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Introduction : management et/ou état de droit ?

Jean-Louis Genard
p. 11-28

Texte intégral

Un débat « mal embarqué »

1Comment poser, en Belgique, du moins dans sa partie francophone, la question des relations entre management et État de droit en évitant le risque d’entrer dans une polémique stérile, et sans ressasser les sempiternelles oppositions idéologiques au travers desquelles sont systématiquement appréhendées les questions qui touchent de près ou de loin à l’administration ? Telle est somme toute le défi de ce deuxième numéro de Pyramides.

2La difficulté est avant tout de culture. Pour beaucoup d’entre nous, les pratiques managériales, du fait de leurs liens privilégiés et historiques avec le secteur privé, apparaissent contradictoires aux modes de gestion nécessaires à une bonne administration publique. Toutefois, en même temps que nous avons volontiers l’intuition que l’introduction des pratiques managériales au sein de l’administration ne pourrait que s’opérer aux dépens des objectifs publics et, en particulier de l’intérêt général, nous ne cessons de témoigner de notre mécontentement à l’égard du fonctionnement, ou plutôt des « dysfonctionnements » de l’administration. Tout se passe donc comme si nous nous opposions à des méthodes qui pourtant semblent nous promettre d’en finir avec ce que dénoncent nos incessantes critiques.

3Le problème est donc d’abord culturel. Mais il se trouve aujourd’hui renforcé par les stratégies de réforme mises en œuvre récemment par le pouvoir politique. Ainsi, le projet Copernic a-t-il été très mal perçu par une majorité de fonctionnaires, et, à vrai dire, sans doute pouvait-il difficilement en être autrement. Un mode de présentation volontiers autoritaire sous-estimant les nombreux efforts déjà entrepris par l’administration elle-même ; ce qui a d’ailleurs motivé une réaction sévère de M. Jadot, un des membres influents du collège des secrétaires généraux. Une enquête publique organisée dans les pires conditions. Des conditions scientifiques déplorables qui vaudraient à un étudiant en sociologie de devoir revoir sa copie. Et des conditions politiques qui ne pouvaient que donner l’impression que cette consultation, sous couvert des questions « dirigées » (qui, en effet, pourrait ne pas souhaiter une meilleure administration ?), prenait les apparences d’un plébiscite. Le tout dans un climat politique où, malgré les efforts de certains journaux, nul débat un tant soit peu cohérent n’émergeait et où les partis, et notamment ceux qui, traditionnellement, apparaissent comme les défenseurs de la fonction publique se faisaient remarquer par un silence souvent gêné.

4Enfin, les formes dans lesquelles se présentent les projets de « managérisation » de l’administration pêchent par un très fort déficit de contextualisation. A l’observateur quelque peu attentif, il apparaîtra rapidement que les défenseurs du management de la fonction publique présentent celui-ci comme une sorte de recette miracle dont la mise en œuvre permettra par elle-même de dépasser les principaux problèmes que rencontre l’administration en Belgique. C’est ainsi que ses défenseurs présentent le projet Copernic comme un moyen performant pour assurer la dépolitisation de l’administration. C’est là, je crois lui prêter des vertus que le management n’a pas par lui-même. C’est, surtout, s’appuyer sur une vision purement « technicienne » du management qui méconnaît sa dépendance par rapport au contexte dans lequel il est appelé à intervenir. On ne cesse de le répéter, une des spécificités de l’administration belge, c’est son impuissance à régler la question des formes de politisations qui y sont à l’œuvre. C’est là clairement une des raisons essentielles des déficiences de l’administration belge. C’est par exemple cette variable qui permet d’éclairer le mécontentement des fonctionnaires, leurs stratégies de retrait ou leurs réticences à des changements dans lesquels ils sont naturellement portés à voir des manœuvres visant à faciliter ou à renforcer cette même politisation. C’est là aussi que se situe l’origine de décalages considérables entre les compétences et les carrières, paralysant souvent de manière durable des services entiers et contribuant à la démotivation. C’est là encore que trouve son origine l’affaiblissement des conditions de la loyauté entre administration et cabinets ministériels, ou, de manière générale, le pourrissement, qu’on peut qualifier de structurel, de leurs relations. Ces problèmes fondamentaux sont bien connus, et leur résolution requiert une volonté politique qui n’est à l’évidence pas impliquée par le concept de management. Or, sans de telles garanties de dépolitisation, que peut par exemple vouloir dire l’expression « responsabilisation du personnel » ? Comment un fonctionnaire qui a vu s’opérer les pratiques de promotions peut-il interpréter l’idée d’une adéquation des carrières aux mérites des candidats ? Quel sens des fonctionnaires peuvent-ils prêter au mot « flexibilisation » dans un contexte d’insécurisation, de parachutage et de contractualisation des engagements ? L’introduction du management ne peut s’opérer sans prise en considération du contexte, notamment organisationnel, dans lequel il s’opère. Faute d’une telle prise en compte, il risque fort de se trouver lui-même pris dans ces logiques contextuelles dont il pourrait même alors contribuer à renforcer les tares. Et cela, même s’il se présente comme leur antidote. Des exemples de ce type pourraient être multipliés. Ils indiqueraient à chaque fois que sans une modification de culture politique, les promesses offertes par les projets de managérisation de la fonction publique risquent bien de demeurer lettre morte, de se perdre ou de se dissoudre dans les « dysfonctionnements » auxquels ils entendent remédier.

