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Analyse et description d'expériences

L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) : un outil pour améliorer la prise de décision politique ?

Chantal Kegels et Katrien Debeuckelaere
p. 111-120

Résumé

L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) est une technique qui se développe de plus en plus en Europe pour aider à améliorer la qualité des réglementations. Cette technique recouvre une série de méthodes d’évaluation ex ante permettant de mieux prendre en compte l’incidence des décisions politiques. Cette technique permet de nourrir le débat démocratique en structurant l’information et en identifiant les arbitrages mais en aucun cas, elle n’est destinée à remplacer la prise de décision politique. Le présent article propose une introduction à l’AIR et à ses principales applications, ainsi qu’un premier aperçu de la mise en œuvre de cette technique en Belgique.

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Texte intégral

1. L’AIR : un concept très large

1Quels sont les effets de la réglementation ? Se poser cette question est déjà un début d’AIR. La réponse à cette question contient, en effet, toutes les analyses d’impact de la réglementation de la plus simple à la plus complexe. Dans un premier temps, la réponse peut se limiter à n’être que l’énumération des conséquences possibles de la réglementation sur un domaine considéré comme particulièrement important par les décideurs politiques. L’analyse envisage alors les conséquences possibles d’une loi sur, par exemple, les plus démunis ou les charges administratives des entreprises ou encore, la conservation de l’environnement. Dans une forme plus élaborée, cette analyse tente de quantifier les conséquences de la loi, ou à défaut, de les hiérarchiser, de la plus importante à la moins lourde. Enfin, dans sa forme la plus aboutie, l’AIR analyse toutes les conséquences positives et négatives d'une politique, c’est-à-dire de l’ensemble des solutions envisageables pour atteindre l’objectif défini par les décideurs politiques.

2En résumé, l’AIR est essentiellement un ensemble de méthodes pour examiner systématiquement, ex ante, certaines conséquences de l’action publique, et de communiquer l’information aux décideurs dans une forme qui leur sera utile.

3Ce faisant, l’AIR permet d’atteindre plusieurs objectifs. Le premier et le plus général, est d'avoir une meilleure prise de décision et donc, une meilleure réglementation. Le deuxième est de mieux comprendre les incidences réelles de l’action publique, coûts et avantages compris. Le troisième est d’associer de multiples objectifs en permettant de concilier des intérêts parfois divergents. Le quatrième est d’améliorer la transparence du processus consultatif et de la prise de décision. Enfin, le dernier mais non le moindre, est d’accroître la responsabilité des autorités publiques.

4Dans la pratique, les conséquences des législations étudiées par l’AIR varient très fortement d’un pays à l’autre, et au sein d’un même pays, d’un type de réglementation à l’autre. Aucun pays n’effectue, à l’heure actuelle, des analyses d’impacts complètes pour toutes les réglementations. Cette procédure serait beaucoup trop coûteuse et ralentirait inutilement tout le processus législatif. Ainsi, l’Environmental Protection Agency américaine a calculé que le coût de réalisation de 15 AIR complètes était de US$ 10 millions, soit un coût unitaire de plus de 27 millions de BEF. Ce résultat doit cependant être nuancé par la constatation que ces 15 AIR avaient permis d’économiser environ US$ 10 milliards, soit un rapport coût-avantage de 1 pour 1000.

5Il convient donc que chaque pays détermine quelles sont les réglementations jugées suffisamment importantes pour justifier une telle démarche et quelles sont les techniques à mettre en œuvre, de la plus globale à la plus spécifique. Ce choix doit être effectué par les assemblées parlementaires à la fois pour garantir le caractère démocratique du processus, mais aussi et surtout, parce qu’un réel engagement politique en faveur de l’AIR est une condition sine qua non de sa réussite.

2. L’AIR : des techniques et des champs d’application très divers

  • 1  Un descriptif plus détaillé de ces techniques est donné dans la partie trois du rapport intitulé « (...)

6Les principales techniques qui peuvent être mises en œuvre dans un programme d’AIR sont : l’analyse coût-bénéfice, l’analyse coût-efficacité, l’analyse des risques et l’analyse risque contre risque1.

