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Les projets managériaux mis en oeuvre

Réaction de Luc Van den Bossche

p. 163-184

Texte intégral

1Entretien avec le ministre de la Fonction Publique, propos recueillis par Jean-Louis Genard et Alexandre Piraux

2Le ministre de la Fonction publique et de la Modernisation de l'Administration a bien voulu recevoir Alexandre Piraux et Jean-Louis Genard, tous deux membres du CERAP, en son Cabinet, le 19 septembre 2000. Cet entretien approfondi de 1h30 a pu faire l'objet d'un enregistrement qui a ensuite été intégralement retranscrit. Des modifications de formes ont été apportées de manière à en faciliter la lecture. Le texte qui suit a été relu par le ministre et a reçu son approbation.

3Pyramides : « Une première question porte sur l'évaluation que vous faites des réalisations managériales déjà mises en place au sein de la fonction publique. Donc, indépendamment de vos projets et du plan Copernic. Il y a déjà toute une série de réformes qui avaient été mises en place : les contrats de gestion des entreprises publiques, des engagements de dirigeants issus du secteur privé pour des missions spécifiques, l'appel à des bureaux de consultance, les expériences de transformation de l'administration flamande. Quelle est donc l'évaluation que vous faites de tout cela ? »

4Le ministre : « Le premier constat que je fais, c'est qu'il n'y avait pas de cohérence dans ce qui était accompli. De bonnes idées existaient mais restaient isolées. Je ne crois pas qu'une organisation telle que l'Administration fédérale, qui est une organisation de type ‘bureaucratique’, dans le sens scientifique du mot, puisse évoluer profondément en implantant ici et là des changements isolés. Cela ne va pas du tout. Il faut donc un plan cohérent pour influencer et changer la culture, et donc le résultat. Parfois des choses très intéressantes ont été réalisées, quelques portes ont été ouvertes, comme l'entrée dans l'administration de recrues émanant du secteur privé et donc n'entrant pas dans la carrière administrative avec un grade de recrutement, mais directement comme expert. Là, des signaux en faveur du changement furent clairement émis. Il y eut aussi prise de conscience que l'Administration n'avait pas tous les savoirs et qu'il fallait parfois acquérir de l'expérience et des connaissances spécifiques à l'extérieur. Je pense que c'est très important de réaliser déjà cela. Donc, pas mal de réalisations ont été assez positives de mon point de vue, parce qu'elles ont préparé le terrain. Mais la cohérence manquait quand même. C'était le gros problème. La grande différence est que nous avons tracé les grandes lignes d'un plan global. Les efforts se porteront dans ce cadre-là et le changement sera perçu, ce qui est le plus important. »

5Pyramides : « Le deuxième volet du questionnaire porte sur les réformes que vous avez proposées. Et tout d'abord une question : les projets actuels de managérisation de la fonction publique sont-ils mis en œuvre dans des conditions satisfaisantes ? Nous pensons à l'information, la consultation, la participation des personnes concernées, des garanties de débat public, de faisabilité, etc. »

6Le ministre : « J'ai dressé les grandes lignes d'un plan, en deux temps : cela a commencé avec la discussion pendant deux jours et demi avec les Secrétaires Généraux sur la base de mon texte. Ce fut la note dite de Corbion (NDLR pittoresque petit village situé près de Bouillon où eut lieu le ‘brainstorming’ avec les responsables des ministères fédéraux). Puis cette note-là fut concrétisée avec l'aide de quelques experts véritablement choisis pour leur indépendance. »

7« La note Copernic a été rédigée de concert. Cela veut dire qu'une position assez spécifique a été adoptée. Je ne crois pas que ce soit en menant un débat avec 60.000 fonctionnaires qu'on changera quoi que ce soit. Le plan de changement, les grandes lignes, la philosophie, sont des questions réservées à l’élite. Qu'on le veuille ou non, un petit groupe porte la responsabilité du texte et de son exécution. Lors de cette exécution, il y a des moments d'implémentation du changement. Dès lors, la participation s'organise avec des personnes autres que le groupe restreint responsable du changement. C'est à ce moment que se produisent des réactions entre les deux groupes, ce qui est enrichissant. Introduire complètement la démocratie dans un tel processus est irréalisable. Une politique de communication est déjà difficile à instaurer. Le fonctionnaire, surtout aujourd'hui, à l'ère de l'individualisme, s'intéresse aux questions fondamentales : où travaillerai-je demain ? quel travail ferai-je ? à quel rythme ? rémunéré de quelle façon ? etc. Ce sont des questions vraiment personnelles et à ce stade, il est impossible d'y apporter une réponse. Il y a par définition un problème d'inquiétude collective à gérer, pendant la période de changement.

8« Actuellement, il n'y a pas de culture de communication, au sein de ce que j'appellerai ‘l'usine’ État fédéral. Je constate qu'il n'y a pas de canaux, ni de possibilités de communiquer avec les gens. Rien de tout cela n'existe. C'est un handicap. J'ai recruté un consultant pour élaborer un plan de communication. Ensuite, j'ai pris l'initiative de créer pour la première fois un hebdomadaire destiné à tous les fonctionnaires fédéraux. Début janvier, il sera expédié à chacun. Les versions néerlandaise et française ne seront pas rigoureusement identiques bien que traitant des mêmes thèmes. Il y aura donc une grande parenté entre les deux, mais sans traduction littérale. Il s'agit d'un hebdomadaire conçu en toute indépendance aussi bien vis-à-vis du ministre que du cabinet ou de l'administration. Cette indépendance est la condition sine qua non pour être non seulement lu mais aussi crédible. Faute de crédibilité, mieux vaut ne rien faire. Donc, un processus de communication commence maintenant, mais il ne fait que débuter. Je constate que des rumeurs circulent, que ‘des canards s'envolent’. Par exemple, des agents contractuels au ministère des Affaires étrangères s'imaginent être tous licenciés. Pourquoi ? Il n'y a aucun document à ce sujet ! Au ministère des Finances, le bruit court que la moitié des fonctionnaires vont être renvoyés ! Je n'ai jamais affirmé cela, mais j'ai bien dit à un certain moment à propos des Finances que je constatais que parmi les 30.000 fonctionnaires statutaires et contractuels on dénombrait 12.000 agents de niveau 3 et de niveau 4. Là, j'affirme ‘There is something wrong in the Kindgom of Denmark’. Cela ne va pas, c'est un héritage d'un autre temps. A cet égard, il est certain que l'informatisation intensifiée qui ira très vite maintenant nous permettra d'agir, car à l'heure actuelle, on ne peut pas dire que ce soit une organisation normale. »

