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Réflexions de synthèse

Philippe Quertainmont
p. 109-125

Texte intégral

  • 1  Y. FORTIN, « La fin du Civil Service apolitique et fermé? », Pouvoirs, n° 37, 1986, p. 71.

11. Existe-t-il au monde une seule Fonction publique qui ne soit pas politisée ? Poser la question, c'est y répondre. Même au Royaume-Uni, le très stylé « Civil Service », souvent cité comme l’idéal type de la neutralité, n’y échappe pas totalement1.

2C’est un lieu commun de souligner que la politisation de l'Administration est un phénomène très ancien, qui n'a rien de typiquement belge. La dimension politique est une donnée essentielle de toute société humaine et la politisation domine l’histoire de la Fonction publique.

  • 2  Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 9.
  • 3  Voy. G. THUILLIER, Bureaucratie et bureaucrates en France au XIXe siècle, Genève, Droz, 1980.

3Dans l'introduction générale du colloque « L'Administration en 7 questions » organisé en 19962, le Professeur Wilwerth indiquait qu'il avait été sidéré de constater avec quelle ardeur et quel brio, mais aussi avec quelle hypocrisie, des personnalités éminentes telles que Maupassant, Courteline, Claudel, Valéry, avaient sollicité ou imploré les dirigeants politiques de leur époque pour obtenir des passe-droits en vue d'entrer ou de progresser dans la carrière administrative3.

4Il faut au surplus s'entendre sur les mots. Parle-t-on de politisation « particratique », que nous définirions comme la main-mise des partis politiques sur les nominations et promotions dans la Fonction publique et les grands corps de l'État ? Dans ce cas, les pratiques et les dérapages qui ont été analysés de manière pénétrante dans les contributions de Daniel NORRENBERG et Alain STENMANS peuvent paraître accablants. La politisation des fonctionnaires doit ici être vue comme une perversion et une déviation du système administratif, qui engendrent gaspillage des compétences et perte de motivation.

5Mais s’il est légitime de condamner les excès de la politisation et de la particratie, les rapports entre la politique et la Fonction publique peuvent, heureusement, être également envisagés sous un jour plus positif, et ce en relation avec ce que nous appellerions la fonction de cohésion sociale de l'Administration.

  • 4  Voy. à ce sujet H. JAMOUS, Contribution à une sociologie de la décision, Paris, C.N.R.S., 1967, sp (...)

62. On ne peut en effet nier que dans toute société moderne, l'Administration constitue un des éléments essentiels du développement de cette société et joue dès lors un rôle « politique » important, au sens noble du terme. L'Administration publique apparaît ainsi comme un facteur de cohésion sociale : en son sein la décision se présente comme un long processus auquel participent des groupes et des individus poursuivant, suivant leur place dans la hiérarchie et leurs intérêts particuliers, des objectifs politiques souvent contradictoires, voire conflictuels. Des rapports de force structurent cet ensemble de relations, d'où surgira la décision finale4.

7Plus précisément, le schéma intellectuel au travers duquel on a longtemps présenté l'Administration publique dans le système classique des démocraties parlementaires occidentales, est celui d'une Administration subordonnée au pouvoir et chargée de l'exécution des politiques décidées par le Gouvernement et sanctionnées par le Parlement. Ce modèle réunissait en réalité deux éléments contradictoires : la subordination de l'Administration au pouvoir politique et la séparation entre le pouvoir politique et l'Administration.

8On admet cependant aujourd'hui que ce schéma « wébérien » d'une Administration de type bureaucratique et hiérarchique ne représente plus une clé valable pour comprendre le fonctionnement de l'Administration publique.

  • 5  Pour plus de détails, voy. Ph. QUERTAINMONT, « Le rôle et le fonctionnement de l’Administration », (...)

9Cette dernière est devenue un monde complexe, qui s'occupe de la plupart des aspects de la vie économique et sociale5. Sous la pression d'un environnement politique et social en mutation constante, l'Administration a vu aujourd'hui ses missions se modifier, se multiplier et se diversifier. Elle s'est trouvée requise de prendre en charge de multiples tâches, de mettre en place de nouveaux organes et de nouveaux mécanismes d'action et dès lors de résoudre des problèmes permanents d'adaptation.

  • 6  Selon l’expression de M. MASSENET, La nouvelle gestion publique :  pour un Etat sans bureaucratie, (...)

10Ces tâches nouvelles vont bien au-delà de la mission traditionnelle de gardien de l'ordre public du pays qu'on assignait à l'État veilleur de nuit du dix-neuvième siècle. L'Administration publique a ainsi substitué « la conscience du but » à « l’antique conscience de la loi, de la norme »6.

  • 7  On citera à ce sujet l’interprétation de J.-L. QUERMONNE (Les régimes politiques occidentaux, Pari (...)

