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Les projets managériaux mis en oeuvre

La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution corpernicienne ou quête du Graal ?

Steve Jacob
p. 135-158

Résumé

Depuis de nombreuses années, les ministres qui se sont partagés le portefeuille de la fonction publique ont tous souhaité marquer l’administration de leur passage à travers une réforme d’envergure. L’actuel ministre, Luc Van den Bossche ne déroge pas à la règle. C’est ce projet baptisé Plan Copernic que nous nous proposons de présenter dans cet article en incluant les résultats de l’enquête publique qui entendait prendre le pouls de la population sur ses attentes en matière de fonction publique fédérale.

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Texte intégral

  • 1  L. VAN DEN BOSSCHE, Fondements de la modernisation de l’administration fédérale, p. 1.

1Le Ministre de la fonction publique et de la modernisation de l’administration, Luc Van den Bossche, par son projet faisant référence à l’astronome polonais, Nicolas Copernic, entend opérer une révolution qui comblerait les insuffisances du système administratif fédéral. Cet exposé vise à présenter une synthèse de ce projet qui doit « mener vers une modernisation accélérée de la fonction publique »1 tout en revenant également sur la consultation populaire qui ambitionnait de laisser chaque citoyen s’exprimer sur le projet qui, à terme, doit permettre à chaque Belge de se sentir « un peu roi ».

1. De revolutionibus.

1.1. L’esprit de la réforme.

  • 2  Gouvernement fédéral, Vers une modernisation des administrations publiques, p. 14.

2Par sa note, le Ministre de la fonction publique envisage une réforme totale, c’est-à-dire qui modifie en profondeur tant les structures que les mentalités de l’administration fédérale. Le chapitre trois du projet Copernic intitulé « Mission et valeurs » éclaire sur la conception que Luc Van den Bossche se fait des idées de service public et d’intérêt général. Selon lui, la mission des pouvoirs publics est d’améliorer la qualité de la vie, de consolider le bien-être et la prospérité, d’améliorer la santé et de renforcer la sécurité. Le point de vue le plus novateur dans cette vision des services publics est sa volonté de » transformer la fonction publique fédérale en une organisation moderne, soucieuse du client »2.

  • 3  M. DAMAR, « A bout portant. Propos recueillis par J.-C. BROCHE », Le Soir, jeudi 8 juin 2000, p. 2
  • 4  D. COHN-BENDIT, H. GAINO, La France est-elle soluble dans l’Europe ? Le débat, enfin !, Paris, Alb (...)

3Cette conception d’une administration prestataire de services au profit des clients mériterait de faire l’objet d’un débat intégrant d’une manière large les différents acteurs de la société. Sur ce point, Michel Damar, Secrétaire général du ministère de la fonction publique « préfère l’expression client-citoyen. On est loin des assujettis au parfum napoléonien, et même des ayants-droit. Mais cela n’a rien à voir avec les clients d’une entreprise privée (…). Le concept de client-citoyen est celui d’une personne qui a droit à une prestation de service public à part entière parce que c’est elle, citoyenne payant ses impôts, qui lui confère sa légitimité »3. Plus engagé, Henri Gaino, ancien commissaire au Plan de France, considère que le » service public ne s’adresse pas à des consommateurs mais à des citoyens. La substitution du client au citoyen, c’est ce par quoi le service public cesse d’être un problème politique et moral pour devenir une simple question technique : la fin du pacte républicain, le début de la société de marché »4.

  • 5  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 8.
  • 6  Ibid.

4Un des grands objectifs poursuivis par la réorganisation et la modernisation des services publics est d’améliorer le service aux clients. En effet, « le client de ces services, c’est-à-dire le citoyen, occupe une position centrale. Le service offert doit tenir compte des préoccupations et des attentes de l’utilisateur dudit service »5. Nous assistons donc à une « marchandisation » de l’idée même de service public. Cette idée est renforcée par la tendance suivante : « un plus grand souci du service au client signifie une plus grande accessibilité à l’offre de services et d’informations, et une prestation de services plus rapide, plus fluide et plus transparente »6.

  • 7  Gouvernement fédéral, op. cit., pp. 13-16.
  • 8  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 25.

5Afin d’atteindre son idéal, le ministre considère qu’il est primordial d’encourager l’évaluation de la politique, la transparence et le contrôle de l’action administrative. L’administration de son côté doit s’organiser autour de valeurs fondamentales comme la serviabilité, l’objectivité, le respect, l’intégrité, les possibilités d’épanouissement du fonctionnaire et la qualité du cadre de travail7. De plus, le projet lorsqu’il affirme « qu’ on se préoccupe d’avantage de l’«  esprit » que de la lettre sur le plan des aspects légalistes de la performance dans un environnement en mutation »8 encourage le développement du management au détriment de l’Etat de droit.

1.2. Une structure administrative remodelée.

1.2.1. Les relations entre le politique et l’administration.

  • 9  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 1.
  • 10  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 2.

6La réforme de la structure administrative a pour but d’opérer « une délimitation plus claire entre le politique et l’administration »9 et d’évoluer « vers une nouvelle structure de management »10 proche des recommandations contenues dans les études de l’O.C.D.E. C’est dans cette optique que seront créés des conseils stratégiques, des comités de direction, des cellules stratégiques et de nouveaux départements.

  • 11  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 19.

7L’adaptation de la structure administrative à une culture du management s’inspire d’une philosophie qui considère « l’administration plutôt apolitique, qui exécute fidèlement et loyalement des objectifs politiques, esquissés et fixés par un gouvernement »11.

