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La politisation de la fonction publique : quelques réflexions d’ordre comparatif

Christian De Visscher et Gauthier Le Bussy
p. 61-80

Résumé

Au départ des deux modèles opposés d’attribution des postes administratifs, spoil system et merit system, cet article envisage les avantages et inconvénients de la politisation. Ce cadre posé, il donne un aperçu comparatif de la situation politique de la fonction publique dans quelques pays occidentaux (France, Allemagne, Pays-Bas et Belgique) en utilisant les États-Unis et le Royaume-Uni comme exemples les plus proches, respectivement, du spoil system et du merit system. Les auteurs examinent différentes variables potentiellement explicatives de la politisation (systèmes d’emploi et de carrière ; pays de common law ou de droit administratif ; culture politique ; réforme managériale). Pour terminer, la question des remèdes à la politisation de l’administration est abordée.

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Texte intégral

1Si l’administration a vocation à gérer la chose publique, à servir l’intérêt général ou commun, il apparaît logique que des groupes d’intérêt ou des individus cherchent à l’instrumentaliser pour imposer leur conception de l’intérêt général dans le meilleur des cas, pour servir des intérêts particuliers dans le pire des cas. Ce constat n’est pas propre à notre pays mais transcende les frontières.

2La Belgique est par excellence le pays des multiples clivages sociaux et des compromis politiques qui en résultent. Son architecture institutionnelle témoigne de cette recherche d’équilibre, sans doute jamais atteint, entre groupes, fractions ou partis opposés (les majorités spéciales, la composition du gouvernement à la proportionnelle, la présence d’anciens parlementaires à la Cour d’Arbitrage, les cadres linguistiques dans l’administration fédérale...).

  • 1  La réforme et la dépolitisation de l’administration étaient prévues par les déclarations gouvernem (...)

3Partant de ces prémisses, la politisation de l’administration belge semble à priori un « mal » nécessaire sinon inévitable. Elle est en tous cas à l’heure actuelle une réalité indiscutable1.

4D’un autre côté, la confiance entre le pouvoir politique et l’administration semble indispensable à la bonne marche de l’appareil étatique. L’exigence accrue d’efficacité des services publics pose en particulier la question de la compatibilité entre la réalisation des objectifs politiques et le souci de la bonne gestion. Entre compétence technique et loyauté politique se situe la question de la politisation.

5Nous nous limiterons, dans cette contribution, à l’analyse de l’intervention des partis politiques dans le recrutement et la carrière de fonctionnaires sans faire abstraction de la logique d’ensemble de la problématique (la participation des fonctionnaires à la vie politique ; leur rôle comme entrepreneurs de politiques publiques...). Nous opposerons tout d’abord les deux modes types de recrutement dans la fonction publique : le spoil system et le merit system. Nous donnerons ensuite un aperçu des mécanismes de politisation dans le recrutement et la carrière des agents dans quelques pays occidentaux, ce qui nous permettra d’aborder les variables explicatives de la politisation. Nous poserons pour terminer l’épineuse question des remèdes à la politisation.

1. Les deux modes principaux de recrutement dans la fonction publique : spoil system versus merit system

6Le système du mérite repose sur l’égal accès aux emplois publics et la sélection objective des agents (souvent par le biais de concours). Le fonctionnaire est supposé loyal et impartial vis-à-vis du pouvoir politique. S’il est généralement reconnu légalement, ce système est souvent détourné dans les faits. Il est rare par ailleurs qu’il s’étende à l’ensemble des emplois, le pouvoir politique se réservant la possibilité d’exercer son libre choix pour un nombre plus ou moins étendu de postes (généralement de la fonction publique dirigeante). Le système des dépouilles repose sur la vieille idée de sinécure et de patronage : les postes dans les services publics sont distribués selon la faveur du prince. Il a conduit par exemple au spoil system pratiqué dans l’administration fédérale américaine au dix-neuvième siècle. Dans un tel système, la rotation des agents est fonction des majorités politiques au pouvoir. Une partie des emplois est réservée aux fidèles du ou des partis vainqueurs dans la lutte pour le pouvoir et l’exercice du gouvernement.

  • 2  Pour un exposé plus complet, voir par exemple : S. DION, « La politisation des administrations pub (...)

7Rappelons ici brièvement les arguments avancés dans la littérature en faveur du spoil system2 :

  • L’administration est un pouvoir concurrent du pouvoir politique ; ce dernier doit donc se protéger en nommant des affidés.

  • La politisation permet une coopération optimale entre personnels de l’administration et du monde politique ; elle permet de « huiler les rouages » entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative.

  • L’apolitisme est une illusion : même ceux qui se prétendent apolitiques ont souvent, en pratique, un comportement politique ou sont influencés, même involontairement, par leurs opinions politiques.

  • Il faut briser les résistances liées à une administration attachée au gouvernement précédent. Cette affirmation légitime la « chasse aux sorcières ».

  • La politisation est facteur de dynamisme. Elle instaure un plus large turn-over, régénère en quelque sorte la fonction publique et peut de cette façon contribuer à une plus grande motivation des fonctionnaires.

  • La politisation permet d’avoir une administration démocratique, plus représentative des groupes composant la société.

  • La politisation est facteur de cohésion sociale car en poussant les militants à s’impliquer dans le traitement des affaires publiques, elle aboutit à ce que ceux-ci se rendent mieux compte de la complexité et de la diversité des réalités sociales.

8Les arguments suivants plaident en faveur du merit system :

  • Le merit system offre de meilleures garanties de compétence des fonctionnaires. L’exigence d’impartialité rend l’emploi public plus attractif et le système de concours assure une certaine qualité du recrutement. De cette impartialité et cette stabilité naît un esprit de service public. Inversement, le service public perd de son attrait si l’appartenance politique devient une obligation, admise ouvertement ou occultée. Les épurations successives privilégient l’appartenance partisane par rapport à la compétence.

