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Le management, un « anti-Weber » ? Autour de Françoise Dreyfus

Fabrizio Cantelli
p. 247-255

Texte intégral

  • 1  De manière à clarifier d’emblée le propos, cette axiologie particulière utilise en osmose l’histoi (...)
  • 2  P. BOURDIEU, O. CHRISTIN, P-E. WILL, « Sur la science de l’État », Actes de la recherche en scienc (...)
  • 3  F. DREYFUS, L’invention de la bureaucratie : servir l’État en France, en Grande-Bretagne et aux Ét (...)

1A l’instar de l’État moderne, la bureaucratie résulte d’un processus complexe, lent et rapide, fait de luttes et compromis, balisé par des crises, cristallisant des représentations polysémiques. Ce faisant, nul ne peut le nier, la grille d’interprétation qui tend à s’imposer dans le champ scientifique propre à l’administration publique accorde beaucoup plus d’attention – à tort ou à raison – à son instantanéité. Cependant, des initiatives se développent et des chantiers s’ouvrent, proches de l’axiologie socio-historique1 de Pierre Bourdieu, Olivier Christin et Pierre-Etienne Will pour qui « …la bureaucratie ne peut pas être pensée comme un collectif unifié et réifié que l’on pourrait concevoir comme un quasi-sujet doté d’intentions et de volontés… »2. Publié cette année, le livre de Françoise Dreyfus3 s’inscrit dans ce courant intellectuel et même, le prolonge.

2L’auteur tend, d’une part, à renouveler l’analyse comparée en traitant des bureaucraties de la France, de la Grande-Bretagne et des États-Unis et, d’autre part, à faire un retour sur leur construction historique à partir des révolutions du XVIIIe siècle jusqu’à aujourd’hui. Certes, Stein Rokkan, Charles Tilly, Barrington Moore ou Theda Skocpol incarnent autant de perspectives ayant déjà marqué de leurs nobles empreintes la littérature comparatiste des sciences politiques. Toutefois, Françoise Dreyfus examine un objet bien particulier : la bureaucratie.

  • 4  M. WEBER, Économie et société, (trad. franç), Paris, Plon, 1971, p. 222 cité par F. DREYFUS, op.ci (...)
  • 5  T. SKOCPOL, « Bringing the State Back in : Strategies of Analysis in Current Research», in P.B, EV (...)

3Aussi peu portée vers l’empirisme dénué d’outils conceptuels que vers l’idée selon laquelle « … la réalité historique se laisse ‘emprisonner’ dans le schéma conceptuel »4, elle opte pour une analyse tridimensionnelle – s’inspirant du canevas théorique de Theda Skocpol5 – mettant en perspective l’importance des doctrines politiques, des luttes sociales et des institutions par rapport à la genèse des trois systèmes administratifs étudiés.

4Trois parties encadrent son propos : la première partie (« Le temps des révolutions ») met en exergue la portée des révolutions sur la chose administrative au XVIIIe siècle, la deuxième partie (« Penser le fonctionnariat ») examine surtout l’influence des auteurs du XIXe siècle sur l’autonomisation et la consolidation des appareils administratifs et enfin, la troisième partie, qui nous intéresse plus spécifiquement, (« Bureaucratie versus politique »), vise à éclairer les tenants et aboutissants des discours et pratiques managérialistes.

1. L’administration et les révolutions du XVIIIème siècle : entre rupture et continuité

5Bien qu’appartenant toutes à un contexte spécifique, les révolutions se caractérisent par une transformation substantielle affectant beaucoup de domaines ; elles incarnent la césure, synonymes à la fois de la mort d’un temps révolu et de la création d’une nouvelle ère. La question que pose ici Françoise Dreyfus permet de transcender les fausses évidences : dans quelle mesure les dynamiques révolutionnaires issues du XVIIIe siècle ont-elles participé, dans un sens ou un autre, à l’édification de bureaucraties ?

  • 6  F. DREYFUS, op.cit., p.86.
  • 7  Ibid., p.94.
  • 8  Ibid., p.93.

