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Les particularités de la relation de service au sein des administrations communales. Le cas des départements « population » et « état civil »

Isabelle Lacourt
p. 198-215

Résumé

Cet article présente les résultats d’une recherche effectuée dans le cadre de la réalisation d’un mémoire de licence en gestion des ressources humaines. Titre exact du Mémoire : « Gestion du personnel de guichet et relation de service dans les administrations communales. Le cas de six communes bruxelloises. » Inspirée par les ouvrages « L’État au guichet » de J.M. Weller et « La vie au guichet » de V. Dubois, nous avons étudié les départements « population » et « état civil » de six communes bruxelloises sous l’angle de la relation de service. Afin de réaliser ce travail, nous nous sommes entretenus avec des agents et des chefs de service de ces administrations communales (Ixelles, Bruxelles, Evere, Koekelberg, Uccle, Saint Josse). Au total, 28 entretiens ont été réalisés. Notre ambition étant de mettre en lumière les particularités du travail d’agents communaux « en contact direct avec le public ».

Insistant davantage sur les aspects théoriques de notre mémoire, cet article vise à mettre en évidence les principaux aspects de la sociologie des relations de service appliquée aux services publics. Plus précisément, il s’agit ici de définir les particularités de ce travail d’accueil, d’insister sur la complexité de celui-ci, sur les compétences qu’il requiert et sur le déroulement des rencontres entre agents et usagers.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  P. STROBEL, « Service public et relation de service : de l’usager au citoyen ». In Relations de se (...)

1Au sein du discours actuel sur la modernisation des services publics, nous entendons constamment parler de complexification et d’évolution de l’environnement, d’usagers plus exigeants, mieux informés et porteurs de nouvelles attentes. Ces termes utilisés démontrent que nous sommes, comme le souligne P. Strobel, dans une phase de « modernisation par l’usager »1. Les études concernant la modernisation des services publics se tournent à présent vers le service rendu. La référence devient le public, les usagers et bientôt les clients.

  • 2  J.M. WELLER, op. cit., p. 22.

2Ces innovations actuelles tendent à redéfinir la nature de la relation au public ; de nouvelles méthodes de gestion construisent un usager au statut différent, et de ce fait, contribuent à réévaluer le travail des agents « en contact direct avec le public ». C’est de ce travail qu’il sera question dans cet article. En explorant le guichet, cet « espace de médiation entre une organisation et son public »2, nous espérons éclairer une facette du travail communal qui reste, à notre connaissance, souvent méconnue du public.

  • 3  Les services « état civil » ont pour mission principale la production des actes d’état civil tels (...)

3Si nous avons choisi les administrations communales pour étudier les interactions entre agents et usagers c’est parce que ces dernières représentent le niveau de pouvoir le plus proche des citoyens. De par leur dimension quotidienne, les départements « population » et « état civil »3 sont connus de tous. Chacun de nous bénéficie des services qu’ils offrent, certains d’entre eux sont en outre obligatoires et rassemblent de ce fait un public très hétérogène.

1. Qu’est-ce que la relation de service ?

  • 4  E. Hughes et W.F. Whyte ont cependant employé le terme « relation de service » avant lui.
  • 5  E. GOFFMAN, Asiles. Etudes sur la condition des malades mentaux, trad.fr, coll. « Le sens commun » (...)
  • 6  J. GADREY, « Les relations de service et l’analyse du travail des agents », Sociologie du travail, (...)

4C’est à E. Goffman que nous devons le concept de relation de service4. En 1961, cet auteur publie un ouvrage intitulé Asiles5dans lequel il décrit les interactions propres à l’hôpital et insiste sur la contrainte institutionnelle qui pèse sur ces interactions. Un chapitre de cet ouvrage est consacré à la relation de service. Celle-ci est définie par Goffman comme une relation à trois pôles ; « les relations de service sont des relations qui se nouent entre des individus, à l’occasion d’une prestation de service, délivrée par les uns (A) à l’intention des autres (B) à propos d’un problème ou d’une réalité (C) sur laquelle on demande à (A) d’intervenir »6.

  • 7  J. M. WELLER, op. cit., p. 106.

5En définissant la relation de service comme une relation à trois pôles, Goffman souligne que les interactions entre agents prestataires et agents bénéficiaires ne peuvent se résumer à de simples rencontres. En effet, au-delà de la relation, il y a toujours un problème à résoudre, une demande à traiter7. La relation est toujours double. A la fois, c’est un rapport technique (ce qu’il faut traiter et comment ?) et un rapport personnel qui met en scène l’agent prestataire et l’agent bénéficiaire.

  • 8  A. BORZEIX, « Relation de service et sociologie du travail. L’usager ; une figure qui nous
    dérange (...)

