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Recension : le service public en devenir

Steve Jacob
p. 159-164

Texte intégral

  •  L. ROUBAN (dir.), Le service public en devenir, Paris, L’Harmattan, 2000.

1Cet ouvrage collectif regroupant les communications d’une journée d’étude organisée en septembre 1999 par le Centre d’étude de la vie politique française (CEVIPOF) ambitionne de présenter une synthèse ou un état des lieux des mutations que connaît le service public. Depuis de nombreuses années, ce thème est central dans les études politico-administratives.

1. Définition et cadre normatif

2Sur base des résultats d’une enquête réalisée par la Commission européenne sur l’opinion des Européens vis-à-vis des services publics, Luc Rouban met en évidence que le poids des cultures nationales interfère sur les résultats et les appréciations du service public et de ses priorités. D’après cette enquête, les services publics se caractérisent par le fait qu’ils agissent pour tous (43 %), qu’ils sont accessibles à tous, qu’ils sont assurés par l’État (10 %) et qu’ils ne cherchent pas à gagner de l’argent (moins de 10 %). Il est intéressant de remarquer que « l’universalisme » l’emporte sur « l’étatisme » dans les représentations que se font les usagers du service public. Les chantiers prioritaires que les citoyens européens voudraient voir réalisés sont par ordre décroissant l’amélioration de la qualité, la baisse des prix, la modernisation et la privatisation. Enfin, pour ce qui est de l’avenir des services publics, 63 % des Européens souhaitent qu’ils se développent, 23 % privilégient le statu quo et 12 % souhaitent qu’ils s’affaiblissent. Cependant, il semble exister un paradoxe français sur les attentes des citoyens. Comme l’a montré une enquête du CEVIPOF de 1997, « les personnes les plus favorables à la construction européenne sont également celles qui sont les plus favorables à la notion de service public » (p. 46).

3Comme l’explique fort bien Jacques Chevallier, le terme de service public est une notion polysémique qui recouvre trois significations. La première mettant l’accent sur le cadre institutionnel, le voit comme une entité sociale englobant les activités et les structures des autorités publiques. La deuxième recouvre les normes juridiques encadrant, fondant et légitimant les activités étatiques. La troisième, plus normative, assimile le service public à un opérateur idéologique de légitimation de l’action publique. Les différentes approches s’accordent cependant à reconnaître, voire à cultiver, une vision mythique du service public considéré comme « une figure fondatrice sur laquelle prend appui l’identité collective » (p. 12). C’est peut-être pour ces raisons que le service public « à la française », à l’inverse du modèle anglo-saxon qui parle de public utilities, ne réduit pas le service public à sa dimension utilitaire.

4Si au début du XXe siècle ce sont les juristes qui ont construit cette notion, la lecture de l’ouvrage laisse à penser qu’au cours du siècle ces derniers ont partagé leur monopole avec les économistes, les acteurs sociaux, etc.

5Il est intéressant de remarquer que la doctrine originelle des publicistes visant à conférer de la cohérence et de l’unité à la théorie de l’État était empreinte d’une volonté universaliste. Ainsi, selon Léon Duguit, une activité de service public est par définition « toute activité dont l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants parce que l’accomplissement de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale, et qu’elle est de telle nature qu’elle ne peut être réalisée complètement que par l’intervention de la force gouvernante » (p. 55). Par la suite, le carcan national a progressivement introduit des particularismes. Cet ouvrage met d’ailleurs l’accent sur le service public « à la française » dont il faut attendre la contribution de Pierre Baudy pour en avoir une définition. Celle-ci pourrait se résumer de la manière suivante : le service public « à la française » désigne des services nationaux qui exercent de façon monopolistique des activités administratives, industrielles ou commerciales pour lesquels il existe une confusion entre la mission et les organes chargés de la mise en œuvre et dont le personnel jouit d’un statut.

6A l’heure actuelle, les affirmations selon lesquelles le service public est en crise se multiplient. Mais la notion de crise permanente que connaît le service public ne fait-elle pas partie du discours sur l’État ? Il semble que cette crise se manifeste par trois éléments. Primo, la contestation du droit administratif. Secundo, la critique idéologique développée dans les années 80 dénonçant le service public comme vecteur d’étatisme. Tertio, le facteur européen et les traités qui l’accompagnent reposent sur la notion de grand marché concurrentiel en opposition aux monopoles d’État et qui imposent un dépassement de l’État-nation.

