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L’inspection spéciale des impôts et la loi sur la publicité de l’administration

Karim Hachimi

Résumé

L’Inspection Spéciale des Impôts (I.S.I.) est l’administration d’élite du Ministère des Finances. Elle considère que la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l’administration permet aux contribuables malhonnêtes de prendre connaissance du degré d’information de l’I.S.I. quant à leur situation financière. Cette information leur permet de dissimuler au mieux les informations dont l’I.S.I. ne dispose pas encore et qu’elle s’apprêtait à quérir auprès d’eux. Cet état de fait réduit d’autant le redressement fiscal et l’amende qu’ils encourent. Partant du principe que cette loi réduit son efficacité dans la poursuite d’une éventuelle fraude fiscale, l’I.S.I. a décidé de ne pas appliquer la loi. Il n’y a donc plus de garantie juridique pour le contribuable. L’un d’entre eux a porté l’affaire devant le Conseil d’État en juin 1997. L’arrêt rendu fait aujourd’hui encore jurisprudence.

Le but de cette petite étude est de décortiquer les arguments de l’I.S.I. et ceux du Conseil d’État pour en retirer une solution permettant à l’I.S.I. de continuer à fonctionner avec autant d’efficacité, tout en respectant la règle de droit.

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Texte intégral

1. Introduction

1Le but de cette étude est de souligner l’antinomie apparente qui peut exister entre « les droits du citoyen » et la mission de recouvrement de l’impôt. Si l’impôt est nécessaire pour assurer le fonctionnement de notre organisation sociale, les intérêts particuliers également respectables des citoyens sont souvent mis à mal par « l’investigation fiscale » de l’État. Relater tous les exemples de ce couple antinomique autant qu’indissociable que forment le contribuable et le fisc est irréalisable, aussi nous proposerons-nous de nous pencher sur l’exemple que constitue la rétention d’information fiscale de la part de l’administration vis-à-vis du contribuable. La clef du problème étant la loi relative à la publicité de l’administration. Peut-elle jouer en faveur du contribuable ? Y a-t-il des exceptions favorables à l’administration ? Cette loi protège-t-elle efficacement le contribuable ou empêche-t-elle désormais l’administration fiscale de remplir efficacement sa mission ? Entre le souci de performance de l’administration et le respect strict de l’esprit de la loi, où en sommes nous ?

2Depuis le début des années nonante, et la signature de la Charte de l'utilisateur des services publics le 4 décembre 1992, un esprit de réforme souffle sur la fonction publique. C'est dans cet esprit qu'a été promulguée le 11 avril 1994, la loi sur la publicité de l'administration. Cette loi rend l'action administrative plus transparente aux yeux du citoyen. Ce gage important de démocratie traduit le droit du citoyen à l'information, ce qui implique à la fois le droit de recevoir et de quérir ces informations. Cette loi permet un contrôle réel du fonctionnement de l’administration. Chacun a donc le droit de consulter ou de se faire remettre copie de chaque document administratif détenu par les autorités administratives. Signalons toutefois que le législateur a veillé à ce que l’obligation de publicité ne s’applique pas dans des cas où des intérêts jugés plus fondamentaux entrent en ligne de compte, comme :

  • la sécurité de la population,

  • les libertés et droits fondamentaux des administrés,

  • les relations internationales fédérales de la Belgique,

  • l’ordre public, la sûreté ou la défense nationale,

  • la recherche ou la poursuite de faits punissables,

  • l’intérêt économique ou financier fédéral, la monnaie ou le crédit public,

  • le caractère par nature confidentiel des informations d’entreprise ou de fabrication communiquées à l’autorité,

  • le secret de l’identité de la personne qui a communiqué le document ou l’information à l’autorité administrative à titre confidentiel pour dénoncer un fait punissable ou supposé tel,

  • le respect de la vie privée,

  • l’obligation du secret instaurée par la loi,

  • 1 Tel qu’il est spécifié dans l’exposé des motifs. Doc. Parl., Chambre, 11-12/1-92/93.

3Remarquons que si le législateur a présenté une liste de cas où la loi ne s’applique pas, c’est que celle-ci s’applique à toute autre situation, de même dans l’esprit du législateur cette liste doit être interprétée de façon restrictive1.