6Si la relation de service ne se résume pas à une simple rencontre, c’est également parce qu’elle s’inscrit toujours dans un contexte particulier. Selon Goffman, l’institution se place au cœur de la relation de service et exerce une contrainte sur les interactions. Cette place occupée par l’organisation est également relevée par d’autres auteurs comme A. Borzeix ; « la relation de service met en contact, physique ou non, des personnes, mais celles-ci sont prises dans la gangue des agencements organisationnels […] si cette relation est première du point de vue du service produit, elle ne se limite pas à une rencontre interpersonnelle »8.

7Par ailleurs, nous remarquons que pour Goffman, seules les prestations faisant l’objet d’une demande de la part du destinataire sont considérées comme relations de service.

8Dès lors, selon lui, les prestations fournies obligatoirement telles que les prestations fournies par certaines administrations publiques sont exclues de ce champ d’étude.

  • 9  J. GADREY, op. cit., p. 382.
  • 10 Weller distingue trois champs de recherches ayant inspiré les travaux récents sur la relation de se (...)

9De nombreux auteurs adoptent actuellement une autre position. Ainsi, pour J. Gadrey, « des organisations de services obligatoires mettent en place des fonctions d’accueil, d’information ou de conseil qui relèvent alors de l’assistance désirée par les usagers et même lorsque la relation est marquée par une position de pouvoir officialisée et accompagnée de menaces et de sanctions, elle se déroule le plus souvent selon des processus de transactions ayant de nombreux points communs avec la relation de service volontaire »9. Ainsi, les travaux de Goffman constituent une des sources d’inspiration des travaux récents sur les services publics et la question de l’usager10.

10Les trois registres de la relation de service

11Goffman distingue également trois registres selon lesquels se manifeste la relation de service (en son statut d’interaction verbale). A chaque registre correspondent des compétences que les agents prestataires doivent mobiliser afin de rendre le service.

    • 11  I. JOSEPH, « Les protocoles de la relation de service ». In Relation de service, marchés de servic (...)

    Le registre technique fait référence aux informations techniques relatives aux problèmes qui se posent et aux solutions à envisager. Ce registre renvoie à des compétences techniques définies par I. Joseph comme la capacité à « enregistrer ou recueillir les renseignements fournis par l’usager et de ce fait à s’assurer de la demande envisagée »11.

    • 12  J. GADREY, op. cit., p. 383.
    • 13  G. JEANNOT, Les usagers des services publics, Paris, PUF, « Que sais-je », 1998, p. 28.
    • 14  I. JOSEPH, op. cit., p. 177.

    Le registre contractuel concerne principalement les transactions marchandes. Il fait référence aux indications des coûts et des délais12. Pour I. Joseph, les compétences contractuelles déployées par l’agent ont une fonction que nous pourrions qualifier d’explicative. Selon lui, « il ne suffit pas de ramener des situations particulières à des cadres prévus par la machine gestionnaire (ou aux cadres juridiques), encore faut-il que cette opération soit rendue compréhensible à l’usager »13. La satisfaction des usagers envers le service rendu est donc favorisée lorsqu’un processus d’explication et d’entente progressive s’installe. Ce processus et cette entente concernent un « contrat » qui définit clairement ce que sera la prestation et permettra d’obtenir l’assentiment du client14.

    • 15  G. JEANNOT, op. cit. pp. 29-30.
    • 16  J. GADREY, op. cit., p. 383.

    Le registre de la sociabilité ou des civilités reprend les signes et formules de politesse qui sont échangés par les protagonistes lors des interactions. Ces signes sont puisés dans un fond culturel commun15 et sont parfois des moyens de faciliter les interactions selon les deux autres registres16.

  • 17  L. DEMAILLY, op. cit., p. 6.

12Certains auteurs ajoutent le registre civique. Au sein de celui-ci, « les ajustements concernent les notions d’équité, de justice et de citoyenneté »17. Plus large que les trois registres précédents, celui-ci concerne davantage les services publics.

13Une orientation nouvelle pour les recherches concernant l’administration publique

  • 18  M. LIPSKY, Street-level Bureaucracy : Dilemmas of the individual in Public Services, New York, Rus (...)
  • 19  Les « agents de base » étudiés par Lipsky ont la particularité d’être en contact direct avec le pu (...)

14En 1980, M. Lipsky publie l’ouvrage « Street level bureaucracy »18. Il y met en évidence le travail des « agents de base »19 des administrations publiques et démontre l’importance de leur rôle dans la mise en œuvre des politiques publiques. Il insiste de ce fait sur le pouvoir discrétionnaire associé à ces métiers. Lipsky est pour beaucoup d’auteurs l’instigateur d’un renouveau dans l’étude de l’administration et dans la sociologie des professions. Il a, en effet, nourri une nouvelle façon de percevoir le travail de ces « agents de base ».

15C’est dans cette perspective que vont naître diverses études sur le travail des agents « en contact direct avec le public ». Celles-ci rompent avec les études antérieures sur l’administration.