5Ces divers constats nous font penser que le débat sur les nécessaires réformes de l’administration est à vrai dire « mal embarqué ». Et cela, alors même que toute réforme organisationnelle ne peut être opérante si elle ne bénéficie du soutien de ceux à qui elle s’adresse et du concours de qui elle dépend.

Un débat nécessaire

6C’est dire si un débat sérieux sur la managérisation de la fonction publique est aujourd’hui essentiel. Je souhaiterais insister ici sur une des nombreuses raisons qui peuvent être avancées pour justifier cette importance.

  • 1  L. BOLTANSKI et E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, Gallimard, Paris, 1999.

7On aurait tort, je crois, de sous-estimer la portée du discours managérial, en le considérant par exemple comme une mode passagère ou en le snobant pour la faiblesse de ses assises théoriques et la naïveté de ses manuels. Des travaux sociologiques récents, et en particulier le dernier ouvrage de L. Boltanski et E. Chiapello, y voient le nouvel esprit du capitalisme1. Parmi d’autres dimensions, ces auteurs situent sa force à la fois dans la capacité qu’il a eue d’entrer en phase avec toute une série de valeurs, notamment individualistes, portées par les mouvements sociaux de ces 30 ou 40 dernières années (responsabilité, initiative,...) et d’offrir des réponses attrayantes à toute une série de critiques adressées aux structures sociales héritées du passé et fortement prégnantes aujourd’hui encore (hiérarchie pyramidale, lourdeur administrative, bureaucratie,...). Dans un contexte marqué par le retrait des idéologies politiques, bénéficiant de la caution d’une expertise inscrite de plus en plus dans les cursus universitaires et entretenue par une littérature facile d’accès, soutenu par les performances médiatisées des entreprises privées dans un monde soumis à une concurrence de plus en plus rude, le discours managérial bénéficie aujourd’hui d’une crédibilité très large, qui dépasse de très loin le monde des dirigeants d’entreprise chez qui il fait souvent office de credo. Fort de ses réussites, volontiers arrogant, souvent enclin à balayer ce qui s’oppose à lui sous l’argument de la résistance au changement, le discours managérial apparaît donc comme un discours englobant, qui nous offre la perspective d’un monde renouvelé, mêlant initiative, responsabilité et efficacité. Sans doute peut-il être considéré comme un des dispositifs cognitifs autour desquels se construit ce que beaucoup de sociologues appellent la société post-fordiste.

8Le fait que le management lui-même, qui s’est développé dans la sphère des entreprises privées, s’intéresse de plus en plus à des domaines qui n’étaient pas les siens il y a une vingtaine d’années n’est pas non plus anodin, et témoigne de la force qu’il a lentement acquise. On a de bonnes raisons de penser que cette extension répond tout d’abord au souci des managers d’acquérir une autonomie par rapport à la discipline économique au cœur ou à la périphérie de laquelle le management s’était jusque là développé. Il n’est que de rappeler les efforts consentis par le discours managérial en vue de convaincre de la transposabilité de ses principales notions de l’entreprise vers le service public, et de remarquer que, précisément, un des effets les plus perceptibles de la managérisation du service public s’observe dans de tels glissements sémantiques (clients, flexibilité,...). Mais il s’agit aussi pour des bureaux de consultance en expansion dans un contexte concurrentiel sévère et limité d’investir un marché potentiel considérable, alimenté par des fonds publics et d’espérer créer des « rentes d’État » stabilisées comme l’ont fait de nombreuses autres organisations satellites des pouvoirs publics, qui, liées aux anciennes structures sociales de la société fordiste, de l’État-Providence et des piliers, sont aujourd’hui en perte de légitimité. Il s’agit enfin, pour les managers, d’élargir leur champ de mobilité et leurs possibilités de reconversion.