6Les effets de la Révolution française sur le corps administratif ne sont pas à minorer. Le principe de l’égalité en tant que fondateur du nouvel ordre social voit sa concrétisation sur deux niveaux : l’admission formelle de tous les citoyens aux emplois civils et militaires et la suppression de la vénalité des charges. Il faut signaler aussi à quel point « égalité signifie d’abord, comme le montre en particulier les cahiers de doléances, qu’aucune fonction publique n’est susceptible de devenir propriété ou de donner droit à des privilèges quelconques »6. Un élément encore plus symptomatique de la rupture introduite par la Révolution française est à relever : le Trésor devient le rémunérateur des agents publics. Cela met fin à toute notion de patrimonialité des emplois et éradique le pouvoir discrétionnaire des ministres qui payaient leurs commis sur la dotation royale qui leur était affectée7. En dépit de la suppression des intendants et de la réorganisation des finances, Françoise Dreyfus pose le paradoxe suivant : « Alors même que l’administration royale est honnie parce qu’elle apparaît aussi comme l’un des symboles de l’absolutisme, la réorganisation de l’administration centrale s’accomplit de manière moins brutale que ne s’est opérée la transformation politique »8.

7Cette dialectique faite de discontinuité et de continuité n’empêche pas l’auteur du livre de considérer qu’à travers la Révolution française, on assiste bel et bien à la première pierre de structuration (assise sur les principes d’égalité, mérite, …) d’un système administratif.

8La Révolution américaine de 1776 offre une toute autre configuration. Même si la volonté radicale de ne plus reproduire le système de patronage (distribution des emplois) introduit par les anglais était centrale, on observe une continuité qui va s’avérer prépondérante dans la compréhension de l’évolution de la bureaucratie américaine aux XIXe et XXe siècles. Au grand dam de la théorisation pré-wébérienne de la bureaucratie développée par Hamilton (permanence, impersonnalité, non cumul), le Congrès adopte l’orientation contraire : le Président gère seul les nominations et les révocations dans l’administration. L’absence de statut, l’extrême politisation, la précarité économique ainsi que l’insécurité de l’emploi expliquent en partie le discrédit et la dévalorisation véhiculés autour de la fonction publique américaine dès le XIXe siècle.

  • 9  Ibid., p.109.

9Innervée par Edmund Burke, la réforme économique anglaise de 1780 modifie considérablement les représentations et conceptions de l’administration. Basée sur le bilan entre entrées et sorties, la rentabilité et la suppression – ou la réunion – d’emplois inutiles, la réforme va instaurer des procédures budgétaires et des changements institutionnels. Elle est centrée essentiellement sur les administrations financières et n’amorce pas une réflexion d’ensemble sur les agents publics9.

2. Contribution des intllectuels du XIXème siècle à la construction de la sphère administrative

  • 10  S. ROKKAN, S.M. LIPSET, « Cleavages structures, party systems and voter alignments », in Party sys (...)

10Les contradictions et les conflits, donnant ainsi naissance à des clivages, ont une part considérable sur les formes institutionnelles que l’État moderne a prises – les modèles théoriques développés par Seiler et Rokkan constituent des références incontournables en la matière10. Il eût été difficile pour Françoise Dreyfus de contourner les répercussions substantielles engagées par la démocratisation politique (la question électorale) et la démocratisation sociale (la question scolaire) sur l’État et partant, l’accroissement des fonctions octroyées à l’administration.

  • 11  On ne peut ici s’abstenir de rappeler la formule du Président Jackson en 1829 : « Récompenser ses (...)

11L’autonomisation de l’administration française et anglaise est en marche alors que les États-Unis, eux, officialisent les principes du patronage et de rotation qui consolident l’instabilité et l’instrumentalisation de leur administration11.

  • 12  Ibid., pp. 165-166. Notons qu’il sera aussi le zélé défenseur du « système de caution » selon lequ (...)