11Par voie de corollaire, loin d'être le bras séculier du pouvoir politique, l'Administration est devenue aujourd'hui l'un des principaux acteurs des politiques publiques. Elle peut même, dans certaines circonstances, être la source d'une puissance autonome, voire d'un contre-pouvoir7.

  • 8  A. CUVILLIER, Manuel de sociologie, Paris, P.U.F., 1962, p. 645.

12Dans certaines circonstances, l'appareil administratif, mieux armé techniquement, déborde même de plus en plus largement sur le domaine du politique, celui-ci ne suffisant plus à maîtriser la complexité croissante de la gestion publique. Comme l'a constaté par exemple un sociologue : « Un directeur de ministère est devenu aujourd'hui un potentat beaucoup plus puissant qu'un représentant ou même qu'un ministre car il ne change pas, comme eux, avec les fluctuations politiques et il possède une compétence technique et aussi une habitude des roueries administratives qu'ils n'ont pas toujours »8.

  • 9  La Haute Fonction publique sous la Ve République, Paris, P.U.F., 1983, p. 23.

13Dans le même sens, J.-L. Bodiguel et J.-L. Quermonne9 mettent l’accent sur la position du haut fonctionnaire français « à la charnière de l’administration et de la politique », et le définissent comme « celui qui remplit une fonction de conversion entre le pouvoir politique et l’administration d’exécution ».

143. Spécialement en Belgique, l’Administration publique paraît traversée par deux paradigmes, l’un se rapportant au droit de la Fonction publique et aux principes de neutralité et d’impartialité consacrés par les statuts des fonctionnaires, et l’autre relevant plutôt de la sociopolitique et de l’environnement dans lequel évoluent nos administrations.

  • 10  Les avantages et inconvénients de cette politisation consensuelle à la belge ont été bien mis en é (...)

15A cet égard, l’évolution de la société pluraliste et conflictuelle de la Belgique, où s’entrecroisent les contradictions philosophiques, culturelles et économiques, a façonné d’une manière particulière les rapports entre l’administratif et le politique. A la différence par exemple de la Fonction publique britannique, dont la neutralité est vue comme une réponse à l’alternance politique, le « multipartisme » non polarisé que connaît la société belge s’est traduit par des « négociations » entre les différentes familles politiques, en marge des dispositifs statutaires de recrutement et d’avancement. La politisation des administrations peut ainsi être regardée comme jouant un rôle non négligeable dans le savant système de pacification des rapports conflictuels de la société belge10.

16C’est ce que C. de VISSCHER et G. de BUSSY dénomment fort bien, dans leur contribution, la « démocratie consociative » : elle est marquée par une segmentation de la société et il se produit des phénomènes de lotissement de l’Administration par des groupes d’intérêts politiques, syndicaux ou socio-économiques soucieux de veiller à la « représentativité » de l’Administration.

  • 11  Conflict and Coexistence in Belgium: the dynamics of a culturally divided society, Berkeley, 1981. (...)

17A ce point de vue, référence peut être faite à la théorie des conflits dans les sociétés pluralistes, telle qu’elle a été remarquablement développée notamment par Arend Lijphart11.

18Par ailleurs, la contribution originale de Thibaut DUVILLIER au présent numéro montre également, à la lumière de la théorie des organisations d’Henry Mintzberg, comment la politisation peut être envisagée comme un mécanisme d’interrelation entre une organisation et son environnement.

  • 12  A. MOLITOR rappelle à ce propos que dans la conception du statut Camu de 1937, c’est-à-dire à une (...)
  • 13  Très prochainement, des groupes de travail composés de fonctionnaires fédéraux seront constitués a (...)

194. Il en résulte que les fonctionnaires, loin d'être des « asexués » politiques ou des citoyens sans idées, sont au contraire guidés par un ensemble de valeurs professionnelles, dans le cadre d'une certaine conception de la démocratie12. Ces valeurs ont pour nom : l'intérêt général, la justice distributive, le civisme, la non-discrimination, le service universel, la continuité du service public,...13

  • 14  J.-P. WORMS, « La redécouverte du politique », Où va l’Administration française?, Paris, Les Editi (...)

20Spécialement à propos de l'Administration en France, on a pu ainsi écrire qu'« elle contribue au maintien et au développement des valeurs d'intégration et de cohésion qui sont au centre de la permanence de la collectivité nationale... En bref, l'Administration incarne aux yeux de la société française tout entière, et mieux que toute autre institution, les vertus républicaines. C'est en elle que s'élabore la ‘synthèse républicaine’« 14.