9Si ces quelques hypothèses sont exactes, alors ce qui se joue autour de la managérisation du service public, ce qu’elle nous promet, c’est bien peut-être au-delà des actuels difficultés et échecs de sa mise en œuvre une redéfinition en profondeur de notre culture administrative, des multiples dispositifs qui lui étaient intrinsèquement liés (statut du fonctionnaire, nominations définitives, rapport aux carrières, structure pyramidale, faible externalisation des prestations,...) et des formes de défense de la profession et des citoyens qu’elle avait générés (en particulier les formes de syndicalisme de la fonction publique et les modes de recours contre les actes administratifs). Bref, ce qui constitue la toile de fond des réalisations et projets de managérisation de la fonction publique, c’est peut-être bien la recomposition des structures étatiques héritées de l’État-Providence.

10C’est d’ailleurs en raison de la portée qu’il convient d’accorder à l’ambition managériale que, dans ce deuxième numéro de Pyramides, nous avons prêté à l’expression « managérisation de la fonction publique » une acception très large, incluant aussi bien l’introduction de techniques de gestion des ressources humaines (GRH) dans les administrations existantes que les processus de privatisation des entreprises publiques doublés de négociation de contrats de gestion. Il nous semble en effet que c’est par nature que la managérisation du service public s’accompagne de bouleversements organisationnels et statutaires dont une des fonctions est précisément de modifier, et, spécifiquement, d’alléger, d’assouplir, de flexibiliser,... les anciens cadres tant normatifs qu’organisationnels, hérités des formes bureaucratiques de l’État-Providence. Peut-être n’y a-t-il donc pas de lien structurel nécessaire entre privatisation et management, mais il est néanmoins évident que les transformations organisationnelles qui affectent aujourd’hui les entreprises publiques et qui les tirent vers la privatisation apparaissent aussi comme les conditions du déploiement d’une managérisation de celles-ci, dans laquelle les carcans propres aux anciennes organisations de service public se trouvent largement affaiblis. Nous invitons donc à ne pas sous-estimer ces projets, à la fois parce qu’ils s’appuient sur des diagnostics non sans fondements, mais surtout, parce que s’y opère sans doute un redécoupage profond des modes d’intervention étatique, du paysage de l’État de droit, comme des rapports entre le politique et l’administratif, et de ceux-ci avec le juridique.

  • 2  Voir par exemple, M. WIEVIORKA et S. TRINH, Le modèle EDF, essai de sociologie des organisations, (...)

