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Pratiques de politisation des administrations publiques

Alain Stenmans
p. 31-54

Résumé

L’étude présente les principales pratiques de politisation observées au sein de l’administration centrale belge entre 1960 et 1988. Ces pratiques concernaient le recrutement de certains membres du personnel de l’État, les promotions du personnel de formation universitaire ou supérieure, les relations de travail entre le ministre et ses services. Plusieurs questions sont analysées à propos de ces pratiques : avaient-elles toutes un caractère de déviation et au même degré ? Leurs effets étaient-ils également dévastateurs ? L’étude se poursuit par l’examen des remèdes proposés dans le cadre de la réforme administrative en cours depuis 1988, en ce compris les derniers développements du plan « Copernic » décidé par le gouvernement fédéral issu des élections législatives du 13 juin 1999. Quelques conclusions achèvent le travail.

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Texte intégral

Le champ de l’étude

1Le terme « politisation » renvoie au mot « politique », qui désigne une fonction noble au service de la société : celle de l’organisation et du gouvernement des affaires publiques. Appliqué aux administrations publiques, il pourrait signifier le fait de rendre ces administrations conscientes de l’importance de ce qu’elles ont à faire pour le bien public. Mais il ne s’agit pas de cela. L’expression « politisation des administrations publiques » se réfère, dans le chef de tous ceux qui l’emploient, à une déviation : celle qui conduit les responsables politiques de ces administrations à introduire dans celles-ci, sous des influences diverses, des agents qui ont une orientation politique déterminée, une conception particulière de la gestion publique et/ou des méthodes qui permettent à ces responsables de faire de la politique au sens péjoratif par des mesures, des voies ou des moyens surtout destinés à maintenir et à conforter leur pouvoir.

2La présente contribution concerne les pratiques de politisation observées au sein de l’administration centrale entre 1960 et 1988. Elle présente un matériau, empiriquement recueilli, à la réflexion que la revue Pyramides propose sur cet important sujet.

3La période 1960-1988 est celle de la pleine mise en œuvre du statut Camu consacré par l’arrêté royal du 2 octobre 1937, après la parenthèse de la Seconde Guerre mondiale et les tâtonnements de l’après-guerre. C’est celle aussi au cours de laquelle apparaissent les défauts liés à ce statut ou tolérés par celui-ci. Ce sont les tentatives de réforme administrative (réformes Gilson, Lutgen) qui n'aboutissent qu'incomplètement ou qui avortent. C’est enfin, en 1988, l’annonce d’une réforme administrative plus fondamentale, qui est toujours en cours.

4Toutes les pratiques de politisation des administrations publiques observées pendant cette période avaient-elles un caractère de déviation et au même degré ? Leurs effets étaient-ils également dévastateurs ? Comment apprécier les remèdes actuellement proposés ? C’est ce qu’il convient d’examiner le plus concrètement possible, avant de formuler quelques conclusions.

Pratiques observées, effets pervers et voies de solution

1. Recrutement, la règle

1.1. Avant la réforme institutionnelle de 1988

5Pendant la période considérée, les recrutements font l’objet de concours organisés par le Secrétariat permanent au recrutement ou sous son égide. Il ne peut être dérogé à la règle que dans des cas exceptionnels dont nous dirons un mot plus loin.

6La gestion des recrutements par une sorte de magistrature administrative empêche la politisation au stade initial de la carrière et garantit objectivement l’égalité d’accès des Belges aux emplois publics. Elle a l’inconvénient de ne satisfaire qu’imparfaitement les besoins des administrations en personnel nouveau : les procédures sont longues et souvent les candidats recrutés ne correspondent pas, ou pas assez, au profil des fonctions à remplir.

7Ceci n’empêche pas que, dès son entrée en fonction, l’agent recruté soit sinon politiquement, au moins philosophiquement « étiqueté ». La raison, toute simple, tient au système belge d’éducation qui veut que chacun fasse ses classes, puis éventuellement son université, dans un établissement libre laïque, ou libre catholique, ou officiel. La seule lecture du curriculum de l’intéressé donne à cet égard les indications de base, que confirment ou infirment ensuite sa conversation et mille traits de son comportement.

8Cet aspect des choses, il faut le souligner, n’a rien d’antipathique et n’a jamais, à notre connaissance, suscité de tensions au sein d’un service. Mais il faut retenir de ceci que dans un milieu marqué par la politisation à maints autres titres, le fait que chacun soit philosophiquement « situé », dès son entrée dans ce milieu, a son importance.

1.2. Depuis la réforme institutionnelle de 1988

9La règle de base antérieure est confirmée par la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, dont l’article 87, § 2 décide que le personnel de chaque Gouvernement « est recruté par l’intermédiaire du Secrétariat permanent de recrutement du personnel de l’État ». Elle est mise en œuvre par l’arrêté royal de principes généraux (ARPG) du 26 septembre 1994 qui prescrit notamment que, sauf cas particuliers, le recrutement se fait par concours organisé par le SPR. Pour atténuer les inconvénients fonctionnels du système, des méthodes plus modernes permettent progressivement de raccourcir les délais et l’ARPG du 26 septembre 1994 établit des correctifs destinés à rendre les sélections plus adéquates.

10Récemment, un système plus radical a été instauré.