1.2.1.1. Le conseil stratégique.

8Le conseil stratégique est, au sein de chaque service public fédéral, le véritable relais entre le ministre et l’administration. Ses missions sont multiples. Tout d’abord, il formule des avis relatifs aux politiques mises en œuvre afin de garantir une bonne administration. Ensuite, il examine les projets de budget, de cadre et les plans politiques présentés par le comité de direction. Enfin, c’est le conseil stratégique qui définit et évalue les mandats et les contrats de gestion des différentes agences.

9La composition de cet organe relève de la compétence du ministre et regroupe le président du comité de direction, le directeur du secrétariat personnel, le responsable de la cellule stratégique ainsi que certains experts externes qui jouent le rôle d’administrateurs indépendants.

  • 12  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 20.

10Ce conseil doit se réunir au moins une fois par mois. Ses missions (définition des politiques) sont complémentaires de celles du comité de direction (exécution des politiques). Ceci implique que ces deux organes développent des relations de partenariat. Sans s’attarder sur la gestion journalière des départements, le conseil stratégique doit « vérifier si le comité de direction se penche sur les bons problèmes ».12

1.2.1.2. Le comité de direction.

11Chaque service public fédéral sera doté d’un comité de direction qui assurera des missions de management et de préparation de l’exécution des politiques. Ce comité est composé des responsables des administrations concernées, des directeurs fonctionnels des départements verticaux sur lesquels nous reviendrons ultérieurement et du responsable de la cellule stratégique.

  • 13  A. PIRAUX, Lexique de termes administratifs de la Fonction publique fédérale, Bruxelles, Labor, 19 (...)

12Le président de ce comité de direction sera nommé pour un mandat de six ans parmi des candidats issus soit de l’administration, soit du secteur privé. La procédure de sélection fait intervenir le Selor (ex-S.P.R.) qui opère une présélection des candidats et remet une liste de présentation au ministre qui, sur cette base, choisit le lauréat. Cette procédure se différencie radicalement des procédures de sélection utilisées jusqu’alors étant donné que les concours de sélection se caractérisaient par un classement des candidats auquel le ministre ne pouvait se soustraire lorsqu’il procédait à une nomination13. Toutefois, il faut reconnaître que la particularité de cette fonction permet des innovations mais sans laisser trop de place à l’arbitraire. Par le passé, les nominations des hauts fonctionnaires faisaient l’objet de promotion interne parfois peu transparente où la politisation n’était pas absente. Cependant, sur cette question, si l’on se réfère à la déclaration gouvernementale, nous constatons que ces pratiques devaient être éradiquées en recourant à un pacte de dépolitisation.

  • 14  La voie vers le XXIe siècle. Déclaration gouvernementale et accord de gouvernement, Bruxelles, 199 (...)

« Bon nombre de citoyens dénoncent la politisation des nominations et des procédures de nominations qu’ils rendent responsables, à tort ou à raison, du fonctionnement défectueux des administrations publiques. (…) Le gouvernement veut mettre fin à cet état de choses. Les partis qui constitueront la prochaine majorité s’engagent à signer un pacte de dépolitisation de l’administration. Dans ce but, tout recrutement pour une fonction publique ou parapublique fera systématiquement l’objet d’un concours et d’une épreuve. Pour évaluer la qualité des recrutements, il sera fait appel à des experts reconnus. Il en sera de même pour le recrutement et la sélection des fonctionnaires contractuels »14.

  • 15  Documents parlementaires, Chambre, Questions et réponses, n° 1900, 24 mai 2000, p. 6.

13Nous voyons donc que, sur ce point, le projet Copernic est en contradiction avec l’esprit de la déclaration gouvernementale prononcée devant le parlement, le 14 juillet 1999 par le Premier ministre Guy Verhofstadt. En plus de renforcer la politisation des promotions ou des nominations, ces nouveaux organes ne risquent-ils pas de développer un sentiment de démotivation dans le chef des fonctionnaires qui seraient placés sur une voie de garage au profit de « managers » issus du secteur privé à qui il serait fait appel pour des missions ponctuelles. Cette conception laisse sous-entendre que l’administration ne dispose pas en son sein des compétences nécessaires permettant la modernisation. C’est d’ailleurs l’idée qu’a Luc Van den Bossche lorsqu’il affirme qu’il « est évident que le collège [des secrétaires généraux] existant n’est pas en mesure de réaliser la modernisation »15.

1.2.1.3. Les cellules stratégiques.

14Chaque service public dispose également d’une cellule stratégique qui assiste le conseil stratégique et le comité de direction dans la préparation et l’évaluation des politiques pour la durée de la législature. Les résultats de ces travaux relatifs à la coordination, à l’intégration et à l’évaluation des politiques devront être remis directement au président du comité de direction.

15La taille de ces cellules sera définie par le gouvernement au début de chaque législature et sera composée indistinctement de personnes internes ou externes à l’administration. Ainsi des services d’études, des fonctionnaires statutaires ou des contractuels extérieurs pourront se côtoyer au sein de cet organe.

1.2.1.4. Le secrétariat personnel.

  • 16  La voie vers le XXIe siècle. Déclaration gouvernementale et accord de gouvernement, Bruxelles, 199 (...)

16Alors que la déclaration gouvernementale prévoyait d’établir « une nouvelle relation entre l’administration et les cabinets ministériels »16 Luc Van den Bossche a décidé de supprimer les cabinets tels qu’ils existaient jusqu’ici et de leur substituer un secrétariat personnel du ministre.

1.2.2. Les réaménagements de l’organigramme fédéral.

17Les ministères traditionnels vont également faire l’objet d’un réaménagement en profondeur et être répartis entre des services publics verticaux et horizontaux. Chacun des départements sera dorénavant dirigé par un seul ministre. Toutefois, un ministre pourra diriger plusieurs services publics.

