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Les premiers audits de la bonne gestion réalisés par la Cour des comptes

Alain Trosch
p. 235-245

Texte intégral

  • 1  W. DUMAZY et A. TROSCH, « La nouvelle compétence de la Cour des comptes en matière de bon usage de (...)
  • 2  Le texte intégral de ces rapports d'audit peut être consulté sur le site internet de la Cour des c (...)

1Dans le premier numéro de la revue Pyramides, publié au printemps 2000, M. William Dumazy et moi-même évoquions la nouvelle compétence confiée par le législateur à la Cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics1. Deux premiers rapports d'audit, portant sur des matières fédérales, ont depuis lors été transmis à la Chambre des représentants2. Ils concernent le recouvrement des créances non fiscales et des amendes pénales par les services des Domaines (ministère des Finances) et l'aide financière de l'État aux victimes d'actes intentionnels de violence (ministère de la Justice). Les conclusions et recommandations principales de ces audits, évoquées ici, sont parfois sévères et assez représentatives du fonctionnement de l'administration belge.

2La loi du 10 mars 1998 charge la Cour des comptes d'examiner le bon usage des deniers publics, en particulier au regard des critères d'économie, d'efficience et d'efficacité. Ces contrôles, qui s'exercent a posteriori, sont réalisés d'initiative par la Cour des comptes, comme les deux audits évoqués ici, ou à la demande de la Chambre des représentants.

1. Le recouvrement des créances non fiscales et des amendes pénales

3Réalisé dans le courant de 1998 et 1999, cet audit a examiné comment les services des domaines, du ministère des Finances, effectuent leur mission de recouvrement des amendes pénales prononcées par les Cours et tribunaux ainsi que de diverses créances non fiscales au profit de l'autorité fédérale et, dans certains cas, des Communautés et Régions. Les montants recouvrés chaque année par ces services sont de l'ordre d'une douzaine de milliards de francs, dont près de 60 % pour les amendes pénales.

4Les principaux résultats de cet audit sont synthétisés par la Cour des comptes dans le rapport adressé à la Chambre des représentants le 19 avril 2000. Je me permets de les reproduire ci-dessous.

En principe, l’audit d’un service de recouvrement de recettes vise, en premier lieu, à en évaluer la performance, principalement mesurée par le taux de récupération de chaque grande catégorie de créances qui lui est confiée. Cette démarche n’a cependant pas pu être adoptée par la Cour des comptes dans le cas des Domaines, en raison des lacunes et des faiblesses graves qui affectent l’organisation comptable, particulièrement archaïque, de ces services. Plus précisément, la Cour a constaté que les états financiers produits ne permettaient en aucune manière de mesurer le taux de récupération obtenu. Cette circonstance, comme telle, constitue une première et sévère constatation d’audit, que la Cour développe ci-après dans son rapport.

Dans ce contexte, la Cour des comptes a consacré l’essentiel du contrôle de ces services à leur comptabilité, leurs procédures et leur organisation.

Les activités de recouvrement des créances non fiscales et des amendes pénales au profit du Trésor sont assurées par les Domaines de façon fort déconcentrée. Trente-cinq bureaux de recettes régionaux, répartis dans l’ensemble du pays, assurent ces tâches de recouvrement, parfois à côté d’autres missions, avec une autonomie importante. L’administration centrale intervient très peu dans la gestion des dossiers, et plutôt comme un conseiller technique, et limite son rôle, pour ce qui est de la coordination générale des bureaux régionaux, à un soutien technique et logistique.

L’audit de la Cour ne permet pas de conclure que cette organisation, qui laisse une grande autonomie aux receveurs régionaux, est un obstacle à un bon recouvrement des créances. Ce mode d’organisation, dont l’origine historique remonte à l’Ancien Régime, n’est donc pas critiqué.

La Cour estime, cependant, que cette déconcentration administrative doit inévitablement s’accompagner de modalités d’organisation de trois ordres : d’une part, l’obligation, pour chaque entité administrative, de rendre compte de sa gestion, par la présentation d’états financiers reflétant fidèlement la réalité et permettant de mesurer la performance de cette entité ; d’autre part, la mise en place de procédures minimales d’encadrement normatif des activités, en particulier en matière comptable, dans les relations avec les tiers et dans le contrôle interne des bureaux de recettes ; enfin, l’existence de vérifications internes périodiques des activités des entités autonomes par et au profit de l’administration centrale.

Sans obligation de rendre compte, sans encadrement normatif minimal, sans vérification interne, l’autonomie conférée à une structure administrative risque de conduire à des performances médiocres et à un manque de transparence, voire même à des détournements de fonds.