12Le bouleversement des paysages administratifs ne peut être entièrement compris sans mettre en perspective le poids de plusieurs intellectuels ; Françoise Dreyfus épingle surtout deux auteurs : Bentham et Saint-Simon. Le premier élabore une théorisation embryonnaire du service public et prône la centralisation, la création de ministères, l’organisation d’examens ainsi qu’une certaine « éthique » professionnelle en accord avec la responsabilité propre aux agents publics12. Le deuxième pose la capacité et le mérite comme fondements légitimes de tout pouvoir sur les hommes et les choses. Bref, les deux penseurs, irriguant leurs idées au travers de nombreux cercles ou associations suffisamment influents pour infléchir – en France ou en Grande-Bretagne – les processus décisionnels, s’entendent pour déclasser l’aristocratie.

3. Les bureaucraties modernes : de leur invention à leur déconstruction

  • 13  Voir L. BOLTANSKI, E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.

13La troisième et dernière partie du livre s’axe autour de deux gonds : le mouvement de finalisation de la bureaucratie dont l’idéal type de Max Weber constitue l’acmé et le mouvement de déconstruction de la bureaucratie s’incarnant dans les discours et pratiques managérialistes en vogue depuis plusieurs décennies13.

  • 14  F. DREYFUS, op.cit., p. 204.

14Il est important de noter que Françoise Dreyfus prend soin de ne pas « lisser » les trajectoires différenciées des trois bureaucraties examinées car, dit-elle, « … par-delà les principes généraux communs à l’organisation des bureaucraties, chacune d’entre elles reflète la société dont elle est issue, les luttes dont celle-ci est le théâtre et les valeurs qui la cimentent »14.

  • 15  Certes, le livre de Françoise Dreyfus mentionne le rôle des guerres mais c’est vers Charles Tilly (...)
  • 16  F. DREYFUS, op.cit., p.209.

15Après les deux guerres mondiales15, on observe un tournant dans la conception du service public. Une grammaire homogène de droits et devoirs entourant la masse des fonctionnaires se substitue à une organisation anomique et parcellisée en ministères. C’est d’abord en France, en 1946, qu’un statut spécifique sera octroyé communément à tous les agents du service public. La Grande-Bretagne connaîtra un double phénomène concourant à l’érosion de ce « no man’s land » bureaucratique ; d’une part, la Trésorerie, dès les années 1920, devient la seule autorité compétente en matière de réglementation et de la politique du personnel et, d’autre part, l’instauration du National Withley Council, organisme paritaire et lieu de négociation des salaires, conditions de travail dont les décisions sont applicables à l’ensemble de la fonction publique. Par contre, aux États-Unis, l’uniformisation des règles sera plus tardive, alors que le rapport Feldman (1931) n’hésite pas à dire que « … la législation applicable à la fonction publique est un patchwork présentant de larges trous … »16.

  • 17  Ce principe permet au fonctionnaire ayant été élu dans une assemblée législative de réintégrer un (...)

16Françoise Dreyfus parvient à ramasser en quelques pages le rôle joué par la neutralisation politique des fonctionnaires dans le processus instable de différenciation et d’autonomisation entre les sphères politiques et administratives. La France – via le principe du détachement17 – est l’État où les frontières entre les deux sphères sont les plus perméables. La Grande-Bretagne en 1953 a assoupli les restrictions des droits politiques des fonctionnaires (divisés en trois classes) tandis que les États-Unis ont retenu jusqu’en 1993 le Hatch Act décrétant la stérilisation politique de tout fonctionnaire fédéral.

  • 18  P. BOURDIEU, O. CHRISTIN, P-E. WILL, op.cit., p.3.

17Si le principe est à géométrie variable selon les sociétés, l’impartialité de l’appareil administratif n’en est pas moins une étape constitutive vers une bureaucratie hiérarchisée dotée de règles formelles et impersonnelles. L’auteur du livre restitue bien ce processus long et complexe qui s’étend sur plus de trois siècles, réfutant ainsi « …l’interprétation téléologique qui porte à décrire l’émergence de l’État comme un processus ininterrompu de ‘modernisation’, c’est-à-dire, pour préciser l’obscur par le plus obscur, le vague par le plus vague, de ‘rationalisation’ et de ‘sécularisation’, obéissant à une sorte d’impetus naturel et non aux choix historiquement déterminés d’agents historiques précis »18.