7L’analyse coût-bénéfice (ou encore appelée analyse coût-avantage) est la forme la plus complète d’analyse puisqu’il s’agit de rendre compte de l’ensemble des coûts et des avantages générés par la réglementation pour l’ensemble de l’économie, tout domaine confondu. Cette analyse se base sur le principe fondamental que les ressources rares à la disposition des pouvoirs publics doivent être allouées le mieux possible. Le principal avantage de cette méthode est de mettre en évidence les arbitrages fondant les décisions politiques et les coûts d’opportunité de ces décisions. Aux États-Unis, il y a 94500 morts accidentelles par an. Si la totalité du PNB américain était consacrée à l’élimination des morts accidentelles, la dépense maximale serait de 35 millions de dollars par mort. Manifestement, il y a un point où il faut s’arrêter. Identifier les décisions qui dépassent ce point, tel est l’objectif de l’analyse coût-bénéfice.

8Cette méthode n’est cependant pas exempte de problèmes. En premier lieu, le coût de sa mise en œuvre peut être important dans la mesure où l’inventaire de tous les coûts et avantages demandent du temps et de l’expertise. En second lieu, cette méthode soulève des problèmes de répartition car elle traite tous les groupes de la société de la même façon, ce qui n’est pas nécessairement un objectif des décideurs politiques. Enfin, toutes les conséquences d’une réglementation ne sont pas quantifiables. Il existe donc le risque de sous-estimer une conséquence simplement parce qu’elle n’a pu être appréhendée que de façon qualitative.

9Quand la réglementation a une portée relativement limitée, seul un des aspects de l’analyse peut être mis en œuvre, soit l’estimation des coûts soit l’estimation des avantages. L’estimation des coûts permet de tracer la courbe d’évolution des coûts et donc d’identifier un point limite à l’extension de la réglementation. L’estimation des avantages a comme principal intérêt de donner la valeur appropriée des avantages, celle que la société est disposée à payer pour les obtenir. Cette valeur peut être déterminée par méthodes statistiques ou par enquêtes.

10L’analyse coût-efficacité envisage le coût des différentes options disponibles pour atteindre l’objectif choisi, généralement exprimé en coût par unité d’avantages. Supposons qu’une politique A permette de sauver 6 vies humaines pour un coût de 12 millions et qu’une politique B sauve 5 vies pour 15 millions, le choix politique est alors clair. Le coût par vie sauvée est de 2 millions dans la politique A, de 3 millions dans la politique B et le nombre de vies sauvées est supérieur dans la politique A.

11Cette technique présente plusieurs avantages et, est généralement moins controversée que l’analyse coût-bénéfice. Premièrement, cette méthode ne remet pas en cause le bien-fondé des objectifs réglementaires fondamentaux. Deuxièmement, elle ne nécessite pas d’estimer de façon monétaire tous les avantages. Elle a, cependant, aussi ses limites. La principale réside dans l’utilisation du ratio coût-efficacité qui ne prend pas en compte la portée des législations comparées. De la même manière, ce ratio ne permet pas de savoir où s’arrêter dans la recherche de l’objectif désiré.

12Pour ces deux méthodes, un des éléments cruciaux de l’évaluation est le choix du taux d’actualisation. En effet, à partir du moment où une législation produit ses effets sur plusieurs périodes, il convient de ramener ces effets dans la même année de base pour pouvoir les sommer. Un taux d’actualisation élevé axera l’évaluation des effets sur le court terme alors qu’un taux d’actualisation relativement faible l’axera sur l’avenir. C’est évidemment à l’autorité politique de décider de l’aspect à privilégier puisqu’il révèle un choix fait par la société.

13L’évaluation des risques consiste à évaluer l’ampleur des risques couverts par une législation dont le but est leur réduction. Il s’agit essentiellement de législations dans les domaines de la santé, de la sécurité et de l’environnement. Cette analyse ne porte que sur les risques qui seront réduits et pas sur les coûts ni les avantages de cette réduction. Bien que le principal objectif des règlements soit le risque moyen, il est aussi utile de connaître la précision des résultats obtenus avec cette analyse (analyse de sensibilité). Ainsi par exemple, si la politique A est censée épargner 5 vies et si la politique B est censée en épargner 6 mais que cette estimation soit imprécise et oscille de façon uniforme entre 0 vie et 12 vies, la politique incertaine (B) est alors préférable dès lors qu’un nombre prévu plus important de vies peut être sauvé. Cette évaluation des incertitudes entourant l’analyse met également à jour les domaines où il est indispensable de disposer de plus d’informations pour obtenir une vision plus complète du risque.

