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Analyse et description d'expériences

Le Conseil d'État, frein à l'efficacité administrative ?

Odile Daurmont
p. 67-84

Texte intégral

Introduction

1Le lecteur ne trouvera pas ci-après de réponse positive ou négative à la question posée dans l'intitulé. Le but de cette communication n'étant pas de faire l'apologie du Conseil d'État ni l'inverse d'ailleurs mais seulement de fournir des éléments d'information et de réflexion qui permettront au lecteur de se forger une opinion en meilleure connaissance de cause.

2Il est en effet manifeste que nombreux sont ceux qui ignorent le rôle réel du Conseil d'État ou qui n'ont qu'une information très partielle, sinon partiale, à propos de celui-ci.

3Quant à l'efficacité administrative, elle est largement tributaire des idéologies des acteurs de notre système institutionnel. C'est dire que sa conception varie considérablement et que l'action du Conseil d'État est d'autant plus diversement appréciée.

4D'emblée, il convient donc de préciser les missions du Conseil d'État et les contours de la notion d'efficacité administrative dans un État de droit fortement développé.

L'efficacité administrative

5En termes usuels, l'efficacité est la capacité de produire l'effet qu'on attend ou le maximum de résultats avec le minimum de moyens.

6Appliquée à certains domaines d'action, l'emploi par exemple, l'efficacité comprise en ces termes est déshumanisante. En démocratie et dans un État de droit, l'efficacité doit comprendre d'autres objectifs que la recherche pure et simple d'une fin sous peine d'obtenir des résultats incompatibles avec les bases mêmes de ces régimes.

7Les deux termes de la définition - résultat et moyen - sont liés. Partant de l'hypothèse que le résultat recherché est conforme aux exigences démocratiques, c'est alors au niveau des moyens à mettre en œuvre qu'il faudra opérer des choix et ne retenir que ceux également conciliables avec notre système de valeurs.

  • 1 Sous réserve de la compétence éventuelle des cours et tribunaux.

8Ces choix s'opèrent à deux niveaux. Il convient d’abord d’effectuer le choix d'une politique à énoncer dans des textes légaux et réglementaires. C'est alors à la section de législation du Conseil d'État, dans les limites indiquées ci-après, de veiller à ce que les règles de droit garantissant le régime démocratique soient respectées par les gouvernants. Ensuite, les décideurs publics mettront en œuvre ces politiques. Si les destinataires de ces décisions ou même seulement l'un d'entre eux les contestent, la section d'administration du Conseil d'État tranchera le litige1. Elle ne peut bien sûr agir en ce sens que dans le respect de règles bien précises. Ainsi, elle ne peut se saisir d'office d'une affaire, elle est liée par les moyens de défense des parties et ne peut - sauf s'il est d'ordre public - en ajouter un, elle doit veiller à respecter la séparation des pouvoirs et notamment à ne pas s'immiscer dans la gestion active des administrations...

9A supposer même que le Conseil d'État fonctionne de manière optimale, ce seul énoncé, éminemment succinct, permet déjà d'apercevoir combien le décideur public, homme politique ou fonctionnaire, mais aussi le citoyen, requérant au Conseil d'État, pourront être insatisfaits du travail du Conseil d'État.

10La critique la plus courante du monde politique et administratif consiste à accuser le Conseil d'État de quitter le terrain de la légalité pour celui de l'opportunité et de ne pas prendre suffisamment en compte les nécessités du bon fonctionnement de l'administration, bref à lui reprocher de nuire à l'efficacité de son action.

11De son côté, le citoyen, mû par son aspiration de justice, reproche au Conseil d'État de ne pas indiquer aux autorités publiques et administratives une « autre » conception de l'intérêt général que celle choisie par ces autorités et de ne pas censurer tout ce qu'il dénonce.

  • 2  O. DAURMONT et D. BATSELÉ, « 1985-1989 : Cinq années de jurisprudence du Conseil d'État relative a (...)

12L'efficacité n'est pas en elle-même une notion juridique. L'action du Conseil d'État ne serait toutefois pas pertinente s'il ne se souciait, dans certaines circonstances, de l'efficacité administrative. Ainsi est-ce le cas lorsque le requérant soutient que l'autorité a violé le principe de bonne administration. En effet, les obligations qui pèsent sur l'administration en vertu de la jurisprudence relative au principe général de droit de bonne administration peuvent être énoncées comme suit : afin d'être en mesure de prendre une décision exempte d'erreurs de droit ou de fait, conciliant les intérêts en présence et fondée en droit et en fait, l'administration doit recueillir l'information de manière complète, avec soin, sincèrement et réellement - les éléments formels étant à ce point de vue insuffisants - en temps utile et de manière contradictoire2.

13Enfin, le système ne peut fonctionner correctement que si le Conseil d'État est efficace mais aussi si les recours ont une efficacité. Aspects sur lesquels le Conseil d'État n'a que partiellement prise puisqu'ils dépendent notamment des moyens et des compétences qui lui sont octroyés.

Les missions du Conseil d'ÉTAT : Conseil juridique des autorités publiques et contrôle juridictionnel des autorités administratives

Conseil juridique de certaines autorités publiques

14La mission de conseil juridique du Conseil d'État, plus particulièrement de sa section de législation, s'exerce au profit de certaines autorités publiques, en gros, au profit des ministres et parlementaires fédéraux, régionaux et communautaires.

15Les autorités locales ne bénéficient donc pas, malgré l'importance des réglementations qu'elles adoptent, de ce service.