11Les exemples étrangers, et en particulier l’exemple français qui, malgré d’indéniables différences, nous est néanmoins relativement proche, devraient nous conforter dans ce diagnostic. Ils montrent avec beaucoup de clarté que les projets de « managérisation » du service public ne peuvent être compris dans la seule perspective de l’amélioration des services administratifs, mais qu’il s’agit au contraire de changements plus profonds, affectant radicalement l’ancienne philosophie du service public. Ainsi, analysant l’évolution récente d’EDF, M. Wieviorka montre comment le processus de privatisation a rapidement érodé les anciens modes de fonctionnement, comme la culture d’entreprise, propres à l’entreprise productrice d’électricité2. Comment aussi la notion même de service public, dont on sait la prégnance dans la culture politique française, s’est progressivement effacée devant les impératifs commerciaux d’efficacité, de rentabilité,… Une percée encouragée fortement par un personnel dirigeant s’opposant, souvent ouvertement, au discours traditionnel du service public et aux formes de luttes sociales qui y étaient associées. Un discours et des pratiques jugés archaïques. C’est dans ce contexte fortement contradictoire et face aux incertitudes, au découragement aussi d’une part importante du personnel que s’est imposée la voie managériale, c’est-à-dire des modes de gestion susceptibles d’encourager la mobilisation, la « responsabilisation », l’investissement du personnel, et cela sur des critères conformes à la nouvelle situation – concurrentielle – de l’entreprise sur le marché désormais élargi de l’électricité. Dans ce même environnement, Wieviorka montre combien l’ancienne référence au service public s’est érodée, modifiée,... pour prendre les traits d’un vernis idéologique que le management de l’image ou de la communication devait entretenir et, si possible, conforter. A suivre les analyses de M. Wieviorka sur ces transformations d’une entreprise publique, il y a tout lieu de penser que le management occupe une position stratégique, encadrant et accompagnant en quelque sorte la dissociation croissante, caractéristique des sociétés post-fordistes, entre la logique marchande – le marché – d’une part et les impératifs éthiques ou politiques de l’autre. Comme il contribue à la perte de crédit des anciennes représentations politiques et syndicales qui étaient au cœur du service public. Peut-être est-ce d’ailleurs parce qu’en Belgique cette culture politique bénéficiait d’assises bien plus fortes (notamment au travers des formes de représentations syndicales), mais aussi parce que les voies d’introduction de la culture managériale au sein du monde politique étaient moins bien tracées que dans un pays où les hautes carrières administratives passent par le filtre de l’ENA, que les changements s’y sont opérés avec retard. Mais c’est aujourd’hui une situation comparable que connaissent les entreprises publiques, avec une rapidité à la mesure du retard.

12De manière générale, les tendances déjà présentes dans les processus de managérisation laissent voir de nombreux glissements qui, je pense, mettent à mal les formes d’institutionnalisation du service public, ou du moins certaines de ses composantes fondamentales. Ces contradictions sont particulièrement aiguës lorsqu’elles renvoient à celle qui oppose logiques économique et politique. Ainsi, est-il assez évident que la commercialisation des prestations de service public conduit à une forte segmentation du marché et à une tout aussi forte différenciation de l’offre. Ces processus, qui en général contribuent par ailleurs grandement à l’obscurcissement des conditions du marché (pensons aux multiples tarifications téléphoniques), conduisent les pourvoyeurs de services à « choyer » leurs clients les plus importants et les plus solvables, qui sont aussi les plus rentables. Par exemple, dans le cas des communications téléphoniques, ce sont les entreprises qui ont été les principales bénéficiaires de la libéralisation du marché, bien plus que les particuliers. Ceci pose évidemment des questions fondamentales par rapport aux impératifs politiques d’égalité ou d’équité, qui devraient bien entendu demeurer centraux là où il est question de missions de service public. Les questions de ce type sont nombreuses, bien que leur réelle portée soit parfois occultée par l’apparente évidence des arguments managériaux. J’en prendrai deux exemples qui me paraissent significatifs :

  1. Il peut paraître évident d’exiger, en bonne administration, une évaluation de la productivité des services publics. Il faut toutefois savoir que derrière cette évidence peut en réalité se profiler ce qu’on pourrait appeler une vision économiciste de la productivité, comme lorsque la richesse nationale est mesurée au travers d’un produit intérieur brut qui ne tient pas compte des inégalités de répartition ou encore des coûts sociaux ou environnementaux de cette production de richesse.

  2. On peut, de la même façon, discuter sur la nécessité de revaloriser significativement les salaires des hauts dirigeants de la fonction publique. Toutefois, dans ce cas également, il faut bien comprendre qu’une telle décision n’est pas seulement un acte « managérial », mais qu’il s’agit aussi d’une prise de position politique. En effet, au-delà des arguments les plus immédiats (« il faut se donner les moyens de ce que l’on veut » versus « de tels salaires sont indécents »), c’est aussi la fonction régulatrice de l’État dans ce domaine qui est en cause. Bref, est-ce bien le rôle de l’État de participer au processus de libéralisation et d’explosion des salaires des cadres, en jouant le jeu de la seule motivation financière assortie de l’idéologie « managériale » du challenge ?