11Dans le respect de la loi spéciale du 8 août 1980 qui impose, nous l’avons dit, de recruter le personnel des administrations des différents niveaux de pouvoir « par l’intermédiaire du SPR », le statut des agents de l’État du 2 octobre 1937, modifié, dissocie désormais la sélection et le recrutement. Il confie la sélection des candidats au SPR, rebaptisé SELOR, et le recrutement des nouveaux agents, parmi ces candidats, à l’autorité de nomination de chaque ministère. Des garanties d’objectivité et d’impartialité sont prévues. Pour les autres pouvoirs, le nouvel ARPG du 22 décembre 2000, remplaçant celui du 26 septembre 1994, laisse aux gouvernements des Communautés et des Régions la liberté de régler statutairement comme ils l’entendent la sélection et le recrutement de leurs agents, à condition de passer « par l’intermédiaire du SPR », devenu SELOR, tant que la loi spéciale l’exigera et de respecter les mêmes principes généraux d’objectivité et d’impartialité que l’autorité fédérale.

12Malgré les précautions prises pour éviter l’arbitraire, il va de soi que le nouveau régime instauré par l’autorité fédérale pour son personnel est, par nature, plus perméable à la politisation des recrutements que l’ancien et risque de donner lieu à plus de contestations. L’avis du Conseil d’État le signale à juste titre. Il faudra donc examiner avec attention si l’accroissement de la qualité des recrutements l’emporte sur l’importance de cet inconvénient. Il conviendra aussi de suivre avec intérêt les décisions que les autres pouvoirs prendront en la matière et d’analyser, le moment venu, la qualité de leurs résultats. Il convient enfin d’examiner dès à présent les avantages et les inconvénients qu’il y aurait à supprimer, comme le rapport au Roi qui précède le nouvel arrêté royal de principes généraux en évoque l’éventualité, l’obligation que la loi spéciale du 8 août 1980 fait à tous les pouvoirs de recruter le personnel statutaire de leurs administrations par l’intermédiaire du SPR (SELOR). Ceci relève d’un débat plus large et plus essentiel, dont nous parlerons dans nos conclusions.

2. Recrutement, dispense de la règle

2.1. Avant la réforme institutionnelle de 1988

2.1.1. Article 18 du statut des agents de l’État du 2 octobre 1937

13Le statut permet de recruter sans concours à un emploi à partir du rang 14 (ultérieurement du rang 15) une personne désignée par le ministre, au terme d’une procédure destinée à garantir que tous les intéressés ont eu la possibilité de postuler l’emploi, que celui-ci est vacant, qu’il y a une impérieuse nécessité d’y pourvoir sans autre délai, qu’il est impossible de le faire en faisant appel à un agent de l’État déjà en service et que la personne choisie par le ministre a une haute valeur administrative, scientifique, technique ou artistique.

14Il s’agit de l’article 18 du statut qui a fait couler beaucoup d’encre parce que, sous des dehors raisonnables et objectifs, il permettait en réalité l’arbitraire le plus complet. Il n’imposait aucune comparaison des candidatures introduites. Chacun savait que la procédure imposée par le statut n’était qu’un paravent, le choix du ministre étant fait avant son lancement.

15Cette disposition avait à ce point mauvaise presse que les gouvernements avaient décidé de ne plus y recourir que pour les emplois les plus élevés (du rang 17) et même dans ces limites, de manière vraiment exceptionnelle.

2.1.2. Primo-nominations

16Un phénomène beaucoup plus répandu a été celui des primo-nominations. Lorsqu’un nouveau service était créé, les premiers membres de son personnel, du plus modeste au plus élevé, étaient nommés aux emplois de recrutement ou de promotion du nouveau cadre selon des règles transitoires qui dérogeaient à celles du statut du 2 octobre 1937. Il suffisait, en application de l’article 116 de ce statut, d’un arrêté motivé, délibéré en Conseil des ministres. La pratique a été plus fréquente encore pour les organismes d’intérêt public (où c’est une disposition légale qui autorisait la dérogation) mais ceux-ci ne sont pas traités dans cette contribution.

17Le motif invoqué était invariablement la nécessité de faire fonctionner sans délai le nouveau service.

18Cette latitude, on s’en doute, a permis le meilleur et le pire. A son actif, elle a permis la constitution rapide et sans formalisme de ce qu’on appelait, après la Seconde Guerre mondiale, des administrations de mission chargées d’introduire dans l’action de l’État des foyers de modernisation et de dynamisme, comme la planification souple des politiques économiques et sociales et la programmation concertée des politiques de recherche. A son passif, elle a permis une politisation intense et parfois déraisonnable des primo-nominations ainsi que, dans certains cas, des dérogations injustifiées aux exigences normales de compétence.

19Les gouvernements ont entrepris, dès avant 1988, de limiter les effets nocifs du système des primo-nominations. A notre connaissance, ces mesures n’ont eu que des effets limités.

2.2. Depuis la réforme institutionnelle de 1988

2.2.1. Article 18 du statut des agents de l’État du 2 octobre 1937

20L’utilité de faire appel, pour certains postes, à des personnalités extérieures à l’administration n’est pas contestable. Le tout est d’objectiver réellement la procédure.

21Après 1988, l’article 18 est resté dans le statut des agents de l’État : sa version a été améliorée à diverses reprises, pour la dernière fois le 10 avril 1995, mais pas fondamentalement et il n’a plus été appliqué. D’autres pouvoirs ont inscrit dans le statut de leur personnel la possibilité de recruter des personnes extérieures pour certains emplois de responsabilité. Nous ignorons s’il a été fait usage jusqu’ici de cette possibilité et si de telles nominations se sont faites sans politisation malsaine.

