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Texte intégral

1L’image des services publics belges s’est gravement détériorée au cours des dernières années. Aux traditionnelles accusations de lourdeurs administratives, de politisation, de manque de motivation et de gaspillage sont venus au fil du temps s’ajouter les soupçons d’incompétence et même de corruption. Cette impression générale de désorganisation et d’inefficacité s’est en quelque sorte cristallisée lors des enquêtes sur la disparition d’enfants et, plus récemment, dans l’affaire de la dioxine.

2Ce diagnostic ne prend cependant pas suffisamment en compte la réelle difficulté à définir et à gérer les politiques publiques, ne fût-ce qu’en raison de leur ampleur et de la multiplicité des enjeux et des contraintes qu’elles concernent. Il ne rend pas non plus assez justice aux efforts réalisés à plusieurs niveaux pour porter remède à ces problèmes et aux résultats atteints. Enfin, ce jugement négatif ne peut être dissocié des carences traditionnelles constatées dans notre pays en matière de communication des gestionnaires publics.

3Néanmoins, il faut bien constater que les sévères reproches adressés aux services publics belges n'en recouvrent pas moins parfois une indiscutable réalité.

4Parallèlement à cette détérioration d’image, constatée en Belgique, mais dont on peut déceler des traces dans d’autres pays, un mouvement général de réflexion sur la gestion publique est en cours depuis un quart de siècle au moins. Somme toute, ce mouvement vise à ranimer la notion de responsabilité du gestionnaire public. Dans la conception classique, ce dernier se doit de respecter le droit : sa responsabilité n’est mise en cause que lorsqu’il commet une infraction aux règles. Cette approche classique est aujourd’hui dépassée. On attend de chaque gestionnaire investi d'une parcelle de responsabilité publique qu'il rende compte, à son niveau, de sa gestion et qu'il en évalue les résultats. Cette évolution est, par exemple, perceptible dans l’exploitation de l’outil comptable : instrument surtout destiné à l’origine à éviter tout usage irrégulier des sommes d’argent, la comptabilité publique tend à devenir davantage un outil d’information privilégié sur les actions entreprises.

5Ces deux évolutions – détérioration d’image du service public belge et exigence accrue imposée au gestionnaire public de rendre compte de sa gestion – expliquent largement que l’attention portée dans notre pays à diverses techniques de management public se soit accrue considérablement.

6A vrai dire, pour rencontrer la demande des citoyens qui souhaitent que les services publics soient gérés de manière à la fois plus efficace et plus transparente, deux mesures de management public s’imposent principalement à l’esprit : la mise en œuvre d’évaluations des politiques publiques et un renforcement de l’audit des administrations. Certes, d’autres approches sont pratiquées depuis de nombreuses années (meilleur recrutement, formation diversifiée, souci de l’accueil du public, etc.), mais elles visent plutôt à porter remède à des problèmes précis et n’ont pas pour vocation de traiter les difficultés globales rencontrées dans la gestion des administrations publiques. Au contraire, l’organisation de mesures d’évaluation des politiques et le renforcement de l'audit de la gestion des services sont susceptibles d’exercer en permanence une pression sur les gestionnaires publics en faveur d’une amélioration de leurs actions.

7Ces deux aspects sont abordés dans ce numéro.

8Le contrôle de l'action publique trouve son fondement dans notre système politique qui confie la gestion publique au gouvernement sous la stricte surveillance des assemblées parlementaires. Ces dernières confèrent au gouvernement sa légitimité démocratique et, en outre, encadrent son action. Le pouvoir exécutif est tenu à une obligation générale de rendre compte de sa gestion aux assemblées et, pour certains actes, assez nombreux, il doit même obtenir de celles-ci une autorisation préalable. C'est dans ce contexte que s'inscrit le contrôle de l'action publique, souvent confié à un organe externe indépendant. En Belgique, ce rôle est confié à la Cour des comptes.

9Au départ très liées au respect des lois et des règles comptables, les compétences de la Cour des comptes ont été logiquement étendues au fil du temps pour tenir compte de l'évolution de l'organisation des administrations et des préoccupations nouvelles des assemblées parlementaires. Ainsi, ces dernières, davantage soucieuses aujourd'hui de la qualité de la gestion et de l'effet des politiques, ont-elles confié récemment à la Cour des comptes une compétence nouvelle dans ce domaine.

