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Recension : Les systèmes fiscaux

Alain Trosch
p. 165-173

Texte intégral

  •  A. VALLEE, Les systèmes fiscaux, Paris, Seuil, 2000.

1Cet ouvrage de poche, bon marché, constitue une excellente introduction aux questions politiques actuelles en matière de fiscalité. Au départ de la situation française, l'auteur assortit son livre de nombreuses comparaisons internationales et d'analyses pertinentes. Celles-ci montrent que les débats politiques menés dans ce domaine en Belgique trouvent un écho dans les autres pays industrialisés. Tel est le cas, par exemple, de la pression fiscale, de la part relative des prélèvements fiscaux et sociaux, de la progressivité de l'impôt, du traitement fiscal des personnes mariées, etc.

2L'objectif de ce bref compte-rendu n'est pas de résumer les conclusions de l'auteur ou de les transposer à la Belgique, mais plutôt de faire apparaître, au départ de ce livre, combien la fiscalité est une matière politique importante et passionnante, trop souvent négligée. Faut-il rappeler que l'impôt est le point de rencontre le plus immédiat et le plus régulier du citoyen et de la puissance publique et qu'il est intimement lié à la conception du rôle de l’État qu'adopte une société ?

Comparer la charge fiscale ?

3D'emblée, l'auteur souligne que comparer la charge fiscale de pays différents n'a pas de sens si on ne compare pas en même temps les dépenses publiques réalisées. Ces dernières représentent en quelque sorte la contrepartie offerte aux contribuables, en échange de l'impôt collecté. Une comparaison plus pertinente pourrait, si elle était réalisable sans approximation excessive, porter sur une autre donnée, à savoir la différence entre, d'une part, l'ensemble des prélèvements en tout genre (fiscaux et sociaux, en particulier) et, d'autre part, l'ensemble des dépenses publiques qui reviennent aux contribuables (transferts et subventions). Cette différence représenterait en quelque sorte le financement du fonctionnement des administrations. Il faudrait cependant aussi tenir compte des prestations fournies en principe gratuitement par les administrations, prestations qui varient en quantité et en qualité d'un pays à l'autre. Cette dimension pourrait être mesurée (du moins en théorie) par une estimation chiffrée de cet avantage, qui se substitue aux dépenses privées.

4Ces développements montrent bien qu'une comparaison internationale fondée sur la seule charge fiscale, de même que l'introduction, à un niveau supranational, d'un plafond de prélèvements obligatoires à ne pas dépasser, n'ont guère de sens. Ces idées introduisent de la confusion politique et ne font pas réellement progresser le débat sur la gestion publique.

5Madame Annie Vallée souligne ainsi que, plutôt que de concentrer ses critiques sur les modalités de financement des dépenses, c'est le niveau de celles-ci et leur efficacité qui devraient être d'abord discutés. Voilà qui rejoint une problématique que les lecteurs du premier numéro de Pyramides, consacré à l'évaluation des politiques publiques, connaissent bien.

6Il n'en reste pas moins que l'analyse des politiques fiscales représente un enjeu important. En premier lieu, à côté de l'objectif premier qui est de collecter des ressources pour les activités publiques, ces politiques poursuivent deux objectifs, certes secondaires, mais néanmoins essentiels dans notre système politique, à savoir, redistribuer les richesses et favoriser ou défavoriser certains comportements sociaux. Ensuite, dans un contexte où la souveraineté des États est limitée, du fait de la mondialisation et de l'intégration économique européenne, la fiscalité reste – c'est presque un paradoxe – une matière dans laquelle l'autonomie des États est large, davantage, par exemple, que pour les politiques budgétaires et financières, voire même sociales.

Le taux de prélèvement obligatoire

7Les limites méthodologiques qui affectent cet indicateur sont bien mises en évidence par l'auteur : elles concernent autant le calcul des prélèvements eux-mêmes que le P.I.B. auquel ceux-ci sont comparés. Plus fondamentalement, l'auteur montre de façon convaincante que le taux de prélèvement obligatoire mesure le degré de « sociabilisation » des besoins, qui correspond à un choix de société, davantage que la pression fiscale.