22Récemment, le gouvernement fédéral a abrogé l’article 18 du statut de ses agents, invoquant à juste titre que cette disposition est tombée en désuétude. Il a cependant l’intention de consacrer par d’autres dispositions la possibilité de faire appel à des personnes extérieures pour tous ou certains postes de management. Nous en reparlerons à propos des promotions.

2.2.2. Primo-nominations

23Pour l’administration fédérale, la loi du 22 juillet 1993 portant certaines mesures en matière de fonction publique a établi des règles strictes en matière de primo-nominations. En cas de création d’un nouveau service public, l’article 16 de cette loi donne une priorité absolue de première nomination aux agents assujettis au régime de la mobilité et, pour la première nomination aux emplois de promotion, à tous les agents définitifs qui remplissent les conditions pour être promus aux grades à conférer. Puis seulement, pour les emplois qui seraient encore vacants, vient l’application des règles du statut du personnel du nouveau service.

24L’article 11, § 3 de l’arrêté royal de principes généraux de la fonction publique du 26 septembre 1994 ouvrait la possibilité aux Communautés et aux Régions de prévoir des procédures spécifiques de nomination pour certaines catégories d’agents, à charge pour elles de publier les procédures de recrutement des agents qui ne seraient pas recrutés par l’intermédiaire du Secrétariat permanent de recrutement.

25Nous croyons savoir que ces Pouvoirs ont fait, depuis leur création, un large usage des primo-nominations. Nous manquons cependant de données permettant d’apprécier dans quelle mesure ces primo-nominations ont été l’occasion de politisations dans des limites que l’on peut qualifier d’acceptables et dans quelle mesure elles l’ont été au contraire en dehors de ces limites.

26L’article 9 du nouvel arrêté royal de principes généraux du 22 décembre 2000 accroît l’autonomie des Communautés et des Régions en matière de recrutement mais il exprime plus explicitement les conditions essentielles communes dans lesquelles cette autonomie doit s’exercer : « Le recrutement et la sélection, prescrit le § 3 de cette disposition, s’effectuent sur la base d’un système de recrutement objectif qui, quant à sa forme et son contenu, offre les garanties nécessaires en matière d’égalité de traitement, d’interdiction de l’arbitraire, d’indépendance et d’impartialité ».

27Il est impossible de dire aujourd’hui si ces nouvelles règles auront, notamment, pour effet d’arrêter ou d’endiguer les caractères de politisation malsaine que revêtent certaines primo-nominations.

3. Engagements en dehors de la règle, personnel contractuel

3.1. Avant la réforme institutionnelle de 1988

28Même dans sa version modifiée du 16 mars 1964, le statut des agents de l’État est muet sur l’engagement de personnel par contrat de travail. Cette matière est réglée par des dispositions réglementaires ou légales distinctes du statut.

29La situation qui se développe sous le couvert de ces textes est paradoxale. Les gouvernements, en accord sur ce point avec les syndicats et la psychologie profonde des fonctionnaires, affirment haut et fort que l’emploi contractuel ne peut être qu’un emploi d’appoint destiné à répondre à des nécessités purement contingentes, la règle étant et demeurant l’emploi statutaire. En même temps, ces gouvernements engagent de nombreux contractuels pour lesquels ils créent plusieurs catégories (agents temporaires, agents contractuels, cadres spéciaux temporaires, stagiaires légaux, chômeurs mis au travail) que la loi du 20 février 1990, dite de statut unique, s’efforcera de rationaliser. Enfin, de temps à autre, l’occasion est offerte aux membres de ce personnel « marginal » d’entrer dans la carrière statutaire, en réunissant des conditions et en réussissant des épreuves que l’autorité veut de plus en plus semblables aux conditions et aux épreuves normales de recrutement. Ceux qui réussissent sont intégrés dans la fonction publique statutaire. Ceux qui échouent s’en vont, ou se font engager par contrat dans un autre emploi non statutaire ou, s’ils sont anciens, gardent leur emploi contractuel dans un cadre d’extinction, au nom de l’équité sociale.

30Cette masse d’agents qui travaillent hors statut doit-elle son existence et son maintien au clientélisme politique ?

31Pour saisir la réalité, il faut commencer par décrire les principales circonstances qui donnent lieu à l’engagement de contractuels.

32Beaucoup de contractuels sont engagés pour des tâches nouvelles, imposées aux services pour la réalisation d’une politique spécifique décidée par un ministre, son gouvernement ou le législateur en réponse à une situation donnée. Dans d’autres cas, ce sont les services eux-mêmes qui, n’arrivant pas à obtenir les effectifs nécessaires pour remplir leurs tâches permanentes (soit que l’inspection des finances s’oppose à une extension de cadre soit que, pour diverses raisons, le cadre ne soit pas rempli), demandent en dernier recours au ministre l’autorisation d’engager quelques contractuels. Généralement solidaire de son administration pour de telles questions, le ministre y consent et obtient les autorisations nécessaires. Dans certains cas enfin, un service a besoin, pour accomplir une de ses tâches permanentes, non seulement de son personnel permanent mais aussi de collaborateurs dont les qualifications sont appelées à changer selon les différents aspects ou les différentes phases de la tâche et qu’il serait donc insensé de titulariser dans un emploi statutaire.