18Il est prévu qu’à chaque nouvelle formation de gouvernement des services publics de programmation (S.P.P.) seraient chargés d’apporter une réponse aux programmes temporaires couvrants des problématiques générales à l’ensemble de la fonction publique fédérale. Il semble donc que la structure de l’administration stable par « essence » risque dès lors d’être soumise aux contingences politiques.

  • 17  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 22.

19Les services publics fédéraux horizontaux, au nombre de quatre, remplissent des fonctions de support et de direction c’est-à-dire que périodiquement ils « déterminent surtout le comment et non le quoi »17. L’objectif est de décentraliser les politiques opérationnelles en matière de coordination (intégration de la politique, gestion des projets, communication externe), de ressources humaines (sélection, gestion du personnel, …), de moyens financiers (contrôle budgétaire, audit interne), d’utilisation des nouvelles technologies de l’information et des communications. De plus, la réforme entreprend une réorganisation des services, par des divisions, des fusions ou des suppressions selon les cas.

1.2.3. La structure des départements.

  • 18  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 37.

20La volonté qui anime l’auteur de ce projet est également de débureaucratiser l’administration en aplanissant la structure hiérarchique et en redéfinissant les groupes de fonctionnaires. Très lucidement, Luc Van den Bossche considère qu’une structure trop hiérarchisée entrave le fonctionnement et l’efficacité de l’organisation. Ainsi, « l’objectif doit consister à limiter au maximum le nombre de niveaux de direction/hiérarchiques »18. Le souhait étant de limiter à cinq niveaux la structure des très grands services qui s’articuleraient au départ du service public fédéral vers les directions générales, les directions, les départements et les cellules ou équipes. Les fonctionnaires seraient, quant à eux, répartis en trois catégories : la direction qui regroupe les fonctionnaires de haut rang et les directeurs venant de l’extérieur ainsi que les experts de haut niveau, les cadres et les collaborateurs.

1.3. La gestion stratégique par cycle.

1.3.1. Les agences d’exécution.

  • 19  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 7.

21La nouvelle structure administrative telle que nous l’avons présentée encourage une centralisation et une concentration de la prise de décision dans certaines structures (conseil stratégique, comité de direction, départements verticaux). L’exécution des politiques proprement dites relève d’agences qui doivent, au moyen d’instruments propres, satisfaire les objectifs définis par les services publics fédéraux. Ces agences disposent donc d’une certaine autonomie d’action encadrée tout de même par les principes contenus dans les contrats de gestion19. Ainsi, les contrôles ex post sont privilégiés aux contrôles ex ante perçus comme un frein aux initiatives et à l’action.

22Par contre, lorsque, lors d’un contrôle, une discordance entre les résultats fixés et la réalisation des objectifs est détectée, la sanction encourue est une révision de l’allocation des moyens prévus au budget. Cette nouvelle forme d’attribution « méritocratique » des moyens conduit à une certaine perplexité et à une remise en question de l’idée de continuité du service public. Ce système risque de faire apparaître deux effets pervers. Le premier est la création d’un cercle vicieux. Imaginons une agence qui n’atteint pas ses objectifs, par exemple, par manque de personnel, la réduction de son budget va entraîner une baisse de son action qui elle même risque d’aboutir à une nouvelle révision de son allocation. Le second effet concerne la manière dont les agences risquent de travailler en ayant comme seule motivation la réalisation de l’objectif. Le risque est que les agences privilégient les dossiers faciles aux détriments des plus complexes qui nécessitent une plus grande attention et donc un plus grand engagement.

1.3.2. La quantification administrative.

  • 20  L. MORISSENS, « Le Planning-Programming-Budgeting : instrument de renouveau de la politique », Cah (...)
  • 21  H. BRUYNINCKX, P. DEFRAIGNE (e.a.), Le planning-programming-budgeting system et son introduction d (...)
  • 22  S. JACOB, « L’approche gestionnaire du contrôle de l’efficacité », Décentralisation et efficacité (...)

23Le rapport Copernic prévoit que l’action administrative doit s’effectuer au sein de cycles de gestion et de stratégie. Les résultats à atteindre (outputs) sont fixés a priori en tenant compte d’une série de facteurs et doivent être quantifiés en recourant notamment à l’analyse coûts-profits. Cette volonté de gestion planifiée n’est pas sans rappeler les expériences de Planning Programming Budgeting System (P.P.B.S.) ou de Rationalisation des choix budgétaires (R.C.B.) des années soixante, soixante-dix. Ces deux méthodes furent abandonnées, leur échec étant principalement justifié par l’impératif quantificateur. En effet, la notion de « quantification » intrinsèque au P.P.B.S. s’accordait mal avec certains objectifs qui ne pouvaient être ramenés à des « chiffres dans une colonne ». Si ces méthodes permettaient la définition d’objectifs tels que la réduction du chômage, il n’en était pas de même pour la réorganisation des services ou la formation du personnel20. De plus, cette quantification impliquait de recourir à des experts qui développaient de manière interdisciplinaire des modèles abstraits intégrant la complexité des programmes (simulation analogique de comportement, exercice opérationnel, sondage d’opinion, etc.)21. Ceci a pu renforcer le malaise des agents en place qui se sont vu évincer du processus décisionnel22.

24Un des éléments centraux de la gestion par cycle, privilégié par le Ministre de la fonction publique, est le contrôle de l’exécution des missions convergentes vers la réalisation d’un objectif. A cette fin, les contrôles financier et administratif vont être réorganisés et l’évaluation encouragée.