  • 19  Pour une critique de droite de l’intérêt général, vue comme « a-démocratique et élitiste », voir T (...)
  • 20  F. DREYFUS, op.cit., p. 221.

18Dernier élément à prendre en considération, selon Dreyfus, dans le façonnement des bureaucraties : les valeurs et représentations fondatrices de la fonction publique. Une certaine culture, une éthique de la responsabilité et les principes égalitaristes forment la référence matricielle indissociable du fonctionnariat, condensée dans cette formule fédératrice : l’intérêt général19. Toutefois, un distinguo s’impose : « Alors qu’ailleurs l’intérêt général constitue, d’une certaine manière, le ciment idéologique qui agrège les serviteurs de l’État, cette valeur intégrative fait défaut aux États-Unis »20.

  • 21  Voir P. BOURDIEU, La Noblesse d’État, Paris, Minuit, 1989.

19Le mouvement de finalisation de la bureaucratie doit beaucoup (à l’exception des États-Unis) à la sécurité professionnelle, à la mobilité ascensionnelle et au prestige21.

  • 22  F. DREYFUS, op.cit., p. 201.

20Traduire les implications et les contradictions de l’introduction du management dans le champ de la fonction publique, tel est le cap que Françoise Dreyfus suit dans le dernier chapitre. Elle résume succinctement sa thèse en ces termes : « Derrière l’habillage idéologique dont se pare un discours invoquant pêle-mêle les principes de l’utilitarisme revisité, du nouveau ‘management’ rationnel et de la démocratie, se découvre en fait la volonté des gouvernements de rétablir leur contrôle sur les fonctionnaires dont l’institutionnalisation de la bureaucratie les a largement privés »22.

21Postulant une égalité entre l’entreprise privée et les organismes publics, le néo-management veut « exporter » le modèle du marché vers l’organisation politico-administrative : gérer l’administration publique comme une entreprise. Relayé par l’École de Chicago, adopté par les institutions économiques de Bretton Woods (FMI, BM, …), le discours managérial, à géométrie variable, teinté de scientisme, se dissémine un peu partout, presque porté par un don d’ubiquité.

  • 23  G. PETERS, « L’échec du ‘managérialisme’ dans une société managériale », Revue française d’adminis (...)

22Michel Rocard s’en inspire, en partie, lorsqu’il lance, en 1986, le Renouveau du Service Public mais dans une moindre mesure que la Rationalisation des Choix Budgétaires de 1968 ; Margaret Thatcher et Ronald Reagan, chantres de la Nouvelle Droite, en radicaliseront la portée et favoriseront la contractualisation, la précarisation statutaire et la désyndicalisation du personnel de la fonction publique ; les États-Unis, en 1965, installent le Planning Programming Budgeting System (PPBS) qui en est largement inspiré. Les résultats dynamiques escomptés furent, à tout le moins, médiocres23.

23Françoise Dreyfus pointe les implications et effets pervers de cette privatisation – dans l’esprit et la lettre – de la fonction publique dont le spectre effleure de nombreux États, en particulier la Belgique (Plan Copernic). Je vais m’atteler à restituer son discours sur les tenants et aboutissants de l’introduction du management ; il pivote autour de six critiques.

  • 24  F. DREYFUS, op.cit, p.257.

24La première critique soulève la précarisation patente du double principe de neutralité, « … celle politique qui doit présider au recrutement fondé sur le seul mérite, celle que doit manifester le fonctionnaire à l’égard des citoyens ayant tous droit à un égal traitement… »24. S’appuyant sur l’expérience du programme britannique Next Steps (1989), Dreyfus craint le retour de l’arbitraire et le démantèlement du statut de fonctionnaire, avec ses droits et ses devoirs. La deuxième critique se fonde sur les inductions produites par l’implémentation d’une vision darwinienne au niveau des emplois et carrières : les personnels seraient susceptibles de développer des stratégies inspirées par leurs intérêts particuliers (clientélisme, favoritisme ou sur-représentation des intérêts de groupes privés, …).