  • 20  Weller fait ici référence aux travaux s’inscrivant dans la lignée de la sociologie des organisatio (...)

16Pour qualifier ces travaux antérieurs 20, Weller parle d’un « point aveugle commun ». Selon lui, ces recherches négligent l’action des personnes à propos desquelles elles développent leurs analyses. Dans l’optique de cet auteur, il s’agirait d’étudier ce qui se passe effectivement derrière les guichets ; la manière dont les dossiers sont traités, les éventuels problèmes rencontrés par les acteurs de ces organisations bureaucratiques qui sont, avant tout, des organisations de médiation et de rencontre entre l’administration et le public.

17La prise en considération du rôle de ces agents dans la réalisation des politiques de modernisation administrative contribuera à créer un nouvel objet d’investigation : la relation de service.

2. La catégorisation des usagers ; une source de conflit

  • 21  W. A. SCHEEPERS, « L’informatisation et la modification des perceptions dans le contact avec l’usa (...)

18Lors de leurs rencontres avec les bureaucrates, les individus sont transformés en usagers, identifiables dans un nombre restreint de catégories. Ces catégories sont définies par les textes législatifs ou par l’organisation.21 Par conséquent, elles constituent un cadre légal préexistant aux interactions et influençant largement le déroulement de celles-ci.

  • 22  Le concept de « coproduction » désigne la participation du destinataire. Il est fréquemment utilis (...)
  • 23  G. JEANNOT, op. cit., p. 26.

19Cette catégorisation des situations individuelles est possible grâce à une collaboration de la part du destinataire. Ainsi, l’agent doit constamment interroger l’usager pour rapprocher sa demande des catégories du droit afin de construire la situation juridique de ce dernier. Si cette participation du destinataire22 se rencontre dans tout métier de service, elle varie toutefois selon les types de services rendus ; elle peut être essentielle lorsque la prestation est directement associée à la personne23.

  • 24  J.M. WELLER, op. cit., p. 87.

20La catégorisation des situations individuelles suppose la combinaison, la rencontre de deux entités plus ou moins divergentes ; les lectures privées et réglementaires des situations singulières. La lecture privée « fait référence aux caractéristiques singulières de chaque individu » ; la lecture réglementaire « redéfinit les individus à l’aune des catégories juridiques et leurs problèmes dans les termes de la légalité »24.

  • 25  V. DUBOIS, op. cit., p. 18.
  • 26  J.M. WELLER, op. cit., p. 125.
  • 27  V. DUBOIS, op. cit., p. 60.

21Ces divergences entre « catégories d’état » et « catégories privées »25 sont bien souvent les causes des tensions naissant entre agents et usagers. En effet, selon Weller la réussite de l’interaction est conditionnée par un accord entre agents et usagers à propos d’une définition communément acceptée de la réalité de ce dernier26. Or, ces deux acteurs mobilisent des formats de description différents et souvent antagonistes ; l’agent « expert », mobilise lors de son travail les principes relatifs aux « catégories d’état », alors que l’usager « profane » mobilise les principes relatifs aux « catégories privées »27.

  • 28  Ibidem p. 62.

22En outre, si beaucoup de conflits naissent à propos de cette catégorisation, c’est principalement parce que ces catégories sont, comme le souligne Dubois, productrices d’identité28 ; elles sont la condition pour que les paroles de l’usager soient entendues au sein de l’institution et pour que le service lui soit rendu. Ainsi, lorsque les agents sont interrogés sur les causes des interactions difficiles leurs réponses sont bien souvent « parce qu’ils (les usagers) n’obtiennent pas ce qu’ils veulent ».

  • 29  La loi du 1er Mars 2000 modifiant la loi du 28 juin 1984 définit les catégories de personnes étant (...)

23Lors des interactions au guichet, des chocs entre « catégories d’état » et « catégories privées » se produisent fréquemment. Les usagers ne peuvent comprendre la lecture juridique de leur propre situation. L’extrait qui suit provient d’un entretien avec un agent du service « état civil ». Il relate des discussions quant à la possibilité d’introduire une demande de nationalité 29 et démontre comment les divergences entre lectures juridiques et privées peuvent être sources de conflit.

« L’article 12bis dans le code de la nationalité a changé. Les personnes doivent produire maintenant un certificat de résidence avec un historique des adresses pour les sept dernières années d’habitation en Belgique sans interruption, s’ils ont une base de sept ans en Belgique, c’est bon. Mais alors ils (les usagers) commencent les discussions ; il y a les étudiants étrangers qui n’ont pas encore une carte d’identité avec un séjour illimité mais ils ont plus de sept ans en Belgique et là ils ne veulent pas comprendre car ils disent ‘oui mais dans la loi il est marqué qu’il faut résider sept ans en Belgique ».