4Soulignons que les documents à caractère général (données non nominatives, d'intérêt général) sont libres. Pour les documents à caractère personnel, le demandeur doit justifier d'un intérêt spécifique. On distingue deux orientations : la publicité active, où l'initiative vient de l'administration, et la publicité passive, où l'initiative provient de l'utilisateur. Ces deux orientations étant complémentaires.

5Pour illustrer la position de l’administration fiscale, nous avons pris l’exemple de l’Inspection Spéciale des Impôts (I.S.I), car cette administration a des pouvoirs d’investigation qui s’étendent à tous les domaines de recouvrement de l’impôt et peut donc servir de référence pour toutes les administrations fiscales s’occupant du recouvrement d’un impôt en particulier.

6Il apparaîtra que la non communication par l'I.S.I. à un contribuable de son dossier fiscal, relève de l'illégalité. Mais l’I.S.I. argue que l’application stricte de cette loi en matière fiscale permettra au contribuable malhonnête de se prémunir contre un redressement fiscal, et réduira d’autant ses performances.

2. Constat du manque de bonne volonté de l’I.S.I.

7Nous pouvons pertinemment nous poser deux questions, en l'occurrence :

8Face à ces deux hypothèses, la réaction de l'I.S.I. est la suivante : elle refuse de communiquer au contribuable tout ou partie de son dossier fiscal, s'appuyant pour cela sur les règles juridiques suivantes :

9Ce rapide aperçu des arguments de l'I.S.I. nous permet de voir comment celle-ci procède pour refuser d'appliquer la loi sur la publicité de l'administration fédérale. Ce refus d'appliquer se heurte parfois à la résistance de certains contribuables qui, sûrs de leur bon droit et après avoir épuisé tous les recours, se tournent en dernière instance, vers le Conseil d’État (C.E.).

3. L’arrêt rendu le 18 juin 1997 par le Conseil d’Etat2

  • 2 Conseil d'Etat, arrêt n 66.860 du 18 juin 1997.

10Rappelons brièvement les faits.

11Le 28 juin 1995, un couple de contribuables reçoit la visite de deux agents de l'I.S.I., qui leur demandent des explications sur leurs comptes. Le 14 juillet 1995, l'I.S.I. leur demande des renseignements complémentaires, au motif qu'ils seraient titulaires d'un compte auprès de l'agent de change P... à Liège, chez qui des perquisitions ont été faites dans le cadre d'un dossier judiciaire ouvert en 1992 sur la célèbre affaire des titres volés. L'I.S.I. a reçu l'autorisation du Procureur général près la Cour d'Appel de Liège, de prendre connaissance et copie de ce dossier, dans le cadre de la coopération entre l'I.S.I. et le Parquet.

12Le 9 août 1995, préalablement à toute réponse à la demande de renseignements, les contribuables demandent à l'I.S.I. copie des documents sur lesquels elle se fonde. Comme à son habitude, l'I.S.I. rejette la demande le 31 août. Deux semaines plus tard, les contribuables adressent à l'I.S.I., une demande de reconsidération du refus de communication, cette nouvelle demande est rejetée en date du 14 septembre. Ils demandent également l'avis de la Commission d'accès aux documents administratifs. Celle-ci rend, le 21 octobre 1995, un avis favorable. Pour sa part, l'I.S.I. rend une décision de rejet en date du 25 octobre 1995.

13Les contribuables introduisent le 20 décembre 1995, un recours en annulation de cette décision devant le Conseil d’État.

14La partie adverse (l’État, représentant l'I.S.I.), considère que la Haute Juridiction administrative n'est pas compétente au motif que le requérant demande l'annulation de l'acte pour éviter l'enrôlement et le recouvrement de l'impôt, or, le recouvrement de l'impôt est du ressort des Cours et Tribunaux, ainsi que les actions en réparation d'un préjudice, de même les contestations relatives au recouvrement de l'impôt sont du ressort du directeur régional des Contributions de sorte que le Conseil d’État serait incompétent.

  • 3 Article 32 de la Constitution : « Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et d (...)
  • 4 Le Conseil d'Etat avait déjà franchi ce cap dans l'arrêt n 62.547, mais l'étude de cet arrêt-ci re (...)

15Jusqu’alors le Conseil d’État avait toujours suivi cette argumentation. Or, dans ce cas ci, le Conseil d’État se reconnaît compétent. L'argumentation juridique est donc fortement différente : elle s'appuie cette fois sur l'article 32 de la Constitution3 et sur la loi du 11 avril 1994. Le Conseil d’État rappelle que ces deux normes juridiques ont pour objectif de permettre aux personnes qui envisagent d'introduire une action en justice contre l'I.S.I., de prendre connaissance de leur dossier, afin de pouvoir ultérieurement saisir la juridiction compétente en connaissance de cause. Le Conseil d’État se trouve donc compétent4.