33Il est certes arrivé, pendant la période considérée, que certains de ces engagements aient directement profité à des protégés politiques introduits d’autorité par cette voie dans l’administration. Mais souvent, le phénomène observé est plus subtil. Tantôt la seule annonce d’un engagement de contractuels, normalement publiée mais aussi diffusée de bouche à oreille, incite spécialement certains à tenter leur chance, sans bénéficier cependant d’une protection décisive. Tantôt l’entourage d’un ministre informe l’administration qu’il connaît quelques bons candidats pour certains des emplois contractuels à pourvoir, sans faire autrement pression pour qu’ils soient engagés. Tantôt l’administration elle-même, appelée à apprécier les qualifications et aptitudes de divers candidats, porte son choix sur ceux qui, à la fois, paraissent compétents et présentent un profil compatible avec celui de l’équipe au sein de laquelle ils travailleront.

34De l’ensemble de ces observations il est permis de conclure que la prolifération des emplois contractuels est due, plutôt qu’à une stratégie massive et sans nuances de clientélisme politique, à un système ambigu et régi par des concepts insuffisants. Ce système permet le meilleur et le pire : il rend possible l’engagement temporaire d’éléments remarquables pour des besoins incontestables mais il offre aussi de nombreuses occasions, tant aux ministres qu’aux administrations, de favoriser l’engagement et le maintien de candidats qui ont leurs préférences dans des postes souvent utiles à l’origine mais qui, à la longue, cessent de l’être ou ne le sont plus autant.

35Considéré globalement, l’engagement de contractuels, tel qu’il se pratique entre 1960 et 1988, constitue donc un phénomène malsain.

3.2. Depuis la réforme institutionnelle de 1988

36Depuis 1988, des mesures de plus en plus strictes ont tendu à réaliser une objectivation de plus en plus poussée des conditions d’engagement sous contrat de travail au sein des administrations centrales. Cependant, ces mesures n’ont pas eu pour effet jusqu’ici de tarir le flot de ces engagements. Fréquemment, les médias continuent à dénoncer la politisation de certains de ceux-ci.

37Nous pensons qu’il faut avant tout clarifier les concepts. Une administration moderne ne saurait se passer de collaborateurs engagés non pour faire une carrière mais pour accomplir, pendant un certain temps, des tâches précises. Il est normal que la proportion de ces collaborateurs par rapport au personnel permanent d’une administration varie selon les attributions de celle-ci comme selon les époques. Il ne s’agit pas d’un personnel d’appoint que l’on considère comme un mal inévitable mais d’un personnel complémentaire que l’on doit considérer comme également nécessaire au bon fonctionnement de l’État. Sur ces bases, il serait possible de formuler un ensemble de règles claires et précises destinées à assurer l’objectivité du système, notamment en ce qui concerne les engagements, les éventuelles prolongations, le passage dans les cadres permanents, les droits et devoirs, les indemnités de départ, etc. Nous pensons aussi qu’il serait préférable de nommer les membres de ce personnel dans le cadre d’un statut ad hoc au lieu de continuer à les engager sous contrat de travail. Ceci permettrait de sortir de l’ambivalence qui fait relever les contractuels à la fois du droit privé et du droit administratif et aurait pour effet de porter devant le Conseil d’État les recours relatifs à la légalité des actes qui les concernent. Une unité de jurisprudence s’instaurerait ainsi pour l’ensemble du personnel des administrations publiques centrales.

38Le nouvel arrêté royal de principes généraux, du 22 décembre 2000, étend à des postes importants la possibilité d’engager du personnel en dehors des liens du statut. Il continue à soumettre au contrat de travail le personnel qu’il est permis d’engager à titre non permanent.

4. Promotions

4.1. Avant la réforme institutionnelle de 1988

39Le statut soumet les promotions à de strictes conditions : ancienneté, signalement (on ne parle pas encore d’évaluation), dans certains cas réussite d’un concours ou d’un examen, proposition par le conseil de direction ou le secrétaire général, arrêté ministériel, arrêté royal simple, arrêté royal pris après avis motivé du conseil de direction, arrêté royal délibéré en conseil des ministres…tous les cas sont réglementés, depuis la promotion par principalat ou en carrière plane jusqu’à la promotion au grade de secrétaire général, en passant par les promotions par accession au niveau supérieur et celles au sein de chaque niveau. Ces règles sont généralement observées. Leur violation est, en cas de recours, sanctionnée par le Conseil d’État.

40Pour certains emplois cependant, spécialement pour les emplois du niveau 1, qui sont occupés par des agents de formation universitaire ou supérieure, ces règles ne suffisent pas à assurer le jeu des promotions. Il faut, en plus, que les candidats soient d’une couleur politique déterminée : non pas celle de leur ministre du moment, mais celle qui convient dans le cadre d’équilibres politiques globaux auxquels le gouvernement – chaque gouvernement sans exception – veille sans défaillance. D’abord pratiqué pour les emplois supérieurs, le système est progressivement étendu jusqu’à englober pratiquement toutes les promotions au sein du niveau 1.

41Au cours de ces années, pareil système, dans la psychologie de nombreux ministres, va de soi. Certains pensent même qu’il s’applique aussi au personnel d’exécution alors que pour celui-ci, fort heureusement, l’avancement résulte uniquement de conditions objectives, notamment d’épreuves de connaissances et de pratique professionnelle dont la réussite requiert souvent de sa part une préparation longue et méritoire.