Partant de ce principe et considérant la large autonomie des bureaux de recettes régionaux des Domaines, l’audit de la Cour des comptes a prioritairement vérifié si ces garde-fous indispensables y existaient. Les conclusions de l’audit sont, à cet égard, préoccupantes.

Les lacunes et les faiblesses des enregistrements comptables et des états financiers des bureaux de recettes, largement liées à la vétusté du système pratiqué, et déjà évoquées plus haut à propos de la mesure de la performance, sont telles que les états financiers produits par les receveurs ne leur permettent pas de véritablement rendre compte de leur gestion. De même, l’encadrement normatif général des bureaux en matière comptable, mais aussi dans les relations avec les tiers (les débiteurs eux-mêmes, les huissiers de justice, …) et dans les procédures de contrôle interne devrait être revu. Enfin, les activités de vérification interne au profit de l’administration centrale sont insuffisantes.

5La Cour des comptes évoque ensuite le contenu des différents chapitres de son rapport d'audit (les états financiers et comptables, la procédure de recouvrement, les moyens mis à la disposition des bureaux, le contrôle interne et, enfin, le rôle de l’administration centrale).

6Elle conclut sa présentation en précisant qu'au-delà des recommandations précises et concrètes qui sont formulées sur ces différents aspects, et des modalités de mises en œuvre très variées qui peuvent en résulter,

la Cour tient à souligner d’ores et déjà que, dans ce domaine, une obligation de résultat, à atteindre dans les deux ans, devrait être fixée : à savoir, produire, au départ des enregistrements comptables des bureaux de recettes des Domaines, des états financiers reflétant fidèlement les sommes récupérées par chaque bureau au cours de l’année, comparées aux créances qui leur ont été confiées, pour les grandes catégories de créances non fiscales et pour les amendes pénales.

  • 3  Cette lettre est reproduite dans le rapport d'audit.

7Le rapport d’audit ainsi adressé au Parlement avait été préalablement communiqué au ministre des Finances le 29 septembre 1999. Ce dernier a fait savoir, le 17 mars 20003, qu’il estimait urgent de remédier aux lacunes préoccupantes mises en évidence par l’audit et qu’il avait chargé son administration d’élaborer un plan décrivant les mesures concrètes à mettre en œuvre afin de rencontrer les diverses recommandations de la Cour. Le ministre annonce également qu’il informera le Parlement dès que possible des mesures proposées afin d’assurer en la matière le bon emploi des deniers publics.

8Mme J. Schauvliege, membre de la Chambre des représentants, a interrogé le ministre des Finances sur les suites données à ce rapport lors d'une séance de la Commission des Finances et du Budget. Le 16 mai 2000, M. D. Reynders, ministre des Finances, a annoncé qu'un plan comportant des mesures concrètes tenant compte des recommandations de la Cour des comptes avait été élaboré par l'administration et que certaines mesures simples avaient déjà été mises en œuvre. Le ministre a mis en particulier l'accent sur le volet informatique de la réforme de la comptabilité.

9A cette occasion, M. J. Tavernier, Président d'une Sous-commission de la Commission des Finances et du Budget, a annoncé que la discussion serait poursuivie dans le cadre des travaux de cette Sous-commission. Affaire à suivre.

L'aide financière de l'État aux victimes d'actes intentionnels de violence

  • 4  Articles 28 à 41 de la loi du 1e août 1985, portant des mesures fiscales et autres, modifiés par l (...)

10La loi du 1er août 19854 prévoit qu'une commission, installée au sein du ministère de la Justice, peut octroyer une aide financière aux victimes d'actes intentionnels de violence commis en Belgique. L'État couvre ainsi forfaitairement le dommage subi par la victime lorsque celle-ci n'a pu bénéficier d'une réparation effective, par exemple parce que l'auteur des faits de violence est inconnu ou insolvable. Cette « Commission pour l'aide aux victimes d'actes intentionnels de violence » dispose d'un pouvoir d'appréciation sur l'opportunité de l'octroi de l'aide et sur son montant fixé en équité et aujourd'hui plafonné à 2,5 millions de francs.

11Dans un premier temps, la mise en œuvre de cette politique ne paraît pas avoir été optimale : les premières décisions n'ont été prises qu'en 1988 et un arriéré considérable de demandes en attente de décision s'est rapidement constitué. Cette situation a préoccupé le Parlement dès 1993 et, en 1997, des réformes importantes ont été apportées au système légal : accroissement du nombre des chambres de la Commission, ainsi que de ses moyens en personnel, mais aussi assouplissement de certaines conditions de recevabilité, notamment. Par ailleurs, la relative méconnaissance de l'existence de cette Commission, relevée par le Parlement dès 1993, a justifié l'organisation d'une campagne de sensibilisation du public.

12La Cour des comptes, dans le rapport d'audit adressé à la Chambre des représentants le 18 octobre 2000, dont des extraits sont cités ci-dessous, a tout d'abord examiné les effets de la réforme introduite par les lois des 17 et 18 février 1997.