16Celui-ci consiste en l'amélioration de la qualité juridique des textes normatifs que les ministres et parlementaires prennent pour mener à bien leurs politiques. Il est donné après que toutes les autres consultations ont été faites (inspection des finances, syndicats, groupes d'intérêt, autres autorités publiques...) et avant l'adoption du texte par les ministres concernés ou son dépôt sur le bureau de l'assemblée législative compétente.

17Dans l'exercice de cette mission de conseil juridique, le Conseil d'État veille notamment à la cohérence des normes juridiques entre elles et à la cohérence interne du projet de norme en examen. Le projet est-il conforme à la Constitution, à une norme européenne obligatoire en droit belge, à une autre norme émanant de la même autorité qui soumet le projet au Conseil d'État ? etc...

18Autant de questions auxquelles l'auteur de la norme aura été normalement attentif et auxquelles il se sera efforcé de donner les réponses adéquates. L'exercice devrait être d'autant plus aisé que lorsque l'auteur de la norme est un ministre, celui-ci dispose d'un engineering important grâce à une administration spécialisée et opérant en permanence, grâce aussi aux expertises auxquelles il peut – ou doit, dans le cas de consultations obligatoires – recourir (avocats spécialisés, ingénieurs, professeurs d'universités, représentants des milieux concernés par la réglementation en projet...).

  • 3  Pour d'autres exemples et des précisions à ce sujet, voyez notamment « Les principes de ‘bonne lég (...)

19Certains projets soumis au Conseil d'État ne donnent pas lieu à observations. D'autres font l'objet d'objections fondamentales : proposition de loi visant à simplifier des dispositions relatives à l'impôt des sociétés et proposant d'apporter des modifications déjà réalisées quelques années auparavant, projet d'arrêté modifiant un arrêté abrogé, des projets d'arrêté émanant de la même autorité et contenant des définitions divergentes d'une même expression,...3

20Dans ces derniers cas, plusieurs phénomènes peuvent se produire et envenimer les relations entre le monde politique et le Conseil d'État.

  • 4  Le Conseil d'État, section d'administration, est saisi de manière « saisonnière », selon le rythme (...)
  • 5  J.L. GENARD, « Les dérèglements du droit – entre attentes sociales et impuissance morale », Bruxel (...)
  • 6  Actes du colloque sur « La pathologie législative, comment en sortir ? », Bruxelles, La Charte, 19 (...)

21Il arrive que l'auteur du texte, souvent encouragé par son entourage, fonctionnaires et collaborateurs personnels responsables du projet et qui ont tenu la plume, réagisse un peu à la manière de certains élèves qui ont obtenu une mauvaise note de leur professeur : mon travail était excellent mais le professeur ne l'a pas compris pire, il n'a pas voulu le comprendre4. Cette tendance à refuser de remettre en cause sa propre prestation sera encore plus facilement suivie si l'intéressé partage une opinion assez répandue selon laquelle le droit se réduit à du formalisme et à un instrument qui permettent d'obtenir des solutions diamétralement opposées selon l'interprétation qu'on en donne. L'efficacité de l'action politique, par définition au service du bien-être collectif, ne commande-t-elle pas que le droit, y compris les jugements et arrêts, se plie aux impératifs de cette action ? C'est évidemment faire peu de cas des valeurs essentielles, du système axiologique, qui sous-tendent normalement toute règle de droit. A moins que la règle en cause ne soit éminemment contingente, c'est-à-dire substituable, adaptable, récusable...5. Sans doute, pareille conception du droit est-elle critiquable. Mais il s'agit là d'une question de philosophie politique et de philosophie du droit et finalement de politique au sens large. En effet, elle met en jeu les rapports entre les pouvoirs ainsi que la nature même du régime politique dans la mesure notamment où l'inflation législative et ce que l'on a appelé « la pathologie législative »6 menacent voire ruinent l'égalité d'accès au droit et à sa protection. Les experts juridiques, dont le Conseil d'État, doivent contribuer à ce débat.

  • 7  Feu Premier Président du Conseil d'État.

22En aucun cas, le Conseil d'État ne peut s'immiscer dans le domaine de l'opportunité : le choix de la politique, traduite en normes, appartient aux mandataires politiques. Toutefois, tous les avis du Conseil d'État concernant des politiques à mettre en œuvre, la tentation est grande d'évaluer son travail en termes politiques. Ceci d'autant plus que les opposants politiques à un ministre, à un gouvernement ou à un projet, s'emparent des remarques formulées dans l'avis pour critiquer l'auteur du texte et la politique en projet. Parmi d'autres exemples, on se rappellera les controverses politiques que la simple saisine du Conseil d'État sur la proposition de loi en matière d'interruption volontaire de grossesse a suscité et les interprétations diverses qui ont été faites de l'avis notamment en raison du climat profondément émotionnel causé par cette question. « Le Conseil d'État tance la Communauté française » titre La Libre Belgique du 27 mai 1995, Le Conseil d'État « y va d'une sortie vigoureuse contre la méthode consistant à faire déposer par un ou plusieurs parlementaires, sous forme de proposition, un texte qui a manifestement, et d'ailleurs de notoriété publique, été préparé par les services du gouvernement ». L'opposition au sein de l'assemblée délibérative de la Communauté a demandé en vain l'ajournement des débats de manière « à laisser à l'équipe du Président TAPIE7 le temps du travail de fond ».

23A la suite de certaines objections du Conseil d'État, l'auteur d'un texte doit parfois remettre son travail sur le métier et le revoir fondamentalement. Les difficultés auxquelles se heurtera celui-ci peuvent alors être considérables. En effet, en raison de la formidable explosion du phénomène consultatif depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, une norme ne s'élabore généralement qu'à la suite de nombreuses consultations d'ordres divers. Il faudra donc recommencer celles-ci dans des conditions politiques qui auront peut-être évolué : changement de titulaire de la politique concernée, crispation d'un des groupes à consulter, etc. ...