  • 25  Le thème du conflit entre les logiques des sphères politique, économique et politique à l’intérieu (...)
  • 26  C’est à Max Weber (1864-1920), sociologue et philosophe allemand, que l’on attribue cette formule (...)

25La troisième critique porte sur ce que Max Weber a appelé « le savoir du service » ; Dreyfus redoute la diffusion d’une bipolarisation culturelle entre ceux qui connaissent la sphère administrative dans le prosaïsme de la vie de tous les jours et ceux qui l’ignorent. Consubstantielle à la troisième, la quatrième critique vise essentiellement le transfert du discours légitimant qui, par la managérialisation, deviendra plus exogène (les non fonctionnaires) et son corollaire, les crises ou dysfonctionnements entre des principes opposés guidant l’action publique. On peut aisément imaginer un accroissement éventuel de la conflictualité entre des discours issus d’éthiques et de corps différents25, tendant vers un « polythéisme des valeurs »26 et donc, un pluralisme morcelé à l’extrême.

  • 27  L. ROUBAN, Le Pouvoir anonyme, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1 (...)
  • 28  C. HOOD, « L’évolution de la gestion publique au Royaume-Uni et la suppression des privilèges de l (...)

26La cinquième critique met en avant les dérives de l’assimilation du public au privé : l’amalgame, propre à la rhétorique managériale, – qui outre sa dimension sémantique relève aussi d’un certain glissement de sens plus fondamental – entre le client et le citoyen, en est l’illustration la plus éloquente. De surcroît, comme le note Luc Rouban, un simple import-export de normes et pratiques ne résout rien car « on ne transforme pas les cadres supérieurs en managers en les incitant seulement à se lancer dans des projets de services ou des centres de responsabilité. Le management implique la conversion à l’idée d’un monde professionnel instable, provisoire, reposant sur une contractualisation précaire »27. La sixième et dernière critique est formulée à l’égard de la « régression » que représenterait la déconstruction de la bureaucratie qui s’est construite sur un temps historique long et après de nombreuses phases de luttes et compromis instables. Une sorte de nouveau Moyen Age administratif en découlerait : « les principes de la ‘nouvelle gestion publique’ ramènent à un système proche de celui qui était en vigueur, il y a environ 200 ans, à l’époque où l’administration britannique était constituée d’un grand nombre d’organes relativement autonomes, avec une diversité de systèmes de rémunérations et de conditions d’emploi, et où les postes de responsabilité étaient pourvus par recrutement externe plutôt que parmi les fonctionnaires de carrière »28.

27Concourant à l’enrichissement des débats contemporains ainsi qu’à la revivification d’une tradition intellectuelle comparatiste, critique et pluridisciplinaire, le livre de Françoise Dreyfus éclaire avec force les processus menant à l’« invention » de la bureaucratie et met en exergue les innombrables vices et dommages liés à l’introduction de l’esprit du management en son sein.

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Notes

1  De manière à clarifier d’emblée le propos, cette axiologie particulière utilise en osmose l’histoire et la sociologie comme les deux disciplines centrales pour l’étude des phénomènes sociaux et politiques.

2  P. BOURDIEU, O. CHRISTIN, P-E. WILL, « Sur la science de l’État », Actes de la recherche en sciences sociales, Seuil, Juin 2000, p.8.

3  F. DREYFUS, L’invention de la bureaucratie : servir l’État en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis (XVIIIe-XXe siècle), Paris, La Découverte, 2000.

4  M. WEBER, Économie et société, (trad. franç), Paris, Plon, 1971, p. 222 cité par F. DREYFUS, op.cit., p.14.

5  T. SKOCPOL, « Bringing the State Back in : Strategies of Analysis in Current Research», in P.B, EVANS, D. RUESCHEMEYER, T. SKOCPOL, Bringing the State Back in, Cambridge, Cambridge University Press, 1985.