9Pyramides : « Les points suivants portent sur des questions précises concernant le plan Copernic. La première question est : Était-il, selon vous, indispensable de réformer en même temps la structure organisationnelle et le statut des agents ? »

10Le ministre : « Oui, parce que le système actuel est un système assez cohérent, il faut le reconnaître, mais typiquement bureaucratique. Il contient beaucoup de logique. Mais pour changer de culture, de mode de travail, etc., il ne suffit pas de modifier les structures ou de changer le management. Il faut créer les conditions d'une toute autre gestion du personnel. Pour l'instant, le système est géré de manière plutôt mathématique. Une grande distorsion entre hiérarchie et compétence existe : lorsqu'un fonctionnaire est compétent, théoriquement, l'autorité le promeut (oublions maintenant les questions de politisation). Cela ne veut pas dire que cet agent soit apte à gérer un service ; il peut être extrêmement intelligent et être, en même temps, un manager très faible. Mais il n’existe pas d’alternative aujourd'hui : si je veux reconnaître l'expertise d'un membre du personnel et le rémunérer d'une façon défendable, je dois le promouvoir hiérarchiquement. A un certain moment cette personne sera amenée à gérer un service, mais se limitera, étant donné son profil, à son expertise. Et ce que j'observe dans toute l'administration fédérale, c'est qu'il y a suffisamment d'expertise : il ne faut pas se tromper ! Lorsque je dis que je ne veux plus continuer avec l'organisation que j'ai trouvée, ce n'est pas parce qu'il n'y a pas assez d'expertise, tout au contraire. Mais peu de qualités de management sont présentes.

11« La culture du management n'existe pas, parce que le statut défend à tout responsable de mener une véritable politique à l'égard de son personnel. En effet, tout ou presque est décidé par des textes réglementaires. Ce qui est typiquement bureaucratique, c'est que le point central de la pyramide décide de tout. Le top-management et le middle-management sont déresponsabilisés. Ils ne peuvent pas être responsables puisqu'un ministre ou un secrétaire général décide à leur place, quand ce n'est pas un règlement qui se substitue à eux. Parfois, par crainte d'un excès de politisation, des critères objectifs de promotion ont été émis. Des critères objectifs, même mathématiques, en tenant compte de l'ancienneté. Est-ce que ces critères-là sont pertinents au regard des objectifs ? Non, le critère est objectivé, mais pas rentable.

12« Voilà une solution typiquement bureaucratique.

13« Je prends un exemple. On souhaite imposer le système des mandats pour transformer la bureaucratie. Mais il faut savoir ce qu'on veut. Le mandat entraîne la responsabilisation et la délégation de pouvoir. C'est dans ce cadre qu'intervient le contrat de management attribuant certains pouvoirs. En particulier, le pouvoir sur les moyens financiers, informatiques, et humains. Le mandataire sera amené à gérer, dans le cadre d'objectifs fixés conjointement. Mais entrer dans cette logique-là signifie qu'on ne peut plus vivre avec un statut comme le statut actuel. »

14Pyramides : « Est-ce que vous ne pensez pas que l'idée de redécouper les compétences des ministres n'est pas une idée un peu tabou, au regard des rapports de forces politiques ? »

15Le ministre : « Non, j'en ai parlé au Premier. On s'est même prêté à un petit exercice sur ce que serait notre ‘rêve’. Et il serait beaucoup plus logique de reprendre ce schéma-là lors d'une négociation future. »

16Pyramides : « Il était aussi question, à un certain moment, de scinder le ministère des Finances en trois parties. »

17Le ministre : « Un ministère des Finances... c'est défendable. Mais la Santé publique, les Affaires sociales... Maintenant il y a 3 ministres qu'on pourrait regrouper, comme c'est le cas aux Pays-Bas, mais avec 3 secrétaires d'État. Aujourd'hui, je pense que c'est le deuxième gouvernement où les secrétaires d’État participent au Conseil, alors qu'auparavant, ils étaient présents uniquement pour les points les concernant. On a aujourd'hui tenu compte de la réalité, et même de l'idéal. C'est pour cela que le Gouvernement a inventé les Services Publics de Programmation. Ce sont des structures temporaires qui durent plusieurs législatures. Je songe par exemple à l'égalité des chances, notion qui apparaissait déjà dans l'accord gouvernemental de 1988. J'espère qu'à un moment il ne sera plus nécessaire d'en parler. Par ailleurs, même s'il n'y a plus d'écologistes au gouvernement, le développement durable subsistera encore quelque temps. Ce n'est pas permanent, mais limité dans le temps. Par exemple, avec Johan Van de Lanotte, la notion d'intégration sociale est spécifique à ce gouvernement. Cela a intéressé beaucoup de personnes au sein du gouvernement, mais c'est très technocratique et temporaire. Un prochain gouvernement ne la retiendra pas nécessairement. Ce qui a été décidé fin juillet constitue donc un mariage entre l'idéal et la réalité. »

18Pyramides : « Un peu comme la simplification administrative ? C'est quelque chose d'horizontal, selon la même logique. »

