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La politisation des administrations : perspective historique

Xavier Mabille
p. 55-60

Texte intégral

1L’image de l’administration a reflété longtemps en Belgique les signes originels caractéristiques de l’État et son déficit majeur : le défaut d’identification à cet État d’une quelconque fraction tant soi peu étendue de la population.

2Il y eut certes dès le départ des politiques et des fonctionnaires dont l’action tendit à établir solidement l’État et ses services. Mais ils furent en nombre réduit. Et la volonté de servir l’État s’accompagna parfois du désir de s’en servir.

  • 1  H. JANNE, « Dynamique des institutions : Naissance et développements des ministères belges des ori (...)

3La nature même des premiers départements ministériels diffuse une image de type répressif. Tous départements d’autorité, veillant au maintien de l’ordre à l’intérieur des frontières nationales (Intérieur, Justice) et au bon ordre des relations avec les autres États à l’extérieur (Affaires étrangères, Guerre), pourvoyant aux besoins de fonctionnement de l’ensemble (Finances), le nombre de ces ministères croîtra progressivement1, au départ chaque fois de services du ministère de l’Intérieur. Même si la multiplication des départements s’opérera fréquemment en vue de répondre à des attentes de fractions de la population, l’image originelle de type répressif subsistera longtemps.

4Si l’on s’accorde aujourd’hui à considérer que l’approche à partir des clivages constitue la meilleure clé d’analyse et d’explication de l’histoire institutionnelle et politique de la Belgique, on peut tenter de vérifier la pertinence de la même approche quand on l’applique à l’évaluation de l’image de l’administration et de son évolution dans le temps.

  • 2  A titre d’exemple, voir S. BLONDEEL, Jean-François Tielemans (1799-1887), De l’utopie politique au (...)

5Dans un État qui est d’une part perçu par les catholiques comme une menace de laïcisation et qui est d’autre part perçu par les laïques comme se trouvant placé de fait sous une trop forte emprise de l’Église, l’administration est d’emblée un enjeu politique. Sa vulnérabilité se situe simultanément dans le fait que l’une et l’autre de ces perceptions sont de type défensif. L’État et son administration suscitent davantage de méfiances que d’attitudes positives où ils puissent trouver de véritables supports. Ainsi s’explique au moins pour une part le pragmatisme 2 qui prévaut pendant longtemps.

6Sur le clivage qui contribue sans doute le plus à définir l’originalité du cas belge, celui qui est notamment en rapport avec la dualité linguistique et culturelle du pays, le mouvement flamand identifiera longtemps l’État et son administration à la prédominance de la langue et de la culture française. Dès le pétitionnement de 1840, dès le manifeste du mouvement flamand de 1847, la revendication porte notamment sur l’utilisation du néerlandais dans l’administration. Promulguées de 1873 à 1883, les premières lois dites linguistiques concernent respectivement l’emploi des langues en matière répressive, en matière administrative et dans l’enseignement. Elles seront pendant près d’un siècle sujettes à révision pour répondre à des revendications flamandes sans cesse plus précises. Quand le mouvement wallon naît à la fin du XIXe siècle, c’est en réaction contre ce qui est perçu alors comme une mainmise ou un risque de mainmise flamande sur l’État et son administration.

7Sur le clivage social, enfin, la méfiance du mouvement ouvrier subsistera longtemps à l’égard d’un État et d’une administration aux origines bourgeoises.

8En cumulant leurs effets, ces perceptions rendent compte de la faiblesse quasi structurelle de l’État et partant de ses services, qui sont davantage la cible de revendications d’origines diverses que le véritable centre de décision politique.

9Ainsi s’explique pour une large part un mode de fonctionnement socio-politique caractérisé par le rôle prépondérant des partis et des groupes. Ainsi s’explique aussi la précocité du mouvement de politisation des services de l’État.

10Ce mouvement revêt diverses formes, celle de la rivalité de clans, celle aussi de l’implantation de fiefs. A ce propos, un exemple très illustratif est celui du département de l’Agriculture, créé en 1884 par un gouvernement catholique homogène et fonctionnant en quasi-permanence en interaction de proximité avec les organisations agricoles catholiques.

