ont renoué un dialogue. A l’une ou l’autre occasion, c’est la commission elle-même qui dut procéder à un exercice de maïeutique afin de rendre visible ce qui se cachait derrière les enjeux apparents.

4. CONCLUSION

4.1. Phénomène bureaucratique - propositions de remède

41Face à des modes de fonctionnement de type bureaucratique diverses mesures peuvent être prises pour « revitaliser » une organisation en agissant sur chacun des trois paramètres considérés par des mesures appropriées :

4.2. Division du travail

  • une diminution du nombre de niveaux hiérarchiques (division verticale) ;

  • des procédures d’enrichissement du travail (division verticale) ou d’introduction d’une certaine polyvalence (division horizontale).

4.3. Coordination du travail (et liaison entre unités)

  • Une amélioration des relations interpersonnelles par la création de groupes ou de fonctions de liaison entre les services ou encore une utilisation plus importante de l’ajustement mutuel pour la coordination entre les individus (coordination informelle).

  • Une tentative de plus grande intégration des individus dans l’organisation par les valeurs et la formation (standardisation des normes).

  • Le recours à un système d’information plus souple comme moyen de coordination et de contrôle.

4.4. Formalisation

  • une moindre formalisation du contenu des activités ;

  • une plus grande formalisation des missions et des objectifs ;

  • une tendance à une plus grande individualisation de la gestion de ressources humaines (individualisation plus importante des rémunérations, entretien de fonctionnement, procédures modernisées d’évaluation, etc.).

42Si l’on applique ce mode d’analyse aux mesures prises dans le cadre de la Charte sociale, on peut en tirer les conclusions suivantes : les administrations communales de la Région bruxelloise, compte tenu de tous les éléments développés dans le corps du rapport, subissent des pressions de l’environnement social et politique en vue d’améliorer leur performance.

43Cette notion de performance n’est ni simple à définir et encore moins à obtenir.

44Réorganiser une administration ce n’est pas s’inscrire dans une dynamique d’expansion commerciale ou dans un redéploiement technique ou organisationnel comme certaines entreprises privées.

  • 18  R. SAINSAULIEU, Sociologie de l’entreprise, Presse de Sciences Po et Dalloz, 2e édition, 1997, p.2 (...)

45Il s’agit plutôt, comme le décrit Sainsaulieu18, d’une adaptation aux contraintes de l’environnement qui se caractérise par une stratégie d’optimisation des facteurs de production et la préservation d’une forme d’organisation rationnelle issue de la tradition et de l’histoire.

46S’il y a manifestation d’une certaine évolution du mode de fonctionnement traditionnel bureaucratique, celle-ci s’inscrit dans un processus profondément lié à ce type d’organisation imprégnée de l’importance du statut et de la régulation par les règles.

47Autrement dit, si changement il y a dans la gestion des ressources humaines, celui-ci est strictement encadré par les règles statutaires qui régissent tous les aspects de la carrière des membres du personnel.

48On constate en effet un attachement profond des membres du personnel à son statut. Il s’agit véritablement d’un mode d’intégration collective lié à ce type d’organisation.

49L’ouverture du fonctionnement se manifeste principalement par une plus grande individualisation de la gestion des ressources humaines (individualisation de la carrière, évaluation plus dynamique) sous tendue par des règles précises de fonctionnement, ainsi que par un recours plus important à la formation.

50Les tentatives de plus grande mobilité à tous les niveaux ne semblent pas rencontrer le succès escompté.

51L’incertitude créée par l’introduction de nouveaux modes de régulation, a été réduite par le recours à d’autres processus de formalisation (règles d’évolution de la carrière, procédure d’évaluation, types de formation).

52Par contre on assiste à une tentative d’amélioration de la communication et de la prise de décision par une limitation du nombre de degrés hiérarchiques, surtout aux niveaux inférieurs ; l’encadrement supérieur comporte tout de même encore 7 niveaux différents.

53Certaines tentatives pour introduire plus de coordination informelle (notamment par l’instauration de relations latérales) sont encore bien modestes.

54Que sont donc devenues les intentions (implicites ?) du Gouvernement de la Région de transformer les administrations communales d’organisations fonctionnant sur un mode bureaucratique en organisations plus ouvertes centrées sur le service à rendre au « client » motivées par des valeurs de performance et d’efficacité, dans lesquelles le personnel serait gratifié en fonction de son mérite et la mobilité entre organisations serait devenue une pratique courante.