19Le ministre : « C'est horizontal. Mais fallait-il isoler cette politique ? On l'a isolée. Mais normalement la simplification est un processus portant sur plusieurs niveaux. L'informatisation apporte une aide mais ne simplifie pas ipso facto. La problématique de la révision des textes demeure. Simplifier les lois implique que le législateur doit parfois choisir entre l'équité, la complexité ou la simplicité. Cela fut le cas pour les bourses d'études. Si vous voulez un système parfaitement équitable, alors il faut multiplier les règles et les contrôles. Bref, le système devient hyper-complexe, difficile à gérer et parfois difficile d'accès. Il vaut parfois mieux un système beaucoup plus simple mais qui n'est pas absolument parfait. C'est un choix que le Parlement doit faire. La perfection peut être inefficace. »

20Pyramides : « On peut donc considérer que sous ce gouvernement, il n'y aura pas de réformes, dans le sens d'un redécoupage de compétences. »

21Le ministre : « Non, c'est impossible de négocier ça. »

22Pyramides : « Il n'y aura pas de suppression de ministères... ou de grands mouvements. »

23Le ministre : « Il y aura des départements horizontaux qui entretiendront une toute autre relation avec les verticaux. Auparavant, mon ministère était un ministère dont le rôle était assez hiérarchique et contrôleur. »

24Pyramides : « Justement, évoquons les interactions entre les départements horizontaux et verticaux, qui semblent très compliquées. Comment ces départements vont-ils s'articuler ? »

25Le ministre : « Ce n'est pas très complexe. Si on persiste dans la solution de la matrice traditionnelle, c'est-à-dire la matrice hiérarchique, avec un système de contrôle ex ante, je vous garantis que cela ne fonctionnera jamais, car cette solution crée une certaine lenteur et déresponsabilise les managers. Maintenant, j'ai opté pour une matrice virtuelle et pour des petits départements horizontaux de haute compétence qui disposeront de relais dans tous les départements verticaux. Dans le staff du Président (NDLR l'actuel Secrétaire Général) des départements verticaux, il y aura ce qu'on pourrait appeler des homologues, dotés également de qualifications élevées, qui vont gérer cette compétence au sein du département vertical. Donc, l'horizontal doit établir un réseau avec les verticaux pour aboutir à des accords, des normes, etc. Et puis l'implémentation de ces normes n'est plus de la responsabilité du département horizontal, mais bien du département vertical. Voilà pour la théorie.

26« Maintenant, nous sommes occupés à concrétiser ces grands principes. En ce qui concerne mon département, un accord avec le Collège des Secrétaires Généraux a été conclu. Beaucoup de contrôles ex ante sont supprimés. Des contrôles ex post seront néanmoins maintenus. Mais c'est la responsabilité de la cellule des ressources humaines. Secundo, la réforme concernant l'informatique a été soumise au Collège des Secrétaires Généraux qui a même approuvé deux textes : le premier contenant les grands principes et un autre concernant la nouvelle structure. Ainsi, les managers savent très bien à quoi s'en tenir et connaissent les modalités de collaboration avec les autres. Cela signifie que lorsque des standards existent, il convient de se mettre d'accord pour que tout le monde utilise le même standard, pratique le même langage. Mais il n'est pas nécessaire que le département horizontal se mêle de l'acquisition de PC. Qu'il y ait des qualités requises pour chaque PC, oui, mais ils peuvent être de marques différentes. C'est la notion de ‘shared services center’. Mais ensuite la décision relève du vertical. A un moment il y aura des ‘service label agreements’, ce qui est logique. Ils seront négociés mais la décision définitive sera prise par l'horizontal. Tout cela figure dans des notes écrites. Par ailleurs, nous finalisons les travaux avec le Budget et l'Inspection des Finances, pour modifier en profondeur le rôle de cette dernière.

27« Mais l'administration fédérale n'a pas l'habitude de fonctionner avec des matrices virtuelles. C'est pour cela que je veux vraiment des documents précis afin que chacun sache à quoi s'en tenir, les services verticaux comme les horizontaux. »

28Pyramides : « Le département coordination générale... quel est son statut ? »

29Le ministre : « Ce département dépend du Premier Ministre, c'est en fait la chancellerie. Il pourrait être plus important si on décidait d'y rattacher la recherche scientifique par exemple ou des services généraux. Mais c'est essentiellement la chancellerie qui n'exerce pas tellement un rôle spécifique. Ce sont les 3 autres départements horizontaux qui auront un rôle important. »

30Pyramides : « Affirmer que l'horizontal détermine le ‘comment faire’ et le vertical le ‘que faire’, est-ce bien exact ? »

31Le ministre : « Pas tout à fait. Les départements horizontaux apportent leur expérience spécifique dans la discussion portant sur le ‘comment faire’. Mais s'il y a un désaccord sur un ‘comment faire’ essentiel, les services verticaux prennent la décision. »

32Pyramides : « Quand pensez-vous que le nouveau département informatique (FEDICT) sera effectif ? »

33Le ministre : « Dans douze mois, il sera opérationnel. Les missions et responsabilités sont déjà définies. Il doit y avoir concomitance entre FEDICT et les services d'informatique en staff des Présidents des différents départements verticaux. Il s'agit d'établir un réseau doté de correspondants qualifiés, ce qui prend du temps. Une fois l'organigramme décidé, les décisions nécessaires pour dessiner l'ampleur et la structure de ces services en staff seront prises. Nous devrons également nous lancer à la recherche de personnel qualifié pour occuper ces services-là. »

34Pyramides : « Vous attendez le rapport des consultants afin d'approfondir l'organigramme ? »

35Le ministre : « Oui, et ils vont déposer leur rapport le 20 octobre. »

36Pyramides : « En ce qui concerne la dépolitisation : les projets présentés sont-ils en tant que tels susceptibles d'assurer la dépolitisation ? Ne faudrait-il pas un engagement des partis politiques, sans quoi, il y a risque de retrouver une politisation de la désignation des managers ? Nous pensons que c'est ce qui inquiète en partie les fonctionnaires, notamment les fonctionnaires dirigeants ou ceux qui peuvent espérer l'être dans les années à venir. »