  • 8  Avec des sanctions différentes. A noter que la section de législation examine aussi cet aspect. Po (...)
  • 9  C.E. n° 50.781 du 16 décembre 1994 ; Voy. aussi n° 43.017 du 19 mai 1993, n° 44.540 du 15 octobre (...)

24Enfin, il n'est pas possible d'évoquer les motifs de friction entre les mandataires politiques, spécialement les ministres, et la section de législation du Conseil d'État sans parler des « lenteurs » que les premiers reprochent à la seconde. Si le ministre n'est pas tenu de suivre l'avis de la section de législation, il est cependant obligé, en principe, de soumettre son projet à cette consultation. Dans les cas d'urgence, il peut cependant être dispensé de la consultation ou l'obtenir dans les trois jours ou dans le mois. Encore faut-il que l'urgence dont se prévaut le ministre soit réelle. Les cours et tribunaux et le Conseil d'État contrôlent en effet la réalité de l'urgence alléguée8. Si le Conseil d'État, section d'administration, n'est pas convaincu par la réalité de l'urgence, la sanction est radicale puisque la réglementation sera annulée, c'est-à-dire qu'elle ne pourra plus être appliquée et qu'elle est censée n'avoir jamais existé, à charge pour l'autorité de remettre la situation dans l'état où elle était avant l'entrée en vigueur de ladite réglementation. Parmi les raisons mises en avant par les ministres pour justifier l'urgence et éviter de devoir soumettre leurs projets à la section de législation figurent souvent « l'efficacité administrative ». A titre illustratif, citons la motivation suivante de l'urgence : « Considérant qu'un fonctionnement efficace de l'administration de l'État nécessite que les dispositions du présent arrêté entrent en vigueur le plus vite possible et que l'application du présent arrêté implique une prompte information des intéressés... ». Le lecteur jugera mais pour sa part, la section d'administration du Conseil d'État a estimé que le ministre n'indiquait pas ainsi « les circonstances particulières qui, eu égard à la nature des mesures envisagées, empêchaient le ministre de consulter la section de législation sous peine de compromettre leur efficacité ou la réalisation du but qui leur est assigné »9. D'assez nombreux exemples de formules creuses, stéréotypées ou tautologiques peuvent être trouvés dans la jurisprudence. En toute logique, lorsque l'urgence existe, il ne paraît pas bien compliqué de la traduire en termes littéraires, en la forme. Un écrivain n'a-t-il pas dit : « ce qui se conçoit bien, s'énonce aisément... »

  • 10  Le législateur a, ces dernières années, augmenté à plusieurs reprises le nombre de conseillers d'É (...)
  • 11  Avis à remettre dans les trois jours (41,6 pc) et dans le mois (32 pc). 1.378 avis ont été demandé (...)

25Enfin en termes plus prosaïques, il faut convenir que même le nombre actuel de magistrats est réduit par rapport à l'ampleur de la tâche10. A l'heure actuelle, 4 chambres, 2 françaises et 2 néerlandaises, soit 12 conseillers d'État, examinent les projets qui leur sont soumis par les autorités fédérales, régionales et communautaires et cela pour toutes les matières de la compétence de ces autorités (fiscalité, enseignement, nationalité, art de guérir,...). Elles travaillent souvent dans l'urgence. Selon le dernier rapport annuel du Conseil d'État, 73,6 pc des demandes d'avis introduites pendant l'année 1996-1997 invoquaient l'urgence11.

Contrôle juridictionnel des autorités administratives

26Si déjà il arrive que la mission de conseil juridique suscite la critique de la part même des bénéficiaires de celle-ci, que dire de la mission juridictionnelle dont l'objet est de censurer l'arbitraire administratif.

  • 12  ou une juridiction administrative.

27Dans tous les litiges, la partie adverse est toujours une autorité administrative12 même si la partie requérante est parfois une autorité administrative également. L'on dit couramment que « les ministres passent, l'administration reste ». En réalité, ce sont plutôt les compétences attribuées à l'un ou l'autre ministre qui sont modifiées mais les mêmes personnages politiques se retrouvent régulièrement à quelque niveau de pouvoir. Rare est donc le ministre qui n'a pas vu au moins une de ses décisions annulées par le Conseil d'État, section d'administration.

  • 13  Il peut aussi s'agir d'une personne morale publique ou privée (asbl, société anonyme, ...).
  • 14  C.E. n°s 67.858 et 67.859 du 29 août 1997; n° 77.352 du 2 décembre 1998 et n° 79.311 du 17 mars 19 (...)
  • 15  Quel que soit le nombre de candidats en présence, la préférence accordée aux uns plutôt qu'aux aut (...)
  • 16  Il est renvoyé ci-dessus pour celui du principe de bonne administration. D'autres règles de droit, (...)