42Quant aux fonctionnaires dont l’avancement relève du système cumulé des règles objectives et des exigences non écrites de la politisation, la toute grande majorité d’entre eux joue le jeu. En même temps qu’ils s’appliquent à remplir les conditions formellement exigées pour pouvoir être promus, ils veillent à posséder la carte d’un parti. Le plus souvent, leur affiliation correspond à leur profil philosophique. On dit que certains changent de carte selon les « opportunités » mais le cas doit être rare car cette versatilité est mal vue du milieu administratif comme au sein des commissions informelles qui, en marge des cabinets ministériels, assurent les grands équilibres. Trois autres difficultés peuvent se présenter aux fonctionnaires qui postulent une promotion. La première est d’obtenir le soutien effectif de leur parti au moment de la négociation. Celle-ci porte sur un ensemble de postes à pourvoir, chacun ayant un poids correspondant à son importance en termes d’influence politique. Chacun des partis au pouvoir doit donc optimiser ce qu’il retirera de la négociation et ceci l’amène nécessairement à renoncer à certains postes pour en obtenir d’autres auxquels il tient davantage. Pour chaque fonctionnaire en lice, il est donc vital de convaincre d’abord son parti de retenir sa candidature comme prioritaire et de ne la sacrifier en aucun cas. Un autre problème concerne les fonctionnaires qui appartiennent à un parti d’opposition. Il arrive que les coalitions au pouvoir fassent une part à l’opposition mais ceci concerne surtout de très grands postes et n’a rien de systématique. Un fonctionnaire dont le parti est dans l’opposition doit donc le plus souvent attendre des jours meilleurs et si cette opposition se prolonge, l’attente sera d’autant plus longue. Enfin, un problème se pose aux fonctionnaires qui adhèrent à de nouveaux partis, distincts des grands partis traditionnels. Certains attendent que quelques personnalités marquantes de leur parti accèdent au gouvernement et exigent leur part des promotions. D’autres se font promouvoir sous l’aile du parti traditionnel qui leur est le plus proche avant de faire apparaître leur nouvelle appartenance.

43Ce système de promotions a eu de nombreux effets qui n’allaient pas tous dans le même sens.

44Au plan négatif, son effet le plus malsain a été d’accréditer l’idée, parmi les fonctionnaires, que les promotions du personnel au sein du niveau 1 n’avaient rien à voir avec la valeur professionnelle et que l’essentiel se ramenait à avoir « la bonne carte » au bon moment. Ce sentiment généralisé a souvent conduit les fonctionnaires des rangs modestes à une sorte de désenchantement teinté d’un cynisme un peu triste, peu propre à générer un climat stimulant au sein de leurs services, tandis que les fonctionnaires des rangs plus élevés relevaient le défi avec un sens du jeu qui était loin de déplaire à beaucoup. D’autre part, il est arrivé à l’époque que certaines administrations soient tellement peuplées d'agents nommés sous la bannière de l’un ou l’autre parti que lorsqu’un ministre d’un parti différent prenait la tête d’une telle administration, la seule idée qui pouvait lui venir était de s’organiser pour travailler sans elle. Enfin, le désir de « combler » le retard a conduit chaque parti, lorsqu’il passait de l’opposition au pouvoir, à pratiquer une politique de « rattrapage » qui préparait de nouvelles revanches. Ce désir d’obtenir une situation « juste » avant de souscrire à tout accord de dépolitisation a, jusqu’à présent, ruiné les chances de pareil accord.

45Est-ce à dire que ces nominations aient conduit leurs bénéficiaires à adopter un comportement partisan dans le traitement des affaires dont ils étaient chargés ? Le cas s’est produit et l’on a parlé à l’époque, nous l’avons dit, d’administrations entièrement dévouées aux idéaux et programmes de certains partis. Mais dans d’autres cas, à notre avis plus fréquents, les fonctionnaires, bien qu’étant nommés compte tenu de leur appartenance politique, ont agi avec objectivité et impartialité dans les avis qu’ils donnaient comme dans les décisions qu’ils avaient à prendre. Sans doute y avait-il à la base de cette attitude un souci de dignité professionnelle ; il y entrait aussi le refus d’adhérer, pour les problèmes concrets à résoudre, aux à-peu-près des solutions politiciennes, ce refus pouvant aller jusqu’à la méconnaissance des aspects les plus valables de l’approche politique de ces problèmes ; il y entrait souvent enfin une certaine dose de rancœur à l’égard de ministres, fussent-ils du même bord, qui élaboraient leur politique sans faire appel à leurs services.

4.2. Depuis la réforme institutionnelle de 1988

46L’arrêté royal de principes généraux du 26 septembre 1994 n’a pas fondamentalement changé l’ancien système des promotions. Il s’est attaché à moderniser le signalement des agents, par un système d’évaluation qui n’a pas encore fait ses preuves. Il a donné priorité, pour l’avancement, aux agents qui bénéficient de l’évaluation la plus positive, mais cette règle évidente ne fait obstacle qu’aux iniquités les plus criantes. Il a permis de prendre en compte l’aptitude à occuper l’emploi vacant, qui est distincte de la capacité générale à occuper cet emploi. Il a, disposition essentielle, rendu obligatoire l’examen comparatif de toutes les candidatures remplissant les conditions objectives requises.