  • 5 Arrêt n 66.860, rendu par la VIe Chambre du Conseil d'Etat le 18 juin 1997, page 4/12.

16Quelle aurait été la position du Conseil d’État si la volonté affichée des requérants avait été de rentrer en possession de leur dossier à l'I.S.I., dans le but avoué d'introduire une réclamation, et non plus de se défendre contre une nouvelle cotisation ? Le Conseil d’État a explicitement prévu cette éventualité dans son arrêt et y répond par l'affirmative. Ainsi : « que la circonstance que les documents que le requérant demande à consulter pourront, le cas échéant, être produits dans le dossier d'une action en justice qui ne relève pas de la compétence du Conseil d’État, n'empêche pas ce dernier d'être compétent pour juger de la régularité d'un refus d'accès à des documents administratifs »5.

  • 6 Commentaires de D. GARABEDIAN in Journal des Tribunaux, 21 mars 1998, p. 256. Reprenant mot pour mo (...)

17Dorénavant, il faut donc considérer « que le droit de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visés à l'article 134 de la Constitution, sont un droit fondamental garanti par l'article 32 de la Constitution, que tout administré a un intérêt actuel à exercer ce droit, quel que soit l'usage qu'il compte faire ultérieurement des documents dont il a pris connaissance »6. C’est un élément important dans l’émancipation du citoyen, il trouve ici une extraordinaire arme juridique dans la défense de ses droits.

18Le deuxième argument invoqué par l'I.S.I. concerne directement le requérant qu'elle accuse d'être de mauvaise foi. L'I.S.I. avance que la demande de communication faite suite à une demande de renseignements de l'administration signifierait que le requérant cherche « à savoir exactement ce que l'administration connaissait de sa situation fiscale avant de donner suite à cette demande de renseignements ». Se basant sur cette supposition, l'I.S.I. pense que l'intérêt du requérant devrait être considéré comme non légitime puisque l'objectif poursuivi serait manifestement d'éluder l'impôt en ne « dévoilant » à l'administration de l'I.S.I. que les éléments déjà en sa possession.

  • 7 Conseil d'Etat, 18 juin 1997, op. cit. p. 5/12.

19Le juge ne s'y est pas trompé. Il souligne le procès d'intention fait au requérant en le soupçonnant de vouloir éluder l'impôt, là où il demande seulement à connaître les éléments sur lesquels l'administration se fonde pour affirmer qu'il est titulaire d'un compte. L'argument de l'I.S.I. quant à la légitimité de la demande, n’est pas un élément susceptible de refuser la communication. Il semble d'ailleurs que si c'était le cas, la légitimité devrait être appréciée par le Conseil d’État. Imaginons que l'I.S.I. puisse dans cette hypothèse, être juge de la légitimité du requérant à accéder aux documents, on nagerait en plein despotisme administratif. Le jugement confirme que « l'exercice d'un droit fondamental ne saurait, en règle, être illégitime(...) »7.

20Les trois arguments suivants avancés par l'I.S.I. pour contrer l'argumentation du requérant nous semblent très intéressants. Ce sont ceux qui sont le plus souvent avancés pour refuser de communiquer son dossier au contribuable :

21En répondant à ces trois arguments, le Conseil d’État va définir les limites dans lesquelles peuvent être interprétées les restrictions à la publicité, prévues par l'article 6 de la loi du 11 avril 1994.

3.1. En ce qui concerne la violation du secret professionnel

  • 8 Loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, article 6 § 2 : « L'autorité admi (...)

22L'I.S.I. affirme que la communication demandée porte atteinte à l'obligation de secret, découlant de l'article 6, § 2, alinéa 2 de la loi du 11 avril 19948, dans la mesure où les documents concernés sont relatifs à des tiers. Faut-il refuser la communication comme le préconise l'I.S.I. ? Le Conseil d’État pense que non. Il faut, selon lui, interpréter.