  • La neutralité facilite la collaboration. En l’absence de neutralité, le politique ne pourra avoir pleine confiance dans les « rescapés » du gouvernement précédent et justifiera une épuration de plus grande ampleur.

  • La politisation échappe en fin de compte à tout contrôle. Elle incite au « rattrapage », finit par s’étendre à tous les niveaux de l’administration. Un cercle vicieux apparaît : méfiance du politique, démobilisation des fonctionnaires en place, renforcement des cabinets et nouvelles nominations politiques.

  • Une administration compétente et apolitique est une condition d’intégrité vis-à-vis du citoyen : des motifs partisans ne doivent en principe pas interférer dans les décisions de l’administration.

  • Une administration neutre est nécessaire pour assurer la continuité du service public en cas d’alternance politique.

2. Aperçu comparatif de la politisation des emplois administratifs dans quelques pays occidentaux3

2.1. États-Unis

  • 4  Le Plum Book est consultable à cette adresse Internet :
  • 5  Toutes les informations concernant le SES sont disponibles à l’adresse suivante : http://www.opm.g (...)

9Aux États-Unis, le Président désigne certains fonctionnaires, nommés political appointees, avec l’accord et le consentement du Sénat selon le texte de la Constitution. Les postes à discrétion du gouvernement, environ 7000, sont repris dans un catalogue nommé Plum Book4. Les autres emplois de la fonction publique dirigeante, appartenant à un système plus classique de carrière, sont regroupés au sein du Senior Executive Service (SES)5. Le SES regroupe actuellement approximativement 8000 emplois. Ce nombre n’est pas limité et dépend de la politique du personnel des agences d’exécution. Ces hauts fonctionnaires sont amenés à collaborer avec des political appointees nommés par le Président. L’accession au SES est gérée sans intervention du ministre, répond à des procédures explicites et est ouverte à des candidats extérieurs à la fonction publique. Souvent les postes sont attribués après consultation de groupes d’intérêts, de parlementaires, … Aussi, la politisation n’y est pas absente. Le merit system officiellement en vigueur depuis un siècle n’arrive qu’à s’imposer progressivement, notamment à cause des nominations partisanes des présidents successifs.

2.2. Allemagne

  • 6  OCDE, op. cit., p.33.

10On dénombre en Allemagne entre 2.500 et 3.000 hauts fonctionnaires. La catégorie des emplois dits « politiques » est occupée majoritairement par des fonctionnaires bien qu’elle soit ouverte également à des non fonctionnaires. Des critères politiques interviennent lors de la sélection des candidats : le service du personnel du ministère concerné opère une présélection parmi les candidats sur base de conditions minimales (diplôme d’enseignement supérieur,…) et des évaluations périodiquement réalisées par leurs supérieurs lorsque ces candidats sont issus de la fonction publique ; ensuite le ministre ou secrétaire d’État choisit librement parmi ces candidats présélectionnés. Le gouvernement peut mettre, pour certaines catégories de hauts fonctionnaires, un agent en disponibilité d’office si sa couleur politique ne lui convient pas. Cela assure aux ministres une administration fidèle tout en apportant aux fonctionnaires des garanties quant à leur stabilité d’emploi6.

2.3. France

11En France, le recrutement des fonctionnaires est organisé à partir des écoles de formation qui ouvrent l’accès aux multiples corps de la fonction publique. Au niveau supérieur, l’entrée dans les grands corps administratifs (Conseil d’État, Inspection des Finances, Cour des Comptes) et techniques (Ponts et Chaussées, Mines) est fonction du classement de sortie dans les écoles prestigieuses que sont respectivement l’École nationale d’administration et l’École polytechnique. L’accès à ces écoles est ouvert aux étudiants ayant accompli des études universitaires ou de niveau équivalent (les instituts d’études politiques), mais le nombre de places à l’entrée est très limité.

  • 7  C. GREMION, Profession : décideurs. Pouvoir des hauts fonctionnaires et réforme de l’Etat, Paris, (...)
  • 8  C. de VISSCHER, Théorie de l’administration publique, Louvain-la-Neuve, DUC, 1999, p. 156.
  • 9  J.M. EYMERI, « De la souplesse dans la rigidité : les corps administratifs à la française », Eipas (...)

12La fonction publique française est modérément politisée. Seuls les postes des très hauts fonctionnaires (environ 700 personnes) qui font partie du milieu décisionnel central, selon l’expression de C. Grémion7, sont laissés à la discrétion du gouvernement. Les occupants de ces postes ne sont pas nécessairement fonctionnaires et peuvent être révoqués ad nutum. En pratique, le ministre choisit presque toujours des personnes issues des grands corps en raison d’une part des pressions exercées par ceux-ci en vue de préserver le poste pour un de leurs membres et d’autre part de l’intérêt pour le ministre de pouvoir bénéficier du réseau très influent existant entre les membres de ces corps8. Au gré des alternances politiques et grâce à la souplesse du régime de détachement qui permet d’aller occuper assez facilement une fonction en dehors de son corps d’origine9, un grand nombre de hauts fonctionnaires font ainsi des allers-retours entre leurs postes dans l’administration et des postes plus politisés (cabinets ministériels, emplois à la discrétion du gouvernement, …). Comme en Allemagne, aux Pays-Bas et en Belgique, il n’y a par ailleurs pas de limitation pour les fonctionnaires à l’occupation d’un mandat politique. Un fonctionnaire non réélu récupère son poste à la fin de son mandat.