21L'intérêt général apparaît dès lors comme la résultante d'un arbitrage entre les intérêts particuliers, fragmentaires et concurrentiels des membres du corps social, et le rôle de l'Administration publique, considérée comme porteuse d'un intérêt supérieur, est de mettre ces divers intérêts en balance afin de parvenir au meilleur équilibre possible.

22A l'inverse, le danger a été maintes fois dénoncé de voir la gestion publique confiée à de purs techniciens, c'est-à-dire qui ne jugeraient du bien de la société qu'en fonction de leur compétence particulière et de leur vision propre. Le service public risquerait ainsi de perdre sa fonction première, qui est précisément d'être au service de la société, au profit d'une conception de « l'administration des choses ».

23A notre estime, le vrai problème de la technocratie est surtout de déséquilibrer davantage notre régime parlementaire en amenuisant le pouvoir de contrôle des élus de la Nation sur l'utilisation des méthodes modernes de gestion. La complexité de la gestion publique a en effet pour conséquence que les Gouvernements sont amenés à demander l'assentiment des Assemblées législatives sur des projets extrêmement techniques que les services administratifs responsables ont parfois mis des mois à élaborer. Or, si les ministres ont pu se faire expliciter en détail par leur administration la portée et le contenu de ces projets, par contre les parlementaires ne sont aucunement outillés pour étudier de manière approfondie les choix proposés.

24Par ailleurs, on a dénoncé le fait que dans une optique trop juridique l'Administration mettait parfois davantage l'accent sur la forme que sur le fond. Le fonctionnement de l'Administration est en effet régi par des règles qui se matérialisent par des procédures : procédure d'attribution d'un permis de bâtir, préparation d'un marché public, procédure d'expropriation, procédures budgétaires et comptables,... Ce respect des formes est une garantie d'objectivité et d'impartialité pour les citoyens.

  • 15  « Où va l’Administration? », Traité de science administrative, Paris, Mouton, 1966, p. 838.

25Toutefois, l'effet pervers réside dans le fait que certaines méthodes mises en œuvre peuvent viser comme fin principale un fonctionnement régulier et harmonieux des services, sans tenir compte des objectifs à atteindre. Comme l'a souligné Jean Rivero15, « C'est chaque jour aussi que l'Administration est exposée à sa tentation majeure : celle qui consiste à se prendre elle-même pour sa propre fin, le système n'ayant d'autres justifications, aux yeux de ceux qui le meuvent, que la perfection de son fonctionnement et l'harmonie de ses mécanismes ».

265. Il y aurait évidemment toute une étude à mener, notamment dans une perspective historique, sur le rapport du système administratif au système politique.

  • 16  Pour plus de détails, voy. J. SIWEK-POUYDESSEAU, Le corps préfectoral sous la troisième et la quat (...)

27Ce lien historique entre la politique menée par l'État et l'organe chargé de le représenter et d'exécuter cette politique ne saurait selon nous être mieux illustré que par l'institution du Préfet en France. On sait à cet égard que c'est Bonaparte qui a ressuscité les intendants royaux de l'Ancien régime et a conçu la fonction préfectorale comme la nécessaire liaison entre le pouvoir central et l’administration du territoire16. Bonaparte voyait même en eux des « empereurs au petit pied », dotés d'un uniforme rutilant et d'un traitement important, et il leur recommandait : « Ne soyez jamais les hommes de la Révolution mais les hommes du Gouvernement... Il faut que la France date son bonheur de l'établissement des préfectures ».

  • 17  Comme l’écrit P. BERNARD, « sans agitation, ni murmure, le représentant de l’Etat, tel un consul r (...)

28Dans cette optique, le Préfet, représentant de la République au niveau local, est vu comme le support essentiel de la politique de l'État, seul habilité à s'exprimer au nom de celui-ci. La fonction préfectorale a par voie de conséquence un caractère politisé marqué et il n'est pas rare que des orientations nouvelles sur le plan politique entraîne des bouleversements dans les postes, ce qu'on appelle prosaïquement la « valse des préfets »17.

296. En Belgique, le Gouverneur de province est, à l'instar du Commissaire de la Reine aux Pays-Bas, le descendant direct du Préfet français et la fonction qu’il exerce fait bien voir la distinction qu’il y a lieu d’opérer entre les fonctionnaires politiques et les fonctionnaires administratifs.

30Ici aussi, la désignation du Gouverneur de province est un acte purement politique, puisque celui-ci est nommé « au grand choix » par le Roi, sur proposition du Ministre de l'Intérieur, et que la répartition des postes de gouverneurs fait même l'objet d'une « distribution » entre les grandes familles politiques.

31Par ailleurs, le Gouverneur de province ne jouit pas de l'inamovibilité traditionnellement reconnue aux agents des services publics, puisqu'il peut, en vertu de l'article 4 de la loi provinciale, être révoqué par le Roi, et ce indépendamment de toute idée de sanction disciplinaire.