23Par exemple, biffer dans les documents relatifs à des tiers, les noms ou autres données permettant d'identifier ces personnes. Mais en aucun cas, ces informations relatives à des tiers ne peuvent justifier un refus global de communication. L'accès peut donc être limité, mais pas refusé ; l'exception tirée du secret professionnel est donc irrecevable. C'est un des arguments les plus utilisés par l'I.S.I. qui tombe, ici, victime du bon sens.

3.2. En ce qui concerne la protection de la recherche ou de la poursuite de faits punissables

  • 9 Loi du 11 avril 1994, article 6 § 1 : « L'autorité administrative fédérale ou non fédérale, rejette (...)

24Nous nous remémorons l'article 6 § 1, alinéa 5 de la loi du 11 avril 19949, relatif à l'exception tirée de la protection de la recherche ou de la poursuite de faits punissables. C'est l'argument qu'emploie l'I.S.I. pour contrer le requérant. Elle fait valoir dans sa défense que l'autorisation d'accéder au dossier répressif lui a été donnée par le Procureur général et que communiquer le dossier au requérant, sur base de la loi sur la publicité, serait une grave entorse au sacro-saint principe de la séparation des pouvoirs, principe consacré constitutionnellement.

25Il semble que cet argument soit convaincant, mais il existe une faille : le principe de la séparation des pouvoirs n'est violé que si l'on considère le dossier comme étant un dossier judiciaire. Or, en tombant entre les mains de l'I.S.I., le dossier change de statut. Il devient un dossier fiscal, c'est-à-dire administratif et est donc de ce fait, communicable au contribuable en vertu de la loi sur la publicité de l'administration. C’est le raisonnement suivit par le Conseil d’État. Il considère que si des faits punissables se trouvent dans le dossier fiscal, il reste loisible à l'I.S.I. de les omettre de la partie communiquée. Loisible mais pas obligatoire, puisque de toute façon, si les contribuables sont poursuivis par le Procureur, ils auront accès à ces informations via leur dossier au Parquet, eu égard aux droits de la défense qui stipulent que toute personne poursuivie a accès à son dossier afin de préparer sa défense de façon optimale.

  • 10 Arrêt du Conseil d'Etat, op. cit., p. 11-12.

26Retenons donc de ce point « qu’une administration fiscale ne peut soustraire à la consultation, les pièces sur lesquelles elle se fonde pour établir une imposition »10.

27Le Conseil d’État condamne l'argumentation de l'I.S.I..

3.3. En ce qui concerne la protection de l'intérêt économique ou financier fédéral

  • 11 Conseil d'Etat, 18 juin 1997, op. cit., p. 8-12.
  • 12 Loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions.

28C'est le dernier argument avancé par l'I.S.I. pour s'opposer à la communication du dossier. Elle avance que « l'intérêt économique ou financier fédéral est notamment préservé par la perception des impôts » 11 et que la perception de l'impôt finance également en partie les Communautés et Régions de la Belgique fédérale12 ; de plus le produit de l'impôt est, pour partie, destiné à assurer le respect des engagements internationaux pris par la Belgique.

29L'I.S.I. avance donc que la perception de l'impôt est fondamentale pour l’État fédéral, en ce sens qu'elle lui permet de faire face à ses responsabilités fédérales et internationales.

  • 13 Article 6 § 1 : « L'autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la demande de consulta (...)
  • 14 Arrêt du Conseil d'Etat en date du 18 juin 1997, op. cit., p. 8/12.

30Ces responsabilités étant pour l'I.S.I. beaucoup plus importantes que l'intérêt particulier du requérant, il apparaît que le fait de communiquer le dossier à ce dernier entrerait en opposition avec l'article 6 § 1 et 2 de la loi du 11 avril 199413 qui impose à l'autorité administrative fédérale de n'agir qu'en tenant compte de certains intérêts généraux. L'I.S.I. ajoute que, à son sens, « tant le constituant que le législateur ont eu en vue une publicité en tant que composante de la démocratie participative, et non une publicité en tant que garantie procédurale, surtout au stade de la préparation de la décision fiscale ; en l'espèce, le requérant fait valoir son désir de consulter certains documents administratifs à des fins intéressées et non dans l'optique du renforcement de la démocratie quant à la prise de décision intéressant une généralité de citoyens »14.

31Voici clairement affichée la position de l'I.S.I. sur la publicité de l'administration. Il ne s'agit pas d'une interprétation erronée de la loi par manque d'informations, mais d'une volonté délibérée et systématique d'agir en dehors de la légalité pour autant que cela serve son intérêt. Le souci de performance l’emportant, pour elle, sur le respect de la loi.