8Cette remarque ne doit pas être perdue de vue lorsque cet indicateur est invoqué dans un débat politique. C'est une bien courte vue politique que de considérer qu'un niveau bas de ce taux de prélèvement correspond à une situation idéale pour le citoyen. Elle reflète plutôt une société dans laquelle peu de besoins sont « sociabilisés », par exemple, du fait d'une sécurité sociale réduite à un minimum ou d'un enseignement organisé pour l'essentiel sans interventions publiques. Ainsi, globalement, les taux de prélèvements sont de l'ordre de 30 % aux États-Unis et au Japon, de 50 % dans les pays scandinaves et de 42 % en moyenne dans l'Union européenne. Ces chiffres ne sont pas pertinents pour mesurer une hypothétique efficacité fiscale, ni le confort relatif des citoyens concernés, mais plutôt les différences de choix politiques dans ces pays.

9Les bonnes questions à se poser à cet égard concernent donc l'efficacité et l'équité des dépenses et, plus précisément, lesquelles des dépenses privées ou publiques assurent le mieux l'efficacité et l'équité dans le domaine concerné (par exemple, l'enseignement, les pensions de retraite, la couverture des risques de santé, le logement, etc.). Les réponses à ces questions sont complexes et délicates, mais essentielles dans la mesure où elles fondent notre manière de vivre en commun. Il est donc important que, par le biais d'un débat sur le taux de prélèvement fiscal et parafiscal, des réponses réductrices n'y soient pas indirectement apportées.

L'évolution comparée au cours des trente dernières années

10D'une manière générale, le taux de prélèvement obligatoire (fiscal et parafiscal) dans les pays industrialisés a augmenté de 1965 à 1990. A partir de cette date, ce taux est stable en Allemagne et aux États-Unis et diminue dans plusieurs pays (Japon, Pays-Bas, Suède et surtout Royaume-Uni). L'Italie (pour laquelle l'augmentation est constante) et la France, de même que certains petits pays, dont la Belgique, sont au-dessus de la moyenne européenne. Ces chiffres illustrent clairement, sans surprise, des évolutions politiques parfois contrastées entre ces pays.

11De même, une analyse de la partie de ce taux limitée aux seuls prélèvements fiscaux, sans ceux qui concernent la sécurité sociale, met en évidence des écarts significatifs entre les pays dans des domaines politiques essentiels : l'importance de la sécurité sociale (publique), le financement de la sécurité sociale par l'impôt ou par des cotisations et, enfin, pour ces dernières, l'importance relative des cotisations des employeurs et des travailleurs.

La grande diversité des systèmes fiscaux nationaux

12En dépit des liens parfois très étroits qui les unissent, les pays industrialisés possèdent des systèmes fiscaux très divers, en raison du poids de l'histoire et de leurs caractéristiques politiques, administratives, économiques, sociales et culturelles. Cette situation a tendance à s'atténuer légèrement avec la globalisation des économies, la concurrence fiscale internationale et l'influence unificatrice de l'Union européenne. De plus, quelques principes communs de rationalité fiscale se sont dégagés, au fil du temps : impôts sur les revenus à assiette large et à taux modéré (et non des taux élevés sur une assiette étroite), TVA considérée comme le meilleur impôt général sur la consommation, risques de fuites de capitaux pour les impôts sur le capital, etc.

13Par ailleurs, l'influence sur le système fiscal du taux d'intervention de l’État dans l'économie et du développement économique est aussi très forte, surtout dans une perspective historique. Ainsi, à la fin du 19e siècle, en France, l'impôt indirect, sous la forme de divers impôts spécifiques, représente encore 80 % des recettes. Ce n'est qu'au cours de la seconde moitié du 20e siècle que les impôts sur le revenu et la TVA (impôt indirect général) vont véritablement envahir la fiscalité et constituer l'essentiel des prélèvements (avec les cotisations sociales, hors fiscalité). Cette constatation illustre une sorte de principe général : à développement économique faible correspond une fiscalité basée sur la dépense (la consommation), l'impôt sur le revenu n'étant pas rentable. Les pays moins développés aujourd'hui connaissent cette situation.

Vers un système fiscal optimal ?