  • 18  Arrêt n° 13.939 du 5 février 1970, Recueil de jurisprudence du droit administratif et du Conseil d (...)

32Ce risque politique de révocation ad nutum inhérent à la fonction du Gouverneur de province est bien illustré par la célèbre affaire du chevalier Lamalle, révoqué en 1967 de ses fonctions de Gouverneur du Luxembourg. Saisi d'un recours, le Conseil d'État a considéré que le Gouvernement jouit en la matière d'un large pouvoir d'appréciation (qui ne peut cependant pas dégénérer en arbitraire) et a souligné ce qui suit à propos du statut du Gouverneur18 : « Le Gouverneur, qui est appelé à être tantôt autorité de contrôle à l'égard des autorités provinciales, tantôt autorité associée à l'action du Conseil provincial et de la Députation permanente, ne peut exercer efficacement et sans heurts le rôle qui est le sien que si se maintiennent des rapports de confiance avec les autorités centrales et avec les autorités provinciales. Si ces rapports sont définitivement compromis, il appartient au Gouvernement d'en tirer les conséquences dans l'intérêt de la bonne marche de l'administration générale et provinciale ».

  • 19  Un récent mémoire de licence en sciences administratives procède à une instructive comparaison his (...)

33On voit au total que le rôle du représentant du pouvoir central ne diffère pas fondamentalement selon qu'il s'agit du Préfet de département ou du Gouverneur de province, puisque l’on se trouve dans les deux cas en présence de métiers politiques par essence19.

347. Si l’on pousse la réflexion plus loin, il nous semble que la nature éminemment « politique » qui caractérise la fonction du Préfet français ou du Gouverneur de province en Belgique pourrait être transposée à certaines fonctions administratives importantes.

  • 20  « La politisation de l’Administration », L’Administration en 7 questions, op. cit., spéc. p. 158.

35Comme l'a suggéré Eric Gillet20, on pourrait admettre l'immixtion ou les exigences des partis politiques pour l'attribution des emplois de fonctionnaires dirigeants, lesquels se trouvent à la charnière du politique et de l’administratif et se rattachent davantage à la fonction de gouverner que d'administrer.

36En effet, personne ne trouve aujourd'hui à redire au fait que la nomination d'un haut fonctionnaire (par exemple, le secrétaire général d'un ministère fédéral ou d'un ministère de Région ou de Communauté) fasse l'objet d'un débat au sein même du Gouvernement concerné. La même nécessité pour le pouvoir politique de disposer de collaborateurs efficaces et de confiance choisis à la discrétion du Gouvernement concerné s'impose pour les « top managers » des services publics fédéraux, dans le cadre de la mise en œuvre du plan Copernic, de même que pour les officiers supérieurs de l'armée, les dirigeants de la police fédérale, les membres du comité de direction ou du conseil d'administration d'un organisme parastatal, pararégional ou paracommunautaire, ou d'une société publique importante,...

37Par contre, les autres emplois publics, qui relèvent de la fonction d'administrer plutôt que de gouverner, seraient conférés sur la base de critères objectifs.

38Chaque administration publique a besoin ici d'un personnel compétent, ayant bénéficié d'un recrutement objectif, en se fondant sur une description de fonctions et dans un cadre organique fonctionnel.

39Quant aux promotions, il faut veiller à ce qu'elles correspondent avec le contenu de l'emploi vacant et il faut donner aux services les moyens d'appliquer une politique en matière de gestion des ressources humaines.

408. A cet égard, il nous semble que les effets pervers de la politisation ne doivent pas être exagérés, et ce compte tenu des garanties qui figurent actuellement dans les statuts de la Fonction publique.

41Rappelons en effet que le fonctionnaire jouit d'une très importante sécurité de l'emploi et qu'il ne peut pratiquement pas, à la différence du spoils system américain (littéralement, le système des « dépouilles »), être congédié à la suite d'un caprice du pouvoir politique. Il faut rappeler qu’en Belgique, il est tout à fait impossible pour un ministre de « changer » un secrétaire général de ministère avec lequel il ne s’entend pas.

  • 21  « A la jonction du politique et de l’administratif: les hauts fonctionnaires », Pouvoirs, n° 40, 1 (...)

42On est loin du système américain où l’avènement d’un président issu du parti opposé à celui de son prédécesseur entraîne le déplacement de 5 à 6.000 personnes dont les fonctions seront attribuées à des cadres d’entreprise, des journalistes, des universitaires, des avocats,... Yves Meny a décrit de manière imagée ce curieux turn over des fonctionnaires américains21 : « Les nominations donnent lieu à des consultations frénétiques, des pressions multiples (du Congrès, des parlementaires du parti au pouvoir, des groupes d’intérêt,...) qu’on a pu qualifier de ‘mêlée socio-politique’. Et bien souvent le tout s’achève... par la nomination d’un petit cercle d’initiés : on consulte les policy activists qui ont, dans la capitale, la réputation d’être experts du domaine concerné, et comme ceux-ci finissent toujours par se recommander les uns des autres, ce sont eux qui bénéficient principalement de l’opération ! ».