32Le Conseil d’État comme il l'a déjà fait remarquer plusieurs fois dans cet arrêté, interprète de façon restrictive les dérogations à la règle générale de la publicité. Il constate que l'I.S.I. se contente d'affirmer de manière générale qu'une publicité trop large pourrait nuire à l'objectif qu'elle poursuit de lutter contre la fraude fiscale, sans indiquer en quoi cet objectif pourrait être compromis par la divulgation au requérant de ces documents. Ce pourquoi, le Conseil d’État rejette l'argumentation de l'I.S.I. et lui retire définitivement ce moyen pour s'opposer à la communication des documents.

33La Haute Juridiction administrative annule donc la décision du 25 octobre 1995, par laquelle l'Inspection Spéciale des Impôts avait refusé au requérant le droit de consulter son dossier sous forme de copies.

4. Ce qu’il faut retenir de cet arrêt

34Retenons donc de cet important arrêt :

  • 16 D. GARABEDIAN, Journal des Tribunaux, pp. 259-260.

35Ainsi, l'exception du secret doit être relativisée car ce secret est plus souvent l'héritage de la tradition du secret de l'administration, que la loi du 11 avril 1994 cherche justement à combattre, plutôt qu'un secret résultant d'un texte de loi. Comme le rappelle Daniel Garabedian16, en mettant la règle de la publicité en œuvre, les fonctionnaires de l'administration fiscale remplissent une mission administrative et n'agissent donc pas en dehors de l'exercice de leurs fonctions. Dans les cas qui s'appliquent à la dérogation du secret, le Conseil d’État apporte l’alternative de la communication partielle.

36L'autre exception est celle tirée de la protection d'un intérêt économique ou financier fédéral. À nouveau, l'interprétation restrictive que le Conseil d’État fait des exceptions à la règle de la publicité, l'amène à restreindre la portée de cette exception aux seuls cas où l'I.S.I. aurait pu indiquer dans quelle mesure la divulgation des documents demandés par le requérant aurait pu directement porter préjudice à sa mission de lutte contre la fraude fiscale. L'interprétation du Conseil d’État prend ici le double visage de Janus. En effet, s'il consacre l'application de la loi du 11 avril 1994 à l'administration fiscale, il rend légitime cependant, dans le cas de la fraude fiscale par exemple, l'exception invoquée par l'I.S.I.. La porte reste donc ouverte au souci de performance pour autant que l’argument avancé par l’administration soit probant.

37Terminons par l'exception invoquée dans l'intérêt de la recherche ou de la poursuite de faits punissables, ainsi que par l'argument invoquant le non-respect de la séparation des pouvoirs en cas de communication d'un dossier venant du Parquet. Nous retiendrons de cet arrêt, qu'un dossier est catalogué comme appartenant à tel ou tel pouvoir, non pas en fonction de son origine première (ici le pouvoir judiciaire) mais en fonction de l'utilisation qui en est faite.

38Il s'agit donc d'un arrêt extrêmement intéressant, car en interprétant les exceptions à la loi sur la publicité de l'administration, le Conseil d’État a ainsi délimité la marge de manœuvre de l'I.S.I., en rendant compatibles son légitime souci de performance et le sacro-saint principe du respect de la règle de droit.

5. La position actuelle de l’I.S.I à cet arrêt du Conseil d’Etat

  • 17 Circulaire n Ci.RH.835/502.739. Administration des Affaires fiscales concernant la loi du 11 avril (...)

39Cette étude ne serait pas complète si l'on ne parlait pas de la circulaire du 9 janvier 1998 de l'Administration des Affaires fiscales concernant la loi du 11 avril 199417. Cette circulaire étant postérieure à l'arrêt du 18 juin 1997, nous pouvons raisonnablement penser qu'elle tient compte de l'interprétation du Conseil d’État ou, tout du moins, qu’elle fixe depuis, l'attitude de l'Administration fiscale vis-à-vis de la règle sur la publicité. Cette circulaire a pour objet de donner des directives concernant l'application de la loi du 11 avril 1994. Elle commente les relations entre l'administration et les contribuables. Intéresserons-nous plus particulièrement à l'interprétation que la circulaire donne des motifs d'exceptions justifiant le refus d'une demande.