11Pour tenter d’évaluer l’image actuelle de l’administration par rapport à ces lointaines origines, sans doute faut-il prendre le risque de situer dans le temps des évolutions qui peuvent aujourd'hui apparaître comme ayant été décisives.

  • 3  A. MOLITOR, Servir l’Etat, Trois expériences, Institut des Sciences politiques et sociales, UCL, p (...)

12Un premier tournant historique se situe au moment où débute en Belgique la pratique des gouvernements de coalition et où, plus précisément, ont lieu les premières expériences de participation gouvernementale des socialistes. « (…), le ‘patronage’ régnait, le recrutement se faisant au choix du ministre. On se plaignait de cette situation mais nul jusqu’alors n’avait eu le courage d’y porter remède. Les uns soulignaient que ce mode de recrutement favorisait peu la compétence. Ailleurs, et surtout dans les milieux socialistes, on notait qu’un régime de patronage organisé depuis tant d’années aboutissait à une administration de classe peuplée de catholiques et de libéraux, représentants de l’esprit bourgeois. Il y avait une certaine pertinence dans ce propos ; le parti socialiste en tira comme conclusion une pratique de patronage tout aussi rigoureuse dès que sa participation au gouvernement lui procura certains leviers de commande »3.

13La participation des socialistes au gouvernement a eu en quelque sorte de ce point de vue une fonction de révélateur.

  • 4  C.H. HÖJER, Le régime parlementaire de la Belgique de 1918 à 1940, Uppsala, 1946, rééd. CRISP, 196 (...)

14Elle a coïncidé avec une formalisation plus grande des diverses pondérations à prendre en compte au moment de la formation des gouvernements et du choix des ministres. Ainsi que l’écrit l’historien politique de la période, le suédois C.H. Höjer : « Une œuvre parlementaire importante en tant que rapporteur d’un budget, un grand talent de debater, ou des services signalés au sein d’une commission ne suffisaient pas pour rendre un parlementaire ‘ministrable’ : il lui fallait aussi ce que nous pouvons appeler certaines ‘qualités de dosage’« 4.

  • 5  H. DUMONT, Le pluralisme idéologique et l’autonomie culturelle en droit public belge, volume 1 : d (...)

15Les mêmes préoccupations se retrouvent à l’époque lors de la mise en place de certains services publics. Hugues Dumont observe, à propos de l’I.N.R. (Institut national de radiodiffusion), que « le compromis conclu a permis (…) de composer, en pratique et le plus souvent, l’organe de gestion de trois catholiques, de trois socialistes et de trois libéraux, tout en veillant à un équilibre régional (trois pour Bruxelles, trois pour la Flandre et trois pour la Wallonie) et professionnel (trois musiciens, trois ingénieurs et trois journalistes) » 5. Et cet équilibre se prolongera au niveau du personnel …

16Ces observations datant de l’entre-deux-guerres ne trouvent cependant pas encore à l’époque d’application générale.

  • 6  Ph. LAUVAUX, « La partitocratie et le ‘sottogoverno’ in Les grandes démocraties contemporaines, Pr (...)
  • 7  M. GRÉGOIRE, La « particratie », Editions du Grand Liège, 1965.

17Il faut attendre pour cela que se répande l’usage du terme « particratie ». D’origine italienne6, le terme est introduit en Belgique par l’ancien ministre Marcel Grégoire, qui en traite dans des articles du Soir, repris peu après en brochure7.

18Il est sans aucun doute significatif que la publication des articles de Marcel Grégoire se soit située au cours de la campagne pour les élections législatives de mai 1965. Plus précisément, le président alors en exercice de l’Institut belge de science politique y critique la façon dont les dirigeants des plus grands partis monopolisent l’élaboration de décisions aussi importantes qu’une révision de la Constitution au point de priver les assemblées législatives de toute possibilité réelle d’amendement.

19Et, en effet, le long processus de réformes institutionnelles s’accompagnera de critiques à l’encontre de l’emprise des partis politiques sur la prise de décision, y compris en matière administrative.

  • 8  H. DUMONT, op. cit., volume 2 : de 1970 à 1973, 606 p.

