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Communautés et régions, terrains d’élection d’une politisation généralisée

Daniel Norrenberg
p. 17-30

Résumé

A une certaine hypocrisie rencontrée dans la Belgique unitaire ont succédé des excès de politisation au sein des structures fédérées après 1980. Le recours abusif aux contrats de travail en faveur des anciens membres des cabinets ministériels, la création de fonctions spécialisées, la technique des primonominations, la multiplication des fonctions dirigeantes ont engendré une pléthore d’effectifs et de fonctions dirigeantes.

Après une reconnaissance du fait politique, la politisation de l’administration caractérise la fonction publique francophone. L’instauration envisagée de mandats limités dans le temps pour l’encadrement devrait apporter plus d’efficacité et de clarté.

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Texte intégral

1Avec un statut remontant aux années d'avant‑guerre (1937), qui prévoyait des recrutements sur base de concours organisés par un Secrétariat permanent et un déroulement de la carrière basé sur l'ancienneté, l'intervention politique était occultée. Elle concernait essentiellement les emplois de direction.

2Les classements proposés par les Conseils de direction pesaient peu par rapport aux délibérations d'une commission des nominations rattachée au Cabinet du Premier Ministre et qui réunissait les représentants des partis associés au pouvoir.

3Peu connue en dehors des structures des partis associés au pouvoir, cette Commission présidée pendant une longue période par le Chef de Cabinet adjoint du Premier Ministre A. Deckens, procédait aux arbitrages politiques entre les divers départements ministériels en vue d'atteindre un subtil équilibre politique entre les emplois mis en compétition compte tenu de l'importance politique des partis associés au pouvoir.

4Les Ministres se contentaient de suivre les conclusions ainsi dégagées et de nommer les candidats retenus lors de ces rencontres périodiques au Cabinet du Premier Ministre. Si les emplois de direction n'étaient donc pas laissés à la discrétion des gouvernements successifs comme en France, l'influence des partis était déterminante pour départager les candidats qui satisfaisaient aux critères d'ancienneté et étaient proposés par les Conseils de direction.

5Semblable système, qui respectait les dispositions statutaires tout en permettant une intervention politique, présentait un inconvénient majeur : la prépondérance accordée à l'ancienneté. Compte tenu du nombre d'années requis pour pouvoir être candidat et de l'éventail des grades intermédiaires avant d'accéder à des fonctions de commandement, le dynamisme ne caractérisait pas la Fonction publique belge.

  • 1  D. Norrenberg, « L’administration centrale belge, outil déficient du pouvoir ? » in Res Publica, 1 (...)

6Pour les besoins d'un article publié fin 1972 par la revue de l'Institut belge de science politique, je rappelais que l'âge moyen des directeurs généraux était alors de 57 ans et celle des directeurs de 52,5 ans1.

7Par rapport aux cadres du secteur privé, le secteur public ne soutenait pas la comparaison en matière de dynamisme et de performances individuelles.

8Avec des ministères structurés sur base du modèle napoléonien en pyramides étanches, une absence de mobilité et d'innovation, les services publics ne constituaient pas un modèle de performance de la Belgique unitaire.

9C'est pourquoi le passage à une structure fédérale avec ce que cela implique comme souplesse et dynamisme entre un gouvernement fédéral et des communautés et régions nouvellement créées, laissait espérer des perspectives nouvelles, davantage empreintes de modernité et d'efficacité.

10Certes, des dispositions transitoires s'imposaient et des règles particulières devaient être prévues pour faciliter ce passage de l’État unitaire vers la Belgique fédérale dans de bonnes conditions. Ce fut l'objet de l'arrêté royal du 17 avril 1979 (Mon. B. du 19.04.1979) qui créait quatre nouveaux ministères, embryons des structures fédérées ultérieures. C'est dès la formation du gouvernement Martens IV, le 3 avril 1979, que les ministères de la Communauté flamande, de la Communauté française, de la Région wallonne et de la Région bruxelloise étaient créés.