13Ces remarques, pour importantes qu’elles soient, n’invalident pas l’intérêt du discours, des objectifs ou des pratiques managériaux. Qui en effet pourrait contester l’intérêt de « responsabiliser » les fonctionnaires ? Cela attire l’attention sur le fait que le discours managérial prend place au cœur d’un ensemble de discours politiques et que, fort de ses cautions propres, il contribue aussi à reformater des logiques d’intervention (pensons au management des dépenses sociales et à l’État social actif), à redécouper des espaces de pouvoir (pensons à la place prise par les bureaux de consultance dans la définition des politiques publiques), à redessiner les relations entre administration et cabinets ministériels (pensons aux transformations des formes de l’expertise, ou au mode de désignation des managers de la fonction publique), à reconstruire le statut du fonctionnaire (pensons aux salaires des futurs managers, à la mobilité, aux limites de la nomination à vie), à redessiner les contours des régulations étatiques... Toutes questions qui ne sont pas abordées frontalement, qui ne bénéficient pas d’une réelle visibilité et qui ne sont pas l’objet de véritables débats publics.

Pourquoi « management et état de droit » ?

14Si l’on prend au sérieux la prétention managériale, peut-être pourrait-on alors se demander si ce discours qui se développe aujourd’hui et au nom duquel se mettent en place des réformes et projets de réformes dont il faut reconnaître, qu’on les approuve ou non, qu’ils promettent un bouleversement du paysage et des modes de fonctionnement de la fonction publique, ne serait pas en fait un concurrent sérieux par rapport aux représentations qui en dominaient jusqu’ici l’approche, et en particulier les représentations à dominante juridique, centrales dans ce que Weber appelait d’ailleurs la « domination rationelle-légale ». C’est qu’au nom des principes du management et, par exemple, de la responsabilisation des agents, il est clairement question de lutter contre les excès de la juridicisation souvent diagnostiqués dans le fonctionnement des bureaucraties contemporaines. Explosion réglementaire, surcharge normative, multiplication des garanties statutaires ou des contrôles ex ante,... tout cela en viendrait à paralyser l’action, à entraver le changement et les initiatives, à produire une déresponsabilisation généralisée des fonctionnaires,... Pour lutter contre cela, pour mettre en œuvre des stratégies fondées sur des formes de contractualisation des prestations (les mandats), pour permettre la souplesse, la flexibilité,... le management attend un allégement des surcharges juridiques et normatives qui pèsent aujourd’hui sur l’administration. Alléger les règles, en revenir à des principes fondamentaux plutôt qu’à une multiplication de règles concrètes,... telles sont clairement des exigences inhérentes à la « philosophie » sous-jacente à la managérisation de la fonction publique.

15En s’engouffrant dans la brèche offerte par les vieilles critiques de la bureaucratie et par la dénonciation de ses dysfonctionnements, le discours managérial serait peut-être celui au travers duquel se profile aujourd’hui un remaniement en profondeur de ce que nous entendons par fonction publique ou par service public. La culture administrative dont nous sommes encore les héritiers s’était cristallisée dans un ensemble de normes juridiques qui en assuraient la stabilisation : régime disciplinaire, procédures d’engagement, statut du fonctionnaire, régime de pensions, régimes barémiques, procédures de recours contre les décisions administratives, systèmes de contrôle, structures hiérarchiques, monopole de service public,... C’est tout cet édifice normatif dont les insuffisances ont été maintes fois dénoncées et dont la pertinence n’a cessé d’être battue en brèche par ceux-là mêmes qui avaient charge d’en être les garants (politisation de l’administration, engagements de contractuels, parachutages, confusion d’intérêts dans les décisions,...), mais dont la force structurante a néanmoins permis le développement de l’État-Providence, qui se trouve aujourd’hui précarisé par la critique managériale et par les projets de réformes qui se font en son nom.

  • 3  J.L. GENARD, Les dérèglements du droit, Castells-Labor, Bruxelles, 2000.