37Le ministre : « Prenons le cas des managers. Il y a deux possibilités : la première est une sélection destinée aux internes et externes, la seconde une procédure où seuls les internes sont admis à poser leur candidature. Les candidats remplissant toutes les conditions requises sont amenés à présenter un ‘assessment’, seulement dans le but d'avoir une décision, décision prise par des spécialistes extérieurs, face à la question : ce candidat a-t-il, oui ou non, les qualités d'un manager ? Sait-il jouer le rôle de chef d'un grand service ? Ce n'est qu'après une réponse positive que commence la deuxième partie de la procédure, où un jury, à travers des tests et tenant compte du profil de compétences, peut faire un classement par catégorie (très apte, apte, moins apte, pas apte,...) et c'est dans le groupe ‘très apte’ que l'autorité est habilitée à choisir. Si trois candidats sont reconnus ‘très aptes’ et si l'un d'eux fait partie du service public considéré, l'autorité réagira comme tout entrepreneur, en retenant ce dernier. Le règlement ne le prévoit pas, mais c'est la réalité. Face aux trois candidats classés ‘très aptes’, un choix est opéré et la moralité des décideurs intervient à ce stade.

38Moi, personnellement, je ne crois pas au recrutement politisé. J'ai des collaborateurs dont je suis incapable de déterminer à quel parti ils appartiennent ou même s'ils appartiennent à un parti, cela ne m'intéresse pas. »

39Pyramides : « Est-ce que, à cet égard, vous voyez la culture politique changer ? »

40Le ministre : « Cela dépend des personnes et des susceptibilités, mais il me semble que la partie flamande est beaucoup plus avancée que la francophone. Ce n'est peut-être qu'une impression mais la presse néerlandophone est plus vigilante et une autre culture s'installe au sein des formations politiques.

41« Pour moi, le choix final est avant tout une question de moralité. Par exemple, lorsque j'ai dû choisir récemment entre deux candidats, je leur ai expliqué les raisons de mon choix. Si j'avais encore été responsable à la Communauté flamande, j'aurais choisi l'autre. Parce que le moment précis où j'ai dû faire ce choix est un autre moment où, indépendamment des compétences, par ailleurs identiques, intervenait une question de caractère et de manière de travailler. Ici, il me fallait quelqu'un avec un peu plus de diplomatie et moins de connaissance de terrain. »

42Pyramides : « Est-ce que les nouvelles procédures d'engagement (mandats,...) ne vont pas fragiliser les personnes ? Des personnes qui travaillent avec une possibilité de non-reconduction de leur contrat ne sont-elles pas moins indépendantes dans leur travail et moins bien placées pour défendre des positions fortes ? Le gestionnaire n'aura-t-il pas tendance à être agréable au ministre ? »

43Le ministre : « Le gestionnaire a signé un contrat de management ; donc il sera évalué annuellement et surtout à la fin de son mandat, sur ses résultats. »

44Pyramides : « Nous voulons dire que la peur de déplaire au ministre joue un certain rôle. »

45Le ministre : « Ce serait aberrant : lorsque je demande à un manager de gérer mon entreprise, nous concluons un accord. Admettons que je me trompe dans l'estimation des moyens requis, le manager va me le signaler et il recevra des moyens supplémentaires. Nous ferons ensuite le point dans un mois. En réalité, il s'agit d'obtenir des résultats et pas seulement de me donner raison. »

46Pyramides : « Le problème n'est-il pas que le politique, en général, est soucieux de résultats à court terme, de visibilité à court terme alors que le manager devrait pouvoir penser plus à moyen et long terme ? Il peut y avoir un conflit entre l'intérêt du patron politique, qui doit être visible, et celui du manager. »

47Le ministre : « Il y a, en effet, conflit mais qui est un peu atténué par le fait que même le manager a besoin de ‘quick wins’. Au début d'un processus, il est toujours utile d'engranger des ‘quick wins’ afin de créer une dynamique de succès. C'est une question de psychologie qui est enseignée dès la deuxième leçon de management. Donc la problématique ‘s’arrondit’ mais se pose surtout lors de la négociation du contrat de management. C'est très important. Si dans ce contrat, le politique demande exclusivement des ‘quick wins’ sans vision à moyen terme, il ne doit pas être surpris de n'obtenir que des ‘quick wins’ et aucun résultat à moyen terme. Le politique doit aussi être raisonnable. »

48Pyramides : « Seulement, l'opinion publique oblige le politique à trouver tout de suite une solution. Le politique suit forcément puisqu'il est représentatif et reflète la société qui est très impatiente. C'est difficile à gérer ? »

49Le ministre : « De nos jours surtout. Dès qu'un problème survient, un journaliste me demande sur-le-champ ce qui a été fait hier pour éviter le problème qui se manifeste aujourd'hui. Là, il faut résister. Si le politique ne résiste pas, il va y avoir de sérieux problèmes qui se poseront à long terme. On en a déjà vécu. Dans les années 70, de l'argent public a été gaspillé et dans les années 80/90 il fallut en subir les conséquences. C'est au politique de prendre vraiment ses responsabilités. D'autres systèmes sont possibles, mais impliquent la suppression de la politique et donc du régime démocratique. Un système qui garantirait que les managers développent une vision à long terme dans tous les domaines souhaités n'existe pas. Si on veut cela, alors, installons une technocratie sans pouvoir politique.