11Ces quatre nouveaux ministères étaient placés sous l'autorité des Exécutifs régionaux et communautaires institués au sein du gouvernement. Si l'article 2 de cet arrêté du 17 avril 1979 prévoyait que les Exécutifs de la Communauté française et de la Région wallonne pouvaient organiser la coopération de leurs ministères, en ce compris la création de services communs, aucun service semblable ne fut toutefois créé. Chaque ministère devenait pleinement autonome. Leur direction fut précisée dans l'arrêté, tout comme la nécessité pour toute création d'emplois nouveaux de les compenser par la suppression simultanée d'un même nombre d'emplois de grade correspondant dans un ministère traditionnel. L'opération devait être maîtrisée en termes de dépenses de fonctionnement. Il en ira autrement par la suite.

12Par arrêté du 12 février 1980, les emplois de fonctionnaires généraux ci-après étaient créés :

  • au Ministère de la Communauté flamande : 1 secrétaire général et 3 administrateurs généraux ;

  • au Ministère de la Communauté française : 1 secrétaire général et 1 administrateur général ;

  • au Ministère de la Région wallonne : 1 secrétaire général et 1 administrateur général ;

  • au Ministère de la Région bruxelloise : 1 emploi d'administrateur général et 2 emplois d'adjoint.

13Un autre arrêté royal du 12 février 1980 réglait le transfert des membres du personnel aux quatre ministères des Communautés et des Régions. Il fallut dès lors procéder à la délicate opération d'identification des services et des emplois des départements traditionnels concernés qui devaient être transférés aux nouveaux ministères sur la base des matières traitées.

14Il fallut aussi mettre au point une procédure de transfert des agents des départements traditionnels vers les quatre nouveaux ministères en assurant la continuité du service public. Or, pas moins de 13 ministères étaient visés par ces opérations de transfert. Cela concernait 8.376 emplois ventilés entre 2.931 emplois pour les ministères des Régions, dont 1.630 en services extérieurs, et 5.445 emplois pour les ministères des Communautés, dont 3.300 en services extérieurs.

15Le tableau de synthèse ci‑après donne la répartition entre les différents départements :

(Chiffres arrêtés au 15 septembre 1981).

16Les emplois des services extérieurs transférés aux ministères des Régions provenaient principalement des services suivants :

  • Administration des Eaux et Forêts : 781 emplois.

  • Administration de l'Urbanisme et de l'Aménagement du Territoire : 437 emplois.

  • Service des Barrages : 100 emplois.

  • Direction de l'Hydraulique : 89 emplois.

17Les emplois des services extérieurs transférés aux ministères des Communautés provenaient principalement des services suivants :

  • Hôpitaux psychiatriques (Geel, Rekem, Tournai, Mons) : 1.593 emplois.

  • Office de la Protection de la Jeunesse : 1.239 emplois.

  • Services de la Culture néerlandaise : 206 emplois.

18Il fallut toute l'énergie des Chefs de Cabinet J.‑L. Dehaene et Ph. Moureaux, respectivement à la tête des Cabinets du Premier Ministre et du Vice‑Premier, pour mener à bien les multiples réunions tenues au 16, rue de la Loi en vue de procéder à ce découpage. Une autre opération délicate résidait dans le calcul des moyens financiers nécessaires au fonctionnement des nouveaux ministères. Les montants à transférer aux Régions et aux Communautés furent établis sur base du coût moyen total par agent (frais de personnel et frais de fonctionnement). Ils devaient permettre non seulement la rémunération des agents transférés, mais aussi leur installation.

19Il fut convenu que ces services restaient logés dans un premier temps dans leurs bâtiments respectifs, tout en étant regroupés selon le ministère de la Communauté ou de la Région dont ils relevaient désormais. Il appartenait en effet aux nouveaux pouvoirs de procéder à la localisation définitive de leurs services.

20Par ce vaste redéploiement des services de l’État, il était permis d'affirmer que les réformes institutionnelles entamées en 1970 se concrétisaient ainsi au cours de l'été 1980.