47Ces incontestables progrès n’ont pas remis en cause le droit de l’autorité de nomination de choisir, pour les promotions au sein du niveau 1, parmi les candidats proposés par le conseil de direction. Certes, ce choix est plus limité qu’avant et s’il en est fait usage, il doit être d’autant mieux justifié. En bref, la politisation des promotions est devenue plus difficile mais elle n’est pas devenue impossible.

48Les arrêtés royaux du 22 décembre 2000 ont encore modifié les règles du jeu, tout en accroissant l’autonomie des Communautés et des Régions dans ces matières.

49Tout bien considéré, nous pensons que le moment est venu de se tourner vers des méthodes, en harmonie avec l’esprit et les nécessités de ce temps, qui valorisent le professionnalisme. C’est donc uniquement sur la base de critères objectifs que les fonctionnaires du niveau 1, comme les autres, devraient être promus désormais, à l’exception de quelques cas dont nous parlerons ensuite. Les corollaires indispensables de ce système seraient, à l’évidence, une politique intensive de formation continue et une plus grande mobilité, afin que chacun ait une chance honnête de progresser dans sa carrière en occupant les emplois qui correspondent le mieux à ses talents. L’acceptation d’une telle mobilité, difficile à obtenir même au sein d’une seule administration, fait partie de la nouvelle culture administrative dont il faut favoriser l’éclosion.

50A cette règle, il faudrait faire une exception partielle pour quelques postes, qu’il conviendrait de désigner et qui correspondraient généralement, dans notre esprit, aux deux rangs les plus élevés de la hiérarchie administrative. Pour ces postes, et pour ceux-là seulement, l’autorité de nomination devrait avoir le droit de promouvoir, sans avoir à justifier sa décision, le candidat de son choix parmi ceux qui remplissent les conditions objectives requises. Il est raisonnable en effet que les emplois qui sont à la charnière entre le ministre et ses services soient occupés par des fonctionnaires qui joignent à leur maîtrise de la gestion une perception réelle des aspects politiques de l’action administrative. Il est sage aussi que la haute fonction publique perçoive les grandes tendances de la société et ne s’enferme pas dans une culture purement technicienne qui risquerait de s’opposer avec intransigeance à la culture des responsables politiques. La contrepartie de ce système serait qu’en cas de changement de ministre, le haut fonctionnaire éventuellement écarté soit désigné à un autre emploi d’intérêt réellement analogue, sans que ceci ne suscite ni suspicion ni difficulté.

51Il n’est pas possible de dire aujourd’hui si la phase actuelle de la réforme administrative mettra vraiment fin au caractère abusif de certaines nominations politiques.

5. Relations de travail entre le Ministre et ses services

5.1. Avant la réforme institutionnelle de 1988

5.1.1. Cas extrêmes

52La situation de politisation la plus radicale est celle dans laquelle le ministre, considérant son administration comme trop politisée dans un sens différent de sa propre appartenance politique, adopte en actes et parfois même en paroles une attitude négative à l’égard de celle-ci. Tantôt, cette attitude consiste à ignorer l’administration et à faire fonctionner, autour du cabinet ministériel et sous l’impulsion de celui-ci, une administration parallèle composée d’experts, de chargés de mission, de consultants et recourant à des groupes de travail et autres instruments informels de conception et de gestion. Tantôt elle consiste à se servir de l’administration mais en la mécanisant, c’est-à-dire en lui dictant le moindre de ses actes, en contrôlant étroitement l’exécution de ceux-ci, en la mettant entièrement au service du cabinet ministériel, en la déconnectant de certains de ses secteurs d'activité et en l’y reconnectant selon les nécessités du travail de ce cabinet. Tantôt encore, les deux méthodes sont utilisées, en fonction des matières.

53Dans certains cas, ces comportements sont dictés par l’attitude effectivement non coopérante de services politisés, décidés à faire échec à la politique du ministre par les voies multiples et impénétrables que seule l’administration connaît. Dans d’autres cas, ces comportements sont dictés par la présomption que ces services se comporteront ainsi, sans vérifier d’abord s’ils ne seraient pas capables de remplir loyalement leur rôle en collaborant correctement avec un ministre porteur d’autres options.

5.1.2. Cas fréquents

54La situation la plus fréquente de politisation des relations de travail entre le ministre et ses services n’est pas cependant, sans doute, celle que nous venons de décrire. Dans de très nombreux autres cas, où il n’y a aucune opposition philosophique marquée entre le ministre et son administration, le politique absorbe quand même l’administratif, de manière non violente ni ouvertement conflictuelle mais cependant irrésistible.

55Tout part sans doute ici du fait que le ministre, de la meilleure foi du monde, considère l’administration uniquement comme un outil, un instrument de sa politique, une intendance au service de ses stratégies. Dans cette optique, il se sert d’elle quand et de la manière dont il estime en avoir besoin. Il lui arrive de la consulter sur telle décision importante qu’il compte prendre mais il lui arrive aussi de ne pas le faire, la laissant apprendre la nouvelle comme tout citoyen par les médias. Il lui arrive de la charger de telle tâche mais il lui arrive aussi d’en charger son cabinet sans la prévenir. Quant à l’impulsion à donner aux activités réglementairement assumées par l’administration, elle est entièrement confiée aux membres du cabinet : chacun a son secteur et travaille directement avec le service qui en est chargé, voire avec tel membre de ce service, en court-circuitant la hiérarchie et sans souci de cohésion d’ensemble. Ainsi, l’administration est certes utilisée, mais par des agents politiques au service de leur action politique, de manière purement instrumentale.