40Il existe une quinzaine de motifs d'exceptions, mais nous ne les passerons pas tous en revue. Après avoir analysé le précédent arrêt, nous connaissons déjà ceux que l'I.S.I. emploie le plus souvent, ce seront eux qui nous intéresserons. L'interprétation que la circulaire fait de ces motifs, nous permettra de savoir si l'I.S.I. a corrigé son dysfonctionnement.

5.1. En ce qui concerne l'exception relative à la recherche ou à la poursuite de faits punissables

41La circulaire considère qu'une demande de consultation se rapportant à une procédure judiciaire en cours entre le demandeur et l'administration doit être refusée. La réclamation en matière d'impôts directs étant pendante devant le directeur régional, dont la mission dans ce cas est d'ordre judiciaire, l'administration se fonde sur le même motif d'exclusion pour refuser la consultation de documents ou de renseignements obtenus après consultation d'un dossier judiciaire. L'administration se cache donc derrière le caractère judiciaire du dossier obtenu auprès du Parquet, et derrière la mission judiciaire du directeur régional, pour refuser la communication des pièces et faire croire que la loi sur la publicité de l'administration n'est plus applicable dans ces cas. Nous savons déjà comment le Conseil d’État a réfuté ces arguments, nous n'y reviendrons donc pas ; mais il est décourageant de constater la persistance de ce dysfonctionnement, due au manque de bonne volonté et à la persévérance consciente et déterminée dans l'erreur. Errare humanum est, perseverare diabolicum. La circulaire en profite bien entendu pour écarter la loi sur la publicité de l'administration et y substituer ses règles propres (article 374, alinéa 3 du Code des Impôts sur les Revenus, 1992) ce qui lui permet de refuser, dans ce cas, la consultation.

5.2. En ce qui concerne l'exception relative à l'intérêt économique ou financier fédéral, la monnaie ou le crédit public

42La circulaire fait allusion à la position habituelle de l'I.S.I. dans cette matière, ainsi : « Ces derniers mois, les administrations locales ont été de plus en plus confrontées à un usage abusif de l'application de la loi relative à la publicité de l'administration ».

  • 18 Circulaire n CI.RH.835/502.739, in Dispositions Administratives, 779/2, 98, p. 275.

43« En effet, on tente de plus en plus d'obtenir au stade de l'établissement de l'impôt, des renseignements dont les administrations disposent dans cette phase d'investigation, sur la base de la loi précitée dans l'unique but d'organiser des mécanismes de fraude ou de mettre sur pied des manœuvres de retardement »18. Nous nous souviendrons que cette attitude avait été condamnée par le Conseil d’État et qualifiée de « procès d'intention ».

  • 19 Circulaire n Ci.RH.835/502.739, op. cit., p. 275.

44La circulaire est dès lors moins précise quant à l'attitude que l'administration fiscale doit observer dans ce genre de cas. Le caractère sibyllin de ce texte nous amène à le décoder avec tous les risques d'inexactitude que cela comporte, mais le sens général du texte laisse à penser que l'administration se réservera le droit de refuser la communication dans les cas précités, tout en veillant à ne pas systématiser cette position. « (...) La communication peut être refusée sur la base de l'exception énoncée à l'article 6 pour les documents que le fisc obtient lors de l'exercice de sa compétence d'investigation, mais que cette façon d'agir n'est pas applicable à chaque cas »19. Il y a donc un mieux dans le chef de l’administration car le refus de communication se fait alors au cas par cas et sur base d’un argumentaire probant, c’est ce que demandait le Conseil d’État.

5.3. En ce qui concerne l'exception tirée d'une obligation de secret instaurée par la loi

45La circulaire considère qu'il n'y a pas ici lieu de tergiverser, le motif d'exception ne permettant aucune pondération d'intérêts. Il revêt par conséquent un caractère absolu.

  • 20 Circulaire n Ci.RH.835/502.739, op. cit., p. 278.

46L'administration fiscale refusera donc toujours sur base de cette circulaire, de communiquer des documents qui relèvent du secret. « L'obligation de secret demeure donc toujours d'application, étant entendu qu'elle ne peut pas être invoquée contre l'intéressé lui-même lorsqu'il demande la consultation d'un document à caractère personnel qui ne reprend que des renseignements sur sa personne »20. Le secret professionnel auquel sont tenus les agents des contributions peut donc également valoir comme motif d'exception.

  • 21 Conseil d'Etat, arrêt n 66.860 du 18 juin 1997, p. 10/12.