20L’État fédéral est organisé sur la reconnaissance du pluralisme idéologique comme sur celle de l’autonomie culturelle. Ces deux principes sont mis en œuvre à travers de multiples mécanismes, procédures et institutions8.

21La conclusion du Pacte culturel en 1973 fut liée à l’accession des communautés culturelles à une certaine autonomie. Furent ainsi institutionnalisées, dans chacune des communautés, des formes de répartition, entre les diverses tendances, des influences et des capacités d’expression. La même préoccupation de pondération prévalut dans l’élaboration des statuts des instituts publics de radiodiffusion et de télévision et dans leur application.

22La réforme de l’État s’est traduite par la multiplication des niveaux de décision et s’est accompagnée de la création d’organismes nouveaux et de la restructuration d’organismes existants, au cours de processus fréquemment émaillés de difficultés.

23Pacte culturel et réforme de l’État ont consacré tout à la fois la politisation des services administratifs et les pratiques du pluralisme segmenté, accentué et généralisé le mouvement en cours et montré quelles pouvaient être ses limites.

  • 9  X. MABILLE, Histoire politique de la Belgique, CRISP, 4e édition, 2000, pp. 482-485.

24Dans un contexte où se multiplient les interrogations sur la pertinence actuelle du recours aux clivages comme clé d’explication du système9, le défi majeur est celui de la tension entre pluralisme et décloisonnement.

  • 10  J. LECA, « La démocratie à l’épreuve des pluralismes », Revue française de science politique, vol. (...)

25Le débat à ce propos n’est pas particulier à la Belgique. Dans une contribution essentielle10, Jean Leca observe que « le pluralisme n’est pas un système et ses rapports avec la démocratie ne peuvent être réglés par un diktat philosophique ou sociologique mais par une analyse contextuelle et une démarche prudentielle tenant compte des différents héritages historiques ».

26Le président de l’Association française de science politique indique bien ainsi comment se croisent dans les sociétés et les États contemporains les enjeux de la démocratie et ceux du pluralisme.

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Notes

1  H. JANNE, « Dynamique des institutions : Naissance et développements des ministères belges des origines à la guerre de 1914-1918 », Mélanges Georges Smets, Institut belge de Sciences administratives, 1952, pp. 431-454.

2  A titre d’exemple, voir S. BLONDEEL, Jean-François Tielemans (1799-1887), De l’utopie politique au pragmatisme administratif. Le parcours d’un des fondateurs de la Belgique indépendante, mémoire ULB, 1995-1996, 147 p. + 1 volume d’annexes.

3  A. MOLITOR, Servir l’Etat, Trois expériences, Institut des Sciences politiques et sociales, UCL, p. 24.

4  C.H. HÖJER, Le régime parlementaire de la Belgique de 1918 à 1940, Uppsala, 1946, rééd. CRISP, 1969, p. 328.

5  H. DUMONT, Le pluralisme idéologique et l’autonomie culturelle en droit public belge, volume 1 : de 1830 à 1970, Bruylant/Facultés universitaires Saint-Louis, 1996, p. 236.

6  Ph. LAUVAUX, « La partitocratie et le ‘sottogoverno’ in Les grandes démocraties contemporaines, Presses universitaires de France, 1990, pp. 611-613.

J. MEYNAUD, « Problèmes de la partitocratie » in Rapport sur la classe dirigeante italienne, Etudes de science politique, Lausanne, 1965, pp. 154-157.

7  M. GRÉGOIRE, La « particratie », Editions du Grand Liège, 1965.

8  H. DUMONT, op. cit., volume 2 : de 1970 à 1973, 606 p.

9  X. MABILLE, Histoire politique de la Belgique, CRISP, 4e édition, 2000, pp. 482-485.

10  J. LECA, « La démocratie à l’épreuve des pluralismes », Revue française de science politique, vol. 46, n°2, avril 1996, pp. 225-279.

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Pour citer cet article

Référence papier

Xavier Mabille, « La politisation des administrations : perspective historique », Pyramides, 3 | 2001, 55-60.

Référence électronique

Xavier Mabille, « La politisation des administrations : perspective historique », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/536

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Auteur

Xavier Mabille

Président du CRISP et professeur honoraire à l’ULB.

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