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Introduction

Odile Daurmont
p. 11-16

Texte intégral

1Même si sa perception voire son intensité se sont parfois estompées, la politisation est une caractéristique permanente de l'administration publique belge. Il faut dire que ce phénomène n'est pas propre à nos institutions mais est quasi universel.

2Que la gestion des affaires publiques fasse l'objet de choix politiques, n'est pas répréhensible en soi. Il appartient en effet aux hommes politiques, ministres, bourgmestres... d'opérer de tels choix. Ils sont mandatés à cette fin. Ce qui est illégitime, c'est l'intervention du monde politique dans la gestion d'un dossier en vue de favoriser une personne en particulier – personne physique ou société – ou pour récolter un profit, en nature, financier, personnel ou en faveur d'un parti politique par exemple. Des procès récents ont mis en lumière ces procédés et leur aspect pénal.

3La politisation de l'administration déborde largement les seuls intérêts de carrière des fonctionnaires et touche au fonctionnement même des services publics, au respect de la légalité et plus spécialement du principe d'égalité, valeur éthique fondamentale dans notre société.

4C'est cependant sous son premier aspect - la politisation des nominations - qu'elle a été le plus souvent et le plus facilement observée.

5La politisation illégitime d'un dossier, lorsqu'elle apparaît, provoque deux crises. Une crise politique : le mandataire politique en cause a-t-il encore la confiance de ses pairs et des électeurs ? Une crise institutionnelle : l'organisation publique est-elle apte à assumer ses missions selon les exigences de légalité et d'éthique ?

6Une décision publique ne se prend qu'à l'issue d'une procédure formalisée qui assure, en principe, le contrôle démocratique de l'action publique (jeu des questions et réponses au sein des assemblées délibératives, publicité des marchés publics, avis de l'inspection des finances...) La violation de ces procédures sera parfois le seul élément qui permettra de déceler et de révéler une manipulation politique. Un autre élément qui peut mettre en évidence ce phénomène est la rupture de l'égalité de traitement entre citoyens. Celle-ci et a fortiori l'intention politique ne sont cependant pas toujours faciles à établir ; le plus souvent, elles seront simplement soupçonnées.

7Le souci de dépolitiser l'administration est pratiquement aussi vieux que celle-ci. La réforme entreprise dans les années 30 et qui a abouti au statut des agents de l’État avait cet objectif. Les réformes annoncées par l'actuel ministre de la fonction publique ont aussi cette ambition.

8Beaucoup de ces réformes ont pour objet les nominations dans les services publics. Le recours à des professeurs d'université, comme dans le Conseil supérieur de Justice, ou à des experts privés pour apprécier les qualités des fonctionnaires est de plus en plus aujourd'hui considéré comme de nature à garantir l'objectivité du recrutement et de la carrière. Mais certaines de ces réformes ont parfois été utilisées pour obtenir ce que précisément elles avaient pour objectif d'éviter, à savoir la politisation. D'autres encore ont simplement échoué. A titre illustratif, citons l'article 18 du statut des agents de l'État, pourtant extrêmement détaillé, et certaines dispositions du Pacte culturel. D'autres réformes sont plus originales telle la législation de la Communauté française sur la dépolitisation des structures des organismes culturels. Mais d'une manière générale, peu d'efforts sont consacrés à préciser les rôles et responsabilités respectifs des fonctionnaires et des hommes politiques. Ainsi récemment, de hauts fonctionnaires et des ministres ne se sont-ils pas renvoyé la balle lorsque des anomalies de gestion apparaissaient au grand jour (affaires « Gladio », « KB Lux. »...) ? Peu d'efforts également sont faits pour imaginer des structures et des processus d'élaboration de décision de nature à rendre l'action publique plus transparente et donc moins perméable à la politisation.

9La politisation de l'administration suscite ainsi beaucoup de questions :

  1. la politisation prend sans doute des formes et des intensités différentes selon le secteur public concerné : administrations centrales fédérales, régionales ou communautaires, parastataux, enseignement, magistrature... services communaux ;

  2. les réformes en vue de « manager » prennent-elles suffisamment en compte les risques de politisation ?

  3. les contrôles organisés sont-ils efficaces ?

  4. le dépôt de propositions de dépolitisation procède-t-il du pur rituel ?

  5. comment évaluer l'action des mécanismes officieux de politisation comme la commission Delettrée, puis Dekens... ?

  6. plus philosophiquement, ne faut-il pas s'interroger sur les limites à donner à la dépolitisation ? A la supposer possible, l'institution d'une fonction publique « professionnelle » selon les conceptions wébériennes ou d'une technocratie est-elle souhaitable d'un point de vue démocratique ? Le monde politique mais aussi administratif peut-il se désintéresser complètement des tendances antidémocratiques que manifesterait un candidat à une fonction publique ?

10Non seulement les questions sont multiples, mais encore trouver des « témoins » et donc des éléments de réponse est difficile. D'un côté les acteurs de la politisation – hommes politiques, syndicats, solliciteurs – sont peu enclins à cet exercice. D'un autre côté, les fonctionnaires sont – à tort ou à raison : dans certains cas, il existe des obligations légales de dénonciation – tenus par leur devoir de réserve.

11Pour ces raisons, la présente revue se veut seulement une contribution à l'information et à la réflexion sur le phénomène de la politisation dans les services publics.

12Le débat est vaste.

13La collecte de l’information et l’analyse du phénomène de politisation sont difficiles et délicates.