10Les conditions légales et administratives nécessaires à la mise en œuvre d’audits externes de la gestion des administrations publiques fédérales, ainsi que des Communautés et des Régions, sont définies dans la loi du 10 mars 1998, qui confie à la Cour des comptes, traditionnel organe de contrôle externe, un « contrôle du bon usage des deniers publics ». W. Dumazy, Président de la Cour des comptes, et A. Trosch décrivent dans ce numéro le contexte dans lequel cette réforme est intervenue et la portée qu’il convient de lui donner.

11En substance, ce contrôle du bon usage des deniers publics (ou contrôle de la bonne gestion) vise à évaluer si la politique confiée par l’assemblée parlementaire au gouvernement a été mise en œuvre avec efficacité, économie et efficience. Il ne porte pas nécessairement un jugement sur l’efficacité d’une politique, mais bien plutôt sur l’efficacité de sa mise en œuvre. Il va de soi cependant que cette démarche implique souvent de procéder à une forme d’évaluation des résultats obtenus à la suite de la politique menée, à la fois parce que les objectifs assignés au gouvernement sont fréquemment exprimés sous la forme de résultats à atteindre et parce que des résultats médiocres peuvent être révélateurs d’une mise en œuvre critiquable. En ce sens, cette compétence nouvelle rejoint les évaluations de politiques publiques, avec lesquelles elle partage de nombreux outils, en dépit des différences conceptuelles qui les séparent.

  • 1  L'évaluation visée ici est parfois qualifiée d’« endoformative », car conduite à l'intention des g (...)

12L'évaluation des politiques publiques, de son côté, constitue une démarche de gestionnaire attentif aux effets de ses actions1. Réalisée avant la décision politique (étude d'impact ou d'incidence, par exemple), au cours de la gestion ou, le plus couramment, après que la politique a produit ses effets (évaluation ex post), elle vise à assister le gestionnaire public dans sa prise de décision et dans ses tâches d'exécution. L'évaluation est particulièrement précieuse pour déterminer si une politique a atteint les objectifs fixés (efficacité), pour identifier des effets non souhaités, pour porter un jugement sur la qualité de la mise en œuvre de cette politique, et enfin pour la modifier ou la réformer.

13Ces divers éléments montrent que l'évaluation des politiques publiques concerne de multiples acteurs, prend des formes très variées et ne peut être enfermée dans un concept trop étroit. A vrai dire, elle représente une démarche naturelle de tout gestionnaire, inhérente à la gestion elle-même et qui ne s'en distingue que lorsqu'elle se formalise, par exemple en étant confiée à un tiers. Le présent numéro ne prétend évidemment pas aborder tous les aspects de cette démarche, mais à en souligner l'importance et la difficulté. Il apparaît en effet qu'en Belgique, l'évaluation des politiques publiques reste rare et surtout peu méthodique et dispersée, sans doute en raison d'une insuffisante prise de conscience de son utilité.

14Cette situation est illustrée par la contribution que A. Trosch consacre dans ce numéro aux instruments classiques de l'évaluation publique que constituent le budget et le contrôle parlementaire en général. En dépit de la réforme intervenue en 1989, qui a transformé le budget en un instrument privilégié de suivi des politiques publiques, il faut reconnaître que, dans les faits, le contrôle parlementaire reste trop rarement concerné par l'évaluation des politiques, laquelle se rattache pourtant aux fonctions principales des assemblées législatives : voter les lois, octroyer les autorisations budgétaires et contrôler l'action gouvernementale.

15F. Varone et C. Magdalijns dressent par ailleurs un état des lieux de l'évaluation des politiques en Belgique, en distinguant les approches théoriques (pourquoi et comment évaluer ?) et les pratiques rencontrées. Ils font apparaître l'écart considérable qui existe dans notre pays entre des avancées théoriques souvent très riches et une pratique de l'évaluation, certes bien présente, mais encore très dispersée, peu organisée et sans garantie procédurale.