  • 1  D'autres critères sont souvent aussi cités, comme le rendement, la simplicité, la flexibilité et l (...)

14Un système fiscal optimal se mesure à trois critères : la légitimité de l'impôt, son efficacité et son équité1.

15La légitimité de l'impôt est à son tour liée à deux conditions.

16La première est l'existence d'une contrepartie équivalente en terme d'intervention publique (principe d'équivalence), qui permet au contribuable de retirer une satisfaction comparable au sacrifice que représente l'impôt versé. Largement théorique puisque l'impôt n'est pas volontaire et que, par la fonction de redistribution évoquée ci-après, le citoyen qui paye l'impôt n'est pas celui qui bénéficie principalement des dépenses publiques, ce principe est néanmoins important car il fonde le sentiment de légitimité. Plus précisément, si ce principe est trop largement violé, le citoyen risque de développer une impression d'injustice, source possible de fraude ou de résistance à l'impôt. L'effet positif qu'engendre au contraire chez le citoyen un sentiment d'équivalence est utilisé dans les prélèvements opérés à l'occasion de certaines prestations publiques payantes, en particulier au niveau local, même si les prix demandés ne reflètent pas la situation du marché (transport public, par exemple). Les systèmes isolés de recettes affectées à des dépenses qui y sont liées, via les fonds budgétaires en Belgique, se fondent sur la même approche.

17Le respect de la capacité contributive du citoyen est la deuxième condition de légitimité de l'impôt. Ce principe suppose que l'impôt soit équitablement réparti, c'est-à-dire en fonction des facultés de chacun. Il corrige dans une certaine mesure le principe d'équivalence, puisqu'il incite à attribuer la charge de l'impôt, non en fonction des bénéficiaires des services rendus en contrepartie, mais selon les richesses des contribuables. Somme toute, la légitimité de l'impôt impose de concilier autant que possible les principes d'équivalence et de capacité contributive : le respect strict de ces deux principes est certes normalement impossible, mais un équilibre doit être trouvé de manière telle qu'aucun de ces principes n'est exagérément bafoué.

18L'efficacité de l'impôt est un concept délicat à définir. L'auteur souligne qu'il dépend du jugement que l'on porte sur le fonctionnement du marché : si celui-ci est présumé optimal, la fiscalité doit s'efforcer de rester neutre, c'est-à-dire de ne pas introduire de distorsion ; si, par contre, on considère que le fonctionnement du marché ne tend pas naturellement vers un optimum, la fiscalité peut être un instrument pour corriger ce fonctionnement et le rapprocher de cet optimum.

19Dans la première de ces conceptions, l'impôt le plus efficace est celui qui ne déforme pas la structure des prix et qui ne provoque pas d'effet de substitution (lequel incite un contribuable à adopter un autre comportement économique). Cet impôt est neutre. L'exemple théorique classique à cet égard est celui du prélèvement forfaitaire par tête, dont la dernière tentative d'application récente importante est la poll tax au Royaume-Uni, abandonnée aujourd'hui en raison des résistances qu'elle a provoquées. Pour le reste, lorsque l'importance du prélèvement est liée au prix ou au revenu taxé, la neutralité de l'impôt est réduite.

  • 2  L'auteur souligne combien cet instrument, largement utilisé dans le passé, a aujourd'hui montré se (...)

20Une analyse de ce concept passionnant, car directement lié aux choix de politiques fiscales et non fiscales, amène l'auteur à une conclusion importante, me semble-t-il : la recherche d'un hypothétique optimum fiscal, correspondant à une situation d'allocation optimale des ressources elle-même hors d'atteinte, n'a plus guère de fondement ; au contraire, il peut être un obstacle à l'efficacité économique. La détection, en vue de les éliminer, des distorsions fiscales n'a donc plus guère de sens. L'efficacité de l'impôt doit plutôt être recherchée dans sa capacité à réaliser les deux fonctions de l’État que sont la fonction d'allocation et la fonction de régulation. La première corrige des « erreurs » du marché (par exemple en internalisant des coûts que le marché néglige, comme pour la fiscalité écologique), alors que la seconde peut être un instrument macro-économique de l’État, pour stabiliser l'évolution conjoncturelle2.