  • 23  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 5.

25Le contrôle financier sera effectué par l’Inspection des Finances qui va voir son rôle redéfini. L’idée est que ce corps mette son expertise au service des responsables afin d’opérer un contrôle autour de trois grands axes (temporel, de fond et organisationnel). Le projet Copernic tend à réduire le poids du contrôle ex ante au profit de fonctions de monitoring, d’évaluation et d’audit de l’action publique. Pour cela, l’Inspection des Finances « doit pouvoir se positionner entre les instances de contrôle internes et externes : le service d’audit interne et la Cour des Comptes »23 et veiller à la cohérences des différentes procédures de contrôle.

26Le contrôle administratif qu’effectuait à certains égards le ministère de la fonction publique va devoir être transféré à d’autres organes étant donné que ce ministère a pour vocation de s’orienter exclusivement vers un ministère du personnel et de l’organisation. Sa mission sera axée non pas sur un contrôle des activités des ressources humaines au sein des services publics mais sur la mise à disposition des compétences. Par exemple, l’élaboration des plans du personnels seront du ressort des comités de direction au sein du département vertical mais pourra bénéficier du soutien méthodologique du ministère.

1.4. La gestion des ressources humaines.

1.4.1. La carrière des fonctionnaires.

27Comme nous l’avons déjà vu, les missions de l’actuel ministère de la fonction publique vont évoluer vers un rôle de définition centrale des politiques en matières de ressources humaines. C’est ensuite les services du personnel des différents départements qui vont, de manière décentralisée, veiller à la mise en œuvre des orientations prioritaires.

  • 24  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 12.

28La politique du personnel tant en matière de recrutement que de promotion veillera, de manière objective, à privilégier les compétences et le potentiel du candidat plutôt que les diplômes et l’ancienneté. L’objectif visé par cet assouplissement dans la politique de recrutement qui ne privilégie plus le concours comme voie d’accès à la fonction publique est d’encourager les transferts au départ du secteur privé. Ce qui implique que « confrontés à une concurrence grandissante sur le marché du travail, les pouvoirs publics sont dans l’obligation d’adapter leur politique de rémunération »24 en introduisant plus de flexibilité et en liant le niveau de prestations des agents à un complément de rémunération variable.

29La rémunération combinerait donc rétribution classique et avantages ponctuels en fonction du rendement des fonctionnaires. Bien que ce système semble apparaître comme une source de motivation pour les fonctionnaires, il est nécessaire de pointer les difficultés susceptibles de se produire lors de la mise en place de ce système. En effet, comment concilier rémunération différenciée et égalité ? Quels seront les éléments d’évaluation des performances des agents ? Comment seront définis les objectifs à atteindre ?

  • 25  Ibid.
  • 26  Ibid.

30Cette adaptation pécuniaire entend « briser le mythe jugé naturel de la carrière à vie des fonctionnaires »25. En effet, le ministre préfère mettre le prix pour s’adjoindre les services nécessaires sans prendre le risque d’être « lié pour la vie aux personnes recrutées »26. Nous assistons donc à une remise en cause radicale de la notion du statut des fonctionnaires, clé de voûte de l’actuel système administratif, au profit d’une carrière calquée sur le modèle du secteur privé caractérisé par la flexibilité, la mobilité, l’employability voire la précarité.

1.4.2. Une haute administration sous mandats.

  • 27  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 3.
  • 28  Ibid.

31Une des grandes innovations qui modifie radicalement la gestion des ressources humaines au sein des administrations est l’introduction, pour les fonctions les plus importantes, de mandats. Cette politique des mandats est également guidée par la volonté d’adjoindre aisément au secteur public, pour une durée limitée, des cadres issus du secteur privé. Ainsi, le recrutement dans la fonction publique est à deux vitesses : « pour les mandats les plus lourds, la fonction est accessible aux internes et aux externes. Pour les fonctions moins importantes, le recrutement se fait au sein de la Fonction publique fédérale »27. Le ministre pense que cette concurrence entre les acteurs favorise l’émulation permettant de créer « un vivier interne dont peuvent émaner d’éventuels candidats pour les fonctions de management »28. Ainsi, nous constatons que la pensée du ministre repose sur les préjugés traditionnels à l’égard des fonctionnaires qui sont pour les uns des incapables ou pour d’autres des fainéants. Toutefois est-ce réellement aux « internes » à devoir s’adapter aux « externes » ? A-t-il été démontré que seul le privé pouvait former des managers ? Y a-t-il une seule forme de management ou existe-t-il un management spécifiquement public ? La fonction publique fédérale a-t-elle intérêt à importer le spoil system du régime anglo-saxon ?

  • 29  B. GUY PETERS, « L’échec du « managérialisme » dans une société managériale  : la gestion du secte (...)
  • 30  B. GUY PETERS, op. cit., p. 287.
  • 31  S. JACOB, op. cit.

32A la lecture tant de la note relative aux fondements de la modernisation de l’administration que du rapport Copernic, il semble que cette politique de modernisation, tout comme ce fut la cas dans d’autres pays (France, Etats-Unis, Grande-Bretagne, …) a comme fondement l’idée que l’efficacité intrinsèque du secteur privé est transposable au secteur public par la simple application des techniques et valeurs du secteur privé29. Si certains considèrent que « le succès du managérialisme suppose une administration jouissant d’une large autonomie à la fois dans la définition de ses objectifs et dans le choix des moyens pour les atteindre. Le managérialisme implique tout de même la reconnaissance de l’utilité de l’administration et de son aptitude à résoudre les problèmes sociaux »30. Ainsi, il est nécessaire de tenir compte de certaines spécificités du secteur public qui, sans totalement hypothéquer les symbioses n’en simplifie pas les osmoses31.