7Ce sont d’ailleurs les notions de crise et de mutation qui constituent le point de départ de la plupart des contributions de cet ouvrage.

2. Le service public en mutation

2.1. De l’arbitraire administratif aux relations de service

8Les réformes qu’a connu le service public, ces deux dernières décennies, résultent notamment d’une crise de confiance dans la qualité des services combinée avec l’introduction de logiques commerciales dans les anciens monopoles. Le service public est ainsi passé de la force gouvernante de Duguit aux relations de service considérées par Philippe Warin comme un élément central de la modernisation administrative. A ce sujet, bien que des efforts aient été entrepris tant en matière d’accueil des usagers que du traitement de leur demande (transparence, motivation des actes administratifs et charte de qualité) certains considèrent que la modernisation par l’usager, dont les attentes seraient révélées à travers des enquêtes de terrain, constituera la troisième génération des Droits de l’Homme. De plus, le cadre national sur lequel s’appuie le service public « à la française » est remis en question par la relation de service qui intègre des notions de territorialité, de local et même de traitements individualisés sinon personnalisés. C’est pourquoi il est préférable de cibler l’affectation des moyens vers des territoires ou des populations prioritaires au lieu d’encourager le saupoudrage d’actions.

9Dans le même temps, nous assistons à une perte de transitivité de l’espace public et à une fragmentation de la société en communautés où, malgré les efforts entrepris, il y a de moins en moins d’intégration sociale. Ce phénomène se caractérise par la mise à l’écart de certaines populations et se manifeste par le non recours à des prestations auxquelles elles ont droit.

10Il y a donc un changement dans la distribution des rôles entre politique, fonctionnaires et usagers. Toutefois, Michel Chauvière met en évidence que la relation de service risque d’être détournée par des considérations économiques empreintes de connotations managériales. A l’inverse, il apparaît que les citoyens, parfois par l’intermédiaire du secteur associatif, participent activement à la définition et à la mise en œuvre de nouveaux programmes d’action.

  • 1  En témoigne l’attitude de la population par rapport à la grève dans la fonction publique de mars 2 (...)

11Paradoxalement alors que la demande de service public est croissante, les professions du service public sont à la recherche d’une reconnaissance sociale et connaissent des difficultés en matière de recrutement (en témoigne le nombre décroissant de candidats aux concours administratifs, y compris celui de l’ENA). L’évolution des conflits sociaux est analysée par René Mouriaux qui constate que malgré les préjugés associés aux grèves dans le service public (« maladie du corporatisme », « sénilité de l’archaïsme », « menace pour la démocratie ») le soutien des usagers aux grévistes est élevé1. La situation des relations professionnelles au sein du secteur public reflète la disparité qui entoure cette notion. En effet, il existe une crise des métiers au sein de la fonction publique en raison de l’inadaptation des grilles de lectures juridiques par rapport aux évolutions de la société. A l’inverse, comme le note Guy Groux, les entreprises nationalisées ont parfois pu jouer le rôle de laboratoires sociaux même si la négociation a dans ce secteur, comme dans d’autres, évolué radicalement depuis les années 50.

2.2. La modernisation en question ou la rhétorique du changement

12La modernisation et le changement sont des thèmes omniprésents en matière de réforme de l’État. En réalité, deux logiques différentes se retrouvent sous ce vocable. Pour l’homme politique, le moment clé du changement réside dans l’annonce tandis que pour les gestionnaires publics il se situe en aval de la mise en œuvre. Depuis plusieurs années fleurissent des ouvrages ou manuels sous forme de guide de la modernisation. A tenter de déceler quelles sont les meilleures techniques de modernisation, on développe l’idée d’une causalité linéaire, c’est-à-dire que l’utilisation des techniques recommandées ne peut qu’induire une amélioration de l’organisation. Pour Geert Bouckaert, les stratégies du changement peuvent s’articuler autour de la règle des 4 « M » à savoir : maîtriser, moderniser, mettre sur le marché et minimiser. Les points centraux du processus sont donc la performance et son contrôle. Les quatre variables indispensables à la réussite d’une politique modernisatrice sont « l’orientation de la gouvernance vers la performance, le développement des nouvelles techniques de la communication (NTC), le cadre offert par une société post-démocratique et les pressions exercées par la mondialisation » (p. 126).