  • 3  Ce concept est plus difficile à utiliser dans le cas d'un impôt sur la consommation : les prélèvem (...)

21L'équité de l'impôt, qui ne doit pas être confondue avec l'égalité, est traditionnellement présentée sous deux aspects : les personnes se trouvant dans la même situation ou disposant de la même capacité contributive sont traitées de la même manière (équité dite horizontale) ; les personnes se trouvant dans des situations inégales ou à capacité contributive différente doivent être traitées inégalement (équité verticale). La première affirmation, en dépit de ses limites3, ne pose pas de problèmes majeurs. Par contre, la seconde implique de déterminer quelle importance il convient de donner aux écarts de prélèvements : quelle progressivité de l'impôt est-elle équitable ? Cela relève d'un choix politique, qui dépend directement de l'importance donnée à la redistribution des revenus.

La redistribution des revenus

22La fiscalité n'est pas le seul instrument de redistribution des revenus : la sécurité sociale, l'assistance sociale et les interventions publiques modifiant les règles du marché pour certains produits jouent aussi ce rôle. Par ailleurs, deux grandes redistributions de revenus peuvent être identifiées : verticale, lorsque la redistribution corrige les inégalités de ressources, et horizontale, lorsqu'elle favorise (ou défavorise) certaines situations pour des raisons étrangères au niveau des revenus (actifs/inactifs, mariés/non mariés, avec ou sans enfants, etc.). Enfin, l'incidence réelle d'un prélèvement n'est pas toujours identifiée clairement : par exemple, les cotisations sociales payées par les employeurs représentent-elles une charge pour ces derniers ou pour les salariés ? Ces diverses considérations contribuent à rendre l'évaluation de l'efficacité de la fiscalité dans cette fonction de redistribution particulièrement ardue.

  • 4  L'introduction en France de la CSG, contribution sociale généralisée, n'a rééquilibré que très par (...)

23Les obstacles à la redistribution horizontale sont nombreux. Ils tiennent d'abord à l'inégalité des prélèvements selon la source du revenu : revenus salariaux ou non, ces derniers étant traditionnellement moins frappés en raison de la fraude présumée plus facile à organiser à leur égard ; revenus du travail ou du capital, ceux-ci moins taxés pour favoriser l'épargne et du fait des risques de délocalisation4. En outre, les capacités de contrôle des diverses catégories d'impôts dont disposent les administrations fiscales, qui sont très différentes, entraînent des inégalités considérables dans la perception effective des prélèvements. La redistribution horizontale est également affectée par les multiples allégements fiscaux, justifiés par des motifs sociaux ou politiques et dont l'efficacité et l'équité sont souvent douteuses. A cet égard, chaque pays possède ses « niches fiscales », en faveur de l'un ou l'autre comportement, dont le coût (en terme de moins-recette) peut être considérable.

24Dans ce contexte, l'auteur consacre de longs développements à la fiscalité du mariage et à l'équité fiscale célibataire/marié, dont l'intérêt est grand dans le contexte belge d'une réforme fiscale annoncée visant à éliminer toute distorsion à cet égard.

25La redistribution verticale (qui tend à neutraliser les écarts de ressources) est une des fonctions essentielles de l'impôt dans notre système social. Elle se traduit surtout par la progressivité de l'impôt, dont le taux croît lorsque l'assiette augmente. Au cours des vingt dernières années, cette progressivité a globalement décru dans les pays industrialisés par divers mécanismes. D'une part, les taux marginaux les plus élevés ont été fortement réduits, notamment au nom de l'efficacité (« trop d'impôt tue l'impôt »). D'autre part, l'importance relative croissante des prélèvements sociaux (souvent non progressifs ou assortis d'un plafond) et des impôts sur la consommation (en principe non progressifs) a réduit la progressivité globale des prélèvements. D'une certaine manière, l'injustice des systèmes fiscaux a ainsi augmenté, au nom de l'efficacité.

Conclusions

  • 5  Au départ de la situation française et du cas particulier de la taxe professionnelle, l'auteur pla (...)