33Comme nous l’avons déjà mentionné, il nous semble que le projet encourage la politisation de la haute administration. En effet, des contrats de management seront signés entre les mandataires et le ministre afin de définir les objectifs concrets à atteindre et les résultats seront évalués annuellement. Le ministre pourra, le cas échéant, mettre un terme prématurément au contrat, ce qui risque de porter atteinte à la notion de continuité des services publics et de « vassaliser » la haute administration. Cette évaluation aura lieu annuellement

1.5. La gestion du changement.

1.5.1. Vaincre les résistances.

34Luc Van den Bossche pense-t-il que son projet va engendrer des réactions des acteurs et des résistances au changement allant jusqu’au blocage ? Toujours est-il que sa note consacre un chapitre entier à la question de la gestion du changement et propose une série de remèdes permettant de surmonter les résistances qui risquent de voir le jour au sein de la fonction publique.

  • 32  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 50.

35Sur base d’une étude de l’O.C.D.E. la note Copernic compare la mise en œuvre des réformes de l’administration dans neuf pays, il est primordial que le projet bénéficie de l’appui et du soutien de personnalités politiques fortes, de ministres voire du Premier ministre. Ensuite, il est nécessaire de démontrer aux agents les nécessités de changer l’organisation pour lui permettre de s’adapter à de nouvelles réalités. Cet objectif sera plus facilement atteint en favorisant la gestion participative c’est-à-dire en impliquant tous les acteurs, y compris les syndicats dans l’élaboration du projet. Enfin, afin de rendre perceptibles les progrès engrangés et de vérifier en permanence que le projet va dans la bonne direction, il est nécessaire de pouvoir « rendre mesurables les objectifs recherchés »32.

1.5.2. La persuasion par la communication.

  • 33  Documents parlementaires, Sénat de Belgique, Annales, Jeudi 25 mai 2000, 2-47, p. 15.
  • 34  Documents parlementaires, Sénat de Belgique, Annales, Jeudi 25 mai 2000, 2-47, p. 16.

36Pour le ministre, l’adhésion des fonctionnaires à son projet est fondamentale et exige un effort de communication. A ce sujet, Luc Van den Bossche constate que depuis son arrivée au département il est dans « l’impossibilité de communiquer avec les 60.000 fonctionnaires faute de canal de communication »33. C’est pour cette raison que le budget 2000 a accordé 215 millions dont 80 ont été affectés au sondage (sic) et 135 à la communication. Ainsi, il est prévu de « favoriser la communication par le biais d’un périodique dont les versions néerlandaise et française tiendront compte de la culture des deux communautés. Ce projet ambitieux sera lancé à l’automne »34.

  • 35  C. BONNEUIL, J.-P. GAUDILLIERE, « Politique du risque et expertise plurielle : la technoscience au (...)

37Comme nous l’avons vu, le ministre accorde une importance accrue à l’expertise. Sur ce point, U. Beck considère que la société industrielle a été remplacée par la « société du risque » dans laquelle l’expertise scientifique tend à réduire l’évaluation « à un contrôle de qualité et à transformer le citoyen en consommateur-expert »35. A l’heure actuelle, la mondialisation de l’économie et la globalisation de la société complexifient la manière dont les dirigeants politiques appréhendent leur quotidien. La maîtrise d’un savoir universel devient de plus en plus utopique, c’est pourquoi il est important pour les gouvernants de s’entourer de conseillers qui pourront les éclairer sur certains aspects de leur action.

  • 36  A.-C. PARADISO, « Expertise et évaluation face à la démocratisation du débat technico-scientifique (...)
  • 37  A.-C. PARADISO, op. cit., p. 8.
  • 38  S. JACOB, op. cit.

38L’Etat qui est le garant de l’intérêt général donne l’impression de recourir de plus en plus à l’analyse scientifique pour éradiquer le manque de légitimité dont son action est empreinte depuis quelques années. Ce qui fait dire à certain que « cette confiance dans l’expertise conduit à une exaltation de la science et de la technologie, à un haut degré d’interdépendance organisationnelle et à une centralisation des décisions économiques et politiques »36. Face à cet accroissement du rôle de l’expertise, les technocrates qui acquièrent un rôle central en connivence avec l’élite économique et politique sont parfois accusés d’opérer une « révolution tranquille » qualifiée par F. Fischer de « fascisme amical ». Bien que les experts et les scientifiques se défendent d’opérer des manipulations du politique, il n’en est pas moins vrai que « l’expertise devient donc un moyen d’acquérir du pouvoir, car elle peut permettre de donner du poids à des décisions gouvernementales visant à promouvoir des solutions techniques à des problèmes politiques »37. Il faut veiller à ce que la science puisse servir la démocratie sans être tentée de s’y substituer38.

2. L’enquête publique.

2.1. Une volonté politique forte.

  • 39  I. LEMAL, « Moins d’un million de réponses à la consultation », Le Soir, mercredi 19 juillet 2000.

39La volonté politique de prendre le pouls de la population sur ses attentes en matière de fonction publique était soutenu au sein du Conseil des ministres par Guy Verhofstadt et Louis Michel. Le Ministre de la fonction publique était, pour sa part, plus réservé quant à l’utilité d’une telle procédure. Ceci est peut-être du sa conception de la démocratie qu’il « aime mais pas trop »39.

  • 40  La voie vers le XXIe siècle. Déclaration gouvernementale et accord de gouvernement, Bruxelles, 199 (...)
  • 41  Documents parlementaires, Chambre, Questions et réponses, n° 1900, 24 mai 2000, p. 6.