21Pour rappel, la publication au Moniteur belge de la loi spéciale et de la loi ordinaire de réformes institutionnelles, le 15 août 1980, créait trois assemblées parlementaires autonomes : l'une pour la Communauté et la Région flamande, l'autre pour la Communauté française, la troisième pour la Région wallonne. Composées d'élus nationaux, répartis par rôle linguistique, elles pouvaient légiférer par décret et exerçaient le contrôle politique des Exécutifs chargés d'appliquer ces normes.

22Pour ce qui concerne les Exécutifs, ils se composaient de trois membres pour la Communauté française, six membres pour la Région wallonne, neuf membres pour la Communauté flamande. Chaque Exécutif devait désigner son Président en son sein, la désignation étant ratifiée par le Roi.

23Chaque Exécutif disposait librement de ses personnels par la fixation de cadres distincts et d'institutions propres ; il ne pouvait recruter ses agents que par l'intermédiaire du Secrétariat permanent de recrutement du personnel de l’État et restait soumis à des règles statutaires fixées... en 1937. Par contre, les rémunérations et les frais de fonctionnement incombaient dorénavant aux Communautés et aux Régions. Il était aussi prévu que si l'Exécutif de la Communauté française exerçait des compétences régionales wallonnes, il fallait prévoir une seule administration. Cette disposition ne fut bien sûr jamais mise en œuvre. Une fois installé, chaque Exécutif s'empressa de s'organiser en toute autonomie, se souciant fort peu de ce qui se passait ailleurs, d'autant plus que la composition des Exécutifs variait en fonction de l'importance des groupes politiques au sein de chaque Conseil régional.

24La loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 prévoyait dans la section V consacrée aux services que chaque Exécutif devait disposer en propre d'une administration, d'institutions et de personnel ; qu'il fixait le cadre de son personnel et procédait aux nominations (article 87).

25La tentation était dès lors grande pour les partis associés aux divers gouvernements de contrôler au mieux les nouveaux services par la désignation de leurs fonctionnaires dirigeants dans un premier temps, de l'ensemble des fonctionnaires par la suite.

26Comment cela se manifesta-t-il ?

Les méthodes utilisées pour favoriser la politisation des nouvelles entités

1. En matière de recrutement

27Malgré l'adoption d'un arrêté royal en 1991 fixant les principes généraux de la Fonction publique qui limitaient expressément le recours aux contrats de travail pour des besoins exceptionnels et temporaires, les nouvelles institutions s'empressèrent de généraliser ce mode de recrutement pour l'ensemble des services. Le recours à des contrats de durée indéterminée devint habituel et qui plus est, ils ne respectaient même plus le principe de la rémunération à une échelle de recrutement.

28Sous prétexte de lenteurs constatées au sein du S.P.R. pour l'organisation des concours demandés par les nouvelles institutions, il y eut propension à recruter directement, par contrat, les agents et les fonctionnaires nécessaires au bon fonctionnement des services.

29Comme les cabinets ministériels régionaux et communautaires comportaient des centaines de collaborateurs dont l'avenir était incertain à l'issue des diverses législatures, c'est par vagues successives que les administrations durent recueillir d'anciens collaborateurs de ministres.

30Les dates de prise d'effet de leurs contrats à durée indéterminée permet ainsi de déterminer de véritables strates correspondant à la dizaine de gouvernements qui se sont succédé de 1981 à 1999 au sein de ces entités.

31Non contents de se limiter aux grades de recrutement, on vit ainsi débarquer en provenance des cabinets ministériels sortants quantité de personnel contractuel de direction, censé diriger du personnel statutaire à ancienneté confirmée. Comment ne pas assister à des tensions et des conflits entre ce personnel issu de décisions politiques et le personnel statutaire démotivé ? Très vite, les quelques ministères nouvellement créés ne suffiront plus à rencontrer les besoins incessants de reclassement des collaborateurs ministériels.

32Les divers gouvernements ont alors multiplié à souhait la création de sociétés et d'organismes d'intérêt public susceptibles d'accueillir des nouveaux contractuels sortants des cabinets ministériels et de fournir quantités d'emplois d'exécution ou de direction.