43Le recrutement par examens ou concours, confié en Belgique à un organisme indépendant (le SELOR, ex-S.P.R.), réduit également les pratiques de clientélisme ou de favoritisme politique. Le principe fondamental est ici celui de l’égalité d’accès aux emplois publics, ce qui impose un système de sélection objective qui se fonde sur la seule capacité des candidats et interdit les discriminations fondées sur leur origine sociale ou leurs opinions.

44Par ailleurs, l'avancement à l'ancienneté, longtemps pratiqué au détriment du mérite et qui reste en tout cas de mise pour les carrières dites « planes », donne des chances de carrière à peu près égales.

45Enfin, le Conseil d’État exerce encore un contrôle non négligeable sur la comparaison des titres et mérites des candidats aux promotions dans la Fonction publique.

  • 22  Ainsi, alors que se profilaient les élections de juin 1999, quelque 620 personnes issues des cabin (...)

46Ceci suppose cependant que les garanties prévues dans les statuts soient strictement appliquées et que le recrutement, l’avancement, et le cas échéant les sanctions, répondent à des règles objectives ne laissant pas place au favoritisme ou à l’arbitraire. En particulier, il importe que le recrutement contractuel, considéré comme l’une des voies royales de la politisation, redevienne l’exception22, au profit du recrutement par concours.

47A cet égard, certains esprits chagrins rétorqueront que les différents garde-fous prévus dans les statuts de la Fonction publique se sont depuis longtemps révélé inefficaces et n’ont pu empêcher le loup d’envahir la bergerie...

489. Une autre facette importante de l’interaction entre la Fonction publique et la politique est représentée par l’obligation de « loyalisme » ou de « loyauté » dans le chef des fonctionnaires.

  • 23  Voy. à ce sujet : J. SAROT, « La déontologie de la fonction publique. Le devoir de réserve », Libe (...)

49Les libertés d’opinion et d’expression garanties par le titre II de la Constitution et par la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales valent très certainement pour les agents des services publics comme pour tout autre citoyen. Il est cependant admis que ces dispositions ne font pas obstacle à ce que les agents publics soient, en raison de leurs fonctions, soumis à certaines restrictions dans l’usage de la liberté d’exprimer leurs opinions, notamment politiques23.

50A cet égard, le Statut des agents de l’État du 2 octobre 1937 interdisait, en son article 9, « de se livrer à aucune activité qui est en opposition avec la Constitution et les lois du peuple belge, qui poursuit la destruction ou l’indépendance du pays... ». En outre, les agents publics ne pouvaient « adhérer, ni prêter leur concours à un mouvement, groupement, organisation ou association ayant une activité de même nature ».

51Toutefois, l’arrêté royal du 22 novembre 1991 fixant les principes généraux du Statut, remplacé aujourd’hui par l’arrêté du 22 décembre 2000, a substitué à cette notion, au demeurant fort discutée, de « devoir de réserve » celle de « devoir de loyauté ». Désormais, l’article 4 de ce dernier arrêté impose aux agents, et sans préjudice du droit à la liberté d’expression, de remplir leurs fonctions avec loyauté, conscience et intégrité sous l’autorité de leurs supérieurs hiérarchiques.

52Si la liberté d’expression des titulaires de fonctions publiques connaît ainsi des restrictions qui consistent en un certain devoir de loyauté, un tel devoir apparaît malaisé à définir dans le concret.

  • 24  Voy. F. RIGAUX et F. DELPEREE, « Le loyalisme constitutionnel », J.T., 1977, p. 353.

53Tous les régimes politiques sont, par souci d’auto-conservation, confrontés au problème de la loyauté et de la fidélité de leurs agents à l’ordre établi. Toutefois, il semble qu’il faille distinguer l’obligation de neutralité politique, qui concerne les relations du fonctionnaire avec les partis politiques et implique une réserve et une abstention et celle de loyalisme civique, qui a un contenu politique et réclame une véritable adhésion idéologique, une « allégeance au régime politique »24.

  • 25  N° 15.446, Zumkir.

54Concrètement, en ce qui concerne l’activité politique proprement dite, qui consiste à prendre position et à agir d’une manière militante au sein d’une organisation politique, sa compatibilité avec le devoir de loyauté et de fidélité, au sens large, a été examinée par le Conseil d’État dans un arrêt du 12 juillet 197225, lequel présente un intérêt de principe.