24L’usager se réfère aux sept années passées effectivement en Belgique alors que l’agent se réfère aux sept années juridiques.

3. La place des services d’accueil au sein des administrations communales

  • 30  V. DUBOIS, op. cit., p. 56.

25Perçus comme « peu organisés », « stressants », parfois injustes envers les usagers, les services « population » et « état civil » se situent souvent en marge des autres services de l’administration. Pour les agents travaillant dans les autres départements, mais aussi pour les usagers, le fonctionnement de ces services d’accueil reste presque toujours entouré « d’un voile de mystère »30. Accueillir le public, traiter les demandes des usagers, catégoriser celles-ci en fonction des textes de loi, sont des actes à la base du fonctionnement de toute administration communale mais qui restent bien souvent méconnus des autres départements.

26Cette méconnaissance conduit généralement à la faible valorisation d’un travail complexe et délicat.

27Cette complexité découle principalement de deux caractéristiques de ce travail. Premièrement de la catégorisation des usagers qui est bien souvent problématique. Deuxièmement, de la position particulière qu’occupent les guichetiers qui traitent les demandes des usagers de manière « immédiate ».

  • 31  DUBOIS, V, op. cit., p. 111.
  • 32  Le Front Office représente les agents travaillant en contact avec le public, le Back Office représ (...)
  • 33  V. DUBOIS, op. cit., p. 147.

28Pour qualifier cette position particulière, Dubois parle d’une « situation de porte à faux »31. Cette position inconfortable est largement ressentie par les agents. Ceux-ci se retrouvent souvent dans les situations les plus délicates. Ils sont amenés à recevoir les réprimandes et plaintes, à justifier les retards de dossiers. Ils représentent, comme le souligne G. Jeannot, « la partie émergée de l’organisation » ; une grande partie de la demande étant traitée au sein du Back office32. Ainsi, « c’est à l’occasion des relations de guichet que les incohérences institutionnelles se dévoilent et sont mises en cause »33.

  • 34  Ibidemp. 134.
  • 35 P. STROBEL, op. cit., p. 43.
  • 36  M. LIPSKY, op. cit., p. 4.

29Cette position particulière occupée par le guichetier contribue, selon Dubois, à « diviser » sa personne, c’est la « dualité du guichetier »34. En effet, « dans tout service public subsiste une part de puissance publique »35, dès lors, les agents sont, de manière implicite, les représentants de relations plus générales entre les citoyens et l’État36. Cependant, ils sont également dotés d’une personnalité propre, qui n’est pas nécessairement en accord avec les textes législatifs qu’ils appliquent quotidiennement dans leur travail.

30Cette division de la personne est d’autant plus ressentie lorsque les demandes des usagers ne peuvent aboutir. Les agents prennent alors conscience de la nécessité et de l’importance des services qu’ils rendent, mais aussi du caractère contraignant du cadre légal qui initie leurs tâches et oriente les réponses à donner aux usagers.

  • 37  V. DUBOIS, op. cit., p. 127.
  • 38  Ibidem p. 127.
  • 39  Ibidemp. 147.
  • 40  Dubois définit le « système » comme un terme générique, fréquemment employé pour désigner la hiéra (...)

31Cette incarnation du système, coexistant avec une personnalité propre, nécessite une « partition des deux corps »37 ; le corps individuel et le corps représentant l’institution. Cette « partition » forme selon Dubois, une condition indispensable à l’exercice de ce métier ; « identité individuelle et bureaucratique doivent coexister, leur distinction doit être régulièrement entretenue »38. Ainsi, c’est à propos de la maîtrise de cette « duplicité » que se déroulent, au sein de certains départements, des réunions entre le personnel d’encadrement et les guichetiers. Il s’agit, lors de ces réunions, d’insister sur un nécessaire « marquage du rôle »39. Ce dernier suppose deux choses. Tout d’abord, il permet aux agents de ne pas se sentir offensés par les attaques adressées au « système »40. Ensuite, il leur rappelle qu’ils ne doivent pas se sentir responsables des problèmes de certains usagers qu’ils ne peuvent résoudre car la législation les en empêche.

  • 41  Voir, à ce sujet, les pages 88 à 92 du mémoire précité, traitant de la « pression du public » et d (...)

32Cette nécessité d’une « partition des deux corps » nous amène à insister sur le caractère symbolique du guichet. Celui-ci est en quelque sorte la matérialisation du « système », de l’Etat. Par ailleurs, il constitue une des vitrines de l’organisation publique. Ainsi, c’est bien souvent lors des rencontres au guichet que les discussions à propos du service public émergent, que l’on se forge ses opinions, que l’on s’échange ses expériences malheureuses avec les administrations41.

  • 42  J.M. WELLER, op. cit., p. 238.