16Une des questions essentielles que posent aujourd’hui les projets de managérisation de la fonction publique nous semble donc être celle des garanties juridiques appelées à l’encadrer. Le droit lui-même se modifie, il devient plus flexible, sa temporalité se réduit, il s’instrumentalise et se technicise davantage,...3 Alors que les anciennes structures juridiques attachées à ce que Weber appelait la « domination rationnelle-légale » sont aujourd’hui en crise, alors qu’elles sont volontiers présentées par le discours managérial comme autant d’entraves à l’efficacité et à la souplesse d’une administration performante, il est bon de se demander quelles structures, quelles garanties juridiques nous promet la managérisation de la fonction publique. A quels reformatages de l’encadrement juridique de l’administration doit-on s’attendre ? Quel statut pour le fonctionnaire ? Quelles possibilités de recours contre des décisions administratives abusives ? Quels processus de contrôle internes ? Quelles logiques de carrières ? Quelles échelles barémiques ? Quelles garanties et quels moyens pour assurer les droits fondamentaux des citoyens ? ... Et, avec le management, si nous nous dirigeons, comme nous avons de bonnes raisons de le penser, vers un affaiblissement des régulations juridiques existantes, quelles régulations – juridiques et/ou autres – pourraient se mettre en place et y suppléer. Dans le secteur privé, le développement de régulations éthiques (l’éthique des affaires) entend pallier l’affaiblissement des anciennes garanties juridiques, mais on sait aussi à quel point nous sommes là le plus souvent dans l’idéologie.

  • 4  Voir N. GIOVANNINI, « La politique sociale sous le sceau de l’État-providence actif : esquisse d’é (...)

17De telles questions pourraient être déclinées à l’infini. Elles sont essentielles, en particulier parce que la justice a notamment pour fonction de protéger les plus faibles, ceux dont l’accès aux droits les plus élémentaires est précarisé, ceux aussi qui se trouvent les plus démunis face à des structures administratives qui les dépassent, ceux enfin pour lesquels, traditionnellement, l’administration et les politiques publiques offrent le dernier recours,... Or, comme le montrent par exemple les projets de managérisation, en l’occurrence d’activation des dépenses sociales, c’est bien à une évolution du sens du droit que nous avons affaire4.

18Tout cela nous invite à penser qu’il est nécessaire aujourd’hui que soient analysées les relations qu’entretiennent les éléments centraux de la sémantique dominante du management (souplesse, flexibilité, efficience, efficacité, déhiérarchisation, externalisation,...) avec ceux qui sont au centre des exigences civiques portées par l’État (liberté, respect de la vie privée, égalité, équité, participation, continuité du service public,...). Et cela sans préjugés.

19L’importance que nous avons accordée au droit dans notre réflexion sur le management répond également à une autre motivation. Dans ce contexte de réformes administratives profondes, il est, je crois, préférable de penser la question de l’État par rapport à ce qui lui est essentiel, à savoir la question du droit ou plutôt des droits qu’il est supposé garantir aux citoyens. En prenant cette perspective, nous entendons comprendre le terme administration moins au sens organisationnel qu’au sens, dynamique, de « gouvernement ». En plaçant la question du droit au centre de nos réflexions, nous cherchons à éviter de partir du préjugé selon lequel la bonne administration (au sens de gouvernement) serait celle où les politiques publiques seraient prises en charge par une administration (au sens organisationnel) publique. Et si nous procédons de la sorte c’est parce que l’État-Providence s’est précisément construit sur une telle représentation de l’administration comme organisation bénéficiant d’un statut public, générant du même coup une explosion des appareils d’État, des administrations publiques, comme si seules de telles organisations publiques étaient à même de mener à bien les missions de service public. Or, il faut comprendre qu’une telle représentation a montré ses limites. La montée en puissance de la société civile, les demandes de participation du secteur associatif, les exigences de délocalisation de l’action publique,... tout cela problématise cette ancienne conception « administro-centriste » de l’État. Repenser aujourd’hui l’État ne revient pas seulement à réformer les structures administratives, c’est aussi réfléchir à d’autres formes d’institution des droits, dans lesquelles le rôle des administrations au sens traditionnel se trouve profondément repensé.

La méthode

20Ce deuxième numéro de Pyramides se veut donc une contribution à un débat qui, nous semble-t-il, n’a pas encore sérieusement commencé.

21Pour cela, nous avons donc cherché à éviter de répéter les oppositions classiques entre défenseurs et opposants des réformes, du moins lorsque leurs arguments prennent des formes par trop générales. D’un côté, le discours managérial, volontiers conquérant, volontiers méprisant à l’égard des « archaïsmes » de la fonction publique, fort de la caution du modernisme et d’un unanimisme dont il prétend se prévaloir au sein du monde de l’entreprise et des organisations. Et de l’autre, sur la défensive, un discours qui donne volontiers l’impression de s’arc-bouter au modèle traditionnel de la fonction publique et qui présente souvent les symptômes de la résistance au changement, brandissant par exemple à chaque fois le spectre de la privatisation et du démantèlement, sans toujours percevoir les transformations réelles, et d’ailleurs nécessaires, de l’action publique.