55En l’espèce, le requérant poursuivait l’annulation d’une disposition du Statut du personnel enseignant, rédigée sur le modèle de l’ancien article 9 du Statut des agents de l’État, et soutenait qu’en érigeant en faute disciplinaire toute critique de notre régime constitutionnel ainsi que toute adhésion à une association professant de telles opinions, cette disposition violait la liberté d’opinion et d’association garantie par les articles 14 et 20 de la Constitution.

56Après avoir souligné que ce sont exclusivement des « activités » et non des opinions qui sont visées, et qu’il faut que ces activités soient « dangereuses pour l’État » quel que puisse être le groupement qui les préconiserait ou organiserait, le Conseil d’État fonde essentiellement sur le serment de fidélité au Roi imposé aux fonctionnaires les restrictions apportées à l’usage de leurs libertés : « Ce serment ne contient pas seulement une promesse d’obéissance aux lois mais aussi une promesse de fidélité au Roi, c’est-à-dire à l’État considéré dans ses institutions fondamentales dont le Roi est le symbole... Un tel serment est incompatible avec des activités de nature à laisser sans défense, à ruiner ou à renverser par la violence les institutions fondamentales du régime établi par la Constitution ».

  • 26  Pour plus de détails, voy. J.-C. GEUS, « L’Administration et le respect des droits de l’homme », L (...)

57On peut aussi, à propos de la même problématique, se référer à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme à Strasbourg, laquelle, dans plusieurs affaires, a eu à connaître de la compatibilité avec la Convention de sauvegarde des restrictions apportées par des autorités publiques nationales à la liberté d’opinion de leurs fonctionnaires26.

  • 27  Voy. à ce sujet l’arrêt de la Cour européenne du 26 septembre 1995, Vogt c. l’Allemagne, La Cour a (...)

58On citera notamment la curieuse règle du berufsverbot, laquelle a permis d’écarter de la Fonction publique allemande des personnes qui manifestent certaines opinions politiques27.

5910. Nous voudrions encore évoquer, à propos des rapports entre l'Administration et son environnement politique, un danger à notre estime bien plus important que certaines pratiques particratiques qu’on a pu dénoncer.

60Nous faisons allusion aux conséquences du passage d'une administration traditionnelle de type autoritaire vers une administration dite d'« animation » ou de stimulation du monde industriel et économique et au phénomène d’immixtion du secteur privé dans le secteur public qui peut en résulter.

  • 28  Selon la description qu’en a faite E. JORION (« De l’administration des affaires du peuple par le (...)

61L’on voit ainsi le secteur privé économique ou industriel, à l’occasion de la multiplication des applications par les pouvoirs publics des techniques contractuelles et de concertation, « accrocher en quelque sorte ses maîtres, les circonvenir, les compromettre ou les conditionner, selon les cas, bref s’assurer à son tour progressivement, à leur égard, une certaine maîtrise »28.

  • 29  X. MABILLE, « Le système belge de la décision politique », Actes du colloque Jean Meynaud, Bruxell (...)

62Le problème sera dès lors de mettre les fonctionnaires responsables à l’abri des entreprises que des groupes puissants et bien organisés peuvent être tentés de mettre en œuvre. On sait en effet qu’on rencontre dans le secteur privé des centres de décision économique – tels les groupes financiers multinationaux – auxquels leur qualité de maîtres de la décision d’investir et leur qualité d’employeurs d’effectifs importants donnent parfois « une capacité d’influence étendue et une place importante, sinon décisive, dans le système de décision politique ».29

63L'Administration, gardienne traditionnelle du Droit et de l'intérêt général, perd ainsi sa position privilégiée au-dessus de la mêlée. Par les procédés de concertation, l'Administration devient du coup beaucoup plus vulnérable et perméable aux pressions du monde industriel.

  • 30  Cet aspect important n’a guère été étudié jusqu’ici en Belgique. En France, où la pratique dite du (...)

64Dans la même optique, il nous semble qu’il conviendra de s’assurer, lors de la mise en œuvre prochaine du plan Copernic, que des balises adéquates garantissent que les futurs « top managers » de l’Administration fédérale évitent la confusion entre les intérêts publics et privés, spécialement lorsque ces managers termineront leur mandat et retourneront dans le secteur privé30.

6511. On peut enfin réellement s'étonner que les diverses initiatives annoncées depuis très longtemps par les différentes autorités publiques en vue de « dépolitiser » la fonction publique soient toujours jusqu'ici restées lettre morte, ou tout au moins au stade des déclarations d'intention ?

  • 31  Chambre des représentants, doc. n° 579/1 - 1988.