33Aussi, à la suite de nos échanges avec les agents d’accueil, nous avons constaté que les guichets deviennent « les lieux de plus amples négociations ». L’ajustement au cas par cas devient général. Il ne s’agit plus d’appliquer les règles, ou de « jouer » avec elles, les guichetiers doivent à présent redéfinir les termes de la référence au droit42.

34En outre, face aux complexifications des procédures, les demandes du public se font de plus en plus pressantes. Par conséquent, l’usager n’est plus vu de la même manière. Que ce soit des chefs de service ou des agents, l’usager est perçu comme plus exigeant, mieux informé sur ses droits et sur les démarches administratives.

4. Les compétences des agents

35Lorsque nous interrogeons les chefs de service à propos des critères de sélection du personnel de guichet, nous nous apercevons que les compétences recherchées ne peuvent être exactement définies ; elles correspondent plutôt à un enchevêtrement de qualités multiples qui vont du sourire à la maîtrise de textes législatifs. D’une manière générale, ces qualités requises pour travailler au guichet témoignent de l’attention donnée à la présence du public et aux rencontres avec celui-ci.

36Le registre civil est largement mis en valeur par les agents lorsqu’ils parlent de leur travail. Selon eux, les civilités assurent la bonne conduite de l’interaction ; elles permettent d’adoucir l’univers de règlements assez contraignants qui entoure les interactions au guichet.

  • 43  V. DUBOIS, op. cit., p. 60.

37Les guichetiers doivent également mobiliser des capacités d’écoute afin d’identifier la situation correcte de l’usager. En effet, ces situations sont rarement présentées « en termes institutionnellement adéquats et renvoient très souvent à des catégories de l’expérience immédiate, bien loin de celles mises en œuvre pour un dossier »43. Dès lors, il faut constamment négocier, interpréter et ajuster ces situations singulières afin qu’elles soient parfaitement alignées aux catégories juridiques.

  • 44  J.M. WELLER., op. cit., p. 106.

38Lors de leurs rencontres avec les usagers, les agents doivent en outre veiller à la définition technique du service (Quel service ? A quelles conditions ? )44 ce qui est rendu possible grâce aux textes de loi définissant les conditions d’octroi des différents services. Ces textes, assimilés lors de leur formation, constituent les compétences techniques des guichetiers.

39Par ailleurs, ces compétences techniques permettent la mobilisation « d’explications ». Celles-ci peuvent jouer un rôle important lorsque guichetier et usager sont en désaccord. Comme nous l’avons déjà souligné, ces différends entre les deux protagonistes de la relation concernent le plus souvent le traitement des situations individuelles et la manière dont celles-ci sont typifiées et catégorisées. En effet, dans certains cas, l’usager n’a pas les informations nécessaires pour comprendre la source du refus à sa demande. L’explication des mécanismes internes du monde bureaucratique apparaît alors nécessaire.

40Dans certains cas, l’explication participe d’un processus de justification. Expliquer le fonctionnement du service ou le cheminement du traitement de la demande, c’est aussi prouver, justifier les actes posés en revenant à la source du refus. Ainsi, lorsque l’agent est amené à refuser une demande, il s’applique à justifier les principes juridiques qui fondent ce refus. Dans bien des cas, le rappel de la législation permet un apaisement des conflits.

  • 45  P. STROBEL, op. cit., p. 53.

41Il est à noter que le caractère public des services rendus influence les explications et justifications mobilisées par les agents lors de leurs rencontres avec les usagers. Comme le souligne P. Strobel, ce qui caractérise le service public, c’est l’importance prise par la sphère civique dans les principes de justification utilisés par les agents au cours de leurs activités quotidiennes45. Ainsi, pour justifier les actes qu’il pose, le guichetier reviendra toujours sur les principes juridiques qui sont applicables à l’ensemble des citoyens.

5. La formation des agents et la « hiérarchisation des guichets »

42Lors de leur recrutement, les agents ne possèdent généralement aucune connaissance relative au fonctionnement interne des services « population » et « état civil ». Les textes de lois utilisés au sein de ces départements leur sont inconnus ; ils sont à cet égard « profanes » en la matière. Ainsi, c’est lors de sa formation que l’agent se familiarisera avec les textes de loi qui constitueront ses compétences techniques.

43Cette formation est en général une formation de terrain. Il n’existe en effet pas de plan de formation standardisant les notions et pratiques à maîtriser par les guichetiers. Cette formation varie en fonction des agents mais aussi en fonction de l’organisation du service dans lequel ils seront amenés à travailler.

44Souvent, en marge de la formation donnée par les chefs de service, les guichetiers s’initient eux-mêmes au travail d’accueil. Par l’observation des interactions au guichet ou à l’aide de lectures complémentaires, ils se forgent leurs propres connaissances personnelles.

  • 46  D’une manière générale, les agents commencent leur formation en se familiarisant avec les différen (...)
  • 47  Cette « hiérarchisation des guichets » se rencontre dans les grandes communes où la division des t (...)