2.4. Pays-Bas

  • 10  K. NOMDEN, « La modernisation administrative aux Pays-Bas » dansI. CORTE-REAL, K. NOMDEN, M. KELLY (...)
  • 11  F.M. VAN DER MEER & J.C.N. RAADSCHELDERS, The Senior Civil Service in the Netherlands : A Quest fo (...)

13La fonction publique hollandaise est organisée suivant le système de l’emploi (voir infra). Le régime juridique des conditions de travail et des relations professionnelles en vigueur dans l’administration néerlandaise est assez proche de ce qui existe dans le secteur privé. En outre, le système de fonction publique est très ouvert : les emplois sont conférés sans aucune priorité aux fonctionnaires par rapport aux candidats externes, ce qui favorise une assez forte mobilité entre secteur public et privé. Là où le recrutement des fonctionnaires est assez décentralisé - chaque ministère en est directement responsable -, la conception de la politique de fonction publique est centralisée ; les conditions de travail sont d’ailleurs uniformes pour tous les fonctionnaires de l’administration centralisée. Selon Koen Nomden10, la fonction publique néerlandaise est peu politisée. Les ministres ne disposent pas d’un cabinet ministériel - parfois quelques conseillers politiques - et travaillent directement avec le secrétaire général de leur ministère dont la nomination n’est pas remise en jeu lors des changements de gouvernement. Le service d’administration générale, Algemene Bestuurdienst (ABD), qui regroupe les fonctionnaires des trois rangs les plus élevés a été créé en 1995 en vue d’uniformiser le recrutement et la formation des hauts fonctionnaires d’une part et de favoriser la mobilité de ceux-ci en transcendant les frontières départementales. De cette manière, le gouvernement néerlandais espère susciter un véritable esprit de corps entre les membres de l’ABD selon Van Der Meer et Raadschelders11. En cas de vacance, le bureau de l’ABD joue un rôle actif dans la procédure de sélection : c’est lui qui définit en concertation avec le ministre et le secrétaire général du département concerné la description de fonction et opère la présélection et le classement des candidats. Pour les postes les plus élevés, l’ABD consulte le ministre de l’Intérieur ou le Ministre-Président.

2.5. Royaume-Uni

  • 12  Y. MENY, « A la jonction du politique et de l’administratif : les hauts fonctionnaires », Pouvoirs(...)
  • 13  A. AUER, C. DEMMKE, R. POLET, op. cit., p.71.

14Dans ce pays, la neutralité imposée aux fonctionnaires s’inscrit dans le cadre d’un système démocratique coutumier des alternances au pouvoir. On entend souvent dire du fonctionnaire anglais qu’il est politiquement « castré » ; il y a en effet une grande étanchéité entre la carrière politique et la carrière administrative et les fonctionnaires sont tenus à un devoir de réserve très strict. Ceci n’empêche nullement les hauts fonctionnaires de participer activement à l’élaboration et à la coordination des politiques publiques. Ils servent indifféremment les ministres au pouvoir. La séparation des carrières a pour effet que le Civil Service gère pratiquement sans intervention externe le recrutement et la carrière de ses agents (par le biais du Civil Service Commission et, pour les deux grades les plus élevés, par le Senior Appointment Selection Committee) en fonction du principe du mérite. Jusqu’à l’arrivée au pouvoir de Mme Thatcher le système était relativement fermé et la mobilité externe faible. Depuis lors, le pouvoir politique s’est montré plus interventionniste12 dans la sélection des fonctionnaires, dont le corps compte environ 3000 membres. Actuellement, l’attribution des postes faisant partie des deux premiers grades du Senior Civil Service requiert l’approbation du Premier ministre lequel prend préalablement l’avis du directeur du Home Civil Service (Ministère de la Fonction publique) ; pour les postes vacants au grade 3, l’accord du Cabinet Office (Services du Premier ministre) suffit13.

2.6. Belgique

  • 14  A. MOLITOR, Servir l’Etat : trois expériences, Bruxelles, CRISP, 1982.
  • 15  Voir à cet égard A. FRANCOIS, Le régime de service des fonctionnaires de l’Etat ; nature statutair (...)
  • 16  Par le passé, le pouvoir politique a procédé à de nombreuses nominations politiques à l’occasion d (...)
  • 17  Voir à ce sujet les études de Wilfried Dewachter sur la hiérarchie du pouvoir en Belgique : W. DEW (...)
  • 18  G. DIERICKX, La culture politique des fonctionnaires et des hommes politiques en Belgique, Brugge, (...)
  • 19  A. HONDEGHEM, « Zin en onzin over de politisering van de overheidsdiensten en van het gerecht » in(...)

15En Belgique, le statut Camu de 1937 a modifié la politique en matière de fonction publique en unifiant les statuts propres à chaque ministère et – en s’inspirant du modèle du Civil Service anglais – en privilégiant le critère du mérite pour le recrutement et l’avancement dans la carrière. Un des buts visés par la réforme était de mettre un terme à la politisation en harmonisant les conditions d’accès et le déroulement de la carrière14. L’expérience a montré cependant que le nouveau statut n’a pas su mettre fin à l’intervention du politique dans les nominations et les promotions15. Que ce soit par le recrutement de contractuels - qu’on finit par régulariser pour une raison ou une autre après quelques années de service -, par le mécanisme des primo-nominations16 ou encore par la répartition politique des promotions aux emplois dirigeants dans les ministères, le pouvoir politique a toujours voulu garder la haute main sur la gestion des personnels de l’administration qu’il considère comme un enjeu de conservation du pouvoir. La prédominance du politique a eu également pour conséquence de reléguer l’administration dans un rôle d’exécutant. Les hauts fonctionnaires en Belgique manquent de pouvoir d’influence17 et sont marginalisés par les cabinets ministériels dans le processus de décision politique. Assez paradoxalement, même s’ils expriment une certaine aversion pour le monde politique et ses pratiques partisanes18, ils sont presque forcés de suivre ses pratiques – choix d’une carte politique, passage par les cabinets ministériels – pour pouvoir arriver au sommet de la carrière administrative. Au cours des dernières années, la politisation a toutefois eu tendance à diminuer du moins au niveau des promotions, le pouvoir politique ne désavouant pratiquement plus les propositions faites à l’unanimité par les conseils de direction des ministères19. On dénombre environ 400 hauts fonctionnaires dans la fonction publique fédérale.