55A cet égard il faut nuancer l’impact réel du changement institué.

56Tout d’abord on doit souligner l’influence des outils utilisés pour organiser ou médiatiser le changement ainsi que la conception du changement qui prévaut dans chaque organisation.

57C’est ainsi que si le comité de négociation est le lieu de production de nouvelles règles du jeu de la gestion du personnel, celui-ci canalise également le type de règles qui peuvent y être introduites.

58Le mode de fonctionnement de cette instance et les limites de ses compétences, conditionnent très largement le type de mesures qui peuvent y être décidées.

59En outre les résolutions doivent y être formalisées et fixées.

60Par ailleurs la compréhension des mesures édictées par la Charte sociale varie selon les préoccupations ou la vision des dirigeants.

61Ainsi si l’aspect revalorisation barémique a pris une importance considérable aux yeux des responsables politiques, le volet gestion des RH semble considéré comme plus important par les responsables administratifs.

62Dans certaines communes on a, tantôt insisté sur l’aspect mobilisation du personnel par le lancement d’un projet d’entreprise, tantôt sur l’aspect formation.

63Certaines ont introduit la Charte sociale avec un minimum de textes alors que d’autres ont formalisé l’ensemble des dispositions.

  • 19  Selon l’expression consacrée par l’analyse stratégique de Crozier.

64D’une manière générale, on peut dire que la réponse apportée aux incertitudes liées à l’imposition de la Charte sociale a été différente selon le « système d’action concret19 » en vigueur dans chacune des entités.

65Peut-on pour autant dire que ces mesures ont introduit les éléments d’une modernisation de ces administrations ?

66Un certain nombre de conditions préalables à cette modernisation sont effectivement présentes, principalement pour ce qui concerne la gestion des RH (un système d’évaluation réformé, un système plus individualisé des gratifications, une ouverture plus importante à la formation).

67Cependant il n’est nulle part question d’un véritable changement du mode d’organisation et de fonctionnement.

68Cela nous entraîne à poser la question de savoir si des réformes apportées à la seule dimension de la gestion des RH sont une condition suffisante pour initier des changements significatifs dans le fonctionnement d’une organisation ; ne faut-il pas relayer celles-ci par un véritable projet de réorganisation portant sur d’autres aspects de la gestion ?

69La réponse à cette question n’est pas facile à formuler de manière simple car la modification en profondeur des règles de fonctionnement d’une organisation touche à plusieurs niveaux de la réalité (la vision, la culture et la mentalité, les méthodes de travail) et non seulement les structures et les procédures.

  • 20  J. BRÉNOT ET L. TUVÉE, Le changement dans les organisations, PUF, 1996.

70Ce qui fait dire à certains auteurs20 spécialistes du conseil en entreprise que « pour réussir le changement doit être ressenti comme un besoin, défini comme un problème à résoudre, et mené comme un projet individuel ou collectif ».

71Les changements souhaités nécessitent l’introduction d’autres modes de travail et de relations entre les participants, modes de relations reposant davantage sur des relations individuelles, directes qui sont très largement étrangères à la culture de ces organisations reposant sur le statut, les grades, les fonctions et les positions dans la hiérarchie. Est-ce à dire que tout changement de cette nature est impossible dans une administration de type bureaucratique ?

72Un élément déterminant est, nous semble-t-il, l’impact à terme de la formation.

73Si celle-ci est centrée sur les aspects de connaissances professionnelles, la possibilité d’un changement semble fort réduite. Par contre si cette même formation repose plutôt sur l’apprentissage de nouveaux modes de relations, de nouveaux comportements les chances d’une « revitalisation » des administrations sont plus importantes.

  • 21  C. BOTTIN, Diagnostic et changement, L’intervention des consultants dans les organisations, Les éd (...)

74Mais cela ne pourra se réaliser que si les effets de la formation sont suffisamment importants pour que les comportements se modifient de manière substantielle jusqu’à une rupture par rapport au passé. Sans cette rupture, les stratégies habituelles de pouvoir conduisent à des jeux sans fin et des schémas culturels établis qui conditionnent les acteurs à reproduire les mêmes types de réponses face aux problèmes quotidiens21.

75Il est de toute évidence beaucoup trop tôt pour porter un jugement quelque peu fondé sur les réformes introduites.

76Toutefois on peut se poser la question de l’efficacité d’une réforme imposée par des mesures linéaires et générales par une instance supérieure.