33C'est ainsi, pour reprendre l'exemple de la Région wallonne, que sur un effectif global de 20.651 fonctionnaires, on comptait au début mars 2000 quelque 12.203 contractuels contre 8.448 statutaires. Et si l'on affine la répartition entre d'une part les 2 ministères régionaux et d'autre part les 27 pararégionaux, le tableau ci‑après montre la très grande liberté prise par le pouvoir politique pour peupler les nouvelles institutions d'un personnel administratif à forte coloration politique.

34N'est‑ce pas à ce même niveau de pouvoir que l'on a officialisé, par accord politique, la répartition des nominations et des promotions à raison de 2/3 au profit du P.S. et de 1/3 au profit du P.S.C. sous les législatures 1991 et 1995 ?

35La Communauté française s'évertua quant à elle, après l'adoption des principes généraux, à multiplier la création de fonctions spécialisées dans l'ensemble de ses services, qu'il s'agisse de l'aide à la jeunesse, des sports ou de la culture, sur base de conditions correspondant aux profils des candidats pressentis. Ils étaient destinés à bénéficier de promotions en carrière plane sur base d'ancienneté. Ces privilégiés ont en outre obtenu une dérogation pour pouvoir être nommés à des fonctions dirigeantes dans leurs administrations respectives. Pourquoi s'encombrer encore de règles statutaires puisque tout devenait possible à qui sait attendre...

36Et lorsque l'impatience politique se faisait impérative, une application de l'article 18 du statut Camu (reconnaissance de la haute valeur administrative) fut mise en œuvre. La Communauté française usa et abusa de cet article, ce qui entraîna quantité de recours au Conseil d’État et l'annulation en 1987 des nominations les plus contraires aux dispositions statutaires. Mais que de perturbations et de frustrations enregistrées dans les administrations concernées soumises aux fantaisies de personnalités parfois dépourvues des qualités requises pour les diriger.

2. En matière de promotion

37Pour encadrer ces effectifs au demeurant excessifs par rapport à la population concernée (3,2 millions d'habitants en Région wallonne, un petit million de Bruxellois pas tous francophones), les gouvernements ont recouru à la technique des primonominations, c'est‑à‑dire de première désignation de candidats sur base de critères taillés sur mesure en fonction des personnalités retenues pour remplir les emplois.

38Dans pareilles structures, la politisation atteint un degré extrême, puisque du Secrétaire général au premier emploi accessible par des promotions, l'intrusion politique est de rigueur.

39Certes, des statuts nouveaux ont vu le jour reprenant les principes essentiels des règles rencontrées autrefois dans l’État unitaire, mais adaptées au goût des ambitions politiques. Comme les Conseils de direction sont politisés à l'extrême, les candidats qui ne sont pas affiliés aux partis associés aux gouvernements en place n'ont alors aucune chance d'être promus.

40Les organigrammes de ces ministères et organismes divers font l'objet d'adaptations constantes pour répondre aux besoins du clientélisme politique. C'est ainsi par exemple que la Communauté française cependant en mal d'équilibre budgétaire et à compétences réduites suite à des glissements de compétences au profit notamment de la Région wallonne, adaptait un nouveau cadre en 1997 comportant pas moins de 52 emplois de fonctionnaires généraux.

41Comment expliquer ce besoin d'administrer en efficacité en superposant aux 32 directeurs généraux adjoints, 14 directeurs généraux et 6 administrateurs généraux sans compter le Secrétaire général ?

42En comparaison, jusqu'en 1963, l'ancien Ministère de l’Éducation nationale et de la Culture toujours bilingue comptait 12 directeurs généraux et 10 directeurs d'administration. Pareille inflation dans le temps ne s'expliquait que par le besoin de mieux répartir les influences politiques dans l'ensemble du département conformément aux accords entre partis associés aux gouvernements concernés. Lorsqu'un ministère est dirigé par 8 ministres, comme celui de la Communauté française, tout devient en effet possible et il faut plaindre son Secrétaire général d'avoir autant de ministres à satisfaire. Les institutions fédérées plus récentes, telles les Commissions communautaires et le Ministère de la Région bruxelloise qui virent le jour en 1989, n'échappèrent pas à cette propension à la politisation.