3. Analyse de quelques variables explicatives de la politisation

16En partant des constats issus de l’étude comparative des systèmes de fonction publique, nous nous proposons d’identifier quelques variables susceptibles d’expliquer en quoi et pourquoi la politisation a tendance à croître - ou au contraire à régresser - dans les pays que nous avons retenu dans le cadre de cette étude. Nous sommes conscients que chaque facteur ou variable pourrait faire en soi l’objet d’une analyse beaucoup plus approfondie fondée notamment sur des données quantitatives. Notre propos se limite ici à décrire ces variables, à formuler des hypothèses quant à leur lien avec la politisation et à tenter de voir quelles tendances pourraient s’en dégager.

3.1. Système de l’emploi et système de la carrière20

  • 20  Ont en Europe un système de carrière : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la France, (...)
  • 21  L. ROUBAN, « Les transformations de l’action publique », Revue française d’administration publique(...)

17Dans le système de la carrière, le fonctionnaire entre à un échelon déterminé de la hiérarchie, est appelé à poursuivre son activité, normalement jusqu’à la retraite, dans une succession d’emplois et de grades. Dans le système de l’emploi, l’agent est recruté pour occuper son emploi sans vocation à l’avancement et pour une période variable, ce qui n’exclut nullement qu’en pratique il puisse « faire carrière » dans l’administration. Le système d’emploi semble a priori moins favorable au développement de la politisation car les postes sont à chaque fois remis en jeu. Dès lors, la pression devrait être moins forte sur les gouvernants du fait de l’absence de promesse de carrière. Selon Rouban, les six pays européens ralliés à ce système ont des fonctions publiques peu politisées. Et dans la mesure où elles l’étaient précédemment, ajoute Rouban, ces États évoluent plus rapidement que les autres pays européens vers la reconnaissance du rôle d’entrepreneurs publics de leurs hauts fonctionnaires et de la nécessité de dépolitiser leurs nominations21. Le seul contre-exemple est celui du Royaume-Uni dont la fonction publique était précédemment parmi les plus apolitiques d’Europe et qui, depuis les réformes managériales introduites par Mme Thatcher et ses successeurs, a tendance à se politiser progressivement. Paradoxalement, il faut donc se demander si le système de la carrière, généralement associé au merit system et donc fondé sur la primauté du critère de la compétence, n’a pas une propension plus grande à développer la politisation des recrutements et des promotions que le système de l’emploi.

3.2. Pays de common law et pays de droit administratif22

  • 22  Sur cette distinction, voir par exemple : J. ZILLER, Administrations comparées, Paris, Montchresti (...)

18Dans l’ensemble, le système de la common law reflète une vision sociologique de l’administration qui tend à ne pas vouloir distinguer celle-ci par rapport à toute autre organisation. La gestion du personnel et les relations du travail sont en principe réglées par le droit commun et s’alignent donc sur le droit et les pratiques en vigueur dans le secteur privé. Cette conception est le produit de l’évolution historique et sociologique britannique.

  • 23 C. de VISSCHER, op. cit., p. 66.

19Né à la suite de la Révolution française de 1789, le système de droit administratif porte la marque d’une conception autoritaire et centralisatrice de la gestion publique. L’administration en tant qu’auxiliaire du pouvoir, est dotée d’un régime juridique exorbitant du droit commun et de juridictions spéciales. Le fonctionnaire, investi d’une parcelle de la puissance publique, bénéficie d’un statut de droit public. Ce système privilégie les droits et les devoirs du fonctionnaire plutôt que les attentes en termes d’efficacité et de rendement qu’on retrouve dans les pays de la common law23.

20Si l’on s’interroge sur le lien entre la puissance de l’État et son ouverture sur la société civile d’une part et la politisation d’autre part, on peut penser que la politisation de la fonction publique est moins répandue dans les pays de la common law que dans les pays de droit administratif. Il y a dans ces pays une plus grande osmose entre le secteur public et le secteur privé d’une part et une faiblesse relative de l’État d’autre part, qui ont pour conséquence que la politisation y a moins de prise qu’ailleurs. A cela s’ajoute le fait que, par exemple, les fonctionnaires américains et britanniques sont soumis à des restrictions sévères quant à leur participation à des activités politiques.

21Inversement, des États forts comme la France ou l’Allemagne connaissent un degré de politisation élevé ; la participation des fonctionnaires à la vie politique y est favorisée. En témoigne, par exemple, le nombre important de fonctionnaires français siégeant à l’Assemblée Nationale ou ayant occupé des fonctions ministérielles. Le système très souple des détachements explique également la présence massive des hauts fonctionnaires dans les cabinets ministériels en France.

3.3. Démocraties consociatives

  • 24  Voir sur le concept des démocraties consociatives les nombreux ouvrages d’Arend Lijphart, notammen (...)
  • 25  B. ANTOINE, H. DUMONT, Rapport de l’atelier « Au-delà des ‘piliers’ : la prise en compte d’une soc (...)