50« L'existence d'un pouvoir politique complique parfois les choses : il faut que l’on trouve une majorité, que l’on négocie des accords, et que le contexte permette la décision. Et ce que le Parlement, à un moment, décide, n'est pas nécessairement le plus simple. Les compromis ne sont pas toujours idéaux, mais il faut en tenir compte. Je prends l'exemple de l'accord ‘Octopus’ (la réforme des polices, NDLR). Bien sûr, on pourrait affirmer que le compromis intervenu n'est pas idéal. Et, franchement, je le pense. Mais est-il néanmoins une solution valable ? A mon avis, oui. L'avenir en décidera. Mais en tous cas, cette solution-là qui a été rendue possible à un moment déterminé doit être intégrée. Le contexte a permis d'obtenir un grand consensus politique, regroupant la majorité et même une grande partie de l'opposition. Pratiquement tout le monde s'est rallié à cette solution du fait d'une forte attente de la population, à juste titre d'ailleurs. Mais, dans ce domaine, je remarque que, dans les années 80, le Parlement avait déjà réalisé l'analyse de cette problématique. Cependant à l'époque, il n'y avait pas d'impatience de la population et cela restait dès lors une problématique académique. En réalité, politiquement, on ne voulait pas aborder ces questions. A cette époque, j'ai toujours eu l'impression qu'une majorité des membres de la Chambre était d'accord pour intervenir vraiment dans la fonction policière. Mais, en même temps, ils disaient qu'ils n'avaient pas de pouvoir réel d'intervenir et que sans un soutien massif de la population, il y aurait trop de réactions des Corps de police communale et de gendarmerie. Même les politiques qui avaient une vision à long terme ne l'ont pas réalisée faute de soutien populaire.

51Vint alors ‘l’affaire Dutroux’. Ce qui est somme toute, qu'on le veuille ou non, un accident. D'un point de vue scientifique c'est, disons, un accident spectaculaire qui a saisi la population à un moment où elle en avait ras-le-bol pour beaucoup d'autres raisons. L'affaire Dutroux a en quelque sorte cristallisé les réactions. A Bruxelles, 300.000 personnes ont défilé. Dans leur grande majorité, elles n'avaient jamais manifesté. Les images de la télévision montraient que les manifestants étaient mal à l'aise faute de savoir comment manifester. Mais ils étaient là. Ce n'était pas uniquement l'affaire Dutroux qui expliquait leur présence. Il y eut beaucoup d'autres éléments. Ce moment catalysa vraiment des réactions préexistantes, et qui furent révélées publiquement. Un tel contexte ouvre parfois des possibilités mais reste problématique. Il laisse en effet penser que tout est possible, ce qui n'est bien sûr pas le cas.

52« Un autre exemple, est celui de la ‘crise de la dioxine’, que j'ai vécue de très près. Nous avons géré la crise et en sommes sortis. Au moment de la négociation de la déclaration gouvernementale, j'ai présidé un petit groupe pour initier la création de l'Agence fédérale pour la Sécurité de la Chaîne alimentaire ce qui fut fait. Maintenant cette Agence existe, même si elle n'est pas encore tout à fait opérationnelle. Ce sera le cas vers la mi-février ou début mars 2001. Le changement sera fondamental.

53« Ces exemples montrent que le système actuel ne promet pas que la meilleure des solutions sera toujours retenue. L'essentiel réside dans la recherche d'un bon équilibre entre la démocratie, avec parfois ses caprices, et le management au sens strictement scientifique. »

54Pyramides : « A ce sujet, nous voulions justement enchaîner avec le questionnaire : Ne pensez-vous pas que des garanties devraient encore être accordées aux fonctionnaires, peut-être via le statut, pour assurer justement l'intérêt général, la bonne administration ? »

55Le ministre : « D'abord, bien définir la mission. »

56Pyramides : « Est-ce que vous voyez un statut en dehors de la définition des contrats, des mandats, etc. ? »

57Le ministre : « Il y aura toujours un statut. »

58Pyramides : « Et quel serait le contenu de ce statut ? »

59Le ministre : « A mon sens, il doit être assez restreint. Par exemple dans le secteur privé, des lois existent aussi et encadrent la relation contractuelle. Donc, ici au sein du secteur public, il y aura le statut, mais un statut limité. Pas un statut comme aujourd'hui, où tous les problèmes sont réglés avant même que des problèmes se posent ! »

60Pyramides : « Avez-vous une idée du contenu de ce statut minimal qui différencierait le secteur public du secteur privé ? »

61Le ministre : « Je me reporte à l'arrêté royal fixant les principes généraux communs aux différentes fonctions publiques fédérales et fédérées. Il ne faut pas trop de règles. Je suis d'accord pour quelques règles essentielles, en particulier celles qui protègent le personnel. »

62Pyramides : « Sans tomber dans le juridisme, que peut-on imaginer d'après vous comme règles protectrices ? »

63Le ministre : « Par exemple, je trouve normal qu'un agent soit nommé. Cela ne pose pas de problème. Un service peut parfaitement être géré par des gens nommés. Il convient aussi de garantir le droit à la libre expression : en cas de violation de ce principe, le Conseil d’État réagira immédiatement. Je pense aussi au principe de l'évaluation des prestations, à condition que celle-ci soit conçue dans un esprit d'amélioration des performances, et non de sanction. L'évaluation ne doit pas se terminer par une mise à l'écart, sauf pour celui qui est vraiment insuffisant. Cette possibilité doit aussi être prévue, mais je préfère qu'en cas de manquement, d'autres solutions soient envisagées. Ainsi lorsqu’un déficit de formation est constaté, il faut reconnaître le droit à la formation du fonctionnaire, comme d'ailleurs le devoir pour l'organisme de former son personnel. Ces éléments essentiels doivent figurer dans le statut. Il faut prévoir des moyens suffisants pour former les agents, sinon ils ne restent pas performants. Si on veut gérer la compétence, alors la méthode comme les conséquences de cette gestion doivent être inscrites de façon générale dans le statut. Ni plus, ni moins.

64« La reconnaissance d'une expertise nécessite constamment sa certification et l'octroi de moyens aux détenteurs d'expertise pour leur permettre la mise à jour de leurs connaissances. Je pense par exemple à l'informatique. Je verrais bien une situation où un ministère reconnaît une certaine expertise et se déclare prêt à la valoriser pécuniairement pendant trois années. A l'issue de ces trois années, l'exigence d’une nouvelle certification s’impose.