26L'auteur consacre enfin la dernière partie de son livre à trois questions importantes : la fiscalité et l'emploi (l'impôt peut-il ne pas être un obstacle à la compétitivité ?), la décentralisation (quel sort donner à l'impôt local ?) 5, la fiscalité et la mondialisation (les échecs de l'harmonisation internationale).

27A ce dernier égard, l'auteur s'interroge sur le caractère souhaitable de la convergence des systèmes fiscaux nationaux. Elle souligne que cette convergence risque d'entraîner un alignement sur le « moins-disant » fiscal, du fait d'une prise en compte insuffisante des diverses politiques publiques qui sont la contrepartie des régimes fiscaux. Sauf à imaginer une convergence des politiques publiques elles-mêmes, difficile à imaginer en-dehors de cadres précis et d'une évolution longue, comme l'atteste l'Union européenne, la convergence fiscale resterait donc limitée à de simples aménagements, suite à la pression de la concurrence fiscale, sous la forme d'une harmonisation. L'expérience montre cependant dans ce domaine que les ambitions doivent rester modestes.

  • 6  Voir la réforme de la fiscalité des sociétés, évoquée dans la presse au printemps 2001 à l'occasio (...)

28Dans ce contexte, la fiscalité paraît un champ d'action privilégié des gouvernements nationaux. Les chantiers ouverts ou à ouvrir à cet égard sont nombreux dans notre pays. En tête, la réorganisation des administrations fiscales, entamée depuis de longues années, en partie réalisée et déjà remise en question, devrait assurer un traitement équitable des contribuables et assurer la collecte de l'impôt dans de meilleures conditions d'efficacité et de coûts. Le régime fiscal devrait aussi être réexaminé : trop complexe et parfois peu étanche à la fraude, il apparaît aujourd'hui comme particulièrement peu transparent. Le moment ne serait-il pas venu d'entamer une réflexion politique sur notre régime fiscal, loin des simplifications liées à la seule pression fiscale ? Certains travaux récents montrent que cette voie est ouverte et fructueuse6. Cette réflexion devrait prendre en compte l'efficacité de l'impôt au regard de ses multiples fonctions : la collecte de recettes publiques (qui doit assurer des rentrées régulières et importantes à peu de frais), la redistribution des revenus et l'incitation à adopter ou à renoncer à des comportements selon qu'ils sont jugés socialement utiles ou nuisibles.

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Notes

 A. VALLEE, Les systèmes fiscaux, Paris, Seuil, 2000.

1  D'autres critères sont souvent aussi cités, comme le rendement, la simplicité, la flexibilité et la stabilité. Ils sont importants car ils déterminent les conditions concrètes de perception de l'impôt et affectent donc indirectement l'efficacité et l'équité.

2  L'auteur souligne combien cet instrument, largement utilisé dans le passé, a aujourd'hui montré ses limites.

3  Ce concept est plus difficile à utiliser dans le cas d'un impôt sur la consommation : les prélèvements dépendront en effet de la propension à consommer et non de la capacité contributive.

4  L'introduction en France de la CSG, contribution sociale généralisée, n'a rééquilibré que très partiellement les prélèvements en faveur des revenus du travail.

5  Au départ de la situation française et du cas particulier de la taxe professionnelle, l'auteur plaide plutôt en faveur d'une fiscalité nationale, au détriment de la fiscalité locale. Cette question, à elle seule, justifierait bien de développements dans le cas de la Belgique. Les écarts entre contribuables dus à la fiscalité locale répondent-ils encore aux principes d'équivalence et d'équité ?

6  Voir la réforme de la fiscalité des sociétés, évoquée dans la presse au printemps 2001 à l'occasion de l'avis du Conseil supérieur des Finances. Une réflexion générale sur le régime fiscal des asbl serait aussi à l'ordre du jour.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alain Trosch, « Recension : Les systèmes fiscaux », Pyramides, 3 | 2001, 165-173.

Référence électronique

Alain Trosch, « Recension : Les systèmes fiscaux », Pyramides [En ligne], 3 | 2001, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 29 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/551

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Auteur

Alain Trosch

Premier Auditeur Directeur à la Cour des Comptes.

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