45Bien que la formation des agents d’accueil soit généralement non standardisée, nous distinguons au sein des différentes administrations, des séquences plus ou moins distinctes dans l’apprentissage du travail de guichet46. Au travers de ces séquences, nous constatons la présence d’une « hiérarchisation des guichets »47. Cette classification des postes de travail se base sur cinq critères principaux ; la complexité des législations sur lesquelles se base le traitement de la demande, les probabilités de refus des demandes, la variété des formats administratifs rencontrés lors des interactions avec les usagers, la nature de ces formats administratifs et enfin le nombre d’opérations à effectuer par les agents afin de pouvoir rendre le service.

46Ainsi, à titre d’exemple, le guichet « permis de conduire » est qualifié de complexe. En effet, ce guichet traite les demandes de permis mais aussi les échanges de permis étrangers. Les agents sont de ce fait amenés à évaluer des pièces administratives étrangères avec lesquelles ils ne sont pas familiarisés. En étant confronté à des documents qui ne sont pas formatés dans les catégories juridiques habituelles, l’agent devient lui aussi un « profane ». Aussi, la législation associée à ce guichet étant complexe, de nombreuses catégories juridiques sont à manipuler lors du traitement des demandes. Les refus sont également plus probables ; tout permis ne peut être échangé, de ce fait, les décisions des agents sont plus qu’ailleurs matière à négociation.

6. Des interactions différentes selon les départements

  • 48  Le terme « réparation » est emprunté à Goffman. Pour cet auteur, la production d’un service s’appa (...)

47Les propos recueillis lors de nos entretiens témoignent de particularités propres à chaque service étudié. Les échanges entre agents et usagers semblent différer en fonction des services dans lesquels ils naissent. Ainsi, dans chacun des départements, les législations qui initient le travail varient. « L’objet à réparer »48 est porteur de significations différentes et joue un rôle plus ou moins important dans la vie de l’usager.

48Au sein des services « population », le travail est souvent qualifié de plus « routinier », de moins complexe et ces services semblent s’adresser à des usagers plus standardisés. Tout au long de notre recherche nous avons pu constater qu’au sein de ces départements, les situations individuelles se prêtent davantage au travail de catégorisation. Ainsi, si ces dernières sont plus standardisées, c’est uniquement au regard des catégories juridiques.

49A l’opposé, au sein des services « population étrangère » et « état civil », les caractéristiques des situations singulières qui sont à prendre en considération pour la catégorisation sont d’une autre nature et sont également plus nombreuses. La catégorisation de ces situations singulières est souvent plus complexe, plus délicate et de ce fait, les situations individuelles sont jugées plus « atypiques ».

  • 49  J. GADREY, E. GHILLEBAERT et. F. GALLOUJ, « Analyser les prestations de cohésion sociale hors cadr (...)
  • 50  V. DUBOIS, op. cit., p. 148.

50Par ailleurs, au sein des services « population étrangère », les situations des usagers requièrent bien souvent une plus grande attention. Davantage que dans les autres départements, les agents sont amenés à poser des « actes de contribution sociale »49 et à se détacher des pratiques normalisées afin d’aider ces personnes dans leur vie administrative. Pour Dubois, ces traitements « hors normes », ces actes de contribution sociale définissent les nouveaux usages de l’institution ;50 l’administration communale devient également un lieu d’assistance, de réconfort, de conseils.

51Notons également qu’au sein des services « population étrangère » des obstacles linguistiques mais aussi culturels entravent souvent la participation de l’usager à la définition de sa propre situation et rendent de ce fait, le travail de l’agent beaucoup plus complexe.

52En résumé, l’adaptation des normes générales à la situation locale de l’usager est d’autant plus difficile lorsque plusieurs facteurs sont à prendre en considération dans la construction sociale de l’usager mais aussi lorsque la situation dans laquelle se trouve l’usager est précaire.

Conclusion

  • 51  J. GADREY, op. cit., p. 383.
  • 52  J.M. WELLER, op. cit., p. 73.
  • 53  P. STROBEL, op. cit., p. 56.

53Les départements que nous avons étudiés ont la particularité d’être des prestataires de services publics « obligatoires »51.Cette spécificité des services rendus, cette présence de l’institution au cœur de la relation de service se ressent dans deux aspects principaux des relations entre agents et usagers. Tout d’abord dans l’asymétrie des ces relations. Le simple fait qu’une demande puisse être refusée nous démontre la « capacité inégale des acteurs à imposer leurs propres formats de description »52. Ensuite, au travers de la nature des usagers. Si ces derniers ne peuvent choisir leur prestataire, l’administration communale s’adresse à des usagers « sans qualité »53 auxquels elle doit fournir des services équivalents. A ce titre, l’administration communale ne peut choisir ses « clients », les services qu’elle offre sont définis par des principes d’égalité de traitement qui fondent le service public. La relation de service s’inscrit dès lors dans une sphère civique.