5.1.3. Cas rares

56Il arrive que le ministre, considérant l’administration comme une partenaire dans l’exercice de sa mission, l’associe à la définition de ses politiques, se concerte avec elle avant toute décision importante, répartit en toute clarté le travail de préparation et d’exécution entre ses services et son cabinet, les réunit pour l’évaluation périodique des résultats atteints et la réorientation éventuelle de l’action.

57Cette manière de faire n’est pas fréquente à cette époque mais elle n’est pas non plus rarissime : nous l’avons vécue dans nos relations de service avec plusieurs ministres, appartenant à plusieurs partis.

58Tous ont – malgré des tempéraments différents et des options politiques parfois opposées – ceci en commun : ils recherchent dans l’administration un guide expérimenté du terrain, des informations autres que celles dont ils disposent sur les matières à traiter, des avis rationnels non déformés par une optique partisane ; ils lui apportent leur perception intuitive des attentes de la société dans les domaines de son ressort, leur capacité de synthèse, leur sens de la décision ; tous font en sorte que leur cabinet et les services sympathisent dans le travail tout en gardant leur rôle.

5.2. Depuis la réforme institutionnelle de 1988

59Alors que pendant très longtemps la doctrine, essentiellement juridique, établissait une distinction de nature entre le politique et l’administratif, la doctrine actuelle, enrichie des apports de la sociologie et de la politologie, met en lumière que dans l’élaboration de la décision administrative – cette dernière dans nos institutions appartient au ministre – le politique et le technique sont certes distincts mais étroitement liés.

60C’est surtout parce que ce lien n’avait que trop rarement été reconnu pendant les années qui suivirent la mise en application du statut de 1937 que l’administration, à la fois politisée et privée d’oxygène, put de moins en moins faire face à ses missions de manière suffisamment efficace et compétente, au moment où ces dernières se diversifiaient et devenaient de plus en plus complexes.

61Un des principaux objectifs de la réforme administrative actuelle est donc d’établir cette relation de partenariat entre le ministre et son administration. Tous les gouvernements, depuis 1988, en font un point de leur programme.

62Pour la réalisation concrète de cet objectif, les projets annoncés par l’actuel Ministre de la Fonction publique, M. L. Van den Bossche, prêtent à la réflexion. Le texte de base est ici l’arrêté royal du 7 novembre 2000 portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral.

63D’une part, il s’agit de mettre en place, dans chaque département, des structures où s’élaboreront les politiques du département et au sein desquelles travailleront ensemble, sous la direction du ministre, des hauts fonctionnaires, des collaborateurs personnels du ministre et des experts. Ceci est positif. D’autre part, la doctrine qui imprègne l’ensemble de la réforme fait des fonctionnaires dirigeants des « gestionnaires » qui n’ont qu’à exécuter, avec les ressources de la gestion moderne, les décisions prises par l’autorité politique.

64Il importe d’harmoniser les deux. Même dans la formule, défendable à certaines conditions, où le fonctionnaire dirigeant aura mission d’exécuter de façon quasi contractuelle les tâches que le ministre lui confiera, avec des moyens et un degré d’autonomie convenus au départ, sa relation avec le ministre, pendant l’exercice de cette mission, restera capitale. Pour des raisons institutionnelles d’abord : le ministre demeure politiquement responsable, devant le Parlement, des actes de ses fonctionnaires. Pour des raisons fonctionnelles, ensuite : il est impossible, aujourd’hui, de bien gouverner sans disposer du support actif d’une bonne administration ; il est impossible, aujourd’hui, de bien administrer sans disposer du support actif d’un bon gouvernement ; le politique et le technique ont partie indissolublement liée ; ceci ne supprime ni le fait ni l’importance des options philosophiques des uns et des autres mais dans l’acte administratif moderne, les transcende.

65Quant à savoir si le nouveau système décidé par le Ministre de la Fonction publique permettra d’éradiquer les aspects malsains de la politisation des nominations et des désignations au sein de l’administration publique dirigeante ou si, au contraire, il ouvrira la porte à leur réintroduction par d’autres voies et sous d’autres formes, tout dépendra de l’ensemble des textes et de la manière de les appliquer.

66Il est hautement souhaitable, en tout cas, que quelques expériences pilotes soient menées avant de généraliser le système. Il faudra en effet y habituer non seulement les fonctionnaires mais aussi les ministres. Nous ne sommes pas certains que ceux-ci se rendent toujours bien compte de la voie dans laquelle le Ministre de la Fonction publique les invite à s'engager. Et rien ne sera gagné si les textes, une fois arrêtés, restent lettre morte.

Conclusions

671. Le fait pour les hommes politiques au pouvoir de désigner des hommes qui leur sont proches à certains postes de l’administration est vieux comme le monde. Il faudrait sans doute changer de planète pour trouver une société où cette volonté n’existerait pas. La vraie question à se poser est donc de savoir dans quelles limites et à quelles conditions pareille politisation des nominations administratives est acceptable, c’est-à-dire compatible avec notre conception du bien public, ou cesse de l’être.