14L’analyse des risques contre risques est une variante de l’analyse des risques qui ne se contente pas de calculer les effets directs de la réglementation sur le risque mais qui essaye plutôt d’évaluer si d’autres risques peuvent survenir et dès lors, déterminer si l’impact de la réglementation sur le risque est globalement positif. Ainsi, par exemple, les normes conçues pour développer la production de voitures plus petites et moins consommatrices de carburant, diminueront les risques pour la santé inhérents à la pollution de l’environnement occasionnée par la production d’énergie. Toutefois, cette réduction suscite un plus grand risque pour les passagers eux-mêmes qui sont plus exposés aux accidents mortels.

15En pratique, la plupart des pays européens ne mettent pas en œuvre une analyse coût-bénéfice au sens strict du terme. Les analyses pratiquées vont de l’analyse du coût budgétaire ou de mise en conformité des entreprises, à l’obligation générale d’évaluer tous les effets importants. Ces différences majeures entre pays s’expliquent par le fait que l’AIR est un processus d’apprentissage progressif. Il est, en effet, très difficile de mettre directement en œuvre une analyse aussi complexe que l’analyse coût-bénéfice pour l’ensemble des réglementations. Les pays commencent donc par des analyses d’impact général laissant libre le choix de la méthode utilisée, qu’ils affinent progressivement en indiquant, par exemple, les domaines pour lesquels l’ensemble des conséquences doit être étudié, pour finalement déboucher sur des analyses coût-avantage et coût-efficacité. Les États-Unis sont avec le Canada, les seuls pays à recourir systématiquement à ce type d’analyse. Les pays européens les plus avancés dans l’application systématique de techniques d’AIR sont le Royaume-Uni, les Pays-Bas, la Norvège et la France.

16L’AIR peut être aussi utile pour évaluer les réglementations existantes mais ce type de réexamen soulève des problèmes concrets particuliers. Pour maximiser l’effet de l’AIR sur la qualité de la réglementation, il faut définir de manière appropriée les priorités pour la réforme. Certains pays ont fixé des priorités axées sur des catégories fonctionnelles de réglementations (par exemple, réglementation restreignant la concurrence), des réglementations identifiées par des organismes spécialisés et des secteurs, comme certaines industries ou certaines professions. Il s’agit ici d’une utilisation tout à fait particulière de ce type d’analyse. En effet, l’AIR est essentiellement conçue pour une évaluation ex ante des réglementations et pas une évaluation ex post.

  • 2  L’OMB est une institution publique chargée au départ d’aider le Président dans l’élaboration et la (...)
  • 3 « L’analyse de l’impact de la réglementation : meilleures pratiques dans les pays de l’OCDE », Pari (...)

17En termes de procédures, l’AIR est toujours exécutée par le responsable de la réglementation puis contrôlée par un autre organisme généralement indépendant du premier. Aux États-Unis, c’est l’OMB2, Office of Management and Budget, qui remplit cette mission de contrôle de qualité des analyses effectuées alors que dans certains pays européens, cette mission revient plutôt au Conseil d’État, dont le rôle et les moyens sont alors étendus. Cette répartition des tâches résulte de la constatation que l’AIR échoue si elle est laissée entièrement aux responsables de la réglementation, et qu’elle échoue aussi quand elle est trop centralisée3. C’est d’abord aux responsables de la réglementation qu’incombe la tâche de l’élaborer, dans le cadre d’un mécanisme incitatif contrôlé par les réformateurs. C’est pourquoi il est très indispensable d’élaborer un guide méthodologique des AIR qui sera le tronc commun à tous les évaluateurs et qui leur fournira les grandes règles à suivre. Ce guide doit être suffisamment souple pour s’adapter à des réglementations très variées et être suffisamment simple pour être compris par des personnes de formation différente. En général, le guide méthodologique et ses éventuelles modifications sont réalisés par l’organe indépendant de contrôle.