  • 5  De nombreux ouvrages traitent de cette question de la modernisation de la fonction publique à part (...)

22Il nous paraissait également inutile de proposer une réécriture d’arguments généraux par ailleurs bien connus, notamment parce que la question de la modernisation de la fonction publique et celle de la place du management au sein de celle-ci se pose à vrai dire tardivement en Belgique, et qu’il suffit donc de se reporter à des analyses qui ont déjà fait l’objet de publications, notamment en France5.

23Nous avons au contraire privilégié deux axes :

  1. Dans la partie A, nous avons donné la parole à des auteurs qui cumulent une connaissance fine de la fonction publique et qui sont des observateurs, parfois des acteurs, de ses évolutions récentes. Nous les avons invités à réfléchir, à partir de leur expérience propre, aux relations entre exigences managériales et règles juridiques, ou encore au statut de ces mêmes exigences, par exemple l’efficacité, au sein des dispositifs existants. Notre intention était de solliciter des analyses mettant en évidence les compatibilités, incompatibilités, compromis, articulations... entre ces deux logiques. Comme je l’ai souligné, il s’agissait pour nous de privilégier le regard sur des analyses concrètes qui permettent d’éclairer, sous des angles divers, comment certains éléments de la logique managériale s’inscrivent déjà dans les dispositifs existants (par exemple, la gestion du personnel ou le traitement de l’efficacité), comment d’autres ont commencé à y pénétrer (la privatisation des entreprises publiques, la gestion de la qualité,...) et comment d’autres encore s’apprêtent à la faire (l’analyse d’impact des réglementations,...). Le dossier s’ouvre sur la contribution d’Alain Eraly. Fort de sa connaissance et de sa pratique de la gestion des ressources humaines, ainsi que d’une expérience de chef de cabinet ministériel, Alain Eraly s’emploie à récuser les fausses évidences qui, selon lui, laissent penser à l’existence d’une contradiction entre management et État de droit. Pour lui, la gestion des ressources humaines permet à la fois d’améliorer les performances administratives, d’enrichir le travail des fonctionnaires et de répondre aux attentes d’une majorité de ceux-ci. Alexandre Piraux, actuellement conseiller au service juridique de la Régie des Bâtiments, met en évidence la complexité de ce qu’on désigne en parlant d’un côté de management et de l’autre de droit. Les conceptions du management ont évolué, comme d’ailleurs celles du droit. Entre ces deux univers demeurent bien entendu des divergences ; mais des rapprochements se sont aussi opérés qui nous obligent sans doute à reconsidérer l’hypothèse de leur incompatibilité, et, plus encore, à réfléchir aux conditions de leur compatibilité ou, à tout le moins, d’une articulation dont pourrait tirer parti le fonctionnement des administrations. Thibaut Duvillier, chercheur au CERAP, analyse ensuite deux des principaux aspects de la nécessaire modernisation de la fonction publique belge : la politique de mobilité interne et celle d’évaluation des performances. Il met en évidence les obstacles auxquels se heurte à ce niveau l’instauration d’une véritable politique de gestion des ressources humaines, en raison à la fois des formes de stabilisation juridique, des structures organisationnelles et des traditions culturelles qui caractérisent l’administration belge. Odile Daurmont, Conseiller d’État et chargée de cours à l’ULB, propose une réflexion sur la place qu’occupe le concept d’efficacité, concept managérial s’il en est, au sein des dispositifs de contrôle juridique existants, et, en particulier, dans la jurisprudence du Conseil d’État. Nicolas Thirion, aspirant FNRS au service de droit commercial de l’ULg, évalue, sous l’angle juridique, les conséquences de la privatisation des entreprises publiques et donc de l’imposition progressive, dans des parts de plus en plus larges de l’action publique, du principe du marché comme processus régulateur. Chantal Kegels, expert au Bureau fédéral du Plan et chargée de cours à l’UCL, et Katrien Debeuckelaere, également expert au Bureau fédéral du Plan, présentent l’analyse d’impact de la réglementation (AIR), procédure d’évaluation permettant de mesurer ex ante les incidences prévisibles des décisions politiques. En prenant d’emblée leurs distances avec une vision technocratique de ces méthodes, les auteurs montrent comment de telles analyses, qui commencent à imprégner la culture politique en Belgique, pourraient au contraire enrichir le débat démocratique. Enfin, Aldo Perissino, médecin, s’intéresse à la question du management du secteur hospitalier, en particulier sous l’angle de la gestion de la qualité.