22Dans cette réflexion à propos de la distinction entre États dits « faibles » et « forts », arrêtons-nous aux démocraties consociatives : elles sont marquées par une segmentation de la société entre plusieurs communautés (religieuses, idéologiques, linguistiques, …)24. L’identification à ces communautés y est forte et celles-ci présentent un degré élevé de cohésion interne. Les élites de chacune de ces communautés négocient ensemble suivant des procédures institutionnalisées25. Parmi les pays de l’Union Européenne, on identifie généralement la Belgique, les Pays-Bas, l’Italie et l’Autriche comme faisant partie des démocraties consociatives. Dans ces pays se produisent, à des degrés divers, des phénomènes de « lotissement » de l’administration par des groupes d’intérêts politiques, syndicaux ou socio-économiques soucieux de leur représentation au sein de l’administration.

23Ces pratiques sont soit formalisées, tels les cadres linguistiques dans l’administration fédérale en Belgique qui font exception au principe d’égal accès à la fonction publique, et reprises dans la législation, soit admises de façon informelle, les groupes d’intérêt tentant alors de se répartir les postes vacants par la négociation. Il y a lieu d’observer toutefois que le recours à des quotas ne doit pas être assimilé à de la politisation au sens où nous l’entendons, c’est-à-dire une intervention de type partisane. Ces quotas peuvent aussi se référer à d’autres distinctions au sein de la société (sexe, langue, religion, …) et aboutir à limiter – assez paradoxalement – l’intervention des partis politiques.

24La prépondérance du critère partisan par rapport à d’autres distinctions qui divisent la société est un phénomène généralement plus fréquent dans les démocraties consociatives. La structuration des partis politiques et du paysage politique autour de ces clivages est un facteur additionnel explicatif de la politisation. Celle-ci est présente là où les piliers sont forts et institutionnalisés au sein des partis.

3.4. Régime politique

3.4.1. Mode de scrutin

25Y a-t-il un lien entre le choix d’un mode de scrutin et la politisation de la fonction publique ? Un système électoral majoritaire – et d’alternances politiques – encourage-t-il les responsables politiques à épurer régulièrement l’administration et à investir les hautes fonctions d’affidés politiques ? Ou bien est-ce le cas inverse : un système proportionnel favorise-t-il la politisation sous prétexte de représentativité ?

  • 26  B. GOURNAY, « The Higher Civil Service of France », in B. SMITH, The Higher Civil Service in Europ (...)

26Une comparaison entre la France et le Royaume-Uni, qui ont tous deux un système majoritaire, semble infirmer l’hypothèse d’un lien entre le mode de scrutin et le degré de politisation. Dans la plus vieille des démocraties occidentales, le Royaume-Uni, l’administration est protégée par sa neutralité. La politisation des nominations y est relativement absente, même si la pression du politique est devenue plus pesante au cours de la dernière décennie. L’administration dispose d’un pouvoir d’influence considérable et joue un rôle essentiel dans l’élaboration des politiques publiques. En France en revanche, l’administration contrôle bien le déroulement des carrières au sein de chaque corps ; mais pour la nomination aux plus hauts emplois administratifs, elle est dépendante du pouvoir politique qui peut agir de façon discrétionnaire. En pratique, les trois facteurs suivants se combinent pour expliquer les choix effectués par le gouvernement : l’appartenance au corps, la souplesse offerte par le régime du détachement et le degré d’allégeance politique des prétendants26.

27On peut concevoir que l’adoption d’un système électoral proportionnel justifie aisément le besoin ou la quasi-obligation pour le pouvoir de politiser son administration. En effet, les nominations politiques font partie d’une politique de pacification accordant à toutes les minorités une représentation. L’Italie et la Belgique, qui ont un paysage politique fragmenté, ont une administration qu’on qualifie aussi de corporatiste. Sans revenir sur le cas des démocraties consociatives évoquées précédemment, observons toutefois que la fonction publique des Pays-Bas est peu politisée, ce qui vient contredire cette dernière affirmation.

28L’hypothèse d’un lien entre le mode de scrutin et la politisation de la fonction publique semble donc à écarter.

3.4.2. Système de décision politique et cabinets ministériels

29L’existence de cabinets ministériels comme interface entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative peut-elle être interprétée comme une manifestation de la volonté des partis politiques d’investir la sphère administrative ou, au contraire, de vouloir préserver la neutralité de l’administration ? En France, les cabinets répondent à la nécessité de disposer de collaborateurs fiables qu’un système des dépouilles trop limité ne fournit pas. En Belgique, l’administration étant politisée mais partagée entre partis, l’existence du cabinet se justifie par la méfiance qu’un responsable peut légitimement ressentir à l’égard de fonctionnaires d’une autre couleur politique. Dans ce contexte, le cabinet empiétera sur l’administration.

  • 27  Luc Rouban pose des constats opposés pour la haute fonction publique dans ces deux pays. En Anglet (...)

30En revanche, l’inexistence des cabinets au Royaume-Uni était justifiée tant que la neutralité de l’administration était préservée. De façon récente, on constate cependant qu’aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les ministres s’entourent de conseillers politiques bien que ces deux pays soient opposés à de nombreux égards27.

31La question du lien entre la présence de cabinets ministériels et la politisation n’est pas réellement pertinente en ce sens que l’existence des cabinets peut être cause mais aussi conséquence de la politisation. On ne peut conclure a priori que les pays où se sont développés des cabinets ministériels ont une administration plus neutre ou plus politisée sans analyser davantage les variables explicatives de l’effet « politisant » ou non de l’existence de cabinets ministériels dans certains pays. Retenons néanmoins que les articulations internes au système politico-administratif sont un élément supplémentaire à prendre en compte lors de l’analyse du phénomène de la politisation.