66Selon les développements d’une proposition de loi « relative à la dépolitisation des nominations des pouvoirs publics »31, déposée en 1988 par le Député Mark Eyskens : « si toutes les déclarations gouvernementales à travers des décennies ont annoncé des mesures relatives à l’objectivation des nominations par les pouvoirs publics, il s’agissait généralement de déclarations d’intention qui restèrent lettre morte et prirent ainsi l’allure d’exorcisations rituelles... ».

67On ne saurait mieux dire sous la plume d’un ancien Premier Ministre.

  • 32  « La politisation de l’Administration », ét. cit., p. 144.

68Sans doute faut-il finalement, avec Eric Gillet32, considérer que lorsque les responsables politiques plaident pour une dépolitisation de l'Administration, une telle plaidoirie ne va jamais au-delà d'une revendication pour un meilleur équilibre, ce qui revient en réalité à consacrer ladite politisation et à souhaiter qu'elle soit plus équitable.

  • 33  Pour une présentation du plan Copernic et de son arrière-plan politique, voy. S. JACOB, « La moder (...)
  • 34  Moniteur belge du 18 novembre 2000, p. 38.333.
  • 35  En particulier, on sait que si les cabinets ministériels sont supprimés, ils seront remplacés par (...)

69On verra à l’avenir ce qu’il adviendra, au niveau fédéral, de l’engagement pris par l’actuelle majorité, dans l’accord de gouvernement du 7 juillet 1999, de signer un « pacte de dépolitisation ». On sait que le plan Copernic lui-même est présenté comme ayant notamment pour but d’opérer « une délimitation plus claire entre la politique et l’administration »33. A cet égard, le récent arrêté royal du 7 novembre 2000 portant création et composition des organes communs à chaque service public fédéral34 n’apporte encore que des indications fragmentaires sur la modernisation en cours de l’Administration publique fédérale35.

70Le thème de la politisation de l’Administration continue dès lors à susciter nombre de questions non résolues à ce jour.

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Notes

1  Y. FORTIN, « La fin du Civil Service apolitique et fermé? », Pouvoirs, n° 37, 1986, p. 71.

2  Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 9.

3  Voy. G. THUILLIER, Bureaucratie et bureaucrates en France au XIXe siècle, Genève, Droz, 1980.

4  Voy. à ce sujet H. JAMOUS, Contribution à une sociologie de la décision, Paris, C.N.R.S., 1967, spéc. p. 153 et s.

5  Pour plus de détails, voy. Ph. QUERTAINMONT, « Le rôle et le fonctionnement de l’Administration », L’Administration en 7 questions, op. cit., p. 17.

6  Selon l’expression de M. MASSENET, La nouvelle gestion publique :  pour un Etat sans bureaucratie, Paris, Ed. Hommes et Techniques, 1975, p. 14.

7  On citera à ce sujet l’interprétation de J.-L. QUERMONNE (Les régimes politiques occidentaux, Paris, Seuil, 1994), selon laquelle l’Etat administratif ne constituerait pas seulement un cadre vide laissé à la discrétion de l’alternance ou de la coalition des partis de gouvernement, mais la source d’une puissance autonome qu’on appelle le pouvoir d’Etat.

8  A. CUVILLIER, Manuel de sociologie, Paris, P.U.F., 1962, p. 645.

9  La Haute Fonction publique sous la Ve République, Paris, P.U.F., 1983, p. 23.

10  Les avantages et inconvénients de cette politisation consensuelle à la belge ont été bien mis en évidence dans le mémoire de licence en sciences politiques de F. MOREAU, La politisation des recrutements et des promotions dans les administrations belges, U.L.B., 1992-1993.

11  Conflict and Coexistence in Belgium: the dynamics of a culturally divided society, Berkeley, 1981. Selon sa théorie des systèmes politiques consensuels, notre démocratie de consensus ne subsisterait que grâce à une recherche constante de pacification, conçue comme un consensus entre les oppositions qui seraient insolubles par le simple jeu de la majorité.

12  A. MOLITOR rappelle à ce propos que dans la conception du statut Camu de 1937, c’est-à-dire à une époque caractérisée par les menaces fascistes contre la démocratie, le fonctionnaire est considéré comme « dévoué aux intérêts supérieurs de l’Etat et fidèle à son service » (« Les avatars d’un statut », Administration Publique, 1977, p. 7).

13  Très prochainement, des groupes de travail composés de fonctionnaires fédéraux seront constitués afin de définir les « valeurs » à défendre et de les intégrer, sous la supervision d’un bureau extérieur à l’Administration, dans un « Code de déontologie » (Fédra, magazine d’information de l’Administration fédérale, mars 2001).

14  J.-P. WORMS, « La redécouverte du politique », Où va l’Administration française?, Paris, Les Editions d’organisation, 1974, p. 193.

15  « Où va l’Administration? », Traité de science administrative, Paris, Mouton, 1966, p. 838.