28Quant au citoyen, requérant au Conseil d'État13, il n'aura pas toujours le sentiment que « justice a été faite », le contrôle du Conseil d'État n'étant que « marginal ». On entend par là que le Conseil d'État ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité. Cependant, sans qu'il soit question de ce faire, le Conseil d'État est parfois amené pour pouvoir trancher un litige à apprécier certains éléments dont font état les parties. L'examen du respect de la règle de droit peut en effet exiger une appréciation de la part du juge de l'excès de pouvoir en ce sens qu'il devra juger de la pertinence des faits retenus par l'autorité pour fonder sa décision ou de l'adéquation des moyens qu'elle a mis en œuvre pour obtenir un résultat. Par exemple, les faits retenus par l'autorité justifient-ils un déplacement dans l'intérêt du service ou les motifs invoqués par l'autorité sont-ils bien en relation avec l'intérêt du service ? S'il ressort de la décision critiquée et du dossier constitué par l'autorité pour fonder celle-ci, qu'elle a eu égard à des éléments qui justifient raisonnablement le choix opéré, qu'elle n'a pas commis d'erreur « manifeste » d'appréciation, le Conseil d'État refusera - à moins qu'il n'y ait un autre moyen de droit jugé fondé - de censurer la décision contestée. En d'autres termes, peu importe à ce moment que d'autres éléments moins admissibles aient également déterminé l'autorité sauf bien sûr si le requérant démontre leur existence et le fait qu'ils constituent la violation d'une règle de droit. Le dépit du requérant est particulièrement sensible dans le cas de nominations à des emplois publics, lorsque le candidat malheureux est persuadé, d'une part, de la supériorité de ses mérites, mais que ceux-ci n'apparaissent à l'examen pas sensiblement supérieurs à ceux du bénéficiaire de la nomination et d'autre part, des raisons partisanes ou politiques qui ont justifié le choix de ce dernier. Selon une jurisprudence récente, lorsque à l'issue des procédures d'avis, deux candidats ont été jugés de mérites équivalents, les raisons du choix de l'autorité de l'un plutôt que l'autre doivent apparaître dans l'acte de nomination14. Il ne suffit pas de faire l'exposé des mérites du candidat choisi mais il faut expliquer pourquoi ce candidat plutôt que l'autre a été finalement préféré15. Par l'effet du contrôle juridictionnel de la motivation des actes administratifs notamment16, le pouvoir discrétionnaire de l'Exécutif – qui n'est synonyme, dans nos régimes, ni de pouvoir absolu ni d'arbitraire – n'échappe pas à l'emprise du juge.

  • 17  M. LEROY, « La section d'administration - aperçu historique » in Conseil d'État, Liber Memorialis, (...)
  • 18  J.-L. GENARD, « Les dérèglements du droit ... », op. cit, p. 15.

29Le défaut de motivation formelle coïncide souvent avec une absence de motivation interne, de motivation de fond. C'est pourquoi même lorsque seule la motivation formelle est critiquée par un requérant et sanctionnée par le Conseil d'État, le recours n'est pas nécessairement sans résultat sur l'action administrative. En effet, au-delà du seul effet de « retardement » que l'annulation prononcée sur cette base procure au requérant, puisque l'autorité peut en ce cas reprendre la même décision, encore faudra-t-il qu'elle l'assortisse cette fois d'une motivation adéquate, avouable17... En toute hypothèse, l'autorité devra réexaminer le dossier ce qui ne peut que contribuer à la bonne administration, à convaincre le citoyen qu'elle a raison d'agir comme elle le fait. Pour toutes ces raisons, la standardisation des motivations n'a certes pas contrairement à une opinion assez courante18, pour effet de rendre les décisions inattaquables juridiquement.

  • 19  Sans oublier celle de la doctrine élaborée par les juristes, professeurs de droit ... et d'autres (...)

30L'action conjuguée du législateur, du gouvernement et du Conseil d'État19a renforcé, ces dernières années, la situation du citoyen dans ses relations avec l'administration.

  • 20  Il existe une autre forme d'astreinte, corollaire du référé. Le Conseil d'État peut aussi ordonner (...)
  • 21  Mais les mesures ayant pour objet des droits civils sont exclues de la compétence du Conseil d'Éta (...)
  • 22  C.E., n° 41.218 du 29 novembre 1992, pour un premier cas.
  • 23  C.E., n° 41.112 du 20 novembre 1992.
  • 24  C.E., n° 86.146 du 21 mars 2000, Journal des Procès, n° 395, 9 juin 2000, et Observations de F. GO (...)
  • 25  C.E., no 86.146 du 21 mars 2000 et n° 85.874 du 13 mars 2000; les suspensions des deux décisions p (...)
  • 26  C.E., n° 41.591 du 15 janvier 1993 ; n° 52.706 du 5 avril 1995, ...

31Le législateur et le gouvernement ont agi à deux niveaux, celui de l'accroissement des compétences et des moyens du Conseil d'État et celui de l'ouverture de l'administration aux citoyens (motivation formelle, publicité des documents administratifs, etc.). Toutes ces réformes se situent dans les années 90 excepté celle bien antérieure par laquelle un recours a été ouvert contre l'inertie, le silence, de l'administration. Le législateur a reconnu au Conseil d'État le pouvoir de suspendre l'exécution d'une décision administrative, érodant ainsi le privilège, quasi-sacral, du « préalable » de l'administration en vertu duquel celle-ci peut exécuter immédiatement les décisions qu'elle prend. Il a également permis au Conseil d'État d'assortir la suspension de mesures provisoires et d'imposer une astreinte à l'autorité qui ne remplit pas les obligations qui lui incombent pour rétablir la légalité à la suite d'un arrêt d'annulation du Conseil d'État20. Les mesures provisoires sont celles qui doivent être prises pour sauvegarder les intérêts des parties ou des personnes qui ont intérêt à la solution de l'affaire. Elles ne sont pas autrement précisées21 car leur variété peut être infinie en raison de l'objet du litige. A titre d'exemple, citons l'injonction de permettre l'entrée d'un étranger dans le Royaume22, l'interdiction d'ouvrir une route à la circulation routière23 ou plus récemment, l'injonction d'accorder à un agent un congé pour accomplir une mission auprès du Tribunal pénal international pour le Rwanda24. Dans cette dernière affaire, la circonstance que l'autorité persistait dans un refus qu'elle ne parvient pas à motiver légalement fait craindre, selon le Conseil d'État, que la partie adverse fasse à nouveau preuve d'inertie. Aussi pour sauvegarder les intérêts du requérant, le Conseil d'État a ordonné la mesure provisoire précitée25. L'astreinte vise, quant à elle, à contraindre l'administration à exécuter l'arrêt, à rétablir le droit. Le Conseil d'État peut, entre autres, déterminer un montant à payer par jour de retard à prendre les mesures qui s'imposent. Il ne prononce l'astreinte que si les antécédents de l'affaire laissent présager la mauvaise volonté de l'autorité26.