3.5. Modernisation de l’administration et théorie du New Public Management

  • 28  Voir à ce sujet : C. HOOD, « A Public Management for All Seasons ? », Public Administration, 1991, (...)

32Le New Public Management (NPM) ou la Nouvelle Gestion Publique est la dénomination générique d’un courant de pensée qui a orienté un certain nombre des réformes administratives dans les pays de l’OCDE depuis les années 80. Certains auteurs en ont « codifié » ses principes pour en faire un nouvel idéal-type d’organisation de l’administration28. Concrètement, le New Public Management cherche à dynamiser l’administration en introduisant dans son fonctionnement une logique de concurrence et par voie de conséquence des « mécanismes de type-marché ». Il défend les idées d’autonomisation et de décentralisation des services administratifs, y compris en matière de ressources humaines, et modifie la relation entre l’administration et le citoyen en privilégiant la notion de « client ».

  • 29  L. ROUBAN, op. cit., p. 164.

33Selon Luc Rouban, à l’exception notable du Royaume-Uni, on constate un affaiblissement du contrôle politique sur la carrière et la nomination des hauts fonctionnaires29 qui est relativement concomitante avec l’introduction des réformes de type managérial. Toutefois, la tendance se révèle plus forte au nord (Finlande, Danemark, Suède) qu’au sud de l’Europe. Certains pays (Grèce, Italie, Portugal) ont dépolitisé les nominations, mais en restant fidèles au modèle weberien. L’Autriche et l’Allemagne ne connaissent pas de changements notoires tandis que la France et l’Espagne connaissent une plus forte politisation liée à des alternances plus fréquentes.

4. Conclusion : La dépolitisation est-elle réalisable sinon souhaitable ?

34Le spoil system a vocation à politiser un certain nombre de fonctions et est souvent associé au système de l’emploi. Cette politisation dans les pays connaissant un système d’emploi réside dans l’attribution sur base de critères politiques de postes déterminés par avance. La politisation est « explicite ». Un débat public sur les compétences minimales des attributaires et sur le pourcentage de postes politisés (ou les rangs) est a priori possible.

35Le système de la carrière promeut la neutralité des fonctionnaires et la promotion au mérite sur base de l’évaluation des compétences. La politisation, existante malgré tout, y est souvent occultée dans une volonté d’instrumentalisation de l’appareil administratif. Il s’agit d’une forme d’investissement de la sphère administrative ou de clientélisme, qui échappe à tout débat public. Le contournement de la réglementation n’aboutit qu’à renforcer dans les faits l’anti-politisme d’une partie de la population. Le pouvoir politique perd sa crédibilité en exhortant l’administration à respecter un certain nombre de règles de conduite que lui-même n’entend pas s’imposer dans ses rapports avec l’administration.

36Par ailleurs, il est sans aucun doute illusoire de vouloir supprimer toute forme de politisation. Ce n’est même pas souhaitable pour un certain nombre de postes dans la haute fonction publique qui sont à la charnière entre la fonction gouvernementale et la fonction administrative. Mais on peut exiger raisonnablement des gouvernants qu’ils s’imposent certaines règles de transparence aussi bien lors de la définition des postes que lors de l’attribution de ceux-ci. Parallèlement, si l’on considère que des critères d’ordre partisan peuvent prévaloir lors de l’attribution, encore faut-il s’assurer que les personnes pressenties ou présélectionnées disposent d’un minimum de compétences pour occuper lesdits postes.

37Par rapport à la fonction publique dirigeante en Belgique, il est peut-être opportun d’entamer un débat public sur les rôles respectifs de chacun des acteurs (monde politique, cabinets, haute administration). La politisation, au sens le plus noble cette fois, des postes à laisser à la discrétion des gouvernants n’est pas à écarter a priori – pour les raisons que nous avons résumées au point 1 – mais son organisation devrait ensuite faire l’objet d’une régulation claire. Il convient d’établir une frontière plus nette entre les fonctions qu’on considère comme politiques et pour lesquelles des nominations politiques se justifient alors « par nature » ou « par nécessité fonctionnelle » et les fonctions plutôt administratives pour lesquelles la politisation serait exclue. Ceci aurait pour but de mettre un frein à la spirale de la politisation et à désamorcer le climat d’anti-politisme et de défiance entourant l’administration.

38La proposition visant à pourvoir les postes les plus élevés dans la hiérarchie administrative par le système du « mandat » s’inscrit dans cette perspective. En ce sens, plusieurs pays ont créé un corps de hauts fonctionnaires (SES américain, ABD néerlandais,…). L’accession (interne ou externe) au corps n’est pas fondée sur des critères politiques, mais uniquement sur l’évaluation des compétences. En revanche, la désignation à un emploi dirigeant réservé aux membres du corps peut tenir compte de critères politiques mais on sait par ailleurs que cette désignation n’est que temporaire. La direction du corps de hauts fonctionnaires a pour mission de gérer la mobilité de ses membres en interaction avec le pouvoir politique, à étendre les connaissances de ses membres par la formation et à veiller à créer ou à conforter un « esprit de corps » entre les membres de la haute fonction publique.

  • 30  Pour un regard critique sur le plan Copernic, voir : S. JACOB, « La modernisation des administrati (...)

39Une variante de ce système consiste à ne pas créer de passage obligatoire par le corps – pour éviter l’esprit de caste administrative ? – et à conférer les postes sur la base de mandats à durée limitée. C’est la solution retenue dans le cadre du plan « Copernic » de réforme de l’administration fédérale. La vigilance s’impose toutefois en raison des incertitudes qui planent sur la procédure de sélection, en particulier sur le respect des garanties d’impartialité et d’égal accès à la fonction publique.30

  • 31  A. STENMANS, La transformation de la fonction administrative en Belgique. Administration publique (...)
  • 32  Arrêté royal du 26 septembre 1994 fixant les principes généraux du statut administratif et pécunia (...)

