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La politisation du système administratif comme source de pouvoir

Analyse sous l'angle de la sociologie de la contingence d'Henry Mintzberg
Thibaut Duvillier
p. 101-108

Résumé

La politisation se trouve bien souvent à « l'origine de décalages considérables entre les compétences et les carrières, paralysant souvent de manière durable des services entiers et contribuant à la démotivation »1. De la sorte, en insistant sur l'impact d'un tel phénomène sur l'efficacité de service public et la gestion efficiente des ressources humaines, nous pouvons concevoir l'administration publique dans une perspective essentiellement socio-organisationnelle. Ce que nous voudrions justement mettre en évidence, c'est l'éclairage de la théorie des organisations sur le phénomène particulier de la politisation de l'administration perçue comme source de pouvoir et comme formalisation d'un réseau de relations de dépendance ou d'autonomie. La théorie d’Henry Mintzberg nous permet donc de conceptualiser autrement la notion de pouvoir.

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Texte intégral

Introduction

  • 2  A. MOLITOR, L'administration de la Belgique. Essai, Bruxelles, Ed. du CRISP, 1974.
  • 3  H. MINTZBERG, Structure et dynamique des organisations, Paris, Ed. d’Organisation, 1982; Le Pouvoi (...)

1Au regard des ouvrages rédigés en matière d'organisation administrative de la Belgique2, la politisation de l'administration publique belge fait figure de composante inhérente à la structuration de notre paysage institutionnel. Comme si une description un tant soit peu scientifique et exhaustive ne pouvait se passer de l'analyse de cet élément particulier et essentiel au fonctionnement de ce type d'organisation. L'image de l'administration apparaît presque inévitablement liée aux différentes formes de clientélisme issues d'un phénomène de politisation. Réduire ce phénomène à un état de fait donné dont seuls les discours tendent à induire sa suppression reviendrait à faire fi de la construction sociale qui le sous-tend. Autrement dit, la question qui nous paraît pertinente demeure celle de l'émergence d'un fait social construit au sein d'une catégorie particulière d'organisations. La démarche qui est la nôtre consiste donc à comprendre notamment les réseaux de relations de pouvoir qui amènent l'organisation à s'accommoder de ce processus de politisation. Considérant le pouvoir comme le fruit de relations socialement construites, l'approche stratégique de Michel Crozier et Ehrard Friedberg pourrait nous être d'une grande richesse. Ne pouvant cependant procéder, dans l'immédiat en tout cas, à la mise en œuvre de recherches largement empiriques, le cadre théorique d'Henry Mintzberg3 nous paraît plus judicieux dans la mesure où cet article se limite à proposer et à amorcer une posture intellectuelle de contextualisation du phénomène de politisation à la lumière de la sociologie des organisations. L'éclairage nouveau que pourrait nous apporter la théorie des organisations, et en particulier celle de la contingence d'Henry Mintzberg, nous permettrait de dépasser le stade parfois purement descriptif ou a contrario le caractère essentiellement normatif de nombreuses études politologiques ou juridiques.

1. Le concept de pouvoir dans la théorie de Mintzberg

2Henry Mintzberg fait partie de ces théoriciens de la contingence pour qui il n'existe pas un mode d'organisation et de gestion universellement valable et efficace. La structuration de l'organisation dépend d'un certain nombre de variables telles l'environnement, la coordination du travail, les buts de l'organisation ou encore, ce qui nous intéresse particulièrement, les différents types d'exercice du pouvoir. Mintzberg émet l'hypothèse que les valeurs d'un certain nombre de ces variables se combinent harmonieusement et la cohérence qui s'en dégage permet de catégoriser quelques organisations-types qu'il appelle « configurations ».

  • 4  H. MINTZBERG, Le Pouvoir dans les Organisations, Paris, Ed. d’Organisation, 1986,

3A partir du moment où l'on tente de comprendre la politisation comme un mécanisme d'interrelation entre plusieurs organisations et entre celles-ci et leur environnement, le concept de pouvoir occupe une place prépondérante dans l'analyse de ce réseau de relations sociales. Si nous acceptons que le phénomène de politisation comporte une large part de pouvoir, la définition qu'en donne Mintzberg nous permet de mieux saisir son influence sur l'organisation de l'administration publique. Ainsi Mintzberg définit le pouvoir comme étant « la capacité à produire ou modifier les résultats ou effets organisationnels »4.

4Au regard de cette conception organisationnelle du pouvoir, Mintzberg distingue les détenteurs d'influence internes de ceux qui constituent la coalition de pouvoir externe à l'organisation. La politisation est donc perçue comme un problème d'articulation entre le pouvoir interne de la hiérarchie administrative et celui externe à l'administration publique des cabinets ministériels par exemple. Pour ce théoricien de la contingence, toute organisation est composée d'un centre opérationnel représenté par les agents se situant à la base de la pyramide, d'une ligne hiérarchique intermédiaire et d'un sommet stratégique où se positionnent les personnes qui détiennent les responsabilités les plus élevées. A ces trois détenteurs d'influence internes s'ajoutent les analystes et experts constituant la technostructure et les logisticiens qui assument les tâches fonctionnelles et indispensables à la survie de toute organisation.