54La présence de cette sphère civique au sein des relations entre agents et usagers nous conduit à nous interroger sur l’introduction du management dans les organisations de services publics et plus spécifiquement sur l’essor du concept de citoyen-client.

55Perçus par ses partisans comme une réponse à la complexification de l’environnement, le management requalifie le monde administratif et les relations entre celui-ci et ses usagers.

  • 54  JM. WELLER, op. cit., p. 223.

56« De nouveaux dispositifs de représentation et de traduction de l’usager sont imaginés pour améliorer l’intervention administrative, au nom d’une plus grande proximité de l’institution avec son public ». Par conséquent, les usagers sont reconstruits dans un registre différent de ceux du droit ou de production généralement utilisés54.

  • 55  C. WIENER, L’évolution des rapports entre l’administration et ses usagers. Etude comparative, Pari (...)

57Les innovations actuelles visant à adapter les prestations publiques aux nouvelles attentes des usagers soumettent les organisations de services publics à des exigences contradictoires55. En tant que pouvoir public, ces organisations doivent se conformer aux principes de légalité, de collectivité et d’universalité. Par ailleurs, dans le cadre des politiques de modernisation administrative elles doivent intégrer le concept de citoyen-client supposant l’individualisation et la personnalisation des services.

  • 56  Entendu au sens de Gadrey, c’est-à-dire lorsque les services rendus sont « marqués par une positio (...)

58Face aux spécificités des services publics et plus particulièrement face à celles des services publics « obligatoires »,56 il convient aujourd’hui de s’interroger sur la pertinence de la réponse managériale ou plus simplement sur les réelles possibilités d’un tel changement.

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Bibliographie

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C. WIENER, L’évolution des rapports entre l’administration et ses usagers. Etudecomparative, Paris, Economica, 1991.

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Notes

1  P. STROBEL, « Service public et relation de service : de l’usager au citoyen ». In Relations de service, Marchés de services, J. GADREY et J. de BANDT, ( s. l. d ), Paris : CNRS Editions, 1994 p. 43.

2  J.M. WELLER, op. cit., p. 22.

3  Les services « état civil » ont pour mission principale la production des actes d’état civil tels que par exemple, les actes de décès, de mariage, de divorce. Les services « population » veillent à la tenue des registres de population (enregistrement des entrées et sorties dans la commune), ils s’occupent également de la délivrance de cartes d’identité et d’autres services annexes comme par exemple la délivrance des permis de conduire. Les services « population étrangère », sont une division des services « population », ils accueillent les personnes arrivant pour la première fois en Belgique et gèrent la vie administrative de ces ressortissants étrangers. Ces services sont placés sous la tutelle de l’Office des étrangers. La distribution de ces missions peut cependant varier d’une commune à l’autre.

4  E. Hughes et W.F. Whyte ont cependant employé le terme « relation de service » avant lui.

5  E. GOFFMAN, Asiles. Etudes sur la condition des malades mentaux, trad.fr, coll. « Le sens commun », Paris, Minuit, 1968.

6  J. GADREY, « Les relations de service et l’analyse du travail des agents », Sociologie du travail, n°3, 1994, p. 382.

7  J. M. WELLER, op. cit., p. 106.

8  A. BORZEIX, « Relation de service et sociologie du travail. L’usager ; une figure qui nous
dérange? » In Relation de service : regards croisés, D. FOUGEYROLLAS-SCHWEBEL (s. l. d.), Paris, L’harmattan, 2000, p. 45.

9  J. GADREY, op. cit., p. 382.

10 Weller distingue trois champs de recherches ayant inspiré les travaux récents sur la relation de service dans le secteur public ; les interactions (l’interactionnisme goffmanien, l’ethnométhodologie et l’ethnographie de la communication), les conventions et l’économie des services.

11  I. JOSEPH, « Les protocoles de la relation de service ». In Relation de service, marchés de services, op. cit., p. 177.

12  J. GADREY, op. cit., p. 383.

13  G. JEANNOT, Les usagers des services publics, Paris, PUF, « Que sais-je », 1998, p. 28.

14  I. JOSEPH, op. cit., p. 177.

15  G. JEANNOT, op. cit. pp. 29-30.

16  J. GADREY, op. cit., p. 383.

17  L. DEMAILLY, op. cit., p. 6.

18  M. LIPSKY, Street-level Bureaucracy : Dilemmas of the individual in Public Services, New York, Russel Sage Foundation, 1980.

19  Les « agents de base » étudiés par Lipsky ont la particularité d’être en contact direct avec le public (professeurs, agents de police, agents d’accueil dans une administration). Pour Lipsky, ces différents métiers sont comparables malgré les différences de statut social ou de compétences techniques mobilisées tant le contact avec le public revêt un caractère important.