40Il serait probablement opportun, comme le suggère Alain Stenmans31, de réhabiliter le recrutement contractuel dans la fonction publique en Belgique. L’approche suivie dans l’arrêté royal sur les principes généraux32 est trop « frileuse » : elle est imprégnée de l’idée que les contractuels sont quasi tous des « protégés politiques » et qu’il faut donc maintenir le recrutement contractuel dans un régime d’exception pour éviter la prolifération par ce biais des nominations partisanes. Stenmans souligne à juste titre le caractère complémentaire de ce personnel qui peut apporter du sang neuf dans les administrations – notamment pour répondre aux nouveaux défis de la société – et la souplesse qu’offre le recours au contrat pour gérer efficacement les ressources humaines. Mais la condition à remplir est de mettre fin à l’opacité trop fréquente qui entoure les nominations de fonctionnaires engagés sous contrat.

41Le maître-mot de cette conclusion, on l’aura compris, est celui de transparence : dans la décision de politiser ou non un poste, dans la définition des rôles respectifs et des droits et devoirs des acteurs politiques et administratifs, dans la rédaction du mandat attribué aux hauts fonctionnaires, dans les modes de recrutement, de sélection et de nomination des fonctionnaires qu’ils se trouvent dans un lien statutaire ou contractuel avec les pouvoirs publics.

  • 33  Article 11 de l’Arrêté royal du 2 mai 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions (...)

42En rapport avec le Plan Copernic de réforme de l’administration fédérale, soulignons enfin que les changements intervenus dans le mode de sélection et de nomination des cadres dirigeants qui ont suscité pas mal de polémiques ces derniers temps, ne vont pas à eux seuls garantir un meilleur fonctionnement de l’administration. Il est tout aussi essentiel que les nouveaux cadres dirigeants jouissent d’une marge de manœuvre suffisante pour diriger efficacement leurs services. On suivra à cet égard avec intérêt les discussions à venir sur l’élaboration des « plans de management »33.

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Notes

1  La réforme et la dépolitisation de l’administration étaient prévues par les déclarations gouvernementales des trois derniers gouvernements.

2  Pour un exposé plus complet, voir par exemple : S. DION, « La politisation des administrations publiques : éléments d’analyse stratégique », Canadian Public Administration / Administration publique du Canada, Vol. 29, Spring-Printemps 1986, pp. 95-117 ; sur le cas belge : A. STENMANS, La transformation de la fonction administrative en Belgique, Bruxelles, Editions du CRISP, 1999, pp. 54 et ss.

3  Pour la rédaction de ce paragraphe, les auteurs ont eu recours aux résultats d’une recherche effectuée par l’AURAP en association avec l’Instituut voor de Overheid (KULeuven) et financée par les Services des Affaires scientifiques, techniques et culturelles (SSTC) : Efficacité, effectivité et légitimité des politiques publiques, Louvain-la-Neuve et Leuven, 1999. Voir en particulier : « Horizontale Analyse. Trends in de Veranderingen » (Annexe 1) et « Analyse internationale verticale. Rapport sur la modernisation dans onze pays de l’OCDE » (Annexe 2).

Voir également : A. AUER, C. DEMMKE, R. POLET, La Fonction publique dans l’Europe des 15. Réalités et perspectives, Maastricht, EIPA/IEAP, 1996 ; OCDE, La gestion de la haute fonction publique, Paris, OCDE, 1997 ; A. LEEMANS, « La carrière dans la fonction publique : évolution récente dans les pays européens », Revue internationale de sciences administratives, Vol. 53, 1, 1987, pp. 75-104 ; E. C. PAGE & V. WRIGHT, Bureaucratic Elites in Western European States. A Comparative Analysis of Top Officials, Oxford, Oxford University Press, 1999.

4  Le Plum Book est consultable à cette adresse Internet :

http://www.opm.gov/PlumBook/index.htm

5  Toutes les informations concernant le SES sont disponibles à l’adresse suivante : http://www.opm.gov/ses/index.htm

6  OCDE, op. cit., p.33.

7  C. GREMION, Profession : décideurs. Pouvoir des hauts fonctionnaires et réforme de l’Etat, Paris, Gauthier-Villars, 1979.

8  C. de VISSCHER, Théorie de l’administration publique, Louvain-la-Neuve, DUC, 1999, p. 156.

9  J.M. EYMERI, « De la souplesse dans la rigidité : les corps administratifs à la française », Eipascope, 2000/2, pp. 6-17.

10  K. NOMDEN, « La modernisation administrative aux Pays-Bas » dansI. CORTE-REAL, K. NOMDEN, M. KELLY, F. PETITEVILLE, Les administrations en mouvement. Les réformes de modernisation dans quatre pays: Portugal, Pays-Bas, Irlande et France, Maastricht, European Institute of Public Administration, 1999, pp.29-64. 

11  F.M. VAN DER MEER & J.C.N. RAADSCHELDERS, The Senior Civil Service in the Netherlands : A Quest for Unity, in E.C. PAGE & V. WRIGHT, op. cit., pp. 205-228.

12  Y. MENY, « A la jonction du politique et de l’administratif : les hauts fonctionnaires », Pouvoirs, 40, 1987, pp. 5-23. Voir aussi M. DAVIES, « Fonctionnaires, managérialisme et démocratie », Revue internationale de sciences administratives, Vol. 64, 1, 1998, pp. 139-151 et C. CLIFFORD et V. WRIGHT, « La politisation de l’administration britannique : ambitions, limites et problèmes conceptuels », Revue française d’administration publique, 86, avril-juin 1998, pp. 267-280.