40Paradoxalement, le projet Copernic, lui-même, n’a pas fait l’objet d’une large consultation des acteurs et contrairement à la déclaration gouvernementale l’audit externe des administrations publiques n’a pas permis de dégager « les lignes de force des réformes nécessaires »40 étant donné que cet audit n’est plus à l’ordre du jour. Ce texte est donc le fruit d’une réflexion personnelle du ministre41.

2.2. Les lacunes méthodologiques.

  • 42  V. LORANT, « Copernic : surtout ne diffusez pas les résultats. Carte blanche », Le Soir, mercredi (...)

41Alors que le projet Copernic place les experts au centre de l’appareil administratif, il semble que le ministre, n’ait pas fait appel à des experts en sciences sociales, ce qui peut expliquer en partie les erreurs méthodologiques42 contenues dans le questionnaire envoyé à plus de huit millions de Belges.

42La brochure de présentation des axes de la réforme en parlant de manière générale d’une administration au service des citoyens induit un amalgame. Quelle administration les citoyens ont-ils évalués ? En effet, sur les 830.000 fonctionnaires ou assimilés que compte la Belgique, le questionnaire ne concerne que les 59.508 agents de la fonction publique fédérale ainsi que les quelques milliers d’agents des parastataux et des établissements scientifiques fédéraux.

  • 43  SOPRES, Le plan Copernic. Rapport provisoire, Bruxelles, 19 juillet 2000, p. 5.

43Trois points soulèvent, également, des questions. Primo, alors que l’âge de la majorité légale est de 18 ans quelles sont les motivations qui ont poussé les initiateurs de cette enquête publique à interroger les personnes de 16 ans ? Secundo, il semblerait que, pour des raisons linguistiques, des citoyens aient reçu le questionnaire en double exemplaire, ce qui implique que certaines de ces personnes ont pu répondre deux fois à l’enquête. Enfin, comme le précise le rapport provisoire remis par le bureau d’études chargé du dépouillement : « en l’absence d’information relative à l’origine socio-démographique des répondants, il convient toujours d’interpréter les résultats avec prudence »43.

2.3. Vox populi.

  • 44  J.-P. KEIMEUL (fonctionnaire au MET), « Référendum barbe à papa. Carte blanche », Le Soir, lundi 1 (...)
  • 45  M. LEGRAND (président du GERFA) cité par D. VANOVERBEKE, « La consultation populaire sur le grill  (...)

44Une vaste campagne de protestation s’éleva contre cette enquête publique considérée soit comme une tentative de plébiscite soit comme un référendum qui « dégage un parfum de barbe à papa, de Disneyland sur fond d’Atomium et de belgitude sirupeuse »44 ou encore comme « un coup de pub pour hussards en goguette »45. L’absence d’implication des syndicats poussa la Centrale chrétienne des services publics (C.C.S.P.) a mener une campagne de protestation dans la presse sous la forme d’un autocollant posé sur une boîte aux lettres sur lequel apparaît la mention « Pas de plubicité S.V.P., même pas celle du gouvernement ».

  • 46  La consultation populaire peut avoir lieu aux niveaux communal et provincial. La population, invit (...)

45Sur un total de 8.200.000 formulaires envoyés, seulement 757.810 réponses ont été réceptionnées soit un taux de réponse de 9,2 %. Pour rappel, lors des consultations populaires locales46, les bulletins ne sont pas dépouillés si une participation de 10 % n’est pas atteinte.

46Il est à noter que les chiffres qui suivent ne reprennent pas l’ensemble des réponses étant donné que, pour des raisons budgétaires, 10 % des réponses n’ont pas été dépouillées. Les ministres concernés estimant que les tendances étaient suffisantes et que les dizaines de millier de questionnaires supplémentaires n’auraient pas d’incidence sur les résultats.

47Etant donné les lacunes mises en évidence, nous présentons au lecteur les résultats obtenus sans commentaire puisqu’ils pâtiraient des manquements méthodologiques de l’élaboration du questionnaire.

48A la lecture de ces questions, nous constatons que cette enquête publique poursuit un objectif qui est d’obtenir auprès de la population un soutien de la réforme envisagée et qui avait déjà, partiellement, été mise en place avant de connaître les résultats qui toutefois n’entretenaient pas de suspens.

49Ensuite, et de manière plus ponctuelle, le questionnaire interroge les citoyens sur leurs attentes et priorités.

3. Conclusion.

  • 47  Documents parlementaires, Chambre, Questions et réponses, n° 1900, 24 mai 2000, p. 6.

50S’il est indéniable que le projet Copernic est le fruit d’une volonté politique forte de la part du Ministre de la fonction publique qui affirme avoir rédigé personnellement la note d’orientation47, il nous semble que le projet souffre à certains endroits d’imprécisions qu’il seraient nécessaire de combler avant la mise en œuvre du projet. De plus, cette réforme survivra-t-elle à son initiateur ou sera-t-elle, comme ce fut souvent le cas par le passé en matière de fonction publique, remplacée par le prochain ministre qui souhaitera marquer l’administration de son passage ?

  • 48  V. MALINGRE, « Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont tracé la voie », Le Monde, samedi 14 octob (...)
  • 49  J. DONZELOT, P. ESTEBE, L’Etat animateur. Essai sur la politique de la ville, Paris, Esprit, 1994, (...)
  • 50  Le discours de Michel Sapin du 12 octobre 2000 ainsi que le dossier du Comité interministériel pou (...)
  • 51  Le projet Copernic suscite dans différents milieux des polémiques qui ne peuvent qu’être salutaire (...)