18La diffusion dans le grand public des AIR n’est pas systématique mais est très répandue. Elle peut se faire en cours d’élaboration de l’AIR (pour entamer la consultation avec le groupe ciblé par la réglementation), le but étant alors d’intégrer les réactions de l’opinion publique ou n’être publiée qu’une fois terminée comme élément supplémentaire au débat politique. Cette pratique de diffusion des analyses est importante car elle oblige les responsables à indiquer clairement quelles sont les hypothèses de travail utilisées et à rendre le discours technique accessible au plus grand nombre.

3. L’AIR : outil ou menace pour la démocratie ?

19Les méthodes d’analyse d’impact de la réglementation se sont développées dans un contexte économique particulier : celui de l’austérité budgétaire. De nombreux pays souffraient de déficits publics d’une telle ampleur qu’ils menaçaient les équilibres macro-économiques. Ces derniers se sont alors engagés dans des politiques d’économies budgétaires amenant d’inéluctables arbitrages. L’AIR est apparue comme une des techniques qui permettaient d’éclairer ces choix nécessaires. C’est ce contexte particulier qui a conduit certains à critiquer l’AIR comme un processus contraignant l’action publique. Il s’agit pourtant ici d’un déplacement du problème : ce n’est pas l’AIR qui limite l’action publique mais l’ampleur des déficits qui rappelle aux pouvoirs publics qu’ils ont une contrainte budgétaire liante. Au contraire, l’AIR permet de mettre en évidence les coûts d’opportunité de différentes solutions envisagées et en ce sens, autorise un choix démocratique mieux argumenté.

20L’AIR permet de mieux éclairer les choix politiques en adoptant une démarche rigoureuse mais elle ne peut en aucun cas se substituer à ces choix. Il convient de considérer l’AIR comme un instrument supplémentaire dans la recherche de la meilleure législation possible. Son principal avantage est de clarifier le débat réglementaire en obligeant la définition précise du ou des objectifs et des moyens envisagés pour l’atteindre.

21Un autre avantage important de l’AIR est de permettre au grand public, par la diffusion d’une information structurée, d’accéder au débat réglementaire et de mieux comprendre les tenants et aboutissants des règlements proposés. En ce sens, ces méthodes renforcent le caractère démocratique des prises de décision politique. Cet accès de la population aux analyses et la possibilité d’interagir avec ces analyses permettent aussi d’éviter une dérive technocratique du processus de décision politique. Dans ce domaine, l’usage des nouvelles technologies de l’information devrait faciliter une diffusion la plus large possible des analyses d’impacts et une interaction accrue avec la population.

4. L’AIR en Belgique

22La Belgique ne possède pas à l’heure actuelle une procédure systématisée d’analyse d’impact de la réglementation même si certains aspects de cette analyse sont parfois mis en œuvre. Ainsi, par exemple, le Conseil d’état vérifie systématiquement la conformité légale des arrêtés royaux réglementaires et des projets de loi, le Bureau fédéral au Plan effectue, à la demande des ministres, des analyses d’impacts économiques pour des lois ou des mesures jugées importantes et l’Inspection des Finances examine la conformité budgétaire de toutes les décisions ministérielles. Au niveau régional et fédéral, une procédure d’analyse de l’impact sur l’environnement est prévue pour certains projets concrets, conformément à la directive européenne sur l’étude d’impact environnemental. Au niveau européen, un projet de directive pour les analyses d'impact sur l'environnement de certains types de programmes est en discussion.

  • 4  Voir à ce propos, le Plan fédéral de développement durable 2000-2004, approuvé par le conseil des (...)

23Une volonté de se doter à terme de ce type d’instruments semble pourtant exister dans notre pays. Ainsi, un chapitre entier du Plan fédéral de développement durable prévoit un approfondissement des techniques d’AIR en vue d’y intégrer des critères de développement durable et mettre en place, ce que le plan appelle, l’évaluation d’incidence des décisions sur le développement durable (EIDDD)4. Plus précisément, l’EIDDD est une méthode consistant à étudier par l’administration les effets éventuels (sociaux, économiques et écologiques) d’une politique proposée, avant la prise de décision finale, et contenant éventuellement des propositions alternatives. Le plan précise qu’il convient de procéder à cette évaluation afin de déterminer si un projet ou une intention politique favorise une politique de développement durable. Enfin, le plan fédéral prévoit que l’EIDDD soit opérationnelle à l’horizon 2003, délai nécessaire pour élaborer dans le détail la méthode et permettre aux administrations d’acquérir les compétences nécessaires.