13Elle relève que le nombre de demandes en attente de décision a continué à croître sans interruption de manière importante jusqu'à la fin de 1999. A ce moment, plus de 1850 dossiers sont dans ce cas (comparé aux 528 décisions qui ont été prises au cours de l'année 1999, l'arriéré représente un volume considérable).

14Elle constate que l'accroissement du nombre de chambres de la Commission de deux à six, décidé lors de la réforme de 1997, n’a été concrétisé dans la réglementation qu’en mai 1998 et que les quatre chambres supplémentaires n’ont été opérationnelles que dans le courant de l’année 1999. Elle ajoute que,

même si actuellement, grâce à la réforme de 1997, la Commission possède les moyens de traiter davantage de dossiers, il n’est pas exclu que la résorption du stock des dossiers en attente impose d’autres mesures.

15La Cour précise sur ce point que, dans l’état actuel, la Commission estime disposer de moyens permettant de prendre une décision définitive dans environ 650 dossiers par an, alors que, pour l’année 1999, le nombre de requêtes introduites a dépassé les 700 dossiers. Elle conclut qu'

à système d’aide et procédure inchangés, il y a donc lieu de craindre, à tout le moins, une stagnation du nombre de dossiers en attente, voire une nouvelle dégradation de la situation.

16La Cour des comptes a recommandé, dès lors, de fixer la fréquence des réunions des chambres, en tenant compte de l’évolution de l’arriéré des dossiers et de l’entrée de nouvelles requêtes et d'intégrer dans le règlement d'ordre intérieur de la Commission des objectifs en termes de décisions à prendre par année et de résorption de l’arriéré sur une base pluriannuelle.

17La Cour des comptes a, ensuite, approché la question des dossiers en attente par le biais d'un examen circonstancié de la procédure, fixée par le Roi, pour l'instruction des requêtes visant à obtenir une aide financière à titre principal (par opposition à l'aide d'urgence, évoquée ci-après). Pour ce faire, la Cour des comptes a, dans un premier temps, entrepris

d’évaluer le délai théorique du traitement d’un dossier et estimé celui-ci à environ 16 ou 17 mois(…), dans un contexte où (la Commission) dispose de moyens adéquats et où les intervenants externes font preuve d’une diligence normale. Même dans cette hypothèse d’un fonctionnement optimal de la Commission et de son secrétariat, la Cour des comptes considère que ce délai est long.

18L'institution de contrôle a, dans un deuxième temps, examiné un échantillon de dossiers réels de demande d’aide. Cet examen révèle que le délai moyen de traitement des requêtes s’élève en réalité à 32 mois, à partir de l'introduction de la demande d'aide, pour les dossiers sanctionnés par une décision accordant une aide à titre principal en 1998. Ce délai réel, ajoute le rapport, contraste avec l’objectif d’une intervention rapide en faveur des victimes, soutenu par le législateur et souhaité par le ministre de la Justice.

19Sur cette base, la Cour des comptes a émis plusieurs recommandations pour accélérer certaines étapes de la procédure.

20Dans un troisième temps, la Cour des comptes relève que le délai moyen écoulé entre l’acte intentionnel de violence et le paiement effectif de l’aide à la victime était de l'ordre de 5 ans et demi. A ce propos, la Cour des comptes précise :

Cette autre réalité suscite une réflexion plus fondamentale. En fait, le législateur a, en 1985, instauré un système d’aide intervenant à titre subsidiaire et soucieux des intérêts du Trésor, puisqu'une aide à titre principal n’est octroyée qu’après qu’un jugement, passé en force de chose jugée, a statué sur l’action publique à l’égard de l’agresseur, lorsque celui-ci est connu, et pour autant que les enquêtes sur les ressources de ce dernier aient donné toutes les assurances de son insolvabilité. Dans ce système, le traitement d’une demande d’aide est donc tributaire d’abord du temps nécessaire au procès pénal et ensuite de la procédure devant la Commission.

21Ajoutons que si l'auteur de l'acte de violence demeure inconnu à l'expiration d'un délai d'un an à partir de la constitution de partie civile, la requête peut être présentée.

22La Cour des comptes relève à ce propos que la Convention européenne du 24 novembre 1983 relative au dédommagement des victimes d’infractions violentes ouvre la possibilité aux États de contribuer au dédommagement de la victime avant l’aboutissement de la procédure judiciaire relative à l'indemnisation. La Cour des comptes suggère

d’examiner la nécessité de maintenir l'exigence prévue par la loi, sans équivalent d’ailleurs dans les systèmes organisant des régimes d’aide comparables en France, aux Pays-Bas ou en Suisse.