14La politisation est en effet le résultat de pratiques qui permettent aux autorités politiques mais aussi à certains hauts fonctionnaires d’occulter le rôle du facteur politique dans le processus de décision.

15D’emblée, Daniel Norrenberg, Directeur Général honoraire à la Région wallonne, dévoile plusieurs de celles-ci. Acteur de terrain comme Alain Stenmans, Secrétaire Général honoraire des Services du Premier Ministre, ces deux auteurs apportent une information riche sur ces pratiques ainsi qu’une réflexion pertinente sur l’évaluation du phénomène étudié. Au nom du Comité de Rédaction, je les remercie tout particulièrement ; l’exercice était périlleux.

16Daniel Norrenberg dénonce la politisation au sein des Communautés et des Régions. L’intitulé qu’il a choisi est percutant : « Communautés et Régions, terrains d’élection d’une politisation généralisée ». Faut-il s’étonner de cet état de choses ? Assurément pas. La seule conception par le législateur spécial de réformes institutionnelles de la désignation « des principes généraux du statut administratif (...) du personnel et de l’État (...) applicables de plein droit au personnel des Communautés et des Régions » indique à elle seule la volonté farouche de l’État de garder les fonctions publiques des nouvelles entités dans le giron national, premier lieu, au moins historiquement, de politisation.

17Les règles du statut des agents de l’État ne s’étaient-elles pourtant révélées impuissantes à empêcher la politisation voire la favorisaient ? Faut-il encore s’étonner alors que, toute culture politique et administrative restée constante, les responsables administratifs et les agents de nouveaux ministères étaient issus des anciennes administrations choisies, pour ce qui concerne les hauts fonctionnaires en tout cas, selon les techniques de politisation ?

18Alain Stenmans se livre plus spécialement à des réflexions sur le recours à la technique de contractualisation. Technique mal maîtrisée ? Sans doute. Technique de politisation ? Certainement dans de nombreux cas. Paradoxe en tout cas car si des textes mêmes législatifs ont affirmé et réaffirmé encore récemment que le « recrutement statutaire » devait être la règle et le « recrutement contractuel » l’exception, dans la réalité, les contractuels sont parfois plus nombreux, dans certaines administrations, que les statutaires. Dans le contexte de la réforme Copernic, les hypothèses dans lesquelles les autorités publiques peuvent recruter par contrat ont été élargies. L’objectif affirmé est d’améliorer les fonctionnement des institutions. Est-ce à dire que les techniques de privatisation riment avec bonne gestion ? Le débat s’alimente avec les mandats et le recours qui se généralise aujourd’hui aux assessment centers notamment. Nul doute que les autorités de contrôle entre autres les autorités juridictionnelles comme le Conseil d’État, auront à apprécier ces nouveaux procédés. A ce propos, nos lecteurs trouveront à la fin du présent numéro, le texte, encore tout chaud, de l’arrêt du Conseil d’État qui suspend l’exécution de l’arrêté royal du 2 mai 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management et d’encadrement dans les services publics fédéraux.

19Xavier Mabille, l’analyste politique le plus écouté mais aussi le plus savant et rigoureux, explique la politisation des nos institutions ou plus exactement le « pluralisme segmenté » qui y est pratiqué à partir des clivages existant au sein de notre société et met en relief les enjeux démocratiques auxquels est elle confrontée.

20Suivent alors les contributions des chercheurs universitaires. Christian de Visscher, professeur à l’Université Catholique de Louvain et responsable de recherches sur l’action publique, compare avec Gauthier le Bussy, chercheur universitaire à l’AURAP, les fonctions publiques de la France, de l’Allemagne, des Pays-Bas et bien sûr de la Belgique au travers de deux systèmes de carrière : le spoil system et le merit system. Ils vont bien au-delà encore puisqu’ils avancent des variables explicatives de la politisation telles le type de démocratie, la culture politique et le système de décision politique.

21Fabrizio Cantelli, assistant en science politique à l’ULB et chercheur au CERAP, découvre, pour la revue, les réformes prévues par le Livre blanc adopté tout récemment par la Commission européenne.

22Comme en Belgique et dans de nombreuses autres fonctions publiques nationales, un des axes de ces réformes est la « gestion des ressources humaines (GRH) » tandis qu’un autre concerne l’éthique et la responsabilisation. L’auteur commente l’éclosion de la question administrative européenne sur la scène politique sur la base de plusieurs hypothèses dont celle de la « privatisation managériale ».

23Enfin, Thibaut Duvillier, collaborateur au département des Ressources Humaines de la Médiathèque de la Communauté française de Belgique, propose une analyse sociologique, donc plus contextualisée, de la politisation des administrations en se fondant sur la théorie de la contingence d’Henry Mintzberg. Il propose l’hypothèse selon laquelle la dispersion du pouvoir due aux politiques de coalition « externe » induit la politisation de l’administration.

24Les lecteurs disposent ainsi d’informations et de pistes de réflexion issues d’approches différentes, théoriques et de terrain d’une part et pluridisciplinaires (historique, sociologique,...) d’autre part.

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Pour citer cet article

Référence papier

Odile Daurmont, « Introduction », Pyramides, 3 | 2001, 11-16.

Référence électronique

Odile Daurmont, « Introduction », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 29 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/531

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Auteur

Odile Daurmont

Conseiller d'État et chargée de cours à l'ULB, notamment d'un cours sur la déontologie des fonctionnaires et la responsabilité.

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