13Toutefois, derrière le simplisme des apparences, de nombreuses difficultés doivent être surmontées pour permettre une évaluation de la modernisation de la gestion publique allant au-delà des clichés réducteurs. Parmi les questions qui trouvent difficilement une réponse, mentionnons celles du niveau auquel il faut analyser les résultats et de la manière qui permette de dépasser l’illusion de contrôler ce qui est le plus contrôlable ou d’obtenir les meilleures performances sur des questions secondaires. C’est à ces questions que Colin Talbot a soumis les politiques de modernisation des services publics britanniques entreprises depuis 1979. D’après cet auteur, il semblerait que le thatchérisme fut plus jugé sur les apparences que sur les effets concrets. En effet, les taxes et dépenses publiques n’ont pas diminué de manière radicale sous les gouvernements conservateurs. Les réformes ont été essentiellement organisationnelles, par exemple en matière d’emploi public, la contractualisation a été privilégiée, ce qui induit des modifications dans les statistiques mais non sur les coûts du travail.

2.3. Européanisation et libéralisation

14Les services publics en réseaux qui sont également présentés comme des « monopoles naturels » connaissent de sérieuses mutations étant donnés les processus de « dérégulation » ou de « déréglementation » auxquels ils sont confrontés. Comme l’affirme Elie Cohen, il semble que, depuis quelques années, un changement de paradigme se soit produit, remettant en question le service public et l’État providence qui, au fil du temps, étaient devenus tentaculaires et avaient intégré en leur sein » l’économique, le social et le politique, le marchand et le non-marchand, le local, le régional, le national et l’européen, les besoins du consommateur, du citoyen et de la société, l’individuel et le socialisé – les droits fondamentaux de la personne et la cohésion sociale » (p. 203). Il semble acquis que le niveau européen ne soit pas étranger à la vague de libéralisation des services publics que connaissent certains services publics nationaux. En effet, la logique des Traités et la volonté de créer un grand marché où le principe premier est la concurrence s’appliquent aux anciens monopoles d’eau, de gaz, d’électricité, de communications, etc. Toutefois, l’Europe a pu servir d’alibi ou de bouc émissaire à de nombreux gouvernements qui en ont profité pour surmonter les blocages nationaux que ces mesures, pourtant nécessaires à la limitation des dépenses publiques, risquaient d’engendrer. C’est ainsi qu’à la limite de la schizophrénie, « le Parlement vote des lois de libéralisation qu’il nomme lois de défense et de consolidation du service public » (pp. 236-237).

15Dans le même temps, émerge le concept de service universel qui se comprend comme « un service de qualité, qui doit être fourni dans chacun des États membres à un prix raisonnable pour l’ensemble des utilisateurs et à des conditions d’accès non discriminatoires » (p. 32) et entend prendre le contre-pied du service public.

16En conclusion, il semble que l’accumulation de contributions donne la fausse impression de pouvoir saisir la complexité et l’hétérogénéité de la notion de service public. Cette difficulté est renforcée par les perpétuelles évolutions auxquelles est confronté le service public. Nous pouvons d’ailleurs nous demander quelle est la part de rhétorique que contient cette aporie ?

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Notes

 L. ROUBAN (dir.), Le service public en devenir, Paris, L’Harmattan, 2000.

1  En témoigne l’attitude de la population par rapport à la grève dans la fonction publique de mars 2000 : soutien 57%, sympathie 26%, indifférence 8%, opposition 4%, hostilité 4%, NSP 1%.

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Pour citer cet article

Référence papier

Steve Jacob, « Recension : le service public en devenir », Pyramides, 3 | 2001, 159-164.

Référence électronique

Steve Jacob, « Recension : le service public en devenir », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 26 septembre 2017. URL : http://pyramides.revues.org/549

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Auteur

Steve Jacob

Assistant de recherche auprès de l’Association universitaire de recherche sur l’action publique (AURA) de l’UCL.

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