5Au niveau des détenteurs d'influence internes à l'organisation, Mintzberg différencie cinq formes d'exercice du pouvoir. Le système de contrôle personnalisé se caractérise par la concentration du pouvoir dans les mains d'une seule personne placée au sommet stratégique de l'organisation. Le système de contrôle bureaucratique se définit par un faible degré de pouvoir des opérateurs au profit des experts de la technostructure. Le système des compétences spécialisées quant à lui se retrouve dans les organisations où le pouvoir détenu par les opérateurs professionnels du fait de leur haut degré de qualification leur permet de résister aux tentatives d'extension de pouvoir de la part de la technostructure. Dans le cadre d'un système d'idéologie, le pouvoir est assez logiquement lié à l'ensemble des valeurs, représentations et croyances autour desquelles se structure l'organisation. Enfin, le système des politiques se manifeste par l'exercice d'un pouvoir traversé par des jeux d'oppositions et de tensions stratégiques.

6Les zones de pouvoir décelées au niveau interne à l'organisation devront bien souvent se satisfaire ou s'accommoder de réseaux de pouvoir externes dont l'influence sur la structuration et la gestion de l'administration n'est pas négligeable. Mintzberg énonce trois cas de figure relatifs au degré d'échange relationnel entre les détenteurs de pouvoir interne et la coalition externe. Tout d'abord, celle-ci peut se révéler unifiée et cohérente et ainsi, en ne parlant que d'une seule voix, veiller à asseoir son pouvoir à l'intérieur de l'organisation (coalition externe dominée). Dans le cas d'une coalition externe divisée, l'organisation pourra s'affranchir d'un lien de dépendance et profiter de cet éclatement à l'extérieur afin d'accroître son autonomie de fonctionnement. Troisième et dernière possibilité, en raison d'un nombre trop élevé de détenteurs d'influence externes, la coalition qui s'en dégage ne pourra être que passive.

7D'après Mintzberg, une coalition externe unifiée aurait tout intérêt à s'assurer une certaine zone de pouvoir interne. La meilleure manière d'y arriver consisterait à accroître le processus de bureaucratisation de l'administration publique. En imposant ou en conduisant une politique de bureaucratisation de l'administration publique, la coalition externe éviterait ainsi que d'éventuels espaces de pouvoir s'y dessinent. La standardisation des procédés et modes de travail, le respect de la règle formelle et les régularité et prévisibilité des comportements initiés par une politique bureaucratique constitueraient ainsi un excellent mode de contrôle du pouvoir de l'administration de l'extérieur. Dans cette perspective, les cabinets ministériels essayeraient à terme d'instrumentaliser l'administration afin qu'elle réponde directement à ses propres objectifs. « L'instrument » constitue d'ailleurs une des configurations ou organisations-types que Mintzberg a conceptualisées.

2. La politisation comme source de pouvoir

8En Belgique, la coalition externe (CE) se trouve souvent divisée du fait de la politisation et de la complexité des institutions. La pilarisation qui caractérise notre pays, la fédéralisation accrue de notre régime constitutionnel et la communautarisation linguistique particulière pourraient nous laisser penser que les administrations publiques sous contrôle d'instances externes nombreuses (CE passive) et/ou composées de nombreux partis politiques (CE divisée) profiteraient de cet état de fait pour augmenter leur indépendance par rapport aux acteurs du monde extérieur.

9Nous pensons que si l'éventualité d'une coalition externe unifiée paraît en Belgique peut vraisemblable et même si la possibilité d'une coalition externe passive n'est pas à exclure, le phénomène de politisation tel que nous le connaissons aujourd'hui nous inviterait plutôt à privilégier la piste de la présence d'une coalition externe divisée. En d'autres termes, les gouvernements et politiques de coalition qui particularisent l'organisation et la gestion de nos assemblées induiraient un tel phénomène de dispersion du pouvoir que la politisation de la fonction publique semble inévitable. Dès lors, contrairement à la logique prônée en cas de coalition externe dominée, les organisations périphériques qui ont un intérêt particulier à développer un réseau de relations de dépendance par rapport à l'administration chercheront à impulser une politique de débureaucratisation. Assez logiquement, les syndicats de la fonction publique lutteront contre ces tentatives de débureaucratisation afin d'éviter une trop grande influence des différents gouvernements ou de leurs cabinets ministériels sur les principes réglementaires et statutaires qui régissent l'administration publique. Ces statuts particuliers à la fonction publique constituent justement la garantie d’un respect des droits égaux des citoyens face aux missions de service public mais aussi et surtout une protection des fonctionnaires face aux éventuelles tentatives de pressions externes et arbitraires qui pourraient s’exercer dans le cadre de leur pratique professionnelle.

  • 5  Mintzberg distingue les buts de mission des buts de système. Les premiers correspondent aux object (...)