16  Pour plus de détails, voy. J. SIWEK-POUYDESSEAU, Le corps préfectoral sous la troisième et la quatrième Républiques, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1966.

17  Comme l’écrit P. BERNARD, « sans agitation, ni murmure, le représentant de l’Etat, tel un consul romain, comprend, s’il avait eu le tort de l’oublier, qu’il avait accepté de travailler sans filet, malgré le vent qui tourne et fait bouger la corde raide sur laquelle il doit se tenir » (Le préfet de la République, Paris, Economica, 1992, p. 78).

18  Arrêt n° 13.939 du 5 février 1970, Recueil de jurisprudence du droit administratif et du Conseil d’Etat, 1971, p. 89, avec le rapport de l’Auditeur DUMONT.

19  Un récent mémoire de licence en sciences administratives procède à une instructive comparaison historique entre les deux fonctions et étudie leur évolution contemporaine :

J.-P. FONSECA, Le gouverneur belge de province et le préfet français de département, Haute Ecole Francisco Ferrer, 2001 (promoteur: Professeur Cl. WILWERTH).

20  « La politisation de l’Administration », L’Administration en 7 questions, op. cit., spéc. p. 158.

21  « A la jonction du politique et de l’administratif: les hauts fonctionnaires », Pouvoirs, n° 40, 1987, p. 17.

22  Ainsi, alors que se profilaient les élections de juin 1999, quelque 620 personnes issues des cabinets sortants des ministres de la Région wallonne, ont été intégrées dans l’Administration régionale. Cette information a été donnée dans Fédra (mai 2001), le magazine d’information de l’Administration fédérale, qui souligne que depuis 1990 la proportion de contractuels dans l’Administration wallonne est passée de 13 à 37% ! Si l’on y ajoute la proportion de contractuels dans les sociétés et organismes d’intérêt public, des chiffres encore plus édifiants sont donnés par D. NORRENBERG dans sa contribution publiée dans le présent numéro.

23  Voy. à ce sujet : J. SAROT, « La déontologie de la fonction publique. Le devoir de réserve », Liber Amicorum E. Krings, Bruxelles, Story-Scientia, 1991, p. 295 ; J. RIVERO, « Sur l’obligation de réserve », Actualité juridique–Droit administratif, 1977, p. 578.

24  Voy. F. RIGAUX et F. DELPEREE, « Le loyalisme constitutionnel », J.T., 1977, p. 353.

25  N° 15.446, Zumkir.

26  Pour plus de détails, voy. J.-C. GEUS, « L’Administration et le respect des droits de l’homme », L’Administration en 7 questions, op. cit., p. 105 ; F. SUDRE, « Fonction publique et Convention européenne des droits de l’homme, ou l’art de l’illusionnisme juridique », Rev. trim. des droits de l’homme, 1996, p. 405.

27  Voy. à ce sujet l’arrêt de la Cour européenne du 26 septembre 1995, Vogt c. l’Allemagne, La Cour a jugée disproportionnée la sanction disciplinaire de la révocation, prononcée à l’encontre de cette militante du parti communiste pour manquement à la loyauté fédérale.

28  Selon la description qu’en a faite E. JORION (« De l’administration des affaires du peuple par le peuple », Administration publique, 1976-1977, p. 254).

29  X. MABILLE, « Le système belge de la décision politique », Actes du colloque Jean Meynaud, Bruxelles, CRISP, 1978.

30  Cet aspect important n’a guère été étudié jusqu’ici en Belgique. En France, où la pratique dite du « pantouflage » est très pratiquée, voy. V. SILVERA, « Le délit d’ingérence d’anciens fonctionnaires », Actualité juridique-Droit administratif, 1961, p. 455; « Incompatibilités, fonction publique et affairisme », La Rev. administrative, 1971, p. 642.

31  Chambre des représentants, doc. n° 579/1 - 1988.

32  « La politisation de l’Administration », ét. cit., p. 144.

33  Pour une présentation du plan Copernic et de son arrière-plan politique, voy. S. JACOB, « La modernisation des administrations fédérales, révolution copernicienne ou quête du Graal ? », Pyramides, n° 2, 2000, p. 135.

34  Moniteur belge du 18 novembre 2000, p. 38.333.

35  En particulier, on sait que si les cabinets ministériels sont supprimés, ils seront remplacés par des « cellules stratégiques » à l’intérieur des ministères, dont les membres seront choisis par le ministre.

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Quertainmont, « Réflexions de synthèse », Pyramides, 3 | 2001, 109-125.

Référence électronique

Philippe Quertainmont, « Réflexions de synthèse », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 26 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/542

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Auteur

Philippe Quertainmont

Professeur à l’Université libre de Bruxelles (Centre de droit public de la Faculté de Droit).

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