68Nous répondons pour notre part que dans la société occidentale actuelle, essentiellement soucieuse de démocratie et d’efficacité, il est légitime que les emplois de l’administration publique soient conférés selon des critères objectifs de compétence et d’aptitude ; il est légitime aussi que l’ensemble des postes clés de l’administration reflète les grandes tendances de la société, telles que les partis ayant vocation de gouverner s’efforcent de les incarner et ambitionnent de les servir. Il est nécessaire que les désignations politiques destinées à assurer cette représentation globale au sein de l’administration soient accomplies avec loyauté : ceci implique notamment que les emplois dirigeants faisant l’objet de désignations politiques soient fixés et connus de tous, et que les choix discrétionnaires ne se fassent que parmi les candidats objectivement reconnus d’égale compétence pour les postes à pourvoir. Toute nomination politique faite en dehors de ces hypothèses et conditions nous paraît privée de raison objective et donc de légitimité.

69Il est certes difficile d’élaborer une norme de droit positif qui formule ces règles tout en les conciliant avec nos principes constitutionnels, évidemment prééminents, d’égalité et de non discrimination. Des éléments importants de réflexion existent cependant sur ce point.

70D’autre part, renforcer le caractère objectif des procédures qui entourent les nominations et les promotions ne conduit pas nécessairement à dépolitiser celles-ci. L’ancien système nous l’a appris. Tout nouveau système doit donc s’apprécier non seulement par l’examen des textes qui l’instituent, mais aussi en fonction des applications pratiques que ces textes autorisent ou n’autorisent pas.

712. On ne peut discuter le problème de la politisation des administrations sans élever le débat à la question de savoir quelle culture administrative l’on veut pour les temps à venir.

72Nous pensons pour notre part que la culture administrative bureaucratique, telle qu’elle s’imposa aussi longtemps que l’État fut exclusivement ou essentiellement perçu comme l’incarnation de la puissance publique, est morte avec cette conception autoritaire et que seule une résurgence, ni prévisible ni souhaitable, de ce type d’État pourrait susciter une nouvelle culture administrative de ce type. Ce qu’il s’agit d’introduire et d’acclimater aujourd’hui, c’est une culture administrative qui, tout en permettant à l’État de remplir ses obligations majeures, donne la plus grande importance possible à sa fonction de service à l’égard du citoyen et lui donne les moyens d’accomplir ce service avec la plus grande efficacité possible. Pour atteindre cet objectif, qui peut être considéré comme commun à beaucoup de Belges de ce temps, deux grandes voies s’ouvrent aujourd’hui : celle du managérialisme d’inspiration anglo-saxonne ; celle de la gestion citoyenne d’inspiration européenne.

73Recourir au managérialisme d’inspiration anglo-saxonne, c’est introduire la culture et les méthodes de l’entreprise privée dans l’administration publique, dès le stade du recrutement du personnel. Nous n’en sommes pas partisans, non seulement pour des raisons fondamentales de légitimité politique mais aussi parce que ceci revient inévitablement à introduire, dans cette administration, la philosophie de puissance de l’entreprise et son besoin de secret, caractéristiques que l’administration publique d’aujourd’hui s’efforce précisément de tempérer ou de bannir.

74Recourir à la gestion citoyenne d’inspiration européenne, c’est introduire toutes les méthodes concrètes d’une gestion efficace, telles qu’on les pratique dans les entreprises privées les plus modernes, mais dans le respect des normes et des spécificités de l’administration publique. Ceci comporte, notamment, l’organisation du service de base au citoyen, même dans les circonstances où ce service ne serait pas commercialement justifié ; les servitudes de la transparence aujourd’hui constitutionnellement acquise ; l’obligation du dialogue, qui se différencie d’une campagne de promotion notamment en ceci qu’il ne s’agit pas de convaincre la clientèle que le produit est bon mais qu’il s’agit de voir avec les administrés ce qu’il est possible de faire pour rendre le service plus conforme à leurs besoins et, si possible, à leurs attentes.

75Tout est encore possible autour du plan « Copernic ». La poursuite de la réforme administrative est indispensable. Les projets actuels comportent, à notre avis, des choses excellentes, des choses discutables, des choses redoutables. Mais nous sommes au moment où tout peut basculer dans un sens ou dans l’autre. Bref, nous sommes au moment d’un vrai débat. Celui-ci ne concerne pas seulement les hommes politiques et les fonctionnaires. Il intéresse, au premier chef, l’ensemble de la société.

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Au plan parlementaire, la politisation de la fonction publique, souvent évoquée, a fait l’objet de débats approfondis lors de la discussion par le Vlaamse Raad du projet qui allait devenir le décret du 12 décembre 1990 relatif à la politique administrative, et par le Parlement fédéral du projet qui allait devenir la loi du 22 juillet 1993 portant certaines mesures en matière de fonction publique. Sur ces débats, on consultera notamment Vlaamse Raad, Doc. 395 n° 9 (1989-1990) ; Handelingen n° 10, 28 novembre 1990 et n° 12, 7 décembre 1990 ; Sénat, Doc. parl. nos 661-1(1992-1993) et 661-2(1992-1993) ; Annales, séances des 29 et 30 juin 1993 ; Chambre, Doc. parl. n° 1099/5-92/93 ; Annales, séance du 19 juillet 1993.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alain Stenmans, « Pratiques de politisation des administrations publiques », Pyramides, 3 | 2001, 31-54.

Référence électronique

Alain Stenmans, « Pratiques de politisation des administrations publiques », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 20 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/534

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Auteur

Alain Stenmans

Secrétaire général honoraire des Services du Premier ministre pour la Programmation de la Politique scientifique.

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