32Pour sa part, le Conseil d'État a, au fil du temps, affermi sa jurisprudence et par là, amélioré son contrôle. Des règles qu'il a dégagées ont finalement été consacrées par le législateur ou par le pouvoir exécutif. Ainsi, la loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs s'inscrit-elle dans la ligne de la jurisprudence du Conseil d'État. En matière disciplinaire, les autorités administratives ont transcrit dans le statut de leur personnel des modalités qui selon la jurisprudence, garantissent le respect des droits de la défense.

Affaires dans lesquelles le Conseil d'ÉTAT, section d'administration, a statué en tenant expressément compte de l'efficacité administrative

  • 27  Le total des arrêts prononcés au 16 octobre 2000 étant de 90.239 arrêts.

33A défaut de répertoires des arrêts du Conseil d'État comprenant une rubrique « efficacité administrative », la recherche entreprise aurait été, jusqu'il y a peu, assez fastidieuse. Aujourd'hui les moyens informatiques simplifient la recherche. Sur 54.015 arrêts encodés au 11 octobre 200027, 44 contiennent la notion d'efficacité, 156 celle de management, 33 celle de bonne gestion et 900 celle de bonne administration. Pour d'autres notions dont l'analyse à travers la jurisprudence administrative pourrait être utile à la réflexion entreprise, les chiffres sont les suivants : balance des intérêts (34 cas), violation de l'autorité de la chose jugée (38), politisation (95), partisan (108) et publicité (526).

34Ces chiffres doivent cependant être relativisés. En effet, ils ne correspondent pas au nombre de cas où le Conseil d'État a porté une appréciation sur ces concepts. Ils englobent aussi des affaires dans lesquelles les parties, ou l'une d'entre elles, se servent d'un de ces concepts mais dont la solution jurisprudentielle s'est dégagée sans que le juge doivent apprécier les thèses en présence à ce propos. Il arrive même que la notion, par exemple celle de management, apparaisse seulement dans l'intitulé d'un cours mentionné dans l'exposé des faits d'un arrêt ou dans une description de fonctions...

Efficacité administrative, management, bonne gestion et bonne administration

  • 28  Voyez la note n° 3.

35La jurisprudence relative au principe de bonne administration est abondante. Des études récentes l'ont analysée28 ; il y est renvoyé.

  • 29  C.E., n° 72.285 du 9 mars 1998.
  • 30  C.E., n° 82.709 du 6 octobre 1999.

36Les nécessités du bon fonctionnement d'un service ou la « bonne gestion » sont parfois alléguées par l'autorité pour justifier le fait qu'elle se soit écartée de l'application rigoureuse de la règle de droit. Après avoir constaté que le seul motif de l'acte attaqué est le bon fonctionnement du service, le Conseil d'État met en doute la réalité de ce motif lorsque le service s'est retrouvé dans le même état de déréliction que celui auquel l'acte attaqué prétendait devoir remédier et que des missions, pourtant nombreuses et importantes énumérées par l'autorité, ont été délaissées pendant quelque deux ans29. Dans certains cas, en raison de la règle de droit dont la violation est établie, les nécessités d'une bonne gestion avancées par l'autorité seront impuissantes à empêcher l'annulation de la décision en cause. Une commune bruxelloise avait considéré que la bonne organisation de son enseignement requérait de ne nommer à titre définitif que des instituteurs ayant justifié de la connaissance approfondie de la seconde langue alors que la loi n'impose pas que tous les instituteurs primaires sont tenus, dans la Région de Bruxelles-Capitale, d'enseigner la seconde langue dans l'exercice de leurs fonctions ni par conséquent, la connaissance par tous de cette seconde langue. Le Conseil d'État a estimé que « si une bonne organisation de son enseignement et une bonne gestion de ses finances peuvent inciter une commune de la Région de Bruxelles-Capitale à recruter, de préférence, des instituteurs primaires justifiant de la connaissance approfondie, non seulement de la langue de son enseignement, mais aussi de la seconde langue, de manière à leur permettre d'enseigner également cette seconde langue et d'éviter les aléas liés aux décisions relatives aux subventions de la Communauté française, la partie adverse ne pouvait, en l'espèce, poser pareille exigence qui n'est inscrite ni dans (le) décret (...) ni dans la loi (...) ». Le Conseil d'État a annulé le refus implicite de la commune de nommer à titre définitif dans un emploi vacant30.

  • 31  C.E., n° 35.870 du 23 novembre 1990.
  • 32  C.E., n° 82.185 du 3 septembre 1999.
  • 33  C.E., n° 57.439 du 10 janvier 1996.

37En revanche, à propos de la restructuration d'administrations ayant causé la réduction des attributions d'un secrétaire général, le Conseil d'État a jugé que « l'esprit même de la réforme et son efficacité impliquaient que (les affectations) puissent être décidées en s'inspirant de l'intérêt du service, sans que l'autorité fût tenue de se pencher, dans chaque cas, sur les mérites particuliers des agents »31. Il approuve également les décisions en vertu desquelles « une bonne gestion des services publics requiert que certaines fonctions spécialisées soient réservées à des agents possédant des connaissances et aptitudes attestées par la possession d'un diplôme déterminé »32. Dans une affaire de permis de bâtir accordé à une raffinerie, le juge administratif a, pour son appréciation du risque de préjudice, admis la thèse de l'autorité et estimé que la réponse apportée au problème des odeurs nauséabondes dégagées par les bassins de décantation, n'est pas manifestement inadéquate même si son efficacité n'est pas encore vérifiée33.