  • 5  Voir à ce propos, Directives européennes : Plan d’Action Transposition, sur le site du Commissaire (...)

24Dans le même ordre d’idée, l’annexe accompagnant le Plan d’Action Transposition des directives européennes du Commissaire du gouvernement prévoit dans la description de la législation concernée une rubrique « analyse d’impact de la réglementation »5.

25Enfin, la mise en œuvre de l’AIR pourrait être effectuée en lien avec la simplification administrative. A l’instar de ce qui se pratique actuellement aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, un processus systématique d’AIR pourrait être organisé pour évaluer l’impact de toutes les mesures envisagées sur les charges administratives pesant sur les entreprises et les citoyens. Ce processus aurait en plus, l’avantage d’offrir un complément d’information important pour l’exercice de suivi du processus de simplification administrative. Il permettrait en outre, de renforcer la responsabilité de chaque département ministériel dans la génération de charges administratives. Il permettrait aussi l’apprentissage progressif de cet instrument qui est appelé à jouer un rôle de plus en plus important dans le débat politique moderne.

26En conclusion, il apparaît clairement que notre pays n’est pas, au niveau européen, pionnier dans la mise en œuvre d’analyses d’impact de la réglementation mais qu’une volonté politique existe de recourir davantage à ce type d’instruments pour éclairer les prises de décisions. Cependant, le risque existe de voir des pratiques disparates se mettre en place, conduisant à des analyses de qualité variable et jetant le discrédit sur tout le processus. Ce risque est d’autant plus grand que de nombreux niveaux de pouvoirs sont présents et doivent être impliqués. Une première étape indispensable pour assurer la cohérence des analyses est l’élaboration d’un guide méthodologique clair et souple servant de base commune à tous les types d’analyses à mener.

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Bibliographie

Plan fédéral de développement durable, 2000-2004, Bruxelles, Gouvernement fédéral, 2000.

Ch. KEGELS, « La simplification des procédures administratives pesant sur les entreprises », Working Paper 0400, Bruxelles, Bureau fédéral du Plan, 2000.

L’analyse de l’impact de la réglementation : Meilleures pratiques dans les pays de l’OCDE, Paris, OCDE, 1997.

Fr. WILLOCKX, Directives européennes : Plan d’Action Transposition, Bruxelles, 2000.

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Notes

1  Un descriptif plus détaillé de ces techniques est donné dans la partie trois du rapport intitulé « La simplification des procédures administratives pesant sur les entreprises », de C. Kegels, Bureau fédéral du Plan, Working Paper 0400, 2000.

2  L’OMB est une institution publique chargée au départ d’aider le Président dans l’élaboration et la mise en œuvre du budget. Au cours des années ses missions ont été étendues au contrôle de toutes les AIR menées aux États-Unis. Cette institution compte aujourd’hui 550 personnes ayant une formation de haut niveau dans de nombreux domaines.

3 « L’analyse de l’impact de la réglementation : meilleures pratiques dans les pays de l’OCDE », Paris, OCDE, 1997.

4  Voir à ce propos, le Plan fédéral de développement durable 2000-2004, approuvé par le conseil des ministres du 20 juillet 2000, notes 643-665, sur le site de la CIDD http://www.cidd.fgov.be

5  Voir à ce propos, Directives européennes : Plan d’Action Transposition, sur le site du Commissaire du gouvernement, http://www.belgium.fgov.be/willockx/.

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Pour citer cet article

Référence papier

Chantal Kegels et Katrien Debeuckelaere, « L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) : un outil pour améliorer la prise de décision politique ? », Pyramides, 2 | 2000, 111-120.

Référence électronique

Chantal Kegels et Katrien Debeuckelaere, « L’analyse d’impact de la réglementation (AIR) : un outil pour améliorer la prise de décision politique ? », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 22 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/562

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Auteurs

Chantal Kegels

Expert au Bureau fédéral du Plan et chargée de cours invitée au département d’économie de l’UCL.

Katrien Debeuckelaere

Expert au Bureau fédéral du Plan, Task force Développement durable.

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Droits d’auteur

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