65« L'expertise s’étiole si on ne procède pas de la sorte. Cela vaut particulièrement dans le domaine de l'informatique où après trois ans la personne qui n’aurait pas suivi de formation est dépassée. Mais cela ne s’applique pas nécessairement de la même façon à toutes les formes d'expertise. Ces grands principes doivent se retrouver dans le statut. »

66Pyramides : « Le régime disciplinaire est-il encore d'actualité ? »

67Le ministre : « Le régime disciplinaire doit toujours exister mais demeurer marginal. En plus, qu'entend-on par ‘régime disciplinaire’, parce qu'aujourd'hui les questions d'évaluation des compétences et de discipline sont souvent mélangées. Actuellement, il peut arriver qu'un chef de service essaie de se débarrasser, par le biais de la discipline, d’un collaborateur qui en réalité est compétent. Les choses ne sont pas très claires. A l'inverse, il se peut que quelqu'un soit par exemple très policé, mais que, pour le reste, il ne fasse rien, ou exerce ses fonctions de façon négligente. Celui-là mérite un licenciement, mais à la suite d'une évaluation et non d’une procédure disciplinaire. Normalement, l'insuffisance n'existera que dans un petit nombre de cas. Dans la grande majorité des cas, l'évaluation descriptive sera un moyen d'aider l'individu à être plus performant et, du côté de l'organisation, cela permettra d'obtenir un meilleur résultat.

68« C'est toute la culture qu'il faut changer. La rédaction de rapports d'évaluation par le chef de service n’est pas suffisante, discuter avec la personne concernée est fondamental. La formulation de remarques à l’encontre d’un collaborateur se fait sans intermédiaire. Il vaut même mieux commencer par une ‘self evaluation’, en particulier pour différencier ce que la personne pense du mode de fonctionnement de ce que le responsable du service en pense. Alors, le dialogue sera beaucoup plus rentable. Et puis, il y a des moments où il faut se rencontrer et discuter du fonctionnement pour l'année prochaine ou pour les deux années suivantes. Les résultats à atteindre dans le service sont d’abord mis en évidence, puis les résultats attendus de chacun et enfin, les objectifs individuels. Ainsi, prenez le cas d’un fonctionnaire exemplaire mais qui arrive toujours un peu en retard le matin, ce n'est pas très important mais c'est gênant parce que le service démarre dès 8h30. Il est nécessaire de lui signaler que, l'année prochaine, il devra être ponctuel. De la sorte, il sait très bien à quoi s'en tenir. Chaque membre du service est informé, grâce à la discussion sur le mode de fonctionnement, de la date de l'évaluation suivante ; l'année prochaine par exemple, tous ces points seront réexaminés. Chacun sait à quoi s'en tenir. En cas de divergence de vue, la personne concernée peut répondre et essayer de convaincre. Si le chef de service n’adhère pas aux arguments de son interlocuteur, il décide en dernière instance, mais il y a eu communication au sujet du travail. »

69Pyramides : « Nous voulions dire que, dans la mesure où vous accordez beaucoup d'importance à l'évaluation et vous avez raison, on peut se demander s’il y a encore un sens à maintenir un régime disciplinaire qui fait un peu penser à un système militaire ? Cela a-t-il encore un sens si l'évaluation peut sanctionner ? Y a-t-il encore des cas hors évaluation ? »

70Le ministre : « Oui, il y a des cas où on peut utiliser les deux : un agent ivre presque toutes les après-midi peut être sanctionné par l'évaluation mais il vaut mieux que ce soit par la sanction disciplinaire. Ou encore, si un fonctionnaire effectue un travail splendide, mais commet un abus sexuel sur une collaboratrice, c'est disciplinaire (et cela relève d'ailleurs du pénal). »

71Pyramides : « Nous avons maintenant fait le tour des questions sur les projets. Nous aurions encore quelques questions d'ordre général que vous avez déjà évoquées incidemment. Y a-t-il, à votre avis, des contradictions irréductibles entre ‘gestion managériale’ et ‘culture juridique’ ? Puisque tel est le thème du numéro de la revue. »

72Le ministre : « Je crois effectivement qu'il y a un problème, mais il faut le situer dans son contexte. Aujourd'hui, c'est le droit qui gère le management ; en particulier parce qu’une place trop importante a été accordée aux statuts et donc au droit. Parfois, quand je me fâche, je simplifie et je dis aux organisations syndicales : ‘c'est le droit qui domine le management, et bien, dorénavant, ce sera le management qui dominera le droit’ ! Évidemment, c'est un peu exagéré. Le fond de ma pensée, c'est que hormis les grands principes, le droit ne peut pas rendre impossible le management. J'estime que c'est à moi de prendre la décision d’affecter les fonctionnaires à l’emploi que j'estime le meilleur en tenant compte de leurs compétences. Je peux peut-être me tromper, à propos des qualités de la personne, mais c'est ma responsabilité et ce n'est pas le droit qui doit gérer à ma place. Maintenant, il y a trop de droit, en particulier en provenance du Conseil d’État. Il est fait par des juristes dont je ne nie pas les compétences mais qui ne comprennent rien, mais alors rien, au management. »

73Pyramides : « Le management ne menace-t-il pas l’État de droit ? »

74Le ministre : « Non, parce qu'il y a les grands principes qui demeurent. Les infractions seront toujours confiées aux Tribunaux, l’excès de pouvoir au Conseil d’État. Je pense, par exemple, à un article du code pénal de 1867, et concernant la protection des bonnes mœurs : cet article-là illustre ce que je veux dire par grands principes. Cet article n'a pas été changé depuis 1867. Il permettait alors de condamner une dame qui, à Ostende, montrait ses pieds et ses chevilles. Mais aujourd'hui ce même article permet de conclure à la non-culpabilité d'une dame qui jouerait au volley-ball en monokini. C'est la même disposition, mais l'évolution de la culture a été prise en considération. Il en va de même des grands principes du statut : la culture et l'évolution de la culture sont pris en compte, mais les principes demeurent. »