  • 34 A titre illustratif, voyez l'arrêt n° 87.018 du 3 mai 2000.
  • 35  C.E., n° 83.494 du 16 novembre 1999. Des règles légales en matière de publicité prévoient l'obliga (...)
  • 36  C.E., n° 45.320 du 15 décembre 1993.

38Le Conseil d'État est aussi attentif à assurer l'efficacité des recours administratifs et juridictionnels et particulièrement, bien entendu, celle de son propre contrôle34. Le droit d'agir en justice est un droit fondamental reconnu tant en droit interne qu'en droit international. Il assure l'effectivité des droits et libertés35. Aucune entrave à l'exercice de ce droit ne peut être faite et notamment aucune sanction, sous quelque forme que ce soit, ne peut être prise à l'égard d'un agent qui a agi en justice à l'encontre de l'autorité publique dont il est l'agent, sauf éventuellement si une telle action doit être considérée comme manifestement téméraire et vexatoire36.

  • 37  C.E., n° 84.482 du 28 décembre 1999.

39Mais l'autorité administrative ne peut reprocher à un requérant de n'avoir pas mis en œuvre des voies de droit dont il n'est pas démontré qu'elles auraient eu quelque efficacité. Le Conseil d'État a également considéré que le recours à la procédure d'extrême urgence par le requérant se justifiait faute de quoi celui-ci serait privé de tout recours efficace37.

  • 38  Par exemple, C.E., à propos du choix du statut d'un organisme contribuant à des missions de servic (...)

40D'autres arrêts contiennent dans leurs motifs des considérations relatives à l'efficacité administrative38, leur étude présente un intérêt plus strictement juridique ou ne prête pas à un enseignement significatif par rapport à la réflexion entreprise.

41Sans doute, l'augmentation - vraisemblable en raison à la fois, et cela peut a priori paraître paradoxal, d'une inflation du droit et d'une dérégulation - des cas où le Conseil d'État aura à se prononcer sur l'efficacité administrative, permettra-t-elle de préciser les limites de ce contrôle.

Notions connexes : balance des intérêts, violation de l'autorité de la chose jugée, politisation, partisan, publicité

42L'examen des affaires dans lesquelles il est fait usage de ces concepts révèle la dialectique qui se produit entre le contrôle juridictionnel et l'efficacité administrative ; il est en tout cas révélateur de la qualité de l'action publique.

  • 39  Lorsqu'elle prend une décision, l'autorité administrative doit d'office, sauf exceptions, la motiv (...)
  • 40  C.E., n° 70.844 du 16 janvier 1998 et n° 72.863 du 31 mars 1998.
  • 41  pp. 7 et 8.
  • 42  C.E., n° 88.311 du 27 juin 2000.
  • 43  C.E., les n° 60.563 du 27 juin 1996; n° 62.548 du 14 octobre 1996; n° 68.609 du 2 octobre 1997 et (...)
  • 44  C.E., n° 86.733 du 7 avril 2000.

43L'obligation légale de motivation formelle des actes administratifs et les règles légales de publicité des documents administratifs contraignent, d'emblée ou à la demande du citoyen39, à fournir des informations à celui-ci. En édictant ces règles, les législateurs ont touché à un aspect sensible de la gestion administrative jusqu'ici plutôt empreinte d'une certaine confidentialité sinon de secret40. Des différences de culture, parfois sensibles, apparaissent à cet égard entre administrations de même que l'empreinte d'un ministre déterminé se fera parfois sentir. Certaines administrations développent des stratégies visant à échapper à ces nouvelles obligations, d'autres s'y conforment et observaient parfois même ces règles avant leur consécration légale. On l'a déjà dit41, la quasi-totalité des recours invoque, au moins à titre subsidiaire, la violation de l'obligation de motivation formelle ; le nombre de recours dans lesquels la violation des règles en matière de publicité est invoquée - si l'on tient compte de leur entrée en vigueur récente - est plutôt élevé. Le Conseil d'État est attentif à ce que l'autorité ne confonde pas les deux catégories de règles. Lorsque la motivation formelle consiste uniquement dans la référence à un avis non communiqué à l'intéressé, le Conseil d'État refuse de faire droit à la thèse de l'autorité selon laquelle le défaut de connaissance des motifs de la décision incombe à l'administré dans la mesure où il lui appartenait de demander la consultation du document. « La motivation est une obligation légale dans le chef de l'autorité administrative et non - sauf à la confondre erronément avec la législation en matière de publicité qui ouvre à l'administré un droit qu'il lui appartient de mettre en œuvre par sa propre initiative - une simple faculté qui dépendrait des démarches que l'administré devrait effectuer »42. La question du respect des règles de publicité se pose surtout en matière fiscale43 mais ne se limite pas à ce domaine. En matière de promotion, l'absence de communication du procès-verbal du conseil de direction ne permet pas aux candidats déçus de leur classement de réclamer utilement contre celui-ci. A cet égard, le recours devant la commission d'accès aux documents administratifs ne serait d'aucune utilité compte tenu des courts délais fixés pour introduire la réclamation devant le conseil de direction. Il s'impose dès lors que l'autorité administrative notifie d'office le procès-verbal de la séance du conseil de direction en même temps que les propositions de celui-ci44. Certaines autorités ont modifié d'initiative, à la suite des réformes constitutionnelles et législatives, leur statut du personnel en ce sens.