6  F. DREYFUS, op.cit., p.86.

7  Ibid., p.94.

8  Ibid., p.93.

9  Ibid., p.109.

10  S. ROKKAN, S.M. LIPSET, « Cleavages structures, party systems and voter alignments », in Party systems and voter alignments : cross-national perspectives, New York, Free Press, 1967, pp. 1-64. ; D-L. SEILER, Partis et familles politiques, Paris, PUF, 1980.

11  On ne peut ici s’abstenir de rappeler la formule du Président Jackson en 1829 : « Récompenser ses amis, punir ses ennemis » cité par F. DREYFUS, op.cit., p.143.

12  Ibid., pp. 165-166. Notons qu’il sera aussi le zélé défenseur du « système de caution » selon lequel tout candidat s’engage à verser une caution, immédiatement perdue s’il n’accomplit pas les devoirs de sa charge.

13  Voir L. BOLTANSKI, E. CHIAPELLO, Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.

14  F. DREYFUS, op.cit., p. 204.

15  Certes, le livre de Françoise Dreyfus mentionne le rôle des guerres mais c’est vers Charles Tilly qu’il faudra se tourner pour comprendre leurs implications décisives dans la longue marche de l’État. C. TILLY, Coercion, Capital and European States, AD 990-1990, Oxford, Oxford University Press, 1990.

16  F. DREYFUS, op.cit., p.209.

17  Ce principe permet au fonctionnaire ayant été élu dans une assemblée législative de réintégrer un emploi dans la fonction publique au terme de son mandat électif.

18  P. BOURDIEU, O. CHRISTIN, P-E. WILL, op.cit., p.3.

19  Pour une critique de droite de l’intérêt général, vue comme « a-démocratique et élitiste », voir T. PFISTER, La république des fonctionnaires, Paris, Albin Michel, 1988 ; pour une critique de gauche de l’intérêt général, vue comme un processus de technicisation et de naturalisation des échanges du débat, voir R. MILIBAND, L’État capitaliste, Paris, Maspero, 1979.

20  F. DREYFUS, op.cit., p. 221.

21  Voir P. BOURDIEU, La Noblesse d’État, Paris, Minuit, 1989.

22  F. DREYFUS, op.cit., p. 201.

23  G. PETERS, « L’échec du ‘managérialisme’ dans une société managériale », Revue française d’administration publique, n°70, 1994, cité par F. DREYFUS, op.cit, p.248. 

24  F. DREYFUS, op.cit, p.257.

25  Le thème du conflit entre les logiques des sphères politique, économique et politique à l’intérieur du système capitaliste a été étudié, il y a vingt ans, par Daniel Bell. D. BELL, Les contradictions culturelles du capitalisme, Paris, Puf, 1979. Pour disposer d’un panorama actuel sur le plan de la théorie politique, voir J. TORFING, New theories of discourse : Laclau, Mouffe and Zizek, Londres, Blackwell Publishers, 1999.

26  C’est à Max Weber (1864-1920), sociologue et philosophe allemand, que l’on attribue cette formule utilisée au demeurant dans un tout autre contexte.

27  L. ROUBAN, Le Pouvoir anonyme, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1994, p. 161, in F. DREYFUS, op.cit., p. 252.

28  C. HOOD, « L’évolution de la gestion publique au Royaume-Uni et la suppression des privilèges de la fonction publique », Revue française d’administration publique, n°70, 1994, p. 308. Cité par F. DREYFUS, op.cit., p. 263.

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Pour citer cet article

Référence papier

Fabrizio Cantelli, « Le management, un « anti-Weber » ? Autour de Françoise Dreyfus », Pyramides, 2 | 2000, 247-255.

Référence électronique

Fabrizio Cantelli, « Le management, un « anti-Weber » ? Autour de Françoise Dreyfus », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 25 juin 2017. URL : http://pyramides.revues.org/580

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