75Pyramides : « N'est-ce pas insécurisant ? Cela ne donne-t-il pas trop de pouvoir au juge ? »

76Le ministre : « Cela donne un certain pouvoir au juge, un pouvoir d'interprétation, et il peut arriver qu'il y ait des tensions. Moi je l'ai vécu comme avocat. Lorsqu'on plaidait à l'époque des premiers monokinis, les prévenues étaient condamnées, alors que trois ans plus tard ce n'était plus le cas. Si des affaires de pornographie des années septante devaient se représenter de nos jours, tout le monde en rirait. C'est le résultat d'une société en changement. Il faut accepter un certain pouvoir d'appréciation des juges, même si cela implique à certains moments des tensions. Mais ce n'est pas le vécu de la Fonction publique. Il y a une telle profusion de règles que le choix n’existe plus. Il faut suivre les règles ou plutôt la mathématique de ces règles dans laquelle aucun espace de liberté ne subsiste. Par exemple, plus aucune marge d'appréciation pour se demander ‘Qui va gérer le service ?’. »

77Pyramides : « Et donc, ce changement suppose aussi une modification de la culture politique, qui a tendance à surcharger le paysage de normes de toutes sortes... »

78Le ministre : « On y vient, parce que si le politique ne suit pas, des accidents se produiront. »

79Pyramides : « Un reproche qui vous est souvent fait, je crois, c'est que la culture managériale a trouvé son origine dans le secteur privé et qu'elle n'est pas transposable dans le secteur public. Que répondez-vous à cet argument et qu'est-ce qui est spécifique au secteur public et doit être préservé absolument ? Bref, quelles sont les limites du management dans le domaine public ? »

80Le ministre : « Tout d'abord, c'est un peu trop facile d’énoncer que mes projets s'inspirent trop du privé. Pour moi, c'est avant tout une question de méthodes et il y a des méthodes qui valent aussi bien dans le secteur privé que dans le secteur public. Cela dit, il y a incontestablement aussi des différences entre le privé et le public. En particulier parce que, dans le secteur privé, le résultat de la gestion apparaît au moment du dépôt de bilan. »

81Pyramides : « L'évaluation est avant tout économique. »

82Le ministre : « Oui, avant tout. Dans le privé, je peux éventuellement présenter mon bilan sans bénéfice : par exemple si j'explique bien pourquoi, si je dis que j'investis, que je suis en train d'explorer un nouveau terrain d'activité, mais que dans deux ou trois ans cela donnera des résultats. Si j’ai la confiance, je pourrai continuer. Mais si, après trois ans, je reviens de nouveau avec deux francs de bénéfice, je serai remercié et remplacé. Ce n'est pas la même chose au sein du secteur public où existe toujours la référence à l'intérêt général.

83« Il y a aussi une autre différence. Le secteur privé travaille pour des clients qui sont vraiment les rois, et auxquels il faut s'adapter. Dans le secteur public, le citoyen joue le rôle de client obligé. Par exemple pour la fiscalité, on pourrait dire que les citoyens sont les ‘clients’ du ministère des Finances, mais en fait, ils sont obligés d'en être les ‘clients’.

84« Il y a aussi des différences dans la définition des priorités. Dans le secteur public, à tout moment, il faut dresser et mettre à jour une liste des priorités. Je pense par exemple au ministère de la Justice. Supposons qu'un citoyen soit condamné à une peine d’emprisonnement. L'intérêt de l’État est qu’il effectue un an d’emprisonnement. C'est normal, il s’agit de l'intérêt général. Mais, si le détenu demande à voir sa petite amie tous les trois jours, sa demande peut être jugée justifiée. Cependant, des crédits budgétaires supplémentaires seront nécessaires pour construire les bâtiments ‘ad hoc’. Le ministre devra faire des choix qui, par exemple, limiteront les visites à une après-midi toutes les quinzaines. Donc des priorités seront établies. Et de ce choix, le responsable politique rend compte vis-à-vis de l’opinion publique et du Parlement. C'est là l'occasion de véritables discussions politiques. La fixation de priorités constitue indiscutablement une grande différence entre le privé et le public. Même s'il y a aussi des situations où les deux secteurs se ressemblent. Le manager d’une grande entreprise privé, rencontre souvent les mêmes problèmes que celui d’un ministère important. Par exemple, si Volvo, Sidmar, Cockerill-Sambre, etc. pratiquent l'évaluation descriptive, il n’empêche qu’elles doivent tous les jours lutter contre la bureaucratisation de cette procédure. Donc, parfois, des similitudes apparaissent. »

85Pyramides : « Mais la culture de la rentabilité, de l'efficacité, ne risque-t-elle pas d'être dure par rapport à un certain nombre de populations ou de personnes qui précisément ont besoin de l'aide de l’État. Nous pensons, par exemple, à l'engagement par les services publics de personnes qui ne sont pas ‘rentables’, et qui, par exemple, ne peuvent pas le devenir parce qu'elles sont handicapées ou ont un lourd passé. »

86Le ministre : « C'est une question de choix. Ce type de choix est possible, mais alors une discussion politique s’avère indispensable. La décision doit être claire, tout comme les résultats attendus. Je vais reprendre le cas des personnes handicapées. Je trouve tout à fait normal que l'assemblée parlementaire et le gouvernement souhaitent développer une politique en faveur de cette catégorie de la population, du fait qu’une mission publique est plus complexe que les objectifs d’une entreprise privée comme Unilever. Mais il faut que tout cela soit chiffré clairement. De cette manière, la comparaison avec d'autres organisations, par exemple privées, se fera en tenant compte de l'engagement de personnes handicapées. Le coût que représente cet engagement doit être intégré dans la comparaison avec le secteur privé. A cette condition, il n'y a pas de problème et les spécificités de chacun sont prises en compte.