  2. Nous avons ensuite voulu accorder une attention tout à fait particulière au projet de réforme Copernic dont il faut bien reconnaître la systématicité et la radicalité. Il s’agit bien là, et de manière on ne peut plus nette, d’un projet cohérent de managérisation de la fonction publique. Qu’on l’approuve ou non, il faut en effet admettre que, pour la première fois depuis longtemps, existe en Belgique un projet politique fort dont l’objet est la réforme de l’administration. Et, de plus, un projet pour lequel des moyens importants ont été libérés, appuyés par une volonté politique à la hauteur de ses ambitions. Ce projet est motivé essentiellement par sa référence au management. Nous avons là procédé par enquête. Nous avons envoyé à un certain nombre d’acteurs privilégiés un questionnaire, que beaucoup d’entre eux ont qualifié de « pointu ».

24Steve Jacob, chercheur au CERAP, s’est chargé d’introduire cette deuxième partie du dossier. Il propose ainsi une présentation du Plan Copernic, intégrant une analyse des réactions qu’il a suscitées, comme de son arrière-plan politique. Nous publions ensuite, dans ce numéro, les trois premières réponses qui nous sont parvenues. Celle tout d’abord du ministre Van den Bossche, initiateur du projet Copernic, qui a bien voulu nous accorder une longue interview. Celles ensuite de Niko Demeester, Conseiller à la FEB, et de Jean-François Goosse, administrateur du GERFA, groupe d’étude et de réforme de la fonction administrative. Nous avions également sollicité d’autres acteurs, en particulier syndicaux, qui ont préféré différer leur réponse, dans l’attente des suites des discussions politiques en cours et à venir, et des débuts de mise en œuvre du plan Copernic. Ils nous ont promis des réponses que nous publierons dans le prochain numéro à paraître au printemps 2001.

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Notes

1  L. BOLTANSKI et E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, Gallimard, Paris, 1999.

2  Voir par exemple, M. WIEVIORKA et S. TRINH, Le modèle EDF, essai de sociologie des organisations, La Découverte, Paris, 1986 et H.Y. MEYNAUD, Les sciences sociales et l’entreprise, cinquante ans de recherches à EDF, La Découverte, Paris, 1996.

3  J.L. GENARD, Les dérèglements du droit, Castells-Labor, Bruxelles, 2000.

4  Voir N. GIOVANNINI, « La politique sociale sous le sceau de l’État-providence actif : esquisse d’évaluation critique », Pyramides N°1, Vers une évaluation des politiques publiques, Bruxelles, CERAP-ULB, 2000.

5  De nombreux ouvrages traitent de cette question de la modernisation de la fonction publique à partir de l’exemple français. Parmi ceux-ci citons principalement : L. ROUBAN, Le service public en devenir, Paris, L'Harmattan, 2000 ; M. MIAILLE, La régulation entre droit et politique, Paris, L’Harmattan, 1995 ; V. DUFAU, Les sujétions exorbitantes du droit commun en droit administratif : l'administration sous contrainte, Paris, L'Harmattan, 2000.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Louis Genard, « Introduction : management et/ou état de droit ? », Pyramides, 2 | 2000, 11-28.

Référence électronique

Jean-Louis Genard, « Introduction : management et/ou état de droit ? », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 23 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/553

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Auteur

Jean-Louis Genard

Philosophe et docteur en sociologie, J.L. GENARD est titulaire du cours de sociologie de l’administration à l’ULB où il est également vice-président du CERAP. Il enseigne la sociologie aux Facultés universitaires Saint-Louis ainsi que l’esthétique philosophique et la sociologie urbaine à l’Institut supérieur d’architecture « La Cambre ».

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