10Dans la perspective d'une contextualisation de la grille d'analyse organisationnelle de Mintzberg à la lumière de la complexité du paysage institutionnel belge, nous sommes arrivés à la conclusion que la coalition externe, plutôt que de favoriser un processus de bureaucratisation afin d'accroître son influence sur l'administration tentera d'inverser ce processus. Dans ce contexte particulier de résistances internes aux essais de débureaucratisation, la coalition externe aura bien du mal à imposer des buts de mission clairement délimités, précis et opérationnels et encouragera un processus d'identification des fonctionnaires à des buts de système5. Cette coalition profitera du développement d'une politique de type carriériste (prééminence d'un but de système) pour renforcer ses relations d'allégeance avec l'administration. Cette consécration de l'allégeance sur la compétence ne peut d'ailleurs, à terme, qu'aboutir à la multiplication de dysfonctionnements directement ou indirectement liés à un gaspillage de compétences et à un étouffement de la motivation. Cette hypothèse nous semble d'autant plus probante que, ne pouvant contrôler totalement les zones de pouvoir à l'intérieur de l'administration, la coalition externe utilise ses fonctionnaires dirigeants comme porte-parole et acteurs intermédiaires dans le cadre de la prise de décision administrative. Vu sous cet angle, nous pouvons mieux comprendre l'importance particulière de la politisation de hauts fonctionnaires (secrétaires généraux par exemple). Par ailleurs, en dehors d'un carriérisme doublé d'une politisation, le contrôle de l'environnement de l'administration, comme autre but de système, peut se révéler particulièrement précieux dans le cadre des réseaux d'influence. Le contrôle de l'environnement, et en particulier les détenteurs d'influence externes rassemblés en coalition, permet, comme nous venons de le voir, à ceux-ci (notamment les cabinets ministériels) de maintenir un certain degré d'influence au sein des cellules stratégiques de prise de décision de l'administration mais il assure aussi aux fonctionnaires politisés une place incontournable au sein du réseau de relations d'interface entre l'administration et son environnement.

En guise de conclusion

11Très clairement, notre propos dans cet article ne visait qu'à amorcer une tentative d'ouverture conceptuelle du phénomène de politisation vers d'autres disciplines, et notamment la théorie des organisations. Transcender les frontières théoriques et disciplinaires habituelles dans le but de développer une analyse plus contextualisée du phénomène de politisation pourrait mettre en évidence l'importance de l'environnement comme facteur de régulation et de transformation des relations entre administrations ou, par l'intermédiaire des détenteurs d'influence qui le composent, comme acteur d'un jeu de rapports stratégiques. Décrire, comprendre et analyser sous l'angle organisationnel la politisation permet de replacer cette spécificité incontournable de l'administration publique dans le contexte de réseaux d'interdépendance dont elle constitue une des modalités d'exercice du pouvoir.

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Notes

1  J.-L. GENARD, « Introduction : management et/ou Etat de droit », Pyramides, Revue du Laboratoire d’Etudes et de Recherches en Administration Publique de l’Université libre de Bruxelles, Bruxelles, n° 2, 2000, p. 12.

2  A. MOLITOR, L'administration de la Belgique. Essai, Bruxelles, Ed. du CRISP, 1974.

X. MABILLE, Histoire politique de la Belgique : facteurs et acteurs de changement, Bruxelles, Ed. du CRISP, 1997.

3  H. MINTZBERG, Structure et dynamique des organisations, Paris, Ed. d’Organisation, 1982; Le Pouvoir dans les Organisations, Paris, Ed. d’Organisation, 1986 et Le management. Voyage au coeur des organisations, Paris, Ed. d’Organisation, 1990. Pour une lecture plus critique de la pensée mintzbergienne, nous conseillons le livre de Jean Nizet et de François Pichault. J. NIZET, F. PICHAULT, Comprendre les organisations. Mintzberg à l’épreuve des faits, Paris, Ed. Gaëtan Morin, 1995.

4  H. MINTZBERG, Le Pouvoir dans les Organisations, Paris, Ed. d’Organisation, 1986,

p. 39.

5  Mintzberg distingue les buts de mission des buts de système. Les premiers correspondent aux objectifs que l'organisation se donne. A titre d'exemples, le tribunal, en tant qu'organisation, a pour but de mission principal de rendre justice et l'université, de faire avancer la science et d'enseigner le savoir. Les buts de système, quant à eux, reposent sur le fonctionnement même de l'organisation. La survie, la croissance, l'efficience ou le contrôle de l'environnement de l'organisation figurent, toujours selon Mintzberg, parmi les buts de système les plus couramment observés.

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Pour citer cet article

Référence papier

Thibaut Duvillier, « La politisation du système administratif comme source de pouvoir », Pyramides, 3 | 2001, 101-108.

Référence électronique

Thibaut Duvillier, « La politisation du système administratif comme source de pouvoir », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 29 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/541

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Auteur

Thibaut Duvillier

Aspirant du Fonds National de la Recherche Scientifique (ULB).

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