77La réponse ne peut être que très réservée. En effet, même si les règles formelles sont plus ou moins identiques pour toutes les communes, les formes de régulation (règles formelles et informelles) y sont très différentes selon les situations qui dépendent de multiples facteurs dont les relations entre les acteurs en présence et leur perception du changement et de sa nécessité. Tout au plus la Charte sociale introduit-elle un certain cadre, certaines contraintes, lesquels sont perçus et utilisés par les différentes entités de manières diverses.

78Mais il n’est nullement assuré a priori que la direction qui sera prise correspondra nécessairement à celle souhaitée initialement par le Gouvernement de la Région.

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Notes

1  Voir notamment Paul Lewalle, Michel Herbiet, Cécile Dressen, Pascale Coumont, « Le concept de fonction publique en droit belge – essai de définition » in Administration Publique, 1998, pages 25 à 44, spécialement page 40.

2  Voir article 41 de la Constitution : « les intérêts exclusivement communaux ou provinciaux sont réglés par les conseils communaux ou provinciaux, d’après les principes établis par la Constitution ».

3  L’article 149 de la nouvelle loi communale confère au conseil communal la compétence de nommer les agents dont la loi ne règle pas la nomination.

4  Voir article 145 de la nouvelle loi communale qui précise que le conseil communal fixe le cadre et les conditions de recrutement et d’avancement des agents, ainsi que le statut pécuniaire et les échelles de traitement de la plupart d’entre eux.

5  De même, le Protocole précise qu’une large marge d’autonomie est laissée aux communes dans la mise en œuvre des principes et cela en fonction des moyens budgétaires disponibles.

6  Les préoccupations essentielles des milieux économiques et politiques concernaient plutôt l’inflation.

7  Il faut dire que les pouvoirs publics durent faire face à un changement assez radical des mentalités initié par le référendum antifiscal de Californie. Suivirent les élections de Mme Thatcher en Grande Bretagne et de M. Reagan aux Etats-Unis.

8  Le terme néerlandais de « nep-statuten » est assez évocateur.

9  Cette mesure s’inscrit dans le cadre de l’harmonisation des statuts communaux. Le « code 4 » remplace une multitude de grades intermédiaires, spécialement dans les cadres techniques et ouvriers.

10  Ces adaptations sont reprises intégralement dans le rapport du Secrétaire communal sur la modernisation des services communaux, justifiant le nouveau cadre.

11  Anciennement chef de bureau - équivalent du premier grade de niveau 1 dans les administrations fédérales et régionales

12  A. et H. TOFFLER, Les nouveaux pouvoirs.

13  En vérité, ce montant doit être majoré des formations informatiques, subsidiées par la Région dans le cadre des schémas directeurs informatiques et qui s’élevaient à + 500.000 BEF.

14  D’après les prévisions du Bureau du plan, à l’horizon 2030 ; le début de la décroissance étant fixé à 2005 dans les scénarios optimistes.

15  Suite aux enseignements de la Maîtrise, une vision marketing et une stratégie d’entreprise ont été mises au point pour la Commune de Jette.

16  Ainsi, le Directeur des Services population et état-civil, ne voit aucun intérêt à ce qu’un formation à l’accueil soit dispensé aux agents qui les composent (accepté par contre par le Directeur des travaux).

17  Le niveau A correspond au niveau 1 des administrations de l’Etat.

18  R. SAINSAULIEU, Sociologie de l’entreprise, Presse de Sciences Po et Dalloz, 2e édition, 1997, p.274.

19  Selon l’expression consacrée par l’analyse stratégique de Crozier.

20  J. BRÉNOT ET L. TUVÉE, Le changement dans les organisations, PUF, 1996.

21  C. BOTTIN, Diagnostic et changement, L’intervention des consultants dans les organisations, Les éditions d’organisation, 1991, p.220.

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Pour citer cet article

Référence papier

Paul-Marie Empain, « La G.R.H. : tentative d’application à une collectivité locale, la commune de Jette », Pyramides, 4 | 2001, 181-197.

Référence électronique

Paul-Marie Empain, « La G.R.H. : tentative d’application à une collectivité locale, la commune de Jette », Pyramides [En ligne], 4 | 2001, mis en ligne le 29 septembre 2011, consulté le 30 mai 2016. URL : http://pyramides.revues.org/525

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Auteur

Paul-Marie Empain

Secrétaire comunal de Jette. Il est Licencié en sciences économiques et Maître en management public.

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Droits d’auteur

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