51Il semble que le projet Copernic s’inspire d’expériences européennes développées ces dernières années. Entre 1988 et 1995, la Grande-Bretagne a transformé les ministères en états-majors définissant les politiques qui doivent être mises en œuvre par des agences autonomes. Au Danemark, des contrats de performances lient, depuis 1995, les agences à leur ministère de tutelles et des contrats personnels sont signés entre le ministre et les directeurs d’agence. Les Pays-Bas ont, en 1994, modernisé leur gestion des ressources humaines en y introduisant notamment la rémunération au rendement48. L’expérience française est fort intéressante étant donné que leurs conceptions de services publics et d’intérêt général nous sont familières. En 1988, Michel Rocard, Premier ministre qui avait en charge la fonction publique souhaitait introduire le management dans les services publics afin de « passer d’une administration à une administration de responsabilité »49. De nombreuses résistances s’opposèrent à ce projet qui était perçu comme une volonté d’aligner l’Etat sur les entreprises du secteur privé. Il y a peu, Michel Sapin, Ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat a présenté les grands axes de sa politique50 qui est à rapprocher à certains égards du projet Copernic. Les convergences entre ces deux textes mettent en évidence la nécessité de réfléchir aux rôles et à la place de l’Etat en se débarrassant des préjugés stériles51.

52C’est dans cette optique, et afin de permettre à différents acteurs de donner leur avis sur ce projet, qu’il leur a été demandé de répondre à un questionnaire écrit préparé par des membres du Centre d’Etudes et de Recherches en Administration publique de l’U.L.B. (Thibaut Duvillier, Jean-Louis Genard, Steve Jacob, Christophe Magdalijns et Alexandre Piraux). A l’exception de Luc Van den Bossche qui a répondu au questionnaire lors d’un entretien toutes les réponses ont été faites par écrit. Nous publions dans ce numéro les premières réponses qui nous sont parvenues, les suivantes paraîtront dans le numéro trois de Pyramides.

3.1. Questionnaire

531°) Cette première question porte sur les évolutions récentes des services publics. Nous souhaiterions savoir comment vous évaluez, par rapport aux objectifs annoncés, les réalisations « managériales » déjà mises en place au sein de la fonction publique (contrat de gestion des entreprises publiques, engagement de dirigeants venant du secteur privé, appel à des bureaux de consultance, transformations de l’administration flamande,...).

542°) Cette deuxième question est subdivisée en plusieurs sous-questions. Elle porte sur certains éléments essentiels des projets actuels de réforme de l’administration portés principalement par le Ministre Van den Bossche. Qu’on les conteste ou non, ces projets s’appuient sur une vision politique forte et libèrent des moyens budgétaires importants pour leur mise en oeuvre. C’est cette vision politique que nous souhaiterions interroger au regard de l’idée de service public et d’Etat de droit.

55Nous voudrions tout d’abord connaître votre avis sur la manière dont ce projet a été annoncé et proposé :

56a) Selon vous, les projets actuels de « managérisation » de la fonction publique sont-ils mis en oeuvre dans des conditions satisfaisantes (information, consultation et participation des personnes concernées, débat public, garanties de faisabilité,....) ? Pourquoi ?

57Les questions suivantes portent sur certains points déterminants des projets de réforme.

58b) Est-il, selon vous, indispensable de réformer la structure organisationnelle de l’administration en même temps que le statut des agents ?

59c) En particulier, à quel point les garanties accordées aux fonctionnaires (notamment via le statut) vous semblent-elles encore essentielles pour assurer la réalisation des principes de l’intérêt général et de la bonne administration ?

60d) Ces projets vous semblent-ils susceptibles d’assurer une dépolitisation de l’administration ? Celle-ci doit-elle, à votre avis, être totale ?

61e) Quels seront, à votre avis, les effets positifs ou négatifs de la proposition de confier les tâches de direction d’administration à des « managers » mandatés, éventuellement issus du privé et directement désignés par le Ministre ?

62f) Le plan Copernic propose la création de 4 services publics horizontaux (Budget et Contrôle de gestion, Personnel et Organisation, Technologie de l’Information et Communication, Coordination générale). Ces services ont pour mission de coopérer avec les services publics verticaux. Que pensez-vous de cette proposition ? Quels devraient être, à votre avis, les modes d’interactions entre départements verticaux et horizontaux de l’administration ?

63g) Certains éléments du projet de réforme (mandats à durée déterminée, rotations du personnel,...) ne risquent-ils pas d’aller à l’encontre de l’exigence d’avoir une administration « permanente et prévisible » assurant une certaine stabilité institutionnelle ?

643°) Le troisième groupe de questions porte plutôt sur la « philosophie » de la gestion publique. Nous vous demandons d’y répondre de manière générale, sans vous référer spécialement aux projets actuellement débattus ou mis en oeuvre.

65a) On reproche souvent aux tentatives de « managérisation » de la fonction publique de chercher à y transposer des modes de gestion propres au secteur privé qui n’y auraient pas leur place et/ou qui pourraient la dénaturer ? Que pensez-vous de cela ? Quelles sont, à votre avis, s’il y en a, les spécificités du secteur public qui doivent absolument être préservées ?

66b) Voyez-vous des avantages et/ou des inconvénients à ce que les usagers, bénéficiaires,... des services publics soient envisagés et traités comme des « clients » ?

67c) Quelles sont, selon vous, les éventuelles contradictions entre gestion managériale et culture juridique ?

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D. VANOVERBEKE, « La consultation populaire sur le gril », Le Soir, samedi 10 juin 2000, p. 5.