47Le Conseil d’État, souvenons-nous, considérait « que la présence, dans les documents dont la communication était sollicitée, d'informations couvertes par le secret professionnel ne peut justifier le refus global de communication, étant donné que la loi du 11 avril 1994, en son article 6, § 4, porte que lorsque, en application des §§ 1 à 3, un document administratif ne doit ou ne peut être soustrait que partiellement à la publicité, la consultation, l'explication ou la communication sous forme de copie est limité à la partie restante »21.

48Cependant, il n'est pas fait mention dans la circulaire de la possibilité de ne pas communiquer les passages concernant des tiers, le risque existe donc de voir l'I.S.I. refuser la communication de tout le dossier sous prétexte que certains passages contiennent des informations relatives à des tiers. Nous pouvons donc penser que la circulaire ne tient pas compte des directives données par le Conseil d’État. Mais l'on peut penser également le contraire. Il faudra attendre qu'un pareil cas se présente pour pouvoir émettre un jugement, or depuis cet arrêt, il apparaît que l’I.S.I. n’a plus été condamné pour ce motif par le Conseil d’État. Cet état de fait semble soutenir la thèse la plus optimiste.

6. En guise de conclusion

49En conclusion, il apparaît que l'administration fiscale n’applique que partiellement la jurisprudence du Conseil d’État. Même si la circulaire dénote d'un mieux, il n'est cependant pas suffisant. Dura lex, sed lex et l'administration fiscale ne peut prétendre à un traitement de faveur.

50Le Conseil d’État n'étant pas compétent pour ordonner dans ce genre de cas à l'administration de prendre une décision favorable au requérant, il ne reste plus que la condamnation de l'administration au paiement d'une astreinte si celle-ci s'abstient de prendre une nouvelle décision ; rien d'autre à notre connaissance ne pouvant être tenté.

  • 22 L'affaire est devant le juge.

51Adhuc sub judice lis est22, aurait dit très justement Horace, car l'affaire ne semble en effet, toujours pas réglée, seul l'avenir nous dira si ce dysfonctionnement finira par être vaincu.

  • 23 D. BATSELE, in Contrôle de l'administration, syllabus de cours ULB, 3ème édition 1997-1998, p. 202.

52Face à ce manque de bonne volonté, et face à l'impuissance du Conseil d’État, il nous apparaît qu'un renforcement des contrôles de l'administration pourrait être une solution. Néanmoins, « il doit exister un équilibre entre la liberté d'action du pouvoir exécutif et de l'administration, et les restrictions à cette liberté. Les restrictions ou les contraintes doivent avoir pour objet de prévenir ou d'empêcher l'excès ou le détournement de pouvoir, l'atteinte à l'intérêt général ou le gaspillage de moyens ou de ressources. Elles ne peuvent avoir pour effet, même involontaire, d'empêcher le bon fonctionnement de l'administration, notamment en accroissant ses charges, en alourdissant les formalités (alors que le formalisme constitue déjà une des principales lourdeurs de l'administration), qui nuit à son efficacité et a fortiori à son efficience, ou explique même certains dysfonctionnements »23.

53Une solution pour arbitrer ce conflit entre le souci de performance de l’administration et la légitime protection du contribuable par une observation stricte de la loi du 11 avril 1994, pourrait consister à laisser la jurisprudence définir les droits de chaque partie comme l’a fait le Conseil d’État. En effet, la rédaction d’un texte légal nouveau conciliant au mieux les intérêts de chacune des parties pourrait s’avérer difficile et ne constituer en fait qu’une solution provisoire. Cette solution jurisprudentielle pourrait s’accompagner en amont, d’un contrôle a priori et interne, sur base de la jurisprudence, des arguments qu’utilise l’administration en vu de refuser la communication. Ce contrôle en amont permettant de ne pas engorger inutilement les voies de recours existantes ainsi que le Conseil d’État.

  • 24 D. BATSELE, op. cit., p. 203.