43Le Conseil d’État fut saisi des cas les plus flagrants où l'annulation était prévisible tant l'expérience des candidats correspondait peu à l'appel aux candidatures publié au Moniteur belge. C'est ainsi que la nomination des fonctionnaires dirigeants de la Commission communautaire française le fut quelques années plus tard. Il est vrai que l'arrivée de l'épouse du Chef de Cabinet du Ministre‑Président de la Région bruxelloise, non titulaire d'un diplôme requis pour le niveau 1, à la tête de cette administration fut ressentie comme une provocation par l'ensemble des fonctionnaires de cette institution.

44D'autres recours sont toujours à l'instruction au sein du Conseil d’État. Ils concernent maintes primonominations et leur nombre n'a cessé de croître au fil des ans, engorgeant progressivement la section d'administration débordée par ces requêtes en annulation.

3. Les conséquences d'un excès de politisation

45A une certaine hypocrisie rencontrée dans l’État unitaire en matière d'encadrement administratif ont succédé au sein des entités fédérées des excès dommageables au bon fonctionnement des services concernés. On ne propulse pas impunément des fonctionnaires à obédience politique affirmée à la direction d'institutions pour lesquelles ils n'ont aucune expérience antérieure ni aptitude administrative particulière.

46Les difficultés rencontrées par certaines institutions hospitalières psychiatriques ne trouvent‑elles pas leur origine dans des primonominations contestables parce que leurs bénéficiaires étaient dépourvus de toute qualification en matière de gestion hospitalière ? De même, la pléthore de pararégionaux ne trouve‑t‑elle pas sa source dans la nécessité de satisfaire les appétits professionnels très variés de collaborateurs de ministres en nombre sans cesse croissant ?

47Qu'il s'agisse de recrutements ou de promotions, les excès constatés n'ont guère contribué à rehausser le prestige de la Fonction publique : pléthore d'effectifs, encadrement excessif, dilution des responsabilités, tout a contribué à détériorer l'image de ces services publics. Il n'est dès lors pas étonnant de retrouver la profession de fonctionnaire classée au plus bas dans l'échelle de considération portée sur diverses professions et publiée dans un quotidien bruxellois à l'issue d'un sondage d'opinion.

48En multipliant à l'excès les grades et en fractionnant à l'extrême les compétences, c'est l'efficacité même du service qui fut mise en cause. Du côté francophone en particulier, la dualité entre la Région wallonne et la Communauté française n'a pas favorisé l'unité de gestion des dossiers.

49Un exemple permettra d'illustrer cette caractéristique.

50A côté du Commissariat général aux relations internationales de la Communauté française qui dispose d'un cadre pléthorique de fonctionnaires dirigeants sans cesse gonflé au fil des ans, correspond une direction générale des relations internationales au sein de la Région wallonne ainsi qu'une Agence wallonne pour l'exportation. La coexistence de ces trois entités à finalité proche a provoqué un dédoublement du personnel extérieur affecté dans diverses capitales, ce qui a nui à l'efficacité dans l'action et entraîné des dépenses superflues.

51Ce manque de clarté se retrouvait par ailleurs dans les dénominations des structures administratives. Comment expliquer le maintien d'une direction générale de la santé à la Communauté française pour gérer de modestes crédits destinés à la médecine préventive, alors que toutes les autres compétences de ce secteur, à l'exception de la législation organique, se retrouvent à la direction générale de l'Action sociale et de la Santé de la Région wallonne ?

52Semblable fractionnement ne favorise pas une politique d'ensemble dans ce secteur, comme si les campagnes d'actions préventives pouvaient être dissociées des politiques menées en matière curative.

53De pareilles ambiguïtés se retrouvent par ailleurs entre les deux ministères de la Région wallonne, le M.R.W. et le M.E.T., au sein desquels on retrouve des services techniques chargés des infrastructures avec une dispersion des moyens, un dédoublement de services et une pléthore d'encadrement.