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Notes

1  L. VAN DEN BOSSCHE, Fondements de la modernisation de l’administration fédérale, p. 1.

2  Gouvernement fédéral, Vers une modernisation des administrations publiques, p. 14.

3  M. DAMAR, « A bout portant. Propos recueillis par J.-C. BROCHE », Le Soir, jeudi 8 juin 2000, p. 2.

4  D. COHN-BENDIT, H. GAINO, La France est-elle soluble dans l’Europe ? Le débat, enfin !, Paris, Albin Michel, 1999, p. 77.

5  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 8.

6  Ibid.

7  Gouvernement fédéral, op. cit., pp. 13-16.

8  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 25.

9  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 1.

10  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 2.

11  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 19.

12  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 20.

13  A. PIRAUX, Lexique de termes administratifs de la Fonction publique fédérale, Bruxelles, Labor, 1996, p. 42.

14  La voie vers le XXIe siècle. Déclaration gouvernementale et accord de gouvernement, Bruxelles, 1999, p. 21.

15  Documents parlementaires, Chambre, Questions et réponses, n° 1900, 24 mai 2000, p. 6.

16  La voie vers le XXIe siècle. Déclaration gouvernementale et accord de gouvernement, Bruxelles, 1999, p. 22.

17  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 22.

18  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 37.

19  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 7.

20  L. MORISSENS, « Le Planning-Programming-Budgeting : instrument de renouveau de la politique », Cahiers économiques de Bruxelles, n° 40, 1968, p. 585.

21  H. BRUYNINCKX, P. DEFRAIGNE (e.a.), Le planning-programming-budgeting system et son introduction dans l’administration de l’Etat, Bruxelles, 1969, p. 50.

22  S. JACOB, « L’approche gestionnaire du contrôle de l’efficacité », Décentralisation et efficacité administrative, Bucarest, Institut de Recherches Politiques, à paraître.

23  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 5.

24  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 12.

25  Ibid.

26  Ibid.

27  L. VAN DEN BOSSCHE, op. cit., p. 3.

28  Ibid.

29  B. GUY PETERS, « L’échec du « managérialisme » dans une société managériale  : la gestion du secteur public aux Etats-Unis », Revue française d’administration publique, n° 70, avril-juin 1994, pp. 284-285.

30  B. GUY PETERS, op. cit., p. 287.

31  S. JACOB, op. cit.

32  Gouvernement fédéral, op. cit., p. 50.

33  Documents parlementaires, Sénat de Belgique, Annales, Jeudi 25 mai 2000, 2-47, p. 15.

34  Documents parlementaires, Sénat de Belgique, Annales, Jeudi 25 mai 2000, 2-47, p. 16.

35  C. BONNEUIL, J.-P. GAUDILLIERE, « Politique du risque et expertise plurielle : la technoscience au service de la démocratie », Mouvements, janvier-février 2000, pp. 17-18.

36  A.-C. PARADISO, « Expertise et évaluation face à la démocratisation du débat technico-scientifique dans une perspective européenne », Etudes et recherches, n° 32, 1996, pp. 1-2.

37  A.-C. PARADISO, op. cit., p. 8.

38  S. JACOB, op. cit.

39  I. LEMAL, « Moins d’un million de réponses à la consultation », Le Soir, mercredi 19 juillet 2000.

40  La voie vers le XXIe siècle. Déclaration gouvernementale et accord de gouvernement, Bruxelles, 1999, p. 20.

41  Documents parlementaires, Chambre, Questions et réponses, n° 1900, 24 mai 2000, p. 6.

42  V. LORANT, « Copernic : surtout ne diffusez pas les résultats. Carte blanche », Le Soir, mercredi 28 juin 2000, p. 2.

43  SOPRES, Le plan Copernic. Rapport provisoire, Bruxelles, 19 juillet 2000, p. 5.

44  J.-P. KEIMEUL (fonctionnaire au MET), « Référendum barbe à papa. Carte blanche », Le Soir, lundi 19 juin 2000, p. 2.

45  M. LEGRAND (président du GERFA) cité par D. VANOVERBEKE, « La consultation populaire sur le grill », Le Soir, samedi 10 juin 2000, p. 5.

46  La consultation populaire peut avoir lieu aux niveaux communal et provincial. La population, invitée à voter, doit se rendre dans un bureau de vote. C’est, entre autres, pour ces raisons que cette enquête publique ne peut être qualifiée de consultation populaire.

47  Documents parlementaires, Chambre, Questions et réponses, n° 1900, 24 mai 2000, p. 6.

48  V. MALINGRE, « Les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont tracé la voie », Le Monde, samedi 14 octobre 2000, p. 8.

49  J. DONZELOT, P. ESTEBE, L’Etat animateur. Essai sur la politique de la ville, Paris, Esprit, 1994, p. 140.

50  Le discours de Michel Sapin du 12 octobre 2000 ainsi que le dossier du Comité interministériel pour la réforme de l’Etat peuvent être consultés sur http://www.fonction-publique.gouv.fr [consulté le 16 octobre 2000].

51  Le projet Copernic suscite dans différents milieux des polémiques qui ne peuvent qu’être salutaires à la vitalité du débat démocratique. Parmi celles-ci citons le dossier de La revue nouvelle, « Fonction publique : du clientélisme à la citoyenneté », n° 9, septembre 2000, pp. 46-105.

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Pour citer cet article

Référence papier

Steve Jacob, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution corpernicienne ou quête du Graal ? », Pyramides, 2 | 2000, 135-158.

Référence électronique

Steve Jacob, « La modernisation des administrations publiques fédérales. Révolution corpernicienne ou quête du Graal ? », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 22 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/567

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Auteur

Steve Jacob

Chercheur Mini-arc à l’U.L.B.

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