23L’audit de la Cour des comptes a également examiné si les longs délais constatés pour la procédure d'aide à titre principal n’étaient pas compensés par une réelle procédure d’urgence ou par l’octroi de provisions. Sur ces points, les conclusions du rapport sont assez accablantes.

Les aides d’urgence prévues par la législation actuelle sont soumises à une procédure qui n'est pas significativement plus courte que celle prévue pour l’aide à titre principal. Dans près d’un cas sur deux, d’ailleurs, cette aide d’urgence n’est pas accordée, le dossier devenant, au fil du temps, en état d’être débattu pour l’attribution de l’aide principale. D’une manière générale, les délais pour ces aides d’urgence sont inconciliables avec la notion même d'urgence. Il est dès lors recommandé d'envisager soit l'octroi de provisions, soit la mise en place d'un véritable système d'aide d'urgence, dans le cadre d'une procédure radicalement simplifiée, s'inspirant du référé et permettant l’attribution d'une aide en quelques semaines.

24Le rapport de la Cour des comptes a été préalablement soumis à l'administration concernée, puis, le 1er mars 2000, au ministre de la Justice. Celui-ci a fait savoir à la Cour des comptes qu'en effet, l'objectif d'une intervention rapide au profit des victimes ne semble pas atteint, mais que le fonctionnement de la Commission paraît meilleur depuis 1998. Les autres constatations et recommandations de la Cour des comptes ne sont pas commentées par le ministre. Le rapport de la Cour des comptes a été transmis à la Chambre des représentants le 18 octobre 2000. A la signature de cet article, les réactions de l'assemblée parlementaire ne sont pas encore connues.

Conclusions

25Ces deux rapports d'audit mettent bien en évidence, me semble-t-il, des défauts trop souvent répandus dans l'administration belge.

26D'une part, la nécessité de rendre compte de son action, même au travers de la comptabilité, qui en est l'instrument le plus classique, est peu présente. Le cas des services des Domaines, chargés de tâches de recouvrement, est particulièrement éloquent sur ce point. Son organisation reste fondée sur le nécessaire respect des règles et des procédures, mais ne prend guère en considération l'obligation de rendre compte et l'indispensable contrôle interne.

27Cette situation est encore aggravée par l'autonomie, inhabituelle dans notre administration, reconnue à ces services pour des raisons largement historiques. Il n'est pas indifférent, sur ce point, de noter que la Cour des comptes ne critique pas cette autonomie en tant que telle, mais souligne de quelles conditions minimales elle doit être assortie : obligation de rendre compte périodiquement, encadrement normatif, vérification interne. A défaut, l'autonomie conduit, selon la Cour des comptes, à des performances médiocres, un manque de transparence, voire des détournements de fonds.

28D'autre part, et l'exemple de la politique d'assistance financière aux victimes d'actes de violence l'illustre bien, le temps de réaction de l'administration reste fort long, même lorsqu'il existe une réelle volonté politique. La première mise en œuvre de la loi de 1985 a requis près de trois ans et est marquée par une sorte de lourdeur qui provoque, dès l'origine et en dépit de la relative méconnaissance du système légal auprès du public, l'accumulation d'un arriéré important de demandes non traitées. Pourtant, la loi de 1985 répondait à un projet politique clair et prioritaire du gouvernement de l'époque. Par la suite, lorsqu'en 1993, le Parlement s'inquiète de cette situation et charge le gouvernement de préparer une réforme, en votant une résolution précise et argumentée, près de quatre ans seront nécessaires pour la préparation des projets de lois. La mise en route de cette dernière réforme, intervenue en 1997, alors pourtant que l'administration de la justice est devenue à ce moment une question politique centrale, est à nouveau tardive.

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Notes

1  W. DUMAZY et A. TROSCH, « La nouvelle compétence de la Cour des comptes en matière de bon usage des deniers publics », Pyramides, CERAP-ULB, mai 2000, pp. 39-48.

2  Le texte intégral de ces rapports d'audit peut être consulté sur le site internet de la Cour des comptes : www.courdescomptes.be.

3  Cette lettre est reproduite dans le rapport d'audit.

4  Articles 28 à 41 de la loi du 1e août 1985, portant des mesures fiscales et autres, modifiés par les lois du 23 juillet 1991, du 24 décembre 1993, des 17 et 18 février 1997 et du 8 juin 1998.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alain Trosch, « Les premiers audits de la bonne gestion réalisés par la Cour des comptes », Pyramides, 2 | 2000, 235-245.

Référence électronique

Alain Trosch, « Les premiers audits de la bonne gestion réalisés par la Cour des comptes », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 25 juin 2017. URL : http://pyramides.revues.org/578

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Auteur

Alain Trosch

Premier Auditeur Directeur à la Cour des Comptes.

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