54Les effets dommageables d'une politisation généralisée au sein des nouvelles structures francophones se retrouvent en maints endroits. Une tentative d'unité de gestion politique permettait d'espérer une simplification des structures éparses au cours de la précédente législature. Mais la présence d'un seul ministre de la Fonction publique et du Budget pour les deux entités ne fut pas reconduite. Aucune mobilité n'existe d'ailleurs entre ces entités fédérées qui disposent chacune de statuts spécifiques et d'échelles barémiques distinctes.

55Comme chaque entité dispose d'une maîtrise de gestion en matière de Fonction publique, une saine émulation aurait pu voir le jour en Belgique et engendrer des structures administratives plus performantes. Mais les exemples donnés ces deux dernières décennies furent décevants à cet égard. Au gonflement substantiel des cabinets ministériels francophones a correspondu une multiplication d'institutions et de services dont la base et l'encadrement ont été constitués par des fonctionnaires nommés sur base de considérations politiques.

56Aux critiques de la lenteur des concours de recrutement et de nécessaires adaptations des dispositions statutaires remontant à 1937, ont succédé une série impressionnante de recrutements contractuels dont l'ampleur pose désormais problème, ainsi qu'une mise en coupe réglée des structures administratives pour les contrôler dans le temps. Le coût de semblables options s'est avéré élevé et la qualité des prestations discutable, si l'on en juge par la tendance à vouloir introduire le principe des mandats limités dans le temps pour les fonctionnaires dirigeants et à moderniser les techniques de recrutement. Mais deux décennies de politisation généralisée laissent des traces.

57Entre les déclarations de politique générale prônant une modernisation de l'administration tout comme une simplification des circuits et les pratiques des partis associés au pouvoir, le fossé a grandi. La déconsidération généralisée manifestée envers les fonctionnaires ne résulte-­t‑elle pas de ces dérives puisqu'ils sont généralement assimilés à des bénéficiaires des largesses du pouvoir, qui les placent à l'abri de toute précarité par des propulsions à des emplois rémunérateurs et considérés comme définitifs ?

58Bref, les exemples donnés par les entités fédérées francophones ne sont guère probants. D'une méconnaissance volontaire du fait politique, caractéristique du statut Camu, la politisation a dominé la fonction publique francophone. Il faut dès lors espérer que l'instauration du mandat limité dans le temps pour l'accès aux fonctions dirigeantes mettra fin à l'hypocrisie et aux abus rencontrés. C'est sur cette base d'une évaluation régulière des résultats obtenus, en fonction des moyens mis à disposition, qu'il conviendra désormais d'apprécier les prestations de nos fonctionnaires dirigeants. Il est compréhensible que les ministres désirent travailler avec des hauts fonctionnaires partageant leurs objectifs. Encore faut‑il qu'ils soient compétents et jugés sur leurs réalisations. Quant aux recrutements, à partir du moment où chaque institution dispose de services appropriés pour y procéder, c'est par voie de sélection et non de copinage qu'il conviendra d'agir pour améliorer la qualité et limiter la quantité du personnel de la Belgique fédérale. A l'hypocrisie doit succéder la clarté, aux excès la rigueur, à la pléthore l'efficacité, ce sont de beaux défis pour les décennies à venir.

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Notes

1  D. Norrenberg, « L’administration centrale belge, outil déficient du pouvoir ? » in Res Publica, 1972/4, p.751.

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Table des illustrations

Légende (Chiffres arrêtés au 15 septembre 1981).
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Pour citer cet article

Référence papier

Daniel Norrenberg, « Communautés et régions, terrains d’élection d’une politisation généralisée », Pyramides, 3 | 2001, 17-30.

Référence électronique

Daniel Norrenberg, « Communautés et régions, terrains d’élection d’une politisation généralisée », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 29 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/532

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Auteur

Daniel Norrenberg

Directeur général honoraire de l’Action sociale et de la Santé à la Région wallonne.

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Droits d’auteur

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