  • 45  Voy. ci-dessus pp 7 et 8. Pour une annulation où ces considérations apparaissent, voy. n° 63.648 d (...)
  • 46  C.E., n° 68.146 du 16 septembre 1997 ; n° 75.591 du 13 août 1998.

44La politisation ou le choix d'une personne ou d'une politique en raison de considérations partisanes sont parfois dénoncés par les requérants principalement en matière de nominations dans des emplois publics et d'aménagement du territoire ou d'urbanisme. Pour ce qui concerne les nominations, le contrôle consistera dans celui des motifs du choix45. En matière d'aménagement du territoire et d'urbanisme, la question s'est posée pour l'appréciation du risque de préjudice requis pour pouvoir ordonner une suspension. Lorsqu'une opération fait l'objet de controverses politiques entre ses partisans et ses détracteurs, le Conseil d'État refuse de prendre position dans la polémique mais pour l'appréciation du préjudice allégué, il retient comme préjudice grave « la création d'un état de choses qui présente manifestement des inconvénients hors de proportion avec les charges que les citoyens sont tenus de supporter dans l'intérêt général, et dont les avantages sont, de manière évidente, largement inférieurs à ceux de la solution alternative, que l'acte contesté consacre »46.

  • 47  Parfois l'intervenant.
  • 48  Pour plus de précisions, voyez M. QUINTIN, « Des mesures provisoires d'urgence et des procédures a (...)
  • 49  C.E., n° 69.584 du 13 novembre 1997 et n° 75.779 du 16 septembre 1998.
  • 50  C.E., n° 85.997 du 15 mars 2000.

45C'est généralement l'autorité administrative47 qui demande au Conseil d'État de faire « la balance des intérêts en présence ». L'argumentation de l'autorité consiste en ce cas à relativiser la gravité du préjudice subi par l'administré en comparant celui-ci au préjudice qui serait causé à d'autres administrés ou à l'intérêt général si la suspension était ordonnée48. A l'appui de sa thèse, il arrive que l'autorité invoque les nécessités de l'efficacité de sa politique. Elle allèguera par exemple la continuité de sa politique pédagogique49. Dans un cas où elle mettait en avant la continuité d'un service public, de la direction de certains établissements, le Conseil d'État a cependant observé que les emplois de directeur principal sont demeurés vacants pendant plusieurs mois sans qu'apparemment la continuité dont fait état la partie adverse ait été compromise50.

Conclusion

  • 51  « L'installation solennelle du Conseil d'État », J.T., 17 octobre 1948, p. 502.

46Le mot de la fin appartient, nous l'avons dit en préambule, au lecteur. La réflexion devra cependant être poursuivie car les éléments dont elle se nourrit – les normes applicables et la jurisprudence – sont évolutifs. Disons simplement, pour reprendre l'expression de Pierre VERMEYLEN, ministre de l'Intérieur au moment de l'installation du Conseil d'État, que celui-ci « est le miroir dans lequel l'Exécutif se regarde et se juge »51. Se regarder dans un miroir... N'est-ce pas, pour tous d'ailleurs, le plus redoutable des examens ?

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Notes

1 Sous réserve de la compétence éventuelle des cours et tribunaux.

2  O. DAURMONT et D. BATSELÉ, « 1985-1989 : Cinq années de jurisprudence du Conseil d'État relative aux principes généraux du droit administratif », APT, 1990, pp. 265 à 269,

O. DAURMONT, « Le Conseil d'État, juge naturel de l'administration » in L'administration en 7 questions, Bruylant, Bruxelles, 1999, pp. 119 et 120,

P. LEWALLE, « Les règles non écrites dans la jurisprudence du juge de l'excès de pouvoir : Les principes généraux du droit », Revue administrative, 1999, n° spécial consacré aux juridictions administratives, France-Benelux, pp. 30 à 47.

3  Pour d'autres exemples et des précisions à ce sujet, voyez notamment « Les principes de ‘bonne législation’ dans la pratique de la section de législation du Conseil d'État de Belgique », Rapport présenté au colloque organisé à l'occasion du bicentenaire du Conseil d'État de France, le 20 novembre 1998, Revue administrative, 1999.

4  Le Conseil d'État, section d'administration, est saisi de manière « saisonnière », selon le rythme des sessions d'examens, de recours introduits par des élèves contestant leur échec.

5  J.L. GENARD, « Les dérèglements du droit – entre attentes sociales et impuissance morale », Bruxelles, Labor, 2000, pp. 48-49.

6  Actes du colloque sur « La pathologie législative, comment en sortir ? », Bruxelles, La Charte, 1998, spécialement la contribution d'A. ANTOLE, pp. 99-100.

7  Feu Premier Président du Conseil d'État.

8  Avec des sanctions différentes. A noter que la section de législation examine aussi cet aspect. Pour plus de précisions à ce sujet, le lecteur se référera à l'article de R. ANDERSEN, « L'urgence et la section de législation du Conseil d'État », TBP, 2000/1, pp. 7-11.

9  C.E. n° 50.781 du 16 décembre 1994 ; Voy. aussi n° 43.017 du 19 mai 1993, n° 44.540 du 15 octobre 1993 et n° 57.502 du 12 janvier 1996.

10  Le législateur a, ces dernières années, augmenté à plusieurs reprises le nombre de conseillers d'État, d'auditeurs et de référendaires.

11  Avis à remettre dans les trois jours (41,6 pc) et dans le mois (32 pc). 1.378 avis ont été demandés, 1.280 avis ont été donnés.

12  ou une juridiction administrative.