87« L’État fait sans cesse des choix de ce type, mais ils ne sont jamais comptabilisés. Et, en fin de compte survient toujours le moment où les performances des uns et des autres sont comparées. Alors il faut se défendre en montrant ses spécificités et en calculant préalablement les implications financières. De la sorte, le débat est clarifié. »

88Pyramides : « Vous avez parlé du Parlement. Pensez-vous qu’il serait important que le Parlement s'intéresse plus à la gestion de l'appareil de l’État, sachant qu'en Belgique il n'y a pas de débat parlementaire sur la politique de la Fonction publique ? »

89Le ministre : « C'est vrai, il y a très peu de débats à ce sujet. Je dirais même peu d'intérêt. On considère que c'est typiquement une tâche du gouvernement, du pouvoir exécutif. Personnellement, je n'aurais aucun problème avec l'organisation d'un débat parlementaire. Je serai prêt à le faire. Je pense que ce serait même intéressant de discuter au Parlement des options prises et des raisons pour lesquelles elles ont été prises. Ce serait l'occasion de mieux informer, de confronter mutuellement les points de vue ; mais, soyons clairs, la responsabilité finale n'appartient pas au pouvoir législatif, c'est une responsabilité de l'exécutif. »

90Pyramides : « Certains s'interrogent parfois sur votre manière de procéder. N'êtes-vous pas parfois un peu obligé de caricaturer les choses, dans les médias, pour faire bouger les choses ? Ce n'est peut-être pas votre volonté, mais cela peut être mal perçu. De même, l'énergie avec laquelle vous vous exprimez peut être prise pour de l'agressivité... Ce qui impressionne aussi, c'est que vous êtes un des rares ministres de la Fonction publique à avoir depuis longtemps, dans ce domaine, une vision politique. Vous donnez l'impression de vous y intéresser avec passion, de savoir ce que vous voulez. Et, en plus, vous arrivez à dégager des budgets pour mener à bien vos projets. »

91Le ministre : « J'avais fait la même chose avec l'enseignement en Flandre. Il faut se battre et y croire. »

92Pyramides : « Si on se place maintenant du point de vue des fonctionnaires, ne pensez-vous pas que beaucoup se sentent maintenant, avec les réformes, fortement insécurisés, qu'ils s'angoissent, se disent qu'ils ne sont pas suffisamment bons ? De surcroît, ils ne savent pas ce que l’avenir leur réserve. »

93Le ministre : « Je comprends tout cela. Mais, comme je l’ai déjà dit, nous avons suffisamment de compétences. Le problème n’est donc pas là. Je ne vois pas de différences à ce sujet par rapport au secteur privé. Ne faisons pas de complexe. Je me souviens, chez Sidmar, on me disait : ‘si nous avons 7 % de travailleurs qui ne valent pas grand-chose, nous sommes contents. S'il y en a plus, cela devient problématique. Mais 7 %, c'est normal’. Je pense que c'est la même chose dans la Fonction publique. Le problème, ne réside pas dans les compétences, c'est la structure qui défend d'avoir l'esprit créatif et déresponsabilise. Quand vous apprenez à ne pas être responsable, parce qu'à chaque fois il y a un autre responsable, alors vous vous découragez. »

94Pyramides : « Dans la Fonction publique, les fonctionnaires ont peur et, peut-être que certains leur font peur aussi... par stratégie. »

95Le ministre : « Le problème vient surtout du sommet. Il y a un fort déficit de communication. J'espère que cela va s'améliorer dans les mois qui viennent, mais actuellement les principaux canaux qui donnent de l'information ne la restituent pas correctement. Il y a d'abord le sommet. Là, le problème, c'est que c'est d'abord le sommet qui est concerné par les réformes ; c'est lui qui est mis en danger. Il est lui-même insécurisé et a tendance à propager son insécurité. Ensuite, il y a les syndicats. Et là certains syndicats ne comprennent parfois rien, ou ne veulent rien comprendre. Dès lors, ils traduisent à leur manière. Enfin, il y a le ‘tam‑tam’ qui génère l'angoisse. Je pense que tout cela est normal. Les personnes concernées ne pourront réellement juger que lorsqu’elles disposeront d’un recul suffisant, c’est-à-dire lorsqu’elles seront dans leur nouvelle situation. »

96Pyramides : « Peut-être qu'actuellement les fonctionnaires ne discernent pas très bien le ‘win-win’. Ils se demandent ce qu'ils vont y gagner. Seront-ils mieux rémunérés par exemple ? »

97Le ministre : « Ils le seront. »

98Pyramides : « Que leur propose-t-on en échange du changement ? Cela n'apparaît guère dans les médias. Quand les réformes sont présentées, il est surtout question des managers et du sommet de la hiérarchie. Il nous semble donc, qu'il y a légitimement, par déficit de communication, des inquiétudes dans le chef des agents des niveaux 4, 3 et 2. Leur traitement sera-t-il revu ? Vont-ils conserver leur emploi ? »

99Le ministre : « A la fin de l'année, tout cela va changer. Les discussions sur les carrières du personnel et les barèmes vont commencer... Tout cela va d'ailleurs coûter cher. Mais j’ai dit dès le commencement des négociations qu'il fallait payer le prix. Il n’est pas sérieux d’exiger d’un fonctionnaire des performances similaires au privé, si la rémunération ne va pas de pair, tout ça parce qu'il ‘a l'honneur’ de servir l’État. »

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Pour citer cet article

Référence papier

« Réaction de Luc Van den Bossche », Pyramides, 2 | 2000, 163-184.

Référence électronique

« Réaction de Luc Van den Bossche », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 23 mai 2017. URL : http://pyramides.revues.org/568

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