16L'expérience de pays voisins montre à cet égard que l'évaluation des politiques publiques est depuis plusieurs années un enjeu essentiel de la gestion publique. Au travers des expériences très diverses menées en France, en Angleterre, en Italie, aux Pays-Bas et en Suisse, qui se traduisent par des pratiques souvent liées à la tradition administrative et politique propre à chacun de ces pays, S. Jacob montre, dans sa contribution à ce numéro, les multiples efforts accomplis à cet égard et les difficultés rencontrées. Ces éléments doivent indiscutablement inspirer les gestionnaires publics soucieux d'introduire une pratique méthodique de l'évaluation en Belgique.

17La partie de ce numéro consacrée à l'évaluation des politiques publiques se termine par l'analyse de cinq politiques particulières. Ces contributions, rédigées par des spécialistes de formations diverses, souvent proches des réalités de terrain, montrent ce qu'un recours trop rare aux pratiques d'évaluations peut entraîner : des politiques qui n'atteignent pas leurs objectifs, ou qui provoquent des effets inattendus, parfois opposés aux intentions initiales. Le choix des exemples ainsi abordés s'est porté sur des domaines qui font l'objet aujourd'hui de débats intenses, dans lesquels les pratiques évaluatives pourraient fournir des informations particulièrement utiles. Les deux premiers cas appartiennent au domaine de la justice : Th. Duvillier examine la procédure de justice accélérée introduite en 1994 et C. Schaut évoque les divers effets pervers des contrats de sécurité conclus il y a presque dix ans. Dans le troisième de ces articles, N. Giovannini aborde les transformations actuelles de l'Etat social. E. Zaccaï analyse l'évaluation des politiques environnementales en Belgique. Enfin, J.-P. Sanderson nous fait part de ses réflexions autour des évaluations des politiques sociales en région wallonne.

18L’objectif de ce premier numéro n’est pas d’étudier les diverses techniques que l’on peut utiliser pour évaluer une politique publique. Cette question complexe est souvent abordée dans la littérature spécialisée en matière de gestion publique. Les responsables de ce numéro sont partis du principe que l’évaluation d’une politique publique était, le plus souvent, possible et que les difficultés méthodologiques que l’on peut rencontrer à cette occasion ne peuvent servir d’argument ou de prétexte aux gestionnaires pour se dispenser d’une évaluation de leurs politiques.

19Notre objectif est plutôt de souligner ce qui peut apparaître comme une véritable carence dans la gestion publique belge : l’absence d’une évaluation un tant soit peu systématique, méthodique et rigoureuse des politiques menées.

20Ce constat est d'autant plus significatif que, comme le souligne J.-L. Genard dans son introduction aux exemples de politiques publiques examinées ici, le développement d'une culture de l'évaluation ne peut faire l'impasse sur deux questions essentielles, qui conditionnent la qualité de l'apport des évaluations au débat démocratique. La première de ces questions concerne les lieux, les procédures et les finalités des pratiques d'évaluation, qui, si l'on n'y prend garde, peuvent renforcer les risques de gestion technocratique et réduire le débat politique au lieu de le nourrir. La seconde question, liée à la première, a trait aux conditions et garanties que doivent offrir les évaluations pour leur permettre de jouer ce rôle. La clarté des objectifs poursuivis et des méthodes utilisées, l'indépendance de l'évaluateur et la publicité des résultats de la démarche, notamment, sont indispensables et devraient être garanties par des règles procédurales.

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Notes

1  L'évaluation visée ici est parfois qualifiée d’« endoformative », car conduite à l'intention des gestionnaires, par opposition à l'évaluation récapitulative, conduite quant à elle à l'intention d'acteurs non directement impliqués dans la gestion. Voir « Glossaire de 300 concepts et termes techniques », Commission européenne, Fonds structurels communautaires, Collections MEANS, volume 6, 1999, pp. 17-18.

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Pour citer cet article

Référence papier

« Introduction », Pyramides, 1 | 2000, 11-16.

Référence électronique

« Introduction », Pyramides [En ligne], 1 | 2000, mis en ligne le 03 octobre 2011, consulté le 25 juin 2017. URL : http://pyramides.revues.org/582

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