13  A. AUER, C. DEMMKE, R. POLET, op. cit., p.71.

14  A. MOLITOR, Servir l’Etat : trois expériences, Bruxelles, CRISP, 1982.

15  Voir à cet égard A. FRANCOIS, Le régime de service des fonctionnaires de l’Etat ; nature statutaire et spécificité, Luxembourg, Institut Européen d’Administration Publique, Séminaire des 25 et 26 octobre 1994 ; A. STENMANS, « La réforme de la fonction administrative », Administration publique, Vol. 24, 3, 2000, pp. 177-202.

16  Par le passé, le pouvoir politique a procédé à de nombreuses nominations politiques à l’occasion de la création de nouveaux organismes publics.

17  Voir à ce sujet les études de Wilfried Dewachter sur la hiérarchie du pouvoir en Belgique : W. DEWACHTER, Besluitingvorming in Politiek België, Louvain, Acco, 1995.

18  G. DIERICKX, La culture politique des fonctionnaires et des hommes politiques en Belgique, Brugge, Editions Vanden Broele, 1993.

19  A. HONDEGHEM, « Zin en onzin over de politisering van de overheidsdiensten en van het gerecht » in R. MAES (red.), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, Leuven, Acco, 1997, pp. 75-90.

20  Ont en Europe un système de carrière : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, l’Espagne, la France, la Grèce, l’Irlande, le Luxembourg et le Portugal. Ont un système d’emploi, le Danemark, la Finlande, les Pays-Bas et la Suède. Le Royaume-Uni et l’Italie évoluent de plus en plus vers un système d’emploi. Dans une large mesure, les Etats-Unis ont aujourd’hui un système de carrière. Voir aussi la distinction entre système ouvert et fermé : A. AUER, C. DEMMKE, R. POLET, op. cit., p. 33 et ss.

21  L. ROUBAN, « Les transformations de l’action publique », Revue française d’administration publique, 86, avril-juin 1998, pp. 157-165.

22  Sur cette distinction, voir par exemple : J. ZILLER, Administrations comparées, Paris, Montchrestien, 1993, pp. 273 à 280.

23 C. de VISSCHER, op. cit., p. 66.

24  Voir sur le concept des démocraties consociatives les nombreux ouvrages d’Arend Lijphart, notamment l’ouvrage fondateur A. LIJPHART, The Politics of Accomodation : Pluralism and Democracy in the Netherlands, Berkeley, University of California Press, 1968.

25  B. ANTOINE, H. DUMONT, Rapport de l’atelier « Au-delà des ‘piliers’ : la prise en compte d’une société multiculturelle », disponible à l’adresse Internet suivante : http://www.ecolo.be/egep/76/rapports_transversaux_7.htm

26  B. GOURNAY, « The Higher Civil Service of France », in B. SMITH, The Higher Civil Service in Europe and Canada, Washington, Brookings Institution, 1984.

27  Luc Rouban pose des constats opposés pour la haute fonction publique dans ces deux pays. En Angleterre, il parlera d’instrumentalisation et aux Pays-Bas d’émancipation. Voyez L. ROUBAN, op. cit., p. 165.

28  Voir à ce sujet : C. HOOD, « A Public Management for All Seasons ? », Public Administration, 1991, Vol 69, 1, pp. 3-19 ; L.E. LYNN, « The New Public Management : How to Transform a Theme into a Legacy », Public Administration Review, 1998, Vol 58, 3, pp. 231-237. Pour un regard critique sur le NPM, voir par exemple : M. HUFTY (dir.), La pensée comptable. Etat, néolibéralisme, nouvelle gestion publique, Paris, Presses universitaires de France et Genève, Nouveaux Cahiers de l’IUED, 1998.

29  L. ROUBAN, op. cit., p. 164.

30  Pour un regard critique sur le plan Copernic, voir : S. JACOB, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution copernicienne ou quête du Graal », Pyramides, numéro 2 – automne 2000, pp. 135-158.

31  A. STENMANS, La transformation de la fonction administrative en Belgique. Administration publique et société, Bruxelles, CRISP, 1999, pp. 49 et ss.

32  Arrêté royal du 26 septembre 1994 fixant les principes généraux du statut administratif et pécuniaire des agents de l’Etat applicables au personnel des services de Communauté et de Région et des Collèges de la Commission communautaire commune et de la Commission communautaire française ainsi qu’aux personnes morales de droit public qui en dépendent, Moniteur belge du 1 octobre 1994. Le fait que l’arrêté royal homonyme du 22 décembre 2000 qui remplace cet arrêté ajoute en son article 2 §1 une exception supplémentaire ne change rien à notre propos.

33  Article 11 de l’Arrêté royal du 2 mai 2001 relatif à la désignation et à l’exercice des fonctions de management et d’encadrement dans les services publics fédéraux, Moniteur belge du 8 mai 2001.

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Pour citer cet article

Référence papier

Christian De Visscher et Gauthier Le Bussy, « La politisation de la fonction publique : quelques réflexions d’ordre comparatif », Pyramides, 3 | 2001, 61-80.

Référence électronique

Christian De Visscher et Gauthier Le Bussy, « La politisation de la fonction publique : quelques réflexions d’ordre comparatif », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 19 novembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/538

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Auteurs

Christian De Visscher

Professeur et Codirecteur de l’Association Universitaire de Recherche sur l’Action Publique (AURAP) à l’Université catholique de Louvain.

Articles du même auteur

Gauthier Le Bussy

Chercheur à l’Association Universitaire de Recherche sur l’Action Publique (AURAP) à l’Université Catholique de Louvain.

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