54Nous proposons de privilégier des contrôles a priori (mieux vaut prévenir que guérir), permanents et généraux (afin d'avoir une efficacité plus grande) ; cela permettrait, comme nous l'avons déjà suggéré, de procéder à l'élimination des dysfonctionnements dès qu'ils se présentent, et ainsi de pouvoir procéder par « retouches » plutôt que de devoir affronter le traumatisme d'un changement radical, toujours dommageable. Le contrôle interne paraît en la matière bien plus efficace et moins lourd que le contrôle externe. Il a l'indéniable avantage de ne pas accroître outre mesure les coûts de fonctionnement, déjà particulièrement lourds, de la fonction publique. Il apparaît, grâce à ce système, « que sans augmenter les procédés, le rythme ou l'importance des contrôles, il est possible d'en améliorer l'efficacité, par exemple en assurant aux organes de contrôle, le droit à une information complète, (...) ou en organisant une certaine publicité des résultats du contrôle »24.

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Notes

1 Tel qu’il est spécifié dans l’exposé des motifs. Doc. Parl., Chambre, 11-12/1-92/93.

2 Conseil d'Etat, arrêt n 66.860 du 18 juin 1997.

3 Article 32 de la Constitution : « Chacun a le droit de consulter chaque document administratif et de s'en faire remettre copie, sauf dans les cas et conditions fixés par la loi, le décret ou la règle visée à l'article 134 ». L'article 134 étant relatif aux compétences des régions.

4 Le Conseil d'Etat avait déjà franchi ce cap dans l'arrêt n 62.547, mais l'étude de cet arrêt-ci reste plus intéressante, car il fait jurisprudence.

5 Arrêt n 66.860, rendu par la VIe Chambre du Conseil d'Etat le 18 juin 1997, page 4/12.

6 Commentaires de D. GARABEDIAN in Journal des Tribunaux, 21 mars 1998, p. 256. Reprenant mot pour mot la formulation du Conseil d'Etat.

7 Conseil d'Etat, 18 juin 1997, op. cit. p. 5/12.

8 Loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, article 6 § 2 : « L'autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la demande de consultation, d'explication ou de communication sous forme de copie d'un document administratif qui lui est adressée en application de la présente loi si la publication du document administratif porte atteinte (...) 2 à une obligation de secret instaurée par la loi ».

9 Loi du 11 avril 1994, article 6 § 1 : « L'autorité administrative fédérale ou non fédérale, rejette la demande de consultation, d'explication ou de communication sous forme de copie d'un document administratif si elle a constaté que l'intérêt de la publicité ne l'emporte pas sur la protection de l'un des intérêts suivants : (...) 5 la recherche ou la poursuite de faits punissables ».

10 Arrêt du Conseil d'Etat, op. cit., p. 11-12.

11 Conseil d'Etat, 18 juin 1997, op. cit., p. 8-12.

12 Loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions.

13 Article 6 § 1 : « L'autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la demande de consultation, d'explication ou de communication sous forme de copie d'un document administratif si elle a constaté que l'intérêt de la publicité ne l'emporte pas sur la protection de l'un des intérêts suivants :

3 les relations internationales de la Belgique

6 un intérêt économique ou financier fédéral, la monnaie ou le crédit public.

Article 6 § 2 : « L'autorité administrative fédérale ou non fédérale rejette la demande de consultation, d'explication ou de communication sous forme de copie d'un document administratif qui lui est adressé en application de la présente loi si la publication du document administratif porte atteinte :

3 au secret des délibérations du gouvernement fédéral et des autorités responsables relevant du Pouvoir exécutif fédéral ou auxquelles une autorité fédérale est associée. »

14 Arrêt du Conseil d'Etat en date du 18 juin 1997, op. cit., p. 8/12.

16 D. GARABEDIAN, Journal des Tribunaux, pp. 259-260.

17 Circulaire n Ci.RH.835/502.739. Administration des Affaires fiscales concernant la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'Administration.

18 Circulaire n CI.RH.835/502.739, in Dispositions Administratives, 779/2, 98, p. 275.

19 Circulaire n Ci.RH.835/502.739, op. cit., p. 275.

20 Circulaire n Ci.RH.835/502.739, op. cit., p. 278.

21 Conseil d'Etat, arrêt n 66.860 du 18 juin 1997, p. 10/12.

22 L'affaire est devant le juge.

23 D. BATSELE, in Contrôle de l'administration, syllabus de cours ULB, 3ème édition 1997-1998, p. 202.

24 D. BATSELE, op. cit., p. 203.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Karim Hachimi, « L’inspection spéciale des impôts et la loi sur la publicité de l’administration », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 15 février 2012, consulté le 29 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/546

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Auteur

Karim Hachimi

Chercheur à l’ULB

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Droits d’auteur

© Tous droits réservés

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