20  Weller fait ici référence aux travaux s’inscrivant dans la lignée de la sociologie des organisations tels que ceux de Weber, Blau, Merton, Gray, Hockey, Selznic, Friedberg, et Sainsaulieu.

21  W. A. SCHEEPERS, « L’informatisation et la modification des perceptions dans le contact avec l’usager », Revue internationale des Sciences administratives, 1992, Vol. 58 n°3.

22  Le concept de « coproduction » désigne la participation du destinataire. Il est fréquemment utilisé pour caractériser les relations de service.

23  G. JEANNOT, op. cit., p. 26.

24  J.M. WELLER, op. cit., p. 87.

25  V. DUBOIS, op. cit., p. 18.

26  J.M. WELLER, op. cit., p. 125.

27  V. DUBOIS, op. cit., p. 60.

28  Ibidem p. 62.

29  La loi du 1er Mars 2000 modifiant la loi du 28 juin 1984 définit les catégories de personnes étant autorisées à introduire une demande de nationalité.

30  V. DUBOIS, op. cit., p. 56.

31  DUBOIS, V, op. cit., p. 111.

32  Le Front Office représente les agents travaillant en contact avec le public, le Back Office représente les agents qui ne le sont pas. La présence d’un Back office est justifiée par le fait que l’agent ne peut traiter entièrement la demande de l’usager. Toutefois, il contribue à faire correspondre l’offre de service à la situation de l’usager.

33  V. DUBOIS, op. cit., p. 147.

34  Ibidemp. 134.

35 P. STROBEL, op. cit., p. 43.

36  M. LIPSKY, op. cit., p. 4.

37  V. DUBOIS, op. cit., p. 127.

38  Ibidem p. 127.

39  Ibidemp. 147.

40  Dubois définit le « système » comme un terme générique, fréquemment employé pour désigner la hiérarchie sociale, le gouvernement, l’administration dont les usagers s’estiment victimes.

41  Voir, à ce sujet, les pages 88 à 92 du mémoire précité, traitant de la « pression du public » et de la gestion de l’espace au sein de ces départements.

42  J.M. WELLER, op. cit., p. 238.

43  V. DUBOIS, op. cit., p. 60.

44  J.M. WELLER., op. cit., p. 106.

45  P. STROBEL, op. cit., p. 53.

46  D’une manière générale, les agents commencent leur formation en se familiarisant avec les différents formats administratifs utilisés lors du traitement des demandes. Ensuite, afin de s’adapter aux relations avec le public, ils traitent des demandes dites « simples », c’est-à-dire les demandes qui se basent sur des textes de loi succincts ou nécessitant un nombre limité d’opérations.

47  Cette « hiérarchisation des guichets » se rencontre dans les grandes communes où la division des tâches est très poussée. Dans les petites administrations, les agents sont plus polyvalents, les guichets sont également moins spécialisés, toutefois, il existe au sein de ces communes une hiérarchisation des demandes à traiter.

48  Le terme « réparation » est emprunté à Goffman. Pour cet auteur, la production d’un service s’apparente à un acte de réparation et « l’objet à réparer » est d’ordre matériel. D’autres auteurs donnent une définition plus large à ce concept. Ainsi, pour Gadrey l’acte de réparation s’apparente à un acte d’adaptation dans le sens où le « prestataire adapte localement la machine de production de services à la spécificité de l’usager, accompagnant, par là, la prestation jusqu’au destinataire ».

49  J. GADREY, E. GHILLEBAERT et. F. GALLOUJ, « Analyser les prestations de cohésion sociale hors cadre des services publics et leur coût : le cas des relations de guichet à la poste », Politique et management public, vol. 15, n°4, 1997.

50  V. DUBOIS, op. cit., p. 148.

51  J. GADREY, op. cit., p. 383.

52  J.M. WELLER, op. cit., p. 73.

53  P. STROBEL, op. cit., p. 56.

54  JM. WELLER, op. cit., p. 223.

55  C. WIENER, L’évolution des rapports entre l’administration et ses usagers. Etude comparative, Paris, Economica, 1991, p. 11.

56  Entendu au sens de Gadrey, c’est-à-dire lorsque les services rendus sont « marqués par une position de pouvoir officialisée et accompagnée de menaces et de sanctions ».

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Pour citer cet article

Référence papier

Isabelle Lacourt, « Les particularités de la relation de service au sein des administrations communales. Le cas des départements « population » et « état civil » », Pyramides, 4 | 2001, 198-215.

Référence électronique

Isabelle Lacourt, « Les particularités de la relation de service au sein des administrations communales. Le cas des départements « population » et « état civil » », Pyramides [En ligne], 4 | 2001, mis en ligne le 29 septembre 2011, consulté le 26 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/527

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Auteur

Isabelle Lacourt

Chercheure mini-arc au CERAP (ULB) et étudiante en DEA Sciences Sociales.

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