13  Il peut aussi s'agir d'une personne morale publique ou privée (asbl, société anonyme, ...).

14  C.E. n°s 67.858 et 67.859 du 29 août 1997; n° 77.352 du 2 décembre 1998 et n° 79.311 du 17 mars 1999.

15  Quel que soit le nombre de candidats en présence, la préférence accordée aux uns plutôt qu'aux autres doit être explicitée mais la rigueur de cette exigence est d'autant plus grande dans l'hypothèse où il n'y a pas de différences tangibles entre deux candidats. En cette matière comme en d'autres d'ailleurs, le Conseil d'État apprécie au cas par cas et en fonction des circonstances de la cause.

16  Il est renvoyé ci-dessus pour celui du principe de bonne administration. D'autres règles de droit, comme le principe de proportionnalité, impliquent encore le contrôle par le Conseil d'État du pouvoir d'appréciation des autorités publiques et administratives.

17  M. LEROY, « La section d'administration - aperçu historique » in Conseil d'État, Liber Memorialis, 1948-1998, p. 160.

18  J.-L. GENARD, « Les dérèglements du droit ... », op. cit, p. 15.

19  Sans oublier celle de la doctrine élaborée par les juristes, professeurs de droit ... et d'autres facteurs comme la recherche de légitimité par les pouvoirs publics.

20  Il existe une autre forme d'astreinte, corollaire du référé. Le Conseil d'État peut aussi ordonner le dépôt du « dossier administratif » moyennant une astreinte.

21  Mais les mesures ayant pour objet des droits civils sont exclues de la compétence du Conseil d'État.

22  C.E., n° 41.218 du 29 novembre 1992, pour un premier cas.

23  C.E., n° 41.112 du 20 novembre 1992.

24  C.E., n° 86.146 du 21 mars 2000, Journal des Procès, n° 395, 9 juin 2000, et Observations de F. GOSSELIN, pp. 22 à 31.

25  C.E., no 86.146 du 21 mars 2000 et n° 85.874 du 13 mars 2000; les suspensions des deux décisions précédentes de refus (C.E. n° 84.482 du 28 décembre 1999 et 84.581 du 7 janvier 2000) ont été levées par le Conseil d'État pour une raison de procédure, le requérant n'ayant pas introduit de requêtes en annulation (C.E. n° 88.318 et n° 88.319 du 27 juin 2000).

26  C.E., n° 41.591 du 15 janvier 1993 ; n° 52.706 du 5 avril 1995, ...

27  Le total des arrêts prononcés au 16 octobre 2000 étant de 90.239 arrêts.

28  Voyez la note n° 3.

29  C.E., n° 72.285 du 9 mars 1998.

30  C.E., n° 82.709 du 6 octobre 1999.

31  C.E., n° 35.870 du 23 novembre 1990.

32  C.E., n° 82.185 du 3 septembre 1999.

33  C.E., n° 57.439 du 10 janvier 1996.

34 A titre illustratif, voyez l'arrêt n° 87.018 du 3 mai 2000.

35  C.E., n° 83.494 du 16 novembre 1999. Des règles légales en matière de publicité prévoient l'obligation pour l'autorité d'indiquer dans la décision qu'elle notifie les recours que son destinataire peut introduire contre celle-ci. L'indication du recours au Conseil d'État s'impose à toutes les autorités administratives à défaut, le délai de recours ne court pas.

36  C.E., n° 45.320 du 15 décembre 1993.

37  C.E., n° 84.482 du 28 décembre 1999.

38  Par exemple, C.E., à propos du choix du statut d'un organisme contribuant à des missions de service public.

39  Lorsqu'elle prend une décision, l'autorité administrative doit d'office, sauf exceptions, la motiver formellement. Elle doit aussi, lorsque les dispositions prises par le pouvoir législatif compétent le prévoient, indiquer, dans la décision, les recours dont dispose l'administré contre celle-ci. En revanche, la consultation des documents administratifs - la consultation passive, droit constitutionnellement garanti - se fait à la demande du citoyen.

40  C.E., n° 70.844 du 16 janvier 1998 et n° 72.863 du 31 mars 1998.

41  pp. 7 et 8.

42  C.E., n° 88.311 du 27 juin 2000.

43  C.E., les n° 60.563 du 27 juin 1996; n° 62.548 du 14 octobre 1996; n° 68.609 du 2 octobre 1997 et n° 81.740 du 9 juillet 1999, à titre illustratif.

44  C.E., n° 86.733 du 7 avril 2000.

45  Voy. ci-dessus pp 7 et 8. Pour une annulation où ces considérations apparaissent, voy. n° 63.648 du 18 décembre 1996.

46  C.E., n° 68.146 du 16 septembre 1997 ; n° 75.591 du 13 août 1998.

47  Parfois l'intervenant.

48  Pour plus de précisions, voyez M. QUINTIN, « Des mesures provisoires d'urgence et des procédures accélérées », APT, 1995, pp. 139 et 140.

49  C.E., n° 69.584 du 13 novembre 1997 et n° 75.779 du 16 septembre 1998.

50  C.E., n° 85.997 du 15 mars 2000.

51  « L'installation solennelle du Conseil d'État », J.T., 17 octobre 1948, p. 502.

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Pour citer cet article

Référence papier

Odile Daurmont, « Le Conseil d'État, frein à l'efficacité administrative ? », Pyramides, 2 | 2000, 67-84.

Référence électronique

Odile Daurmont, « Le Conseil d'État, frein à l'efficacité administrative ? », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 26 mars 2017. URL : http://pyramides.revues.org/559

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Auteur

Odile Daurmont

Conseiller d'État et chargée de cours à l'ULB, notamment d'un cours sur la déontologie